ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 6 юни 2019 година(1)
Дело C‑233/18
Zubair Haqbin
срещу
Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers
(Преюдициално запитване, отправено от Arbeidshof te Brussel (Апелативен съд по трудови спорове Брюксел, Белгия)
„Преюдициално запитване — Политика относно убежището — Директива 2013/33/ЕС — Стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила — Член 20 — Ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане — Санкции, приложими в случай на сериозни нарушения на правилника на центъра за настаняване или на поведение, свързано с прояви на сериозно насилие — Насилие, извършено от непридружено ненавършило пълнолетие лице — Национална правна уредба, която предвижда временно лишаване от правото на ползване на материалната помощ — Съвместимост — Харта на основните права на Европейския съюз“
I. Въведение
1. С преюдициалните си въпроси Arbeidshof te Brussel (Апелативен съд по трудови спорове Брюксел, Белгия) иска от Съда да уточни смисъла на разпоредбите, предвидени в член 20, параграф 4 от Директива 2013/33/ЕС(2), за да се определи дали и евентуално по какъв начин държава членка може да лиши от възможността за ползване на материалните условия на приемане непридружено ненавършило пълнолетие лице, поради това че то е извършило сериозни нарушения на правилника на центъра за настаняване или е възприело поведение, свързано с прояви на сериозно насилие.
2. Преюдициалното запитване се вписва в рамките на спор между г‑н Zubair Haqbin, непридружено ненавършило пълнолетие лице с афганистанско гражданство, и Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (Федерална агенция за приемането на лица, търсещи убежище, Белгия)(3). Предвид тежестта на насилието, извършено от г‑н Haqbin, Fedasil му налага санкция, като временно го лишава от правото на ползване на материалните условия на приемане. Тази санкция предполага изключване не само от приемния център, но и лишаване от правото на ползване на всички свързани с него услуги.
3. В духа на решения от 27 септември 2012 г., Cimade и GISTI(4), и от 27 февруари 2014 г., Saciri и др.(5), от Съда се иска да уточни по какъв начин приемащата държава членка осигурява поемането на грижи за кандидат за международна закрила(6), когато същият е непридружено ненавършило пълнолетие лице, чието поведение е застрашило персонала и другите пребиваващи в приемния център.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
4. Съгласно член 1 от Директива 2013/33 тя има за цел да определи стандарти за приемането в държавите членки на кандидати за международна закрила.
5. Съображения 9, 14, 25 и 35 от тази директива гласят:
„(9) При прилагането на настоящата директива държавите членки следва да гарантират пълно спазване на принципа на висшия интерес на детето и на единството на семейството в съответствие с Хартата на основните права на Европейския съюз[(7)], Конвенцията на ООН за правата на детето от 1989 г.[(8)] и […] [К]онвенция[та] за защита на правата на човека и основните свободи[(9)].
[…]
(14) Приемането на лицата, които имат специални потребности за приемане, следва да бъде основна грижа на националните органи, за да се гарантира, че приемането е организирано по специален начин, за да отговори на техните специални потребности за приемане.
[…]
(25) Следва да се ограничат възможностите за злоупотреба със системата за приемане, като се посочат обстоятелствата, при които материалните условия на приемане на кандидатите, може да бъд[ат] ограничени или отнети, като същевременно се гарантира достоен стандарт на живот за всички кандидати.
[…]
(35) Настоящата директива зачита основните права и спазва принципите, признати по-специално в [Хартата]. Настоящата директива цели по-специално да гарантира пълното зачитане на човешкото достойнство и да улесни прилагането на членове 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 и 47 от Хартата, и трябва да бъде прилагана в съответствие с това“.
6. Член 2 от посочената директива, озаглавен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящата директива:
[…]
г) „ненавършил пълнолетие“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство на възраст под 18 години;
д) „непридружен ненавършил пълнолетие“ означава ненавършил пълнолетие, който пристига на територията на държавите членки, без да е придружаван от пълнолетно лице, отговорно за него съгласно правото или практиката на съответната държава членка, докато грижата за него не бъде реално поета от такова лице; включва се също и ненавършил пълнолетие, който е оставен непридружен след влизането му на територията на държавите членки;
е) „условия на приемане“ означава съвкупността от мерките, взети от държавите членки в полза на кандидатите, в съответствие с настоящата директива;
ж) „материални условия на приемане“ означава условията на приемане, които включват дом, храна и облекло, предоставени в натура или под формата на финансова помощ или на бонове, или като комбинация от трите, както и помощ за дневни разходи;
[…]
и) „център за настаняване“ означава всяко място, което служи за колективно жилище на кандидатите;
[…]“.
