Affaire T‑483/13
(publication par extraits)
Athanassios Oikonomopoulos
contre
Commission européenne
« Responsabilité non contractuelle – Dommages causés par la Commission dans le cadre d’une enquête de l’OLAF et par l’OLAF – Recours en indemnité – Demande de constatation de l’inexistence juridique et de l’irrecevabilité, à des fins probatoires devant les autorités nationales, d’actes de l’OLAF – Recevabilité – Détournement de pouvoir – Traitement de données à caractère personnel – Droits de la défense »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 20 juillet 2016
1. Recours en indemnité – Autonomie par rapport au recours en annulation – Limites – Recours visant à faire constater l’inexistence d’actes de l’Union – Irrecevabilité – Violation du droit à une protection juridictionnelle effective et des principes de bonne administration de la justice et d’économie de la procédure – Absence
(Art. 19, § 1, TUE ; art. 263 TFUE, 267 TFUE, 268 TFUE, 277 TFUE, et 340, al. 2, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 et 47)
2. Recours en indemnité – Compétence du juge de l’Union – Limites – Compétence pour statuer sur les éléments de preuve devant être considérés comme irrecevables dans le cadre d’une procédure pénale devant les juridictions nationales concernant une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Exclusion
(Art. 267 TFUE et 268 TFUE)
3. Recours en indemnité – Objet – Demande visant à la réparation des préjudices causés par une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Demande antérieure à la conclusion de la procédure devant la juridiction nationale compétente pour déterminer d’éventuelles responsabilités du requérant – Recevabilité
(Art. 268 TFUE)
4. Institutions de l’Union européenne – Protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel – Règlement nº 45/2001 – Traitement de données à caractère personnel – Notion – Transmission, par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), d’un rapport d’enquête contenant des données à caractère personnel à une autorité nationale – Inclusion
[Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 45/2001, art. 2, a) et b), et 5]
5. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union – Traitement de données à caractère personnel sans notification préalable au délégué à la protection des données de l’institution concernée – Inclusion
(Art. 340, al. 2, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 45/2001, 14e considérant et art. 25, § 1, et 27)
6. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation du droit dérivé conforme au traité FUE – Interprétation en fonction du contexte et de la finalité
7. Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Compétences – Enquêtes – Compétence pour mener une enquête relative à l’exécution d’un contrat conclu pour la mise en œuvre d’un programme-cadre
(Art. 325 TFUE ; règlements du Parlement européen et du Conseil nº 1073/1999, 12e considérant et art. 12, § 3, et nº 2321/2002, art. 20)
8. Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Enquêtes – Ouverture – Conditions
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1073/1999, art. 5)
9. Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Compétences – Enquêtes – Compétence pour organiser des entretiens dans le cadre d’enquêtes externes
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1073/1999, art. 2 et 4 ; règlement du Conseil nº 2185/96, art. 7)
10. Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Compétences – Enquêtes – Compétence pour mener une enquête auprès d’une tierce personne
(Règlement du Conseil nº 2185/96, art. 5, al. 3)
11. Ressources propres de l’Union européenne – Règlement relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté – Poursuites des irrégularités – Délai de prescription – Applicabilité à des mesures ou à des sanctions prises en application du droit de l’Union – Exclusion
(Règlement du Conseil nº 2988/95, art. 3, § 1)
12. Ressources propres de l’Union européenne – Règlement relatif à la protection des intérêts financiers de l’Union – Poursuites des irrégularités – Délai de prescription – Acte interruptif – Acte de l’autorité compétente porté à la connaissance de la personne concernée et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité – Notion
(Règlement du Conseil nº 2988/95, art. 3, § 1, al. 3)
13. Droit de l’Union européenne – Principes – Respect d’un délai raisonnable – Procédure administrative – Critères d’appréciation
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1073/1999, art. 6, § 5)
14. Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Enquêtes – Ouverture – Obligation d’informer les personnes concernées dans le cadre d’enquêtes externes – Portée – Limites
(Décision de la Commission 1999/396, art. 4)
15. Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Enquêtes – Accès au dossier et au rapport final – Obligation d’accorder à une personne concernée par une enquête externe l’accès aux documents de l’enquête – Absence
(Décision de la Commission 1999/396)
1. Le recours en indemnité est une voie de recours autonome, ayant sa fonction particulière dans le cadre du système des voies de recours et subordonnée à des conditions d’exercice conçues en vue de son objet spécifique.
