Υπόθεση T‑370/11
Δημοκρατία της Πολωνίας
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Περιβάλλον — Οδηγία 2003/87/ΕΚ — Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου — Μεταβατικοί κανόνες για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής από το 2013 — Εφαρμοστέοι δείκτες αναφοράς για τον υπολογισμό της κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής — Ίση μεταχείριση — Αναλογικότητα»
Περίληψη — Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (έβδομο τμήμα)
της 7ης Μαρτίου 2013
1. Πράξεις των οργάνων — Επιλογή της νομικής βάσεως — Η επιλογή πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο
(Άρθρο 5 ΣΕΕ)
2. Κράτη μέλη — Διατηρούμενες αρμοδιότητες — Καθορισμός των όρων εκμεταλλεύσεως των ενεργειακών πόρων, της επιλογής μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και της διαρθρώσεως του ενεργειακού εφοδιασμού — Αρμοδιότητα της Ένωσης να λαμβάνει μέτρα στον τομέα του περιβάλλοντος
(Άρθρα 192 § 2, εδ. 1, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ και 194 § 2, εδ. 2, ΣΛΕΕ)
3. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Αρχές — Ίση μεταχείριση — Έννοια — Όρια
(Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 20 και 21)
4. Περιβάλλον — Χάραξη της πολιτικής της Ένωσης — Εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης — Περιεχόμενο — Όρια — Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας
(Οδηγία 2003/87 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 10α § 1)
5. Περιβάλλον — Ατμοσφαιρική ρύπανση — Οδηγία 2003/87— Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου — Μεταβατικοί κανόνες για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων — Εφαρμοστέοι δείκτες αναφοράς για τον υπολογισμό της κατανομής — Δεν γίνεται διάκριση μεταξύ των επιχειρήσεων που εμπίπτουν στο σύστημα εμπορίας βάσει του χρησιμοποιούμενου καυσίμου — Παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως — Δεν υφίσταται
(Οδηγία 2003/87 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 10α § 1· απόφαση 2011/278 της Επιτροπής)
6. Περιβάλλον — Ατμοσφαιρική ρύπανση — Οδηγία 2003/87 — Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου — Μεταβατικοί κανόνες για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων — Εφαρμοστέοι δείκτες αναφοράς για τον υπολογισμό της κατανομής — Χρησιμοποίηση της αποδόσεως αναφοράς του φυσικού αερίου — Παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως — Δεν υφίσταται
(Οδηγία 2003/87 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 10α § 1· απόφαση 2011/278 της Επιτροπής)
7. Περιβάλλον — Ατμοσφαιρική ρύπανση — Οδηγία 2003/87 — Εθνικό σχέδιο κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου (ΕΣΚ) — Κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών — Αρμοδιότητες των κρατών μελών — Περίοδοι εμπορίας δικαιωμάτων από το έτος 2013 — Διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους — Όρια
(Οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2003/87, άρθρα 9 § 3 και 10α § 1, και 2009/29, αιτιολογική σκέψη 8)
8. Περιβάλλον — Ατμοσφαιρική ρύπανση — Οδηγία 2003/87— Σκοπός — Μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου — Τήρηση των επιμέρους σκοπών και μηχανισμών της οδηγίας
(Οδηγία 2003/87 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/29, αιτιολογικές σκέψεις 2, 3, 5 και 7, και άρθρο 1, εδ. 1 και 2)
9. Ένδικη διαδικασία — Εισαγωγικό δικόγραφο — Τυπικά στοιχεία — Συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων ισχυρισμών
(Οργανισμός του Δικαστηρίου, άρθρα 21, εδ. 1, και 53, εδ. 1· Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 44 § 1, στοιχείο γ΄)
1. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 14)
2. Είναι αληθές ότι, δυνάμει του άρθρου 194, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, τα μέτρα που λαμβάνονται σύμφωνα με τη διαδικασία του πρώτου εδαφίου της παραγράφου αυτής και είναι αναγκαία για την επίτευξη των προβλεπομένων στην παράγραφο 1 του άρθρου αυτού σκοπών της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα της ενέργειας δεν μπορούν να επηρεάσουν το δικαίωμα κράτους μέλους να καθορίζει τους όρους εκμεταλλεύσεως των ενεργειακών πόρων του, την επιλογή του μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού του. Εντούτοις, από κανένα στοιχείο δεν μπορεί να συναχθεί ότι το άρθρο 194, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ θεσπίζει μια γενική απαγόρευση προσβολής του δικαιώματος αυτού στο πλαίσιο της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Πράγματι, αφενός, το άρθρο 194 ΣΛΕΕ είναι γενική διάταξη ισχύουσα μόνο στον τομέα της ενέργειας και, συνεπώς, ορίζει μια τομεακή αρμοδιότητα. Αφετέρου, το άρθρο 194, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ παραπέμπει ρητώς στο άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ. Πράγματι, το άρθρο 194, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι η απαγόρευση προσβολής του δικαιώματος κράτους μέλους να καθορίζει τους όρους εκμεταλλεύσεως των ενεργειακών πόρων του, την επιλογή του μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού του ισχύει με την επιφύλαξη του άρθρου 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ. Καίτοι είναι αληθές ότι η εν λόγω δεύτερη διάταξη έχει αμιγώς διαδικαστικό χαρακτήρα, εντούτοις παραμένει γεγονός ότι προβλέπει συγκεκριμένους κανόνες σχετικά με την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι το δικαίωμα του άρθρου 194, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ δεν ισχύει σε περίπτωση μέτρου που ελήφθη από την Ένωση στο πλαίσιο της πολιτικής της στον τομέα του περιβάλλοντος.