7. Член 17 от Директива 2013/33 е озаглавен „Общи правила относно материалните условия на приемане и медицинските грижи“ и в параграф 2 предвижда:
„Държавите членки гарантират, че материалните условия на приемане осигуряват подходящ стандарт на живот за кандидатите, което осигурява тяхната прехрана, а също и физическото и психичното им здраве.
Държавите членки гарантират, че стандартът на живот е гарантиран в специфичния случай на уязвими лица в съответствие с член 21, както и в случай на задържани лица“.
8. Член 20 от тази директива, озаглавен „Ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане“, който е единствената разпоредба в глава III, гласи:
„1. Държавите членки могат да ограничават или в изключителни и надлежно обосновани случаи да отнемат възможността да се ползват материалните условия на приемане, когато даден кандидат:
a) напусне мястото на пребиваване, определено от компетентния орган, без да го е уведоми[л] за това, или ако се изисква разрешение за тази цел, без да го е получил, или
б) не спазва задължението да се явява пред органите, не отговаря на исканията за предоставяне на информация или не се явява на личните интервюта относно процедурата за предоставяне на убежище в разумен срок, определен от националното право, или
в) е подал последваща молба, както е предвидено в член 2, буква р) от Директива 2013/32/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила(10)].
[…]
2. Държавите членки могат също да ограничат възможността да се ползват материалните условия на приемане, когато са в състояние да установят, че кандидатът без основателна причина не е подал молба за международна закрила в обичайния разумен срок след пристигането му в съответната държава членка.
3. Държавите членки могат да ограничават или да отнемат възможността да се ползват материалните условията на приемане, когато даден кандидат е укрил финансови средства и следователно, без да има право, се е ползвал от материалните условия на приемане.
4. Държавите членки могат да определят приложимите санкции в случай на сериозни нарушения на правилника на центровете за настаняване или на поведение, свързано с прояви на сериозно насилие.
5. Решенията за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане или санкциите, посочени в параграфи 1, 2, 3 и 4 от настоящия член, се постановяват за всеки конкретен случай поотделно, обективно и безпристрастно и са мотивирани. Те се основават на особеното положение на съответното лице, особено по отношение на лицата, посочени в член 21, като се държи сметка за принципа на пропорционалност. Държавите членки осигуряват при всякакви обстоятелства достъпа до медицински грижи в съответствие с член 19 и осигуряват достоен стандарт на живот за всички кандидати.
6. Държавите членки гарантират, че материалните условия на приемане не се отнемат или ограничават, преди да бъде взето решение в съответствие с параграф 5“.
9. Глава IV от Директива 2013/33 е озаглавена „Разпоредби относно уязвимите лица“ и съдържа в частност членове 21—24.
10. Член 21 от тази директива е озаглавен „Общ принцип“ и предвижда, че държавите членки отчитат в националното право, което транспонира Директивата, специфичното положение на уязвимите лица, по-специално на ненавършилите пълнолетие и на непридружените ненавършили пълнолетие лица.
11. Член 22 от Директива 2013/33 е озаглавен „Преценяване на специалните потребности за приемане на уязвимите лица“ и предвижда в параграф 1, трета алинея и в параграф 3:
„Държавите членки гарантират, че подкрепата, предоставяна на кандидатите със специални потребности за приемане в съответствие с настоящата директива, е съобразена с техните специални потребности за приемане по време на цялата процедура за предоставяне на убежище и осигуряват подходящо наблюдение на положението им.
[…]
3. Единствено уязвимите лица по смисъла на член 21 могат да се разглеждат като лица със специални потребности за приемане и следователно да се ползват от специфичната подкрепа, предоставяна в съответствие с настоящата директива“.
12. Член 23 от тази директива е посветен на ненавършилите пълнолетие лица и гласи:
„1. Висшият интерес на детето [е от първостепенно съображение] за държавите членки при [транспонирането] на разпоредбите на настоящата директива, които се отнасят до ненавършили пълнолетие. […].
2. При преценяването на висшия интерес на детето държавите членки обръщат особено внимание на следните фактори:
[…]
б) благосъстоянието и социалното развитие на ненавършилия пълнолетие, като се обърне особено внимание на неговата лична ситуация;
в) съображенията за безопасност и сигурност, особено когато съществува риск ненавършилият пълнолетие да е жертва на трафик на хора;
[…]“.