S’agissant d’une demande tendant à ce qu’il soit constaté que des mesures prises par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) sont juridiquement inexistantes, celle-ci revient, en réalité, à demander au juge de l’Union à la fois d’invalider les mesures prises par l’OLAF et de décider qu’elles n’ont produit aucun effet juridique. Cela dépasse le simple constat d’une illégalité que le juge de l’Union pourrait être amené à opérer dans le cadre d’un recours en indemnité. Cette déclaration d’irrecevabilité ne constitue pas une violation du droit à une protection juridictionnelle effective ni des principes de bonne administration de la justice et d’économie de procédure. En effet, le contrôle juridictionnel du respect de l’ordre juridique de l’Union est assuré, ainsi qu’il ressort de l’article 19, paragraphe 1, TUE, par la Cour de justice de l’Union européenne et les juridictions des États membres. À cette fin, le traité FUE a, par ses articles 263 TFUE et 277 TFUE, d’une part, et par son article 267 TFUE, d’autre part, établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes de l’Union, en le confiant au juge de l’Union. Or, les décisions prises par les autorités nationales sur la base des informations de l’OLAF doivent être susceptibles de recours devant les juridictions nationales, qui, à leur tour, peuvent introduire un recours préjudiciel sur l’interprétation des dispositions du droit de l’Union qu’elles estiment nécessaire pour rendre leurs jugements.
Il s’ensuit que l’unique fait qu’un chef de conclusions soit déclaré irrecevable ne suffit pas à démontrer une violation du droit à une protection juridictionnelle effective ni des principes de bonne administration de la justice et d’économie de procédure.
(cf. points 26, 27, 29, 31)
2. La suite que réservent les autorités nationales aux informations qui leur sont transmises par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) relève de leur seule et entière responsabilité et il incombe à ces autorités de vérifier elles-mêmes si de telles informations justifient ou exigent que des poursuites pénales soient engagées. En conséquence, la protection juridictionnelle à l’encontre de telles poursuites doit être assurée à l’échelon national avec toutes les garanties prévues par le droit interne, y compris celles qui découlent des droits fondamentaux, et la possibilité pour la juridiction saisie d’adresser à la Cour une demande de décision préjudicielle en vertu de l’article 267 TFUE. Les autorités nationales, dans l’hypothèse où elles décideraient d’ouvrir une enquête, apprécieraient les conséquences à tirer d’éventuelles illégalités commises par l’OLAF et cette appréciation pourrait être contestée devant le juge national. Dans l’hypothèse où une procédure pénale ne serait pas ouverte ou serait clôturée par un jugement d’acquittement, l’ouverture d’un recours en indemnité, devant le juge de l’Union, suffirait à garantir la protection des intérêts de la personne concernée en lui permettant d’obtenir la réparation de tout préjudice découlant du comportement illégal de l’OLAF.
À cet égard, force est de considérer que, dans le cadre d’un recours en indemnité, une décision du juge de l’Union déclarant irrecevables des preuves soumises à des autorités nationales se situerait, à l’évidence, hors du cadre de la compétence de celui-ci. Le juge de l’Union n’est donc pas compétent pour décider que les informations et données de la personne concernée et toute preuve pertinente transmises aux autorités nationales constituent des preuves irrecevables devant les juridictions nationales.
(cf. points 33, 34)
3. Un recours en indemnité visant la réparation du préjudice prétendument subi du fait de la transmission par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) d’un rapport d’enquête concernant le requérant à des autorités nationales ne saurait être considéré prématuré en raison de la circonstance qu’une procédure judiciaire nationale est encore en cours, dès lors que les éventuels résultats de cette procédure ne sont pas susceptibles d’affecter la procédure devant le juge de l’Union. En effet, il ne s’agit pas de savoir si le requérant est l’auteur d’une irrégularité ou d’une fraude, mais d’examiner la manière dont l’OLAF a conduit et conclu une enquête qui le désigne nominativement et éventuellement lui impute la responsabilité des irrégularités ainsi que la manière dont la Commission s’est comportée dans le contexte de cette enquête. Si le requérant est considéré comme non coupable par les autorités judiciaires nationales, un tel fait ne réparerait pas nécessairement l’éventuel préjudice que celui-ci aurait alors subi.
(cf. point 37)
4. Les dispositions du règlement nº 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, sont des règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux personnes concernées par les données à caractère personnel détenues par les institutions et organes de l’Union. En effet, l’objectif même de ces règles est de protéger de telles personnes contre d’éventuels traitements illicites des données les concernant.
À cet égard, s’agissant de la transmission par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) d’un rapport d’enquête comportant des informations relatives à une personne physique à des autorités nationales, il doit être considéré que ces informations sont des données à caractère personnel et qu’il y a eu traitement de celles-ci au sens de l’article 2, sous b), du règlement nº 45/2001, par l’OLAF.
