Language of document : ECLI:EU:T:2016:421

Mål T‑483/13

(publicering i utdrag)

Athanassios Oikonomopoulos

mot

Europeiska kommissionen

”Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Skada som orsakats av kommissionen och Olaf i samband med en utredning som utförts av Olaf – Skadeståndstalan – Yrkande om fastställande av att handlingar som antagits av Olaf är nulliteter och inte kan tillåtas som bevisning vid de nationella myndigheterna – Upptagande till sakprövning – Maktmissbruk – Behandling av personuppgifter – Rätten till försvar”

Sammanfattning – Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 20 juli 2016

1.      Skadeståndstalan – Självständig i förhållande till talan om ogiltigförklaring – Gränser – Talan om fastställande av att unionsakter är nulliteter – Avvisning – Åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd och av principerna om god rättskipning och processekonomi – Föreligger inte

(Artikel 19.1 FEU; artiklarna 263 FEUF, 267 FEUF, 268 FEUF, 277 FEUF, och 340 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41 och 47)

2.      Skadeståndstalan – Unionsdomstolens behörighet – Gränser – Behörighet att pröva den bevisning som ska anses vara otillåten i ett straffrättsligt förfarande vid de nationella domstolarna angående en utredning som utförts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Omfattas inte

(Artiklarna 267 FEUF och 268 FEUF)

3.      Skadeståndstalan – Syfte – Ansökan om ersättning för skada som orsakats genom en utredning som utförts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Ansökan som gjorts före avslutandet av det förfarande vid den behöriga nationella domstolen som avser fastställande av sökandens eventuella ansvar – Upptagande till sakprövning

(Artikel 268 FEUF)

4.      Europeiska unionens institutioner – Skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter – Förordning nr 45/2001 – Behandling av personuppgifter – Begrepp – Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) har översänt en utredningsrapport som innehåller personuppgifter till en nationell myndighet – Omfattas

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 45/2001, artikel 2 a och b och artikel 5)

5.      Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Behandling av personuppgifter utan förhandsanmälan till uppgiftsskyddsombudet vid den berörda institutionen – Omfattas

(Artikel 340 andra stycket FEUF); Europaparlamentets och rådets förordning nr 45/2001, skäl 14 samt artiklarna 25.1 och 27)

6.      Unionsrätt – Tolkning – Metoder – Tolkning av unionens sekundärrätt som är förenlig med EUF-fördraget – Tolkning utifrån ändamålet och sammanhanget

7.      Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Befogenheter – Utredningar – Befogenhet att utföra en utredning om fullgörandet av ett kontrakt som ingåtts för att genomföra ett ramprogram

(Artikel 325 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1073/1999, skäl 12 och artikel 12.3, och nr 2321/2002, artikel 20)

8.      Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Utredningar – Inledande – Villkor

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 5)

9.      Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Befogenheter – Utredningar – Befogenhet att organisera samtal vid externa utredningar

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artiklarna 2 och 4; rådets förordning nr 2185/96, artikel 7)

10.    Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Befogenheter – Utredningar – Befogenhet att utföra en utredning hos tredjeman

(Rådets förordning nr 2185/96, artikel 5 tredje stycket)

11.    Europeiska unionens egna medel – Förordning om skydd av Europeiska gemenskapens finansiella intressen – Åtgärder för att beivra oegentligheter – Preskriptionstid – Tillämplighet på åtgärder eller sanktioner enligt unionsrätten – Omfattas inte

(Rådets förordning nr 2988/95, artikel 3.1)

12.    Europeiska unionens egna medel – Förordning om skydd av Europeiska gemenskapens finansiella intressen – Åtgärder för att beivra oegentligheter – Preskriptionstid – Åtgärd som innebär avbrott – Åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten – Begrepp

(Rådets förordning nr 2988/95, artikel 3.1 tredje stycket)

13.    Unionsrätt – Principer – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Administrativt förfarande – Bedömningskriterier

(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 6.5)

14.    Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Utredningar – Inledande – Skyldighet att underrätta de berörda personerna vid externa utredningar – Omfattning – Gränser

(Kommissionens beslut 1999/396, artikel 4)

15.    Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Utredningar – Tillgång till ärendeakten och den slutliga rapporten – Skyldighet att ge en person som berörs av en extern utredning tillgång till utredningshandlingarna – Föreligger inte

(Kommissionens beslut 1999/396)

1.      En skadeståndstalan är en självständig form av talan, som har en särskild funktion i rättsmedelssystemet och är underkastad villkor som utformats med hänsyn till dess särskilda syfte.