(βλ. σκέψη 17)
3. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 30, 33)
4. Η Επιτροπή έχει, στο πλαίσιο της ασκήσεως των αρμοδιοτήτων που της παρέχονται στον τομέα του περιβάλλοντος, ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, γεγονός το οποίο συνεπάγεται εκ μέρους της επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως, στο πλαίσιο των οποίων καλείται να προβεί σε σύνθετες εκτιμήσεις και αξιολογήσεις σχετικά με τον γενικό σκοπό της μειώσεως των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου μέσω ενός συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό. Η νομιμότητα μέτρου θεσπιζόμενου στον τομέα αυτό μπορεί να επηρεαστεί μόνον όταν το μέτρο είναι προδήλως ακατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από τα αρμόδια όργανα σκοπού. Όσον αφορά την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, υπό τη στενή έννοια του όρου, ακόμη και αν είναι πρόσφορο και αναγκαίο για την επίτευξη θεμιτών σκοπών, η απόφαση της Επιτροπής δεν πρέπει να επάγεται μειονεκτήματα δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
(βλ. σκέψεις 36, 65, 89, 100)
5. Στο πλαίσιο του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, το οποίο θεσπίζει η οδηγία 2003/87, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας, η ίση μεταχείριση των βιομηχανικών εγκαταστάσεων που βρίσκονται σε διαφορετική θέση λόγω της χρησιμοποιήσεως διαφορετικών καυσίμων κατά τον καθορισμό των δεικτών αναφοράς προϊόντος με σκοπό την κατανομή δικαιωμάτων με την απόφαση 2011/278, σχετικά με τον καθορισμό ενωσιακών μεταβατικών κανόνων για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής από το έτος 2013, μπορεί να θεωρηθεί ως αντικειμενικώς δικαιολογημένη.
Πράγματι, η διάκριση των εν λόγω δεικτών αναφοράς βάσει του χρησιμοποιούμενου καυσίμου δεν θα παρείχε κίνητρα στις βιομηχανικές εγκαταστάσεις οι οποίες χρησιμοποιούν καύσιμα που εκπέμπουν μεγάλες ποσότητες CO2 να αναζητήσουν λύσεις παρέχουσες τη δυνατότητα μειώσεως των εκπομπών τους, αλλά θα τις ωθούσε αντιθέτως στη διατήρηση του status quo, γεγονός το οποίο θα αντέβαινε στο άρθρο 10α, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/87. Επιπροσθέτως, μια τέτοια διάκριση θα ενείχε τον κίνδυνο αυξήσεως των εκπομπών, διότι οι βιομηχανικές εγκαταστάσεις που χρησιμοποιούν καύσιμα τα οποία εκπέμπουν μικρές ποσότητες CO2 θα μπορούσαν να οδηγηθούν στην αντικατάσταση του καυσίμου αυτού με άλλο που εκπέμπει μεγαλύτερες ποσότητες CO2, προκειμένου να μπορούν να λάβουν δωρεάν περισσότερα δικαιώματα εκπομπής.
Επιπροσθέτως, η θέσπιση ενός συμπληρωματικού συντελεστή για τη συνεκτίμηση του χρησιμοποιούμενου καυσίμου δεν θα παρείχε κίνητρα για την πλήρη εναρμόνιση σ’ ολόκληρη την Ένωση των εκτελεστικών μέτρων για την εναρμονισμένη κατανομή των εν λόγω δικαιωμάτων, αλλά θα επαγόταν διαφορετικούς κανόνες βάσει ενός συντελεστή για τις εγκαταστάσεις του ίδιου κλάδου ή επιμέρους κλάδου. Πράγματι, η θέσπιση ενός διορθωτικού συντελεστή βάσει του χρησιμοποιούμενου καυσίμου θα ενείχε τον κίνδυνο διαφορετικής μεταχειρίσεως των τομέων στα μεμονωμένα κράτη μέλη. Συναφώς, ελλείψει ενός τέτοιου συντελεστή, καμία εγκατάσταση δεν έχει οποιοδήποτε ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από τη δωρεάν κατανομή μεγαλύτερου αριθμού δικαιωμάτων λόγω του χρησιμοποιούμενου καυσίμου.
(βλ. σκέψεις 39, 41-44, 81)
6. Στο πλαίσιο του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, το οποίο θεσπίζει η οδηγία 2003/87, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας, η χρησιμοποίηση από την Επιτροπή του φυσικού αερίου ως καυσίμου αναφοράς για τον καθορισμό των δεικτών αναφοράς θερμότητας και καυσίμων με σκοπό την κατανομή δικαιωμάτων με την απόφαση 2011/278, σχετικά με τον καθορισμό ενωσιακών μεταβατικών κανόνων για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής από το έτος 2013, μπορεί να θεωρηθεί ως αντικειμενικώς δικαιολογημένη.
