Sag T-370/11
Republikken Polen
mod
Europa-Kommissionen
»Miljø – direktiv 2003/87/EF – ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – midlertidige regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter fra 2013 – anvendelse af benchmarks med henblik på beregning af tildelingen af emissionskvoter – ligebehandling – proportionalitet«
Sammendrag – Rettens dom (Syvende Afdeling) af 7. marts 2013
1. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – valget bør ske på grundlag af objektive forhold, der gør det muligt at foretage domstolskontrol
(Art. 5 TEU)
2. Medlemsstater – egne beføjelser – fastsættelse af betingelserne for udnyttelse af energiressourcer, valget mellem forskellige energikilder og sammensætningen af energiforsyningen – Unionens kompetence til at vedtage foranstaltninger på miljøområdet
[Art. 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF og art. 194, stk. 2, andet afsnit, TEUF]
3. EU-retten – principper – ligebehandling – begreb – grænser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 20 og 21)
4. Miljø – udarbejdelse af Unionens politik – EU-lovgivers skønsbeføjelse – rækkevidde – grænser – overholdelse af proportionalitetsprincippet
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 10a, stk. 1)
5. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – midlertidig ordning for gratistildeling af emissionskvoter – produktbenchmarks, der skal anvendes med henblik på tildelingen af kvoter – ingen sondring mellem anlæg, der henhører under ordningen for handel med kvoter, i funktion af det anvendte brændstof – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 10a, stk. 1; Kommissionens afgørelse 2011/278)
6. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – midlertidig ordning for gratistildeling af emissionskvoter – produktbenchmarks, der skal anvendes med henblik på tildelingen af kvoter – anvendelse af referenceudbyttet af naturgas – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 10a, stk. 1, Kommissionens afgørelse 2011/278)
7. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – national plan for tildeling af emissionskvoter (NAP) – fordelt kompetence mellem Kommissionen og medlemsstaterne – medlemsstaternes kompetence – perioderne for handel med kvoter efter 2013 – medlemsstaternes skønsmargen i udøvelsen af deres kompetencer – grænser
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 9, stk. 3, og art. 10a, stk. 1, og direktiv 2009/29, ottende betragtning)
8. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – formål – reduktion af drivhusgasemissionerne – opfyldelsen af de delmål og instrumenter, der er defineret i direktivet
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, som ændret ved direktiv 2009/29, anden, tredje, femte og syvende betragtning og art. 1, stk. 1, og 2)
9. Retslig procedure – stævning – formkrav – kort fremstilling af søgsmålsgrundene
[Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1, og art. 53, stk. 1; Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 14)
2. Det er korrekt, at i henhold til artikel 194, stk. 2, andet afsnit, TEUF må de foranstaltninger, der fastlægges i overensstemmelse med proceduren i dette stk. 2, første afsnit, og som er nødvendige for at opnå formålene med Unionens energipolitik, som omhandlet i artiklens stk. 1, ikke berøre en medlemsstats ret til at fastsætte betingelserne for udnyttelse af dens energiressourcer, dens valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning. Der er imidlertid intet grundlag for at antage, at artikel 194, stk. 2, andet afsnit, TEUF fastlægger et generelt forbud mod at påvirke denne ret, der finder anvendelse i Unionens miljøpolitik. Dels er artikel 194 TEUF en generel bestemmelse, der alene gælder på energiområdet og derfor definerer en kompetence for en bestemt sektor. Dels skal bemærkes, at artikel 194, stk. 2, andet afsnit, TEUF udtrykkeligt henviser til artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF. Artikel 194, stk. 2, andet afsnit, TEUF fastsætter nemlig, at forbuddet mod at påvirke en medlemsstats ret til at fastsætte betingelserne for udnyttelse af dens energiressourcer, dens valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning finder anvendelse med forbehold for artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF. Selv om det er korrekt, at sidstnævnte bestemmelse alene har proceduremæssig karakter, fastsætter den ikke desto mindre de særlige regler for Unionens miljøpolitik. Det følger heraf, at retten omhandlet i artikel 194, stk. 2, andet afsnit, TEUF ikke finder anvendelse på en foranstaltning, der er truffet af Unionen inden for rammerne af dens miljøpolitik.
(jf. præmis 17)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 30 og 33)
4. Unionens retsinstanser har anerkendt, at der ved udøvelsen af de beføjelser, som er tillagt Unionens myndigheder, tilkommer disse et vidt skøn, når de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når de skal foretage komplekse vurderinger i forhold til det generelle formål om at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner ved hjælp af en ordning for handel med kvoter på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde. Kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institutioner forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig. Hvad angår anvendelsen af proportionalitetsprincippet i ordets snævre forstand må Kommissionens afgørelse ikke forårsage uforholdsmæssige vanskeligheder i forhold til de tilsigtede mål, heller ikke selv om den er hensigtsmæssig og nødvendig for gennemførelsen af lovligt forfulgte mål.