Ett yrkande om att det ska fastställas att de åtgärder som beslutats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) är nulliteter innebär i själva verket att unionsdomstolen ska ogiltigförklara Olafs åtgärder och fastställa att de inte har haft någon rättslig verkan. Ett sådant avgörande utgör inte endast ett konstaterande av rättsstridighet, som unionsdomstolen kan komma att göra i samband med en skadeståndstalan, utan går längre. Fastställandet av att nämnda yrkande ska avvisas utgör varken ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd eller av principerna om god rättskipning eller processekonomi. Domstolsprövningen av att unionens rättsordning iakttas säkerställs nämligen av Europeiska unionens domstol och av medlemsstaternas domstolar, vilket framgår av artikel 19.1 FEU. Det har i detta syfte, genom artiklarna 263 FEUF och 277 FEUF respektive genom artikel 267 FEUF, inrättats ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden som ska säkerställa prövningen av huruvida unionsakterna är lagenliga. De beslut som de nationella myndigheterna antar på grundval av information från Olaf ska kunna överklagas till de nationella domstolarna. De sistnämnda kan i sin tur hänskjuta en begäran om förhandsavgörande angående tolkningen av bestämmelser i unionsrätten som de anser vara nödvändig för att döma i saken.

Av detta följer att den omständigheten att det fastställts att ett yrkande ska avvisas i sig inte är tillräcklig för att ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd eller av principerna om god rättskipning eller processekonomi ska anses ha styrkts.

(se punkterna 26, 27, 29 och 31)

2.      Det ankommer uteslutande på de nationella myndigheterna att besluta om vilka åtgärder de ska vidta med anledning av den information som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) har översänt till dem. Det ankommer på dessa myndigheter att själva pröva huruvida sådan information motiverar eller kräver att straffrättsliga förfaranden inleds. Följaktligen ska domstolsskyddet i samband med sådana förfaranden säkerställas på nationell nivå genom alla skyddsregler som föreskrivs i nationell rätt, däribland de skyddsregler som följer av de grundläggande rättigheterna, och möjligheten för den domstol där målet pågår att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till domstolen enligt artikel 267 FEUF. För det fall de nationella myndigheterna beslutar att inleda en utredning, ska de bedöma vilka följder Olafs eventuella rättsstridiga handlande får och denna bedömning kan ifrågasättas vid den nationella domstolen. För det fall ett straffrättsligt förfarande inte inleds eller avslutas genom en frikännande dom är den omständigheten att en skadeståndstalan väcks vid unionsdomstolen tillräcklig för att säkerställa skyddet av den berörda personens intressen så att vederbörande kan få ersättning för den skada som följer av Olafs rättsstridiga handlande.

Ett beslut i samband med en skadeståndstalan genom vilket unionsdomstolen fastställer att bevisning som lagts fram för nationella rättsliga myndigheter är otillåten skulle uppenbarligen falla utanför unionsdomstolens behörighet. Unionsdomstolen är följaktligen inte behörig att besluta att den information och de uppgifter om den berörda personen samt relevanta bevis som översänts till de nationella myndigheterna utgör otillåten bevisning vid de nationella domstolarna.

(se punkterna 33 och 34)

3.      En skadeståndstalan genom vilken det yrkas ersättning för den skada som påstås ha lidits till följd av att Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) översänt en utredningsrapport som rör sökanden till nationella myndigheter kan inte anses ha väckts för tidigt, på grund av att ett nationellt domstolsförfarande fortfarande pågår. De resultat som eventuellt följer av det förfarandet kan nämligen inte påverka förfarandet vid unionsdomstolen. Det är nämligen inte fråga om att få klarhet i huruvida sökanden har gjort sig skyldig till en oegentlighet eller bedrägeri, utan att undersöka det sätt på vilket Olaf har lett och avslutat en utredning i vilken sökanden namnges och eventuellt tillskrivs ansvar för oegentligheter samt det sätt på vilket kommissionen har agerat i samband med denna utredning. Den omständigheten att de nationella rättsliga myndigheterna eventuellt anser att sökanden är utan ansvar reparerar inte nödvändigtvis den skada som då kan ha uppkommit för sökanden.

(se punkt 37)

4.      Bestämmelserna i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter är rättsregler som har till syfte att ge rättigheter till personer som berörs av de personuppgifter som innehas av unionens institutioner och organ. Själva syftet med dessa regler är nämligen att skydda sådana personer mot otillåten behandling av personuppgifter.

När det gäller en åtgärd genom vilken Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) översänder en utredningsrapport som innehåller information om en fysisk person till nationella myndigheter, utgör denna information personuppgifter vilka har varit föremål för behandling, i den mening som avses i artikel 2 b i förordning nr 45/2001, av Olaf.