13. Член 24 от посочената директива, който от своя страна е посветен на непридружените ненавършили пълнолетие лица, предвижда в параграф 2:
„Непридружените ненавършили пълнолетие, които подадат молба за международна закрила, се настаняват, считано от датата, на която са приети на територията, до датата, на която трябва да напуснат територията на държавата членка, в която молбата за международна закрила е била подадена или се разглежда:
[…]
в) в центрове за настаняване, специализирани в приемането на ненавършили пълнолетие;
г) в други места за настаняване, подходящи за ненавършили пълнолетие.
[…]“.
2. Белгийското право
14. Към момента на настъпване на разглежданите в главното производство факти Wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde and ere categorieën van vreemdelingen (Закон за приемане на търсещи убежище лица и на някои други категории чужденци)(11) от 12 януари 2007 г. все още не е изменен за целите на транспонирането на Директива 2013/33.
15. Съгласно член 2, точка 6 от Закона за приемането „материална помощ“ означава „помощта, предоставяна от [Fedasil] или от партньора в приемен център, състояща се по-специално в настаняване, храна, облекло, медицинско обслужване, социална и психологическа подкрепа и предоставяне на помощ за дневни разходи. Това включва също така достъп до правна помощ, до услуги като например услуги по устен превод и обучения, както и достъп до програма за доброволно връщане“.
16. Член 3, първа алинея от този закон гласи, че „[в]сяко лице, търсещо убежище, има право да бъде прието, така че да му се позволи да води достоен живот“.
17. В член 5 от посочения закон се уточнява, че „[б]ез да се засягат […] книга III, дял III относно постановяването на принудителни административни мерки и налагането на санкции, правото на материалната помощ съгласно настоящия закон в никакъв случай не може да бъде отнемано“.
18. Книга III („Принудителни административни мерки и санкции“), дял III, член 45 от Закона за приемането предвижда:
„На лицето, ползващо се от правото на приемане, може да бъде наложена санкция, предвидена в член 19, в случай на сериозни нарушения на разпоредбите и правилата за функциониране, приложими за приемните центрове. При избора на санкцията се вземат предвид естеството и тежестта на нарушението, както и конкретните обстоятелства, при които то е било извършено.
Могат да бъдат налагани само следните санкции:
[…]
7° временно лишаване от правото на материална помощ в приемен център, и то за най-много един месец.
Санкциите се налагат от директора или от лицето, отговарящо за приемния център. Санкцията по алинея 2, точка 7° трябва да бъде потвърдена от главния директор на [Fedasil] в срок от три работни дни, считано от датата на налагане на санкцията от директора или от лицето, отговарящо за приемния център. При липса на потвърждение в рамките на този срок санкцията за временно лишаване автоматично се отменя.
Санкциите могат да бъдат намалявани или отменяни по време на изпълнението им от органа, който ги е наложил.
Решението за налагане на санкция се взема по обективен и безпристрастен начин и трябва да бъде мотивирано.
С изключение на предвидената в алинея 2, точка 7° санкция, налагането на санкция в никакъв случай не може да има за последица пълно лишаване от правото на материална помощ, предоставяна съгласно настоящия закон, нито ограничаване на достъпа до медицинско обслужване. За лицето, по отношение на което е наложена, санкцията по алинея 2, точка 7° води до невъзможност съответното лице да ползва друга форма на условия на приемане освен достъпа до медицинско обслужване, предвидено в членове 24 и 25 от закона.
Санкцията, предвидена в алинея 2, точка 7°, може да бъде наложена само за много тежки нарушения на правилника за вътрешния ред на приемния център, които застрашават персонала или другите лица, пребиваващи в него, или които представляват явен риск за безопасността или за опазването на обществения ред в приемния център.
Лицето, на което следва да се наложи мярката по временно лишаване, трябва да бъде изслушано преди налагането на санкцията.
[…]“.
III. Фактите по главното делото и преюдициалните въпроси
1. Фактите
19. На 23 декември 2015 г. г‑н Haqbin, който е афганистански гражданин, подава до белгийските органи молба за международна закрила като непридружено ненавършило пълнолетие лице. Той е настанен в приемния център в Сюни (Белгия), а след това в приемния център в Брухем (Белгия), и съгласно приложимото национално законодателство му е назначен „попечител“, който да го представлява и подпомага(12).