(jf. præmis 36, 65, 89 og 100)
5. Inden for rammerne af ordningen for handel med drivhusgasemissioner, således som fastsat i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet, kan ligebehandlingen af industrianlæg, der befinder sig i forskellige situationer på grund af anvendelsen af forskellige brændstoffer, i forbindelse med fastlæggelsen af produktbenchmarks med henblik på tildelingen af kvoterne i afgørelse 2011/278 om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter fra 2013 anses for at være objektivt begrundet.
Sondringen mellem de nævnte produktbenchmarks i funktion af det anvendte brændstof tilskynder ikke de industrianlæg, der anvender brændstof, som udleder meget CO2, til at finde løsninger, der gør det muligt at mindske deres emissioner, men inciterer derimod til at opretholde status quo, hvilket ville være i strid med artikel 10a, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/87. I øvrigt indebærer en sådan sondring en risiko for stigning i emissionerne, fordi de industrianlæg, der anvender brændstof, som kun udleder lidt CO2, ville kunne fristes til at udskifte dette med brændstof, der udleder mere CO2, med henblik på at opnå flere gratis emissionskvoter.
Indførelsen af en yderligere faktor bestående i hensyntagen til det anvendte brændstof ville ikke have fremmet den fuldstændige harmonisering på EU-plan af gennemførelsesforanstaltninger for harmoniseret gratistildeling af kvoter, men ville have haft den konsekvens, at der ville være forskellige regler for anlæg inden for samme sektor eller delsektor. Indførelsen af en korrektionsfaktor for anvendt brændstof ville kunne medføre en forskelsbehandling mellem sektorerne fra medlemsstat til medlemsstat. I denne henseende er der uden en sådan korrektionsfaktor ikke er noget anlæg, der opnår en konkurrencemæssig fordel, fordi det har opnået et større antal gratiskvoter på grundlag af det anvendte brændstof.
(jf. præmis 39, 41-44 og 81)
6. Inden for rammerne af ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner således som fastsat i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet kan Kommissionens anvendelse af naturgas som referencebrændstof for at definere varme- og brændstofbenchmarks med henblik på tildelingen af kvoterne i afgørelse 2011/278/EU om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter fra 2013 anses for at være objektivt begrundet.
Valget af naturgas, der er et brændstof, der kun udleder lidt CO2, har til formål at nedbringe drivhusgasemissionerne. Mere præcist har valget til formål at fremme brugen af energieffektive teknikker til at nedbringe drivhusgasemissionerne og forbedre energiudbyttet, som fastsat i artikel 10a, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/87.
Endvidere har valget om at anvende udbyttet af et andet brændstof ikke gjort det muligt at undgå den omstændighed, at de anlæg, der befinder sig i forskellige situationer på grund af anvendelsen af forskellige brændstoffer, behandles ens. Hvis disse benchmarks nemlig var baseret på et brændstof, der udleder mere CO2 end naturgas, ville dette alene have haft den konsekvens, at varme- og brændstofbenchmarks var blevet højere. Det ville med den samme faktor blot føre til en stigning i antallet de emissionskvoter, der gratistildeles alle de berørte anlæg og derfor også til de anlæg, der anvender et brændstof, der kun udleder lidt CO2.
(jf. præmis 49, 50, 58 og 106)
7. Selv om det er rigtigt, at medlemsstaterne har et vist råderum ved gennemførelsen af direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og ved udarbejdelsen af de nationale planer for tildelingen af kvoter inden begyndelsen af den anden periode for handel med kvoter, nemlig indtil 2012, er dette ikke tilfældet for perioderne med handel fra 2013. De regler, der blev indført ved direktiv 2009/29 om ændring af direktiv 2003/87 for handelsperioderne fra 2013, ændrede væsentligt metoderne for tildeling af kvoter.
Modsat nr. 1) i bilag III til direktiv 2003/87, som dette var udformet inden ændringen ved direktiv 2009/29, henviser artikel 10a, stk. 1, i direktiv 2003/87 ikke længere til den nationale energipolitik. Derimod har lovgiver ifølge ottende betragtning til direktiv 2009/29 fundet det absolut nødvendigt efter den anden handelsperiode at indføre en mere harmoniseret ordning for handel med emissionskvoter for bedre at kunne udnytte emissionshandlens fordele, for at undgå fordrejning af det indre marked og for at lette sammenkoblingen af emissionshandelsordninger.
(jf. præmis 51-53 og 56)
8. Det fremgår af artikel 1, stk. 2, i og tredje betragtning til direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet, at efter ændringen ved direktiv 2009/29 fastsætter direktiv 2003/87 større reduktioner af drivhusgasemissionerne for at opnå de reduktionsniveauer, der videnskabeligt anses for påkrævet for at undgå farlige klimaændringer.
Dette mål skal nås ved opfyldelsen af en række delmål og ved hjælp af visse instrumenter. Det vigtigste instrument i denne henseende udgøres af ordningen for handel med drivhusgasemissioner, således som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i direktiv 2003/87 og anden betragtning hertil. Det anføres i dette direktivs artikel 1, stk. 1, at denne ordning fremmer reduktionen af disse emissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde. De øvrige delmål, som denne ordning skal opfylde, er bl.a., som anført i femte og syvende betragtning til nævnte direktiv, at sikre den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen samt at beskytte det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene.
(jf. præmis 68 og 69)
9. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 113)