(se punkterna 51 och 53)

5.      I fråga om utomobligatoriskt skadeståndsansvar gäller att om artikel 25.1 i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter har åsidosatts genom att anmälningar om uppgifter skickats till uppgiftsskyddsombudet efter det att de behandlats, har den berörda institutionen åsidosatt en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter till personer som berörs av de personuppgifter som innehas av unionens institutioner och organ. Frågan uppkommer emellertid huruvida detta kan anses vara en tillräckligt klar överträdelse. Det ska understrykas att uppgiftsskyddsombudets roll enligt förordning nr 45/2001 är att se till att behandlingen av personuppgifter inte kränker fri- och rättigheterna för de personer som berörs av behandlingen. Uppgiftsskyddsombudet har särskilt till uppgift att underrätta den europeiska datatillsynsmannen om en behandling av uppgifter som kan utgöra en risk i den mening som avses i artikel 27 i förordning nr 45/2001. Av detta följer att om uppgiftsskyddsombudet inte har underrättats om en behandling av uppgifter, kan det inte självt underrätta den europeiska datatillsynsmannen därom. Uppgiftsskyddsombudet kan då följaktligen inte effektivt utöva den väsentliga övervakningsroll som det har tilldelats av den europeiska lagstiftaren.

Vidare ska, såsom anges i skäl 14 i förordning nr 45/2001, bestämmelserna i förordningen vara tillämpliga på all den behandling av personuppgifter som utförs av alla institutioner. Unionsinstitutionerna och unionsorganen har följaktligen inget utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser tillämpningen av förordning nr 45/2001. Mot bakgrund av dessa omständigheter – uppgiftsskyddsombudets väsentliga övervakningsroll och unionsinstitutionernas och unionsorganens avsaknad av utrymme för skönsmässig bedömning – anser tribunalen att en överträdelse av artikel 25.1 i förordning nr 45/2001 i sig är tillräcklig för att styrka att det är fråga om en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda personer rättigheter.

(se punkterna 100–102)

6.      Se domen.

(se punkterna 140–142)

7.      Det framgår av bestämmelserna i förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Olaf att detta organ har tilldelats omfattande befogenheter i fråga om kampen mot bedrägeri, mot korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. En förutsättning för att skyddet av unionens ekonomiska intressen, vilket behandlas i artikel 325 FEUF, ska bli effektivt är att åtgärder med avskräckande effekt vidtas och att kampen mot bedrägeri och andra oegentligheter förs på alla nivåer och med avseende på alla verksamheter där nämnda intressen kan påverkas av sådana fenomen. Det är för att detta mål ska kunna uppfyllas på bästa sätt som kommissionen har föreskrivit att Olaf ska utöva de befogenheter som kommissionen har tilldelats i fråga om externa administrativa utredningar.

Det är också med denna innebörd som det på ett konkret sätt föreskrivs, i artikel 20 i förordning nr 2321/2002 om regler för företags, forskningscentras och universitets deltagande i, samt om regler för spridning av forskningsresultat för, genomförandet av Europeiska gemenskapens sjätte ramprogram, att kommissionen ska se till att unionens ekonomiska intressen skyddas genom effektiva kontroller, i enlighet med förordning nr 1073/1999. Det är nämligen i sistnämnda förordning som det föreskrivs att Olaf ska utöva de befogenheter som kommissionen tilldelats enligt förordning nr 2185/96 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter.

Det framgår således att den omständigheten att det föreligger ett kontraktsförhållande mellan unionen och juridiska eller fysiska personer som misstänks för att bedriva olaglig verksamhet saknar betydelse för Olafs utredningsbefogenheter. Olaf kan utföra utredningar om dessa personer misstänks för bedrägeri eller olaglig verksamhet, oavsett om ett kontrakt har ingåtts mellan ovannämnda parter. I detta sammanhang kan Olafs oberoende inte ifrågasättas med åberopande av att kommissionen har motstridiga intressen när det föreligger ett kontrakt som kommissionen har ingått i unionens namn. I skäl 12 i förordning nr 1073/1999 framhålls nämligen att det är nödvändigt att säkerställa Olafs oberoende när den utför sina uppgifter enligt förordningen, genom att dess direktör ges möjlighet att inleda utredningar på eget initiativ. Nämnda skäl genomförs i artikel 12.3 i förordningen.

(se punkterna 144–147 och 149)

8.      Direktören för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) kan inte besluta att inleda en utredning, liksom, för övrigt, att en institution, ett organ eller en byrå som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa inte kan begära att en utredning ska inledas, om det inte föreligger tillräckligt allvarliga misstankar om bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet som kan riktas mot unionens ekonomiska intressen.