20. На 18 април 2016 г. г‑н Haqbin участва в извършването на актове на насилие между лица с различен етнически произход, пребиваващи в приемния център в Брухем. Поради това полицейските органи му налагат мярка административно задържане, а впоследствие го освобождават на 19 април 2016 г. В същия ден директорът на приемния център решава да наложи на г‑н Haqbin дисциплинарното наказание, предвидено в член 45 от Закона за приемането(13). Тази санкция предполага временното изключване на ненавършилото пълнолетие не само от приемния център, но и лишаване от правото на ползване на всички свързани с него услуги, като храна, облекло, дейности, с изключение на спешната медицинска помощ, прекратяването на медицинското обслужване, социалната и психологическата подкрепа.
21. На 21 април 2016 г. главният директор на Fedasil потвърждава това решение в съответствие с приложимото национално законодателство.
22. Видно от акта за преюдициално запитване, заинтересованото лице е пренощувало в парк Максимилиан в Брюксел от 19 до 21 април 2016 г. и от 24 април до 1 май 2016 г. През това време, на 25 април 2016 г., попечителят на г‑н Haqbin подава жалба до Arbeidsrechtbank te Antwerpen (Районен съд по трудови спорове Антверпен, Белгия), с която иска спиране на изпълнението на мярката за лишаване(14). Искането е отхвърлено поради липса на спешност, тъй като г‑н Haqbin не успял да докаже, че е бездомен.
23. На 4 май 2016 г. г‑н Haqbin е настанен в приемния център в Пулкапеле (Белгия).
24. На 5 юли 2016 г. попечителят на г‑н Haqbin обжалва пред Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (Нидерландскоезичен районен съд по трудови спорове Брюксел, Белгия) решенията, с които г‑н Haqbin е изключен от приемния център в Брухем. Попечителят счита, че при тези обстоятелства Fedasil е била длъжна да осигури приемане или да предвиди гаранции във връзка със зачитането на човешкото достойнство за периода, през който съответното лице е лишено от право на приемане, и претендира обезщетение за неимуществени вреди в размер на 1 евро.
25. С решение от 21 февруари 2017 г. Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (Нидерландскоезичен районен съд по трудови спорове Брюксел) отхвърля жалбата като неоснователна, като счита, че г‑н Haqbin иска обезщетение за вреди, които не са доказани.
26. На 27 март 2017 г. попечителят обжалва това решение пред запитващата юрисдикция.
2. Мотивите на акта за преюдициално запитване
27. На първо място, запитващата юрисдикция иска да установи дали съгласно член 20, параграф 4 от Директива 2013/33 държава членка може да ограничава или да отнема възможността да се ползват условията за приемане в случай на сериозни нарушения на правилника на центъра за настаняване или при поведение, свързано с прояви на сериозно насилие. В това отношение тя се позовава на становището, изразено от Контактния комитет, създаден, за да помогне на държавите членки при транспонирането на Директива 2013/33(15), както и на становището на Върховния комисариат на Организацията на обединените нации за бежанците(16). Според тях в член 20, параграфи 1—3 от Директива 2013/33 е установен изчерпателен списък на основанията за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане и следователно член 20, параграф 4 от тази директива се отнася до други видове санкции. Запитващата юрисдикция се позовава и на становището на Raad van State (Държавен съвет, Белгия), че това не е единственото възможно тълкуване с оглед на текста на член 20 от посочената директива и на връзката между параграфи 4—6 от него(17).
28. На второ място, запитващата юрисдикция иска да установи какви конкретни мерки трябва да предприеме компетентният национален орган, за да се гарантира достоен стандарт на живот по смисъла на член 20, параграфи 5 и 6 от Директива 2013/33 за всички кандидати, включително за кандидата, временно изключен от приемен център.
29. Запитващата юрисдикция не приема доводите на Fedasil, че отговорностите на попечителя били достатъчни за изпълнението на това задължение. Като се позовава на националните разпоредби относно попечителството на непридружените ненавършили пълнолетие чужденци, запитващата юрисдикция отбелязва, че попечителят не е правно задължен да осигури лично приемането на непридруженото ненавършило пълнолетие лице и изключва всякакво неизпълнение на задължения от негова страна(18).
30. От друга страна, запитващата юрисдикция изразява съмнения относно това какви мерки трябва да предприеме компетентният национален орган. Тя отбелязва, че както следва от мотивите към проектозакона(19), въз основа на който е приет Законът от 6 юли 2016 г. за изменение на Закона от 12 януари 2007 г. за приемане на търсещи убежище лица и на други категории чужденци(20), такова задължение може да бъде изпълнено, тъй като Fedasil прилага към решението си за изключване списък на местата за приемане на бездомни лица, до които кандидатът може да има достъп. Само ако се докаже, че кандидатът действително не може да се възползва от тези инфраструктури, Fedasil ще бъде a posteriori задължена да намери алтернативно решение.
31. Запитващата юрисдикция иска да установи дали с такава процедура може да се изпълни задължението по член 20, параграф 5 от Директива 2013/33, или дали спазването на това задължение изисква националният компетентен орган да гарантира осигуряване на настаняване преди изключването от приемния център.
32. На трето място, в случай че Съдът приеме, че предвидените в член 20, параграф 4 от Директива 2013/33 санкции могат да бъдат под формата на лишаване от възможността за ползване на материалните условия за приемане, запитващата юрисдикция иска да установи дали с оглед на член 20, параграф 5, членове 21—23 и член 24, параграф 2 от тази директива такива санкции могат да бъдат налагани на ненавършило пълнолетие лице, и по-специално на непридружено ненавършило пълнолетие лице. Тя добавя, че в същия контекст се поставя и въпросът за съвместимостта на санкциите, налагани на ненавършили пълнолетие лица, с членове 1, 3, 4 и 24 от Хартата, посочени в съображение 35 от Директивата(21).
3. Преюдициалните въпроси
33. При това положение Arbeidshof te Brussel (Апелативен съд по трудови спорове Брюксел) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 20, параграфи 1—3 от Директива [2013/33] да се тълкува в смисъл, че изчерпателно урежда случаите, в които може да бъде ограничена или отнета възможността за ползване на материалните условия на приемане, или от член 20, параграфи 4 и 5 [от тази директива] следва, че правото на материални условия на приемане може да бъде отнето и като санкция за сериозни нарушения на правилника на центровете за настаняване или за поведение, свързано с прояви на сериозно насилие?
2) Следва ли член 20, параграфи 5 и 6 [от посочената директива] да се тълкува в смисъл, че преди приемането на решение за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане или за налагане на санкции и в рамките на тези решения държавите членки трябва да определят необходимите мерки за гарантиране на правото на достоен стандарт на живот за времето на лишаването, или тази разпоредба може да бъде спазена чрез система, при която след постановяване на решението относно ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия за приемане се проверява дали на лицето, до което се отнася решението, се осигурява достоен стандарт на живот и евентуално в този момент се вземат коригиращи мерки?
3) Следва ли член 20, параграфи 4—6 [от Директива 2013/33] във връзка с членове 14, 21, 22, 23 и 24 […], както и във връзка с членове 1, 3, 4 и 24 от [Хартата], да се тълкува в смисъл, че мярка или санкция за временно (или окончателно) лишаване от правото на ползване на материалните условия на приемане може да бъде наложена на ненавършили пълнолетие лица, и по-специално на непридружено ненавършило пълнолетие лице?“.
IV. Анализ
34. Запитващата юрисдикция поставя на Съда въпроса за обхвата на правилата, предвидени в член 20 от Директива 2013/33, когато кандидат за международна закрила извърши сериозни нарушения на правилника на център за настаняване или възприема поведение, свързано с прояви на сериозно насилие. Макар първият и вторият преюдициален въпрос да се отнасят до отношението към всеки кандидат за убежище, независимо от възрастта и положението му, третият преюдициален въпрос е по-прецизен и се отнася конкретно до положението на г‑н Haqbin, тоест до положението на непридружено ненавършило пълнолетие лице.
35. Смятам, че тези въпроси трябва да бъдат разгледани само с оглед на положението на непридружено ненавършило пълнолетие лице. Всъщност предмет на главното производство, на първо място, са условията за приемане на непридружено ненавършило пълнолетие лице в държава членка. Неговото положение изисква специална защита и подходящи условия на приемане, така че тълкуването на член 20 от Директива 2013/33 се основава на връзката между конкретни разпоредби не само на тази директива, но и на разпоредби от Хартата(22).
36. Ето защо предлагам да пристъпя към разглеждане на тези въпроси, като за целта ще се съсредоточа върху особеното положение на непридружено ненавършило пълнолетие лице.
1. По първия преюдициален въпрос
37. С първия и третия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да установи дали член 20, параграф 4 от Директива 2013/33 допуска национално законодателство, което позволява лишаване от правото на ползване на материалните условия на приемане по отношение на непридружено ненавършило пълнолетие лице, тъй като е извършило сериозни нарушения на правилника на центъра за настаняване, в който е прието, или защото е имало поведение, свързано с прояви на сериозно насилие.
38. Следователно запитващата юрисдикция иска да установи естеството и обхвата на „приложимите санкции“, които приемащата държава членка може да налага на основание член 20, параграф 4 от тази директива.
39. За да се отговори на този въпрос, е необходимо да се разгледат текстът и структурата на член 20 от посочената директива, както и целта на разпоредбата.
1. Текстът, структурата и целта на член 20 от Директива 2013/33
40. Естеството и обхватът на предвидените в член 20, параграф 4 от Директива 2013/33 „приложими санкции“ пораждат съмнения, тъй като този член е озаглавен „Ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане“ и е единственият член в глава III, чието заглавие е същото. Формулировката на параграф 4 от тази разпоредба обаче се различава много ясно от формулировката, използвана в предходните параграфи, тъй като законодателят на Съюза не е посочил изрично, че приемащата държава членка може да ограничава или да отнема възможността да се ползват материалните условия на приемане. Законодателят само е уточнил, че държавите членки „могат да определят приложимите санкции“ в случай на сериозни нарушения на правилника на центъра за настаняване или на поведение, свързано с прояви на сериозно насилие.
41. Тази формулировка и свързаната с нея свобода на преценка за приемащата държава членка са обосновани с оглед на естеството на основанията, посочени от законодателя на Съюза.
42. За разлика от основанията, предвидени в член 20, параграфи 1—3 от Директива 2013/33, „сериозните нарушения на правилника на центровете за настаняване“ и „поведението, свързано с прояви на сериозно насилие“, се отнасят до деяния, които могат не само да нарушават реда и безопасността в приемния център, но и да представляват престъпление. По този начин законодателят на Съюза има предвид деяния, чието естество и тежест могат да бъдат преценени само от компетентните национални органи от гледна точка на закони и подзаконови актове на приемащата държава членка. Законодателят на Съюза има предвид и деяния, чието извършване изисква съгласно правната система и приложимия в тази държава закон да бъде наложена конкретна дисциплинарна, административна или наказателноправна мярка или санкция, която може да излезе извън пределите на ограничаването или отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане.
43. За разлика от основанията, посочени в член 20, параграфи 1—3 от Директива 2013/33, основанието в параграф 4 от тази разпоредба изисква да се признае свобода на действие за приемащата държава членка. Това ѝ позволява да прецени до каква степен кандидатът, който е извършил сериозни нарушения на правилника на центъра за настаняване или деяния, свързани с прояви на сериозно насилие, трябва да се преследва от закона с оглед на естеството и тежестта на деянието. Тази свобода на действие позволява също така на приемащата държава членка да вземе предвид конкретните обстоятелства, при които е извършено съответното деяние, както и възрастта, положението и специфичните потребности на извършителя.
44. Свободата на преценка, с която приемащата държава членка разполага в това отношение, обаче е ограничена.
45. От една страна, приемащата държава членка трябва да зачита основните права, както следва от съображение 35 от Директива 2013/33. Ето защо член 20 от тази директива трябва да се разглежда и тълкува именно с оглед на зачитането на правото на човешко достойнство и на правата на детето, закрепени съответно в членове 1 и 24 от Хартата.
46. От друга страна, приемащата държава членка трябва да спазва задълженията по член 20, параграфи 5 и 6 от посочената директива.
47. Съгласно член 20, параграф 5 от Директива 2013/33 решението за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане или санкцията, която може да бъде приложена поради сериозни нарушения на правилника на центровете за настаняване или поради поведение, свързано с прояви на сериозно насилие, трябва да отговаря на редица изисквания по същество и форма.
48. Първо, решението или санкцията трябва да са постановени при условията на обективност и безпристрастност и следва да са мотивирани.
49. Второ, решението или санкцията трябва да са пропорционални и да бъдат постановени след анализ на конкретния случай, като се вземат предвид особеното положение и специфичните потребности на уязвимите лица.
50. В случай че деянието е извършено от непридружено ненавършило пълнолетие лице, приемащата държава членка е длъжна да отдава първостепенно значение на висшия интерес на детето, както изискват член 23 от Директива 2013/33(23) и член 24, параграф 2 от Хартата. По-специално, приемащата държава членка трябва надлежно да отчита благосъстоянието и социалното