Sprawa T‑370/11

Rzeczpospolita Polska

przeciwko

Komisji Europejskiej

Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji od roku 2013 – Wskaźniki stosowane do obliczania przydziału uprawnień do emisji – Równość traktowania – Proporcjonalność

Streszczenie – wyrok Sądu (siódma izba) z dnia 7 marca 2013 r.

1.      Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Wybór, który powinien opierać się na obiektywnych elementach możliwych do skontrolowania na drodze sądowej

(art. 5 TUE)

2.      Państwa członkowskie – Zachowane kompetencje – Określanie warunków wykorzystania zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i struktury zaopatrzenia w energię – Kompetencje Unii do ustanawiania środków w dziedzinie środowiska

[art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE]

3.      Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Równość traktowania – Pojęcie – Granice

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 20, 21)

4.      Środowisko naturalne – Opracowywanie polityki Unii – Uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy Unii – Zakres – Granice – Poszanowanie zasady proporcjonalności

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10a ust. 1)

5.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Przejściowy system przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji – Wskaźniki stosowane do obliczania przydziału uprawnień – Brak rozróżnienia między instalacjami objętymi systemem handlu uprawnieniami ze względu na stosowane paliwo – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10a ust. 1; decyzja Komisji 2011/278)

6.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Przejściowy system przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji – Wskaźniki stosowane do obliczania przydziału uprawnień – Wykorzystanie referencyjnej wydajności gazu ziemnego – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10a ust. 1; decyzja Komisji 2011/278)

7.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (KPRU) – Podział kompetencji między Komisję i państwa członkowskie – Kompetencje państw członkowskich – Okresy rozliczeniowe w handlu uprawnieniami od roku 2013 – Swoboda uznania państw członkowskich przy wykonywaniu ich kompetencji – Granice

(dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2003/87, art. 9 ust. 3, art. 10a ust. 1; 2009/29, motyw 8)

8.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – Cel – Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych – Poszanowanie podcelów i instrumentów zdefiniowanych w dyrektywie

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2009/29, motywy 2, 3, 5, 7, art. 1 akapit pierwszy et 2)

9.      Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów

(statut Trybunału, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c))

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 14)

2.      Prawdą jest, że zgodnie z art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE środki ustanowione zgodnie z procedurą przewidzianą w akapicie pierwszym tego ustępu, niezbędne do osiągnięcia celów polityki Unii w dziedzinie energetyki, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, nie mogą naruszać prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię. Niemniej nic nie pozwala zakładać, że art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE ustanawia ogólny zakaz naruszania tego prawa w polityce Unii w dziedzinie środowiska. Z jednej strony bowiem art. 194 TFUE jest postanowieniem ogólnym obowiązującym jedynie w dziedzinie energetyki, a zatem definiuje kompetencję sektorową. Z drugiej strony art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE zawiera wyraźne odesłanie do art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. Artykuł 194 ust. 2 akapit drugi TFUE przewiduje bowiem, że zakaz naruszania prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię ma zastosowanie bez uszczerbku dla art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. Chociaż to ostatnie postanowienie ma jedynie charakter proceduralny, to jednak przewiduje ono szczególne zasady dotyczące polityki Unii w dziedzinie środowiska. Wynika z tego, że prawo określone w art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE nie ma zastosowania do środka przyjętego przez Unię w ramach jej polityki w dziedzinie środowiska.

(por. pkt 17)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 30, 33)

4.      Komisji, przy wykonywaniu kompetencji powierzonych jej w dziedzinie środowiska, przysługuje szeroki zakres uznania, który wymaga z jej strony wyborów natury politycznej, ekonomicznej i społecznej i w ramach którego musi ona dokonać złożonych ocen w świetle ogólnego celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych poprzez system handlu uprawnieniami w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Jedynie w oczywisty sposób nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwe instytucje zamierzają osiągnąć, charakter środka podjętego w tej dziedzinie może mieć wpływ na jego zgodność z prawem. Co się tyczy zastosowania zasady proporcjonalności, nawet jeżeli decyzja Komisji jest odpowiednia i konieczna dla realizacji zgodnych z prawem celów, nie powinna ona powodować nadmiernych niedogodności w stosunku do zamierzonych celów.

(por. pkt 36, 65, 89, 100)

5.      W ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, takiego jak ustanowiony przez dyrektywę 2003/87 ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, jednakowe traktowanie instalacji przemysłowych znajdujących się w różnej sytuacji ze względu na stosowanie różnych paliw przy ustalaniu wskaźników dla produktu na potrzeby przydziału uprawnień do emisji w decyzji 2011/278 w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii od roku 2013 może być uznane za obiektywnie uzasadnione.