(cf. points 51, 53)
5. En matière de responsabilité non contractuelle de l’Union, lorsque l’article 25, paragraphe 1, du règlement nº 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, a été violé du fait que la notification de données au délégué à la protection des données est intervenue postérieurement à leur traitement, force est constater que l’institution concernée a violé une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux personnes concernées par les données à caractère personnel détenues par les institutions et organes de l’Union. Toutefois, la question se pose de savoir si une telle violation peut être considérée comme suffisamment caractérisée. À cet égard, d’une part, il importe de souligner que, en application du règlement nº 45/2001, le délégué à la protection des données a pour fonction de veiller à ce que le traitement des données à caractère personnel ne porte pas atteinte aux droits et libertés des personnes concernées par ledit traitement. Dans ce contexte, il a notamment pour mission de mettre en garde le contrôleur européen de la protection des données contre un traitement de données qui serait susceptible de constituer un risque au sens de l’article 27 du règlement nº 45/2001. Il s’ensuit que, s’il n’est pas informé d’un traitement de données, il ne peut lui-même en informer ledit contrôleur et ne peut donc pas remplir efficacement la mission essentielle de surveillance que lui a attribuée le législateur européen.
D’autre part, comme l’indique le considérant 14 du règlement nº 45/2001, les dispositions de celui-ci s’appliquent à tout traitement de données à caractère personnel effectué par toutes les institutions. Les institutions et organes de l’Union ne disposent ainsi d’aucune marge d’appréciation pour appliquer le règlement nº 45/2001. Compte tenu de ces éléments – le caractère essentiel de la mission de surveillance du délégué à la protection des données et l’absence de toute marge d’appréciation des institutions et organes de l’Union -, force est de considérer que la simple infraction à l’article 25, paragraphe 1, du règlement nº 45/2001 suffit pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
(cf. points 100-102)
6. Voir le texte de la décision.
(cf. points 140-142)
7. Il ressort des dispositions du règlement nº 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office de lutte antifraude (OLAF), que l’OLAF s’est vu attribuer une compétence étendue en matière de lutte contre la fraude, contre la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Pour rendre effective la protection des intérêts financiers de l’Union consacrée à l’article 325 TFUE, il est impératif que la dissuasion et la lutte contre la fraude et les autres irrégularités opèrent à tous les niveaux et pour toutes les activités dans le cadre desquels lesdits intérêts sont susceptibles d’être affectés par de tels phénomènes. C’est en vue de remplir au mieux cet objectif que la Commission a prévu que l’OLAF exerce ses compétences en matière d’enquêtes administratives externes.
C’est également en ce sens que, de façon concrète, l’article 20 du règlement nº 2321/2002, relatif aux règles de participation des entreprises, des centres de recherche et des universités et aux règles de diffusion des résultats de la recherche pour la mise en œuvre du sixième programme-cadre de la Communauté européenne, a prévu que la Commission veille à ce que les intérêts financiers de l’Union soient protégés par la réalisation de contrôles effectifs conformément au règlement nº 1073/1999. Précisément, ce dernier règlement a prévu que l’OLAF avait la compétence, conférée à la Commission par le règlement nº 2185/96, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités, pour effectuer les contrôles et vérifications sur place dans les États membres.
Il apparaît ainsi que l’existence d’une relation contractuelle entre l’Union et des personnes morales ou physiques soupçonnées d’exercer des activités illégales est sans incidence sur la compétence d’enquête de l’OLAF. Ce dernier peut mener des enquêtes à l’égard de ces personnes si des soupçons de fraude ou d’activités illégales pèsent sur elles, nonobstant l’existence d’un contrat entre les parties susmentionnées. Dans ce contexte, l’indépendance de l’OLAF ne saurait être remise en cause par l’invocation d’un conflit d’intérêts de la Commission dans l’hypothèse d’un contrat conclu par celle-ci au nom de l’Union. En effet, le considérant 12 du règlement nº 1073/1999 met en évidence la nécessité d’assurer l’indépendance de l’OLAF dans l’exécution des tâches qui lui sont confiées par ledit règlement, en donnant à son directeur la possibilité d’ouvrir une enquête de sa propre initiative. L’article 12, paragraphe 3, du même règlement met en œuvre ledit considérant.
(cf. points 144-147, 149)
8. La décision du directeur de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) d’ouvrir une enquête, comme, du reste, celle d’une institution, d’un organe ou d’un organisme institué par les traités ou sur la base de ceux-ci de demander une telle ouverture, ne saurait intervenir en l’absence de soupçons suffisamment sérieux relatifs à des faits de fraude ou de corruption ou à d’autres activités illégales susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union.
(cf. point 175)
9. À l’inverse de ce qui est prévu à l’article 4 du règlement nº 1073/1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office de lutte antifraude (OLAF), pour les enquêtes internes, aucune disposition ne prévoit expressément la possibilité pour l’OLAF de demander des informations orales dans le cadre d’enquêtes externes. Toutefois, l’absence de disposition spécifique à cet égard ne saurait être interprétée en ce sens qu’il existerait une interdiction pour l’OLAF d’organiser des entretiens dans le cadre d’enquêtes externes. En effet, le pouvoir d’effectuer les contrôles et vérifications sur place implique indéniablement celui d’organiser des entretiens avec les personnes concernées par ces contrôles et vérifications. De plus, les entretiens menés par l’OLAF ne sont pas contraignants, les personnes concernées disposant du droit de refuser d’y participer ou de répondre à certaines questions.