(se punkt 175)

9.      Till skillnad från vad som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Olaf, för interna utredningar, finns det inte någon bestämmelse som uttryckligen föreskriver att detta organ kan begära muntliga uppgifter vid externa utredningar. Den omständigheten att det inte finns någon särskild bestämmelse i detta avseende kan emellertid inte förstås så, att det råder ett förbud för Olaf att organisera samtal vid externa utredningar. Befogenheten att utföra kontroller och inspektioner på plats innefattar obestridligen befogenheten att organisera samtal med de personer som berörs av dessa kontroller och inspektioner. De samtal som leds av Olaf är inte heller tvingande, utan de berörda personerna har rätt att vägra delta i samtalen eller att inte besvara vissa frågor.

I artikel 7 i förordning nr 2185/96 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter och artikel 2 i förordning nr 1073/1999, jämförda med varandra, anges dessutom att Olaf på samma villkor som de nationella administrativa kontrollanterna och i överensstämmelse med nationell lagstiftning ska få tillgång till alla de uppgifter och all den dokumentation om berörda transaktioner som behövs för att kontrollerna och inspektionerna på platsen ska förlöpa på bästa sätt.

(se punkterna 188–190)

10.    Det finns inte någon bestämmelse i förordning nr 2185/96 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter eller, för övrigt, i någon annan förordning som hindrar vare sig kommissionen eller Olaf från att utföra en kontroll och en inspektion på plats hos en underleverantör utan att först ha utfört en kontroll och en inspektion på plats hos den ekonomiska aktör som misstänks för bedrägeri. Olaf får nämligen utföra en kontroll och en inspektion på plats hos andra ekonomiska aktörer, under förutsättning att det är strikt nödvändigt för att fastställa en oegentlighet. Vad beträffar valet att utföra kontrollen hos underleverantören innan en kontroll utfördes hos den ekonomiska aktör som misstänks för bedrägeri, kan detta motiveras av nödvändigheten av att få till stånd en överraskningseffekt. Förutsatt att de kontroller som utförts är förenliga med förordning nr 2185/96 är det i vart fall så, att valet av i vilken ordningsföljd kontrollerna ska ske enbart ankommer på kommissionen och Olaf.

(se punkterna 197 och 199)

11.    Se domen.

(se punkterna 213–215)

12.    Enligt artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen kan preskriptionstiden för att vidta rättsliga åtgärder mot den aktuella personen endast avbrytas av en åtgärd som vederbörande underrättas om. Om personen i en skrivelse underrättas om att han eller hon anses som en person som berörs av en utredning som utförts av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och att det har förekommit kontakter mellan personen och Olafs företrädare, ska skrivelsen anses ha inneburit att preskriptionstiden avbröts och att en ny frist på fyra år började löpa från och med dagen för nämnda skrivelse.

(se punkt 217)

13.    Se domen.

(se punkt 219)

14.    Det har inte i några bestämmelser införts en skyldighet att underrätta de berörda personerna vid externa utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Såvitt avser interna utredningar föreskrivs däremot, i artikel 4 i beslut 1999/396 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen, att den berörde snabbt ska informeras, om detta inte riskerar att skada utredningen, såvida det inte är nödvändigt med absolut sekretess. Iakttagandet av rätten till försvar vid en av Olafs interna utredningar är tillräckligt säkerställt om Olaf rättar sig efter nämnda artikel 4. Detsamma gäller Olafs förfarande för extern utredning. Iakttagandet av rätten till försvar är vid en sådan utredning således tillräckligt säkerställt, om den berörda personen, i likhet med vad som föreskrivs i artikel 4 i beslut 1999/396, snabbt informeras om att personen kan vara personligt involverad i bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet som kan skada unionens intressen, om detta inte riskerar att skada utredningen.

(se punkterna 229–231)

15.    Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) är inte skyldig att ge en person som berörs av en extern utredning tillgång till handlingar som omfattas av en sådan utredning eller som Olaf upprättar i samband med utredningen. Det skulle nämligen kunna äventyra effektiviteten av och den konfidentiella karaktären hos det uppdrag som Olaf anförtrotts samt Olafs oberoende. Iakttagandet av rätten till försvar för en sådan person säkerställs nämligen tillfredsställande genom den information som vederbörande erhåller och genom att han eller hon hörs. Vad avser tillgången till den slutliga rapporten i en extern utredning, finns det inte heller någon bestämmelse som föreskriver en sådan skyldighet för Olaf. Vad beträffar den kontradiktoriska principen, kan det endast fastställas att det föreligger en rättsstridighet hänförlig till Olaf om den slutliga rapporten publiceras eller om det som en uppföljning av denna antas en rättsakt som går någon emot.

Om kommissionen och de aktuella nationella myndigheterna har för avsikt att anta en sådan rättsakt med avseende på den berörda personen genom att grunda sig på den slutliga rapporten, är det på dessa myndigheter, och inte på Olaf, som det i förekommande fall ankommer att ge nämnda person tillgång till dessa rapporter i enlighet med dessa myndigheters egna förfaranderegler.

(se punkterna 239–241)