Πράγματι, η επιλογή του φυσικού αερίου ως καυσίμου που εκπέμπει μικρές ποσότητες CO2 αποσκοπεί στη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου. Ειδικότερα, με την επιλογή αυτή επιδιώκεται η παροχή κινήτρων για τη χρησιμοποίηση αποδοτικών τεχνικών με σκοπό τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και τη βελτίωση της ενεργειακής αποδόσεως, όπως προβλέπει το άρθρο 10α, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/87.
Επιπροσθέτως, η επιλογή της αποδόσεως ενός άλλου καυσίμου δεν θα καθιστούσε δυνατό να αποφευχθεί η ίση μεταχείριση εγκαταστάσεων που βρίσκονται σε διαφορετική θέση λόγω της χρησιμοποιήσεως διαφορετικών καυσίμων. Πράγματι, αν οι εν λόγω δείκτες αναφοράς στηρίζονταν σε καύσιμο που εκπέμπει μεγαλύτερες ποσότητες CO2 από το φυσικό αέριο, θα προέκυπταν απλώς υψηλότεροι δείκτες αναφοράς θερμότητας και καυσίμων. Το γεγονός αυτό θα είχε ως μόνο επακόλουθο την αύξηση, για τον ίδιο συντελεστή, του αριθμού των δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν σε όλες τις ενδιαφερόμενες εγκαταστάσεις, συνεπώς και στις εγκαταστάσεις που χρησιμοποιούν καύσιμα τα οποία εκπέμπουν μικρές ποσότητες CO2.
(βλ. σκέψεις 49, 50, 58, 106)
7. Καίτοι είναι αληθές ότι τα κράτη μέλη έχουν ορισμένη διακριτική ευχέρεια κατά τη μεταφορά της οδηγίας 2003/87, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας, και την εκπόνηση εθνικών σχεδίων κατανομής δικαιωμάτων πριν από την έναρξη της δεύτερης περιόδου εμπορίας δικαιωμάτων, δηλαδή έως το 2012, τούτο δεν ισχύει για τις περιόδους εμπορίας από το έτος 2013 και εφεξής. Οι κανόνες που θεσπίζει η οδηγία 2009/29, με την οποία τροποποιήθηκε η οδηγία 2003/87, για τις περιόδους εμπορίας από το έτος 2013 και εφεξής τροποποίησαν ριζικά τις μεθόδους κατανομής των δικαιωμάτων.
Πράγματι, αντιθέτως προς το σημείο 1 του παραρτήματος III της οδηγίας 2003/87 όπως ίσχυε πριν από την τροποποίησή της με την οδηγία 2009/29, το άρθρο 10α, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87 δεν παραπέμπει πλέον στην εθνική ενεργειακή πολιτική. Αντιθέτως, κατά την αιτιολογική σκέψη 8 της οδηγίας 2009/29, μετά τη δεύτερη περίοδο εμπορίας, ο νομοθέτης έκρινε επιτακτική την ανάγκη θεσπίσεως ενός πιο εναρμονισμένου συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής, ούτως ώστε να αξιοποιούνται καλύτερα τα οφέλη της εμπορίας δικαιωμάτων, να αποφεύγονται οι στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά και να διευκολύνεται η σύνδεση των διαφόρων συστημάτων εμπορίας.
(βλ. σκέψεις 51-53, 56)
8. Από το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, και την αιτιολογική σκέψη 3 της οδηγίας 2003/87, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας, προκύπτει ότι, μετά την τροποποίησή της με την οδηγία 2009/29, η οδηγία 2003/87 προβλέπει σημαντικότερες μειώσεις των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου προκειμένου να επιτευχθούν τα επίπεδα μειώσεως που κρίνονται επιστημονικώς αναγκαία για να αποφευχθεί μια επικίνδυνη αλλαγή του κλίματος.
Ο σκοπός αυτός πρέπει να επιτευχθεί τηρουμένων ορισμένων επιμέρους σκοπών και με τη χρήση ορισμένων μηχανισμών. Κύριος προς τούτο μηχανισμός είναι το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων του θερμοκηπίου, όπως προκύπτει από το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/87 και τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη αυτής. Το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας αυτής ορίζει ότι το σύστημα αυτό προωθεί τη μείωση των εν λόγω εκπομπών κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό. Οι λοιποί επιμέρους σκοποί τους οποίους πρέπει να επιτύχει το εν λόγω σύστημα έγκεινται, μεταξύ άλλων, όπως μνημονεύουν η πέμπτη και η έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής, στη διασφάλιση της οικονομικής αναπτύξεως και της απασχολήσεως, καθώς και της ακεραιότητας της εσωτερικής αγοράς και των όρων ανταγωνισμού.
(βλ. σκέψεις 68, 69)
9. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 113)