De surcroît, l’article 7 du règlement nº 2185/96, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités, et l’article 2 du règlement nº 1073/1999, lus conjointement, indiquent que l’OLAF a accès, dans les mêmes conditions que les contrôleurs administratifs nationaux et dans le respect des législations nationales, à toutes les informations et à la documentation relatives aux opérations concernées qui se révèlent nécessaires au bon déroulement des contrôles et vérifications sur place.
(cf. points 188-190)
10. Aucune disposition du règlement nº 2185/96, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités, ni, au demeurant, d’un autre règlement n’empêche la Commission ni l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) de procéder à un contrôle et à une vérification sur place chez un sous-traitant sans avoir préalablement procédé à un contrôle et à une vérification sur place auprès de l’opérateur économique suspecté de fraude. En effet, pourvu que cela soit strictement nécessaire pour établir l’existence d’une irrégularité, l’OLAF peut effectuer un contrôle et une vérification sur place auprès d’autres opérateurs économiques. Quant au choix de procéder au contrôle auprès de cet opérateur sous-traitant préalablement à celui effectué auprès de l’opérateur économique suspecté de fraude, il peut se justifier par la nécessité de ménager un effet de surprise. En tout état de cause, pourvu que les contrôles effectués soient conformes au règlement nº 2185/96, le choix de la chronologie de ceux-ci relève de la seule appréciation de la Commission et de l’OLAF.
(cf. points 197, 199)
11. Voir le texte de la décision.
(cf. points 213-215)
12. En application de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement nº 2988/95, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, une interruption du délai de prescription des poursuites à l’encontre de la personne en cause ne peut s’envisager que par un acte porté à la connaissance de celle-ci. Or, lorsque la personne est informée par courrier qu’elle est considérée comme une personne concernée par une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et qu’elle a eu des contacts avec des représentants de l’OLAF, il y a lieu de considérer que ce courrier a interrompu le délai de prescription et a eu pour effet de faire courir un nouveau délai de quatre ans à compter de la date dudit courrier.
(cf. point 217)
13. Voir le texte de la décision.
(cf. point 219)
14. Aucune réglementation n’a prévu l’obligation d’informer les personnes concernées dans le cadre d’enquêtes externes de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). En revanche, s’agissant des enquêtes internes, l’article 4 de la décision 1999/396, relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés dispose que l’intéressé doit être informé rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête, sauf dans des cas nécessitant le maintien d’un secret absolu. Le respect des droits de la défense étant suffisamment garanti dans le cadre d’une enquête interne de l’OLAF si celui-ci se conforme audit article 4, il en va de même de la procédure d’enquête externe de l’OLAF. Ainsi, le respect des droits de la défense est suffisamment garanti dans le cadre d’une telle enquête si, à l’instar de ce que prévoit l’article 4 de la décision 1999/396, l’intéressé est informé rapidement de la possibilité d’une implication personnelle dans des faits de fraude, de corruption ou dans des activités illégales préjudiciables aux intérêts de l’Union, lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête.
(cf. points 229-231)
15. L’Office de lutte antifraude (OLAF) n’est pas obligé d’accorder à une personne concernée par une enquête externe l’accès aux documents faisant l’objet d’une telle enquête ou à ceux établis par lui-même à cette occasion, l’efficacité et la confidentialité de la mission confiée à l’OLAF ainsi que l’indépendance de celui-ci pouvant être entravées. En effet, le respect des droits de la défense d’une telle personne est suffisamment garanti par l’information dont il bénéficie et par le fait qu’il est entendu dans le cadre de l’audition par l’OLAF. De même, s’agissant de l’accès au rapport final d’une enquête externe, aucune disposition ne prévoit qu’une telle obligation s’impose à l’OLAF. En ce qui concerne le principe du contradictoire, l’existence d’une illégalité à l’égard de l’OLAF ne pourrait être établie que dans l’hypothèse où le rapport final serait publié ou dans la mesure où il serait suivi par l’adoption d’un acte faisant grief.
À cet égard, dans la mesure où les destinataires des rapports finaux, à savoir la Commission et les autorités nationales concernées, auraient l’intention d’adopter un tel acte à l’égard de la personne concernée en se fondant sur le rapport final, c’est à ces autres autorités qu’il appartiendrait, le cas échéant, de donner à ladite personne accès à ceux-ci conformément à leurs propres règles procédurales et non à l’OLAF.
(cf. points 239-241)