Rozróżnienie wspomnianych wskaźników ze względu na stosowane paliwo nie zachęcałoby bowiem instalacji przemysłowych stosujących paliwo o wysokiej emisji CO₂ do poszukiwania rozwiązań umożliwiających zmniejszenie ich emisji, lecz przeciwnie, zachęcałoby do zachowania status quo, co byłoby sprzeczne z art. 10a ust. 1 akapit 3 dyrektywy 2003/87. Ponadto takie rozróżnienie powodowałoby ryzyko zwiększenia emisji, gdyż mogłoby skłonić instalacje przemysłowe stosujące paliwo o niskiej emisji CO₂ do zastąpienia go paliwem o wyższej emisji CO₂, aby móc uzyskać więcej bezpłatnych uprawnień do emisji.

Ponadto wprowadzenie dodatkowego współczynnika polegającego na uwzględnieniu stosowanego paliwa nie zachęcałoby do pełnej harmonizacji w całej Unii przepisów wykonawczych dotyczących zharmonizowanego przydziału wspomnianych uprawnień, lecz prowadziłoby do różnych zasad ze względu na czynnik produkcji dla instalacji tego samego sektora lub podsektora. Wprowadzenie współczynnika korygującego w zależności od stosowanego paliwa mogłoby bowiem prowadzić do różnego traktowania sektorów w zależności od państwa członkowskiego. Stąd też z uwagi na brak takiego współczynnika żadna instalacja nie zyskuje przewagi konkurencyjnej poprzez większą liczbę bezpłatnych uprawnień z powodu stosowanego paliwa.

(por. pkt 39, 41–44, 81)

6.      W ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, takiego jak ustanowiony przez dyrektywę 2003/87 ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, wykorzystanie przez Komisję gazu ziemnego jako paliwa referencyjnego dla ustalenia wskaźników dla ciepła i paliw na potrzeby przydziału uprawnień do emisji w decyzji 2011/278 w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii od roku 2013 można uznać za obiektywnie uzasadnione.

Wybór gazu ziemnego jako paliwa o niskiej emisji CO₂ zmierza bowiem do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. Konkretnie wybór ten ma zachęcać do stosowania skutecznych technologii w celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych oraz poprawy i stosowania energooszczędnych technologii, jak przewidziano w art. 10a ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2003/87.

Ponadto wybór zastosowania wydajności innego paliwa nie pozwoliłby na uniknięcie traktowania w równy sposób instalacji znajdujących się w różnej sytuacji ze względu na stosowanie różnych paliw. Gdyby bowiem wskaźniki te były oparte na paliwie o wyższej emisji CO₂ niż gaz ziemny, prowadziłoby to po prostu do wyższych wskaźników dla ciepła i paliw. Mogłoby to jedynie prowadzić do zwiększenia dla tego samego współczynnika liczby bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych wszystkim instalacjom, których to dotyczy, a więc również instalacjom stosującym paliwo o niskiej emisji CO₂.

(por. pkt 49, 50, 58, 106)

7.      Chociaż prawdą jest, że państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem swobody przy dokonywaniu transpozycji dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie i przy opracowywaniu krajowych planów rozdziału uprawnień przed rozpoczęciem drugiego okresu handlu uprawnieniami, to jest do roku 2012, to nie odnosi się to do okresów handlu uprawnieniami od roku 2013. Otóż reguły wprowadzone dyrektywą 2009/29, zmieniającą dyrektywę 2003/87, dla okresów rozliczeniowych od roku 2013 zmieniły dogłębnie metody przydziału uprawnień.

W przeciwieństwie bowiem do pkt 1 załącznika III do dyrektywy 2003/87 w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi dyrektywą 2009/29, art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 nie odwołuje się już do krajowej polityki energetycznej. Natomiast zgodnie z motywem 8 dyrektywy 2009/29 po drugim okresie rozliczeniowym prawodawca uznał za niezbędne wprowadzenie bardziej zharmonizowanego systemu handlu uprawnieniami do emisji w celu lepszego wykorzystania jego zalet, uniknięcia zakłóceń na rynku wewnętrznym oraz ułatwienia powiązania go z innymi systemami handlu uprawnieniami do emisji.

(por. pkt 51–53, 56)

8.      Z art. 1 akapit drugi i motywu 3 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie wynika, że po jej zmianie przez dyrektywę 2009/29 dyrektywa 2003/87 przewiduje dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych, aby przyczynić się do osiągnięcia takich poziomów redukcji, które według naukowców uważane są za konieczne do uniknięcia groźnych zmian klimatu.

Cel ten należy osiągnąć w poszanowaniu szeregu podcelów oraz poprzez skorzystanie z pewnych instrumentów. Głównym służącym do tego instrumentem jest system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, jak wynika z art. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2003/87 i jej motywu 2. Artykuł 1 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi, że system ten sprzyja zmniejszeniu takich emisji w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Innymi podcelami, których realizacji powinien on służyć, są w szczególności – jak wynika z motywów 5 i 7 wspomnianej dyrektywy – utrzymanie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia, a także zachowanie spójności rynku wewnętrznego i warunków konkurencji.

(por. pkt 68, 69)

9.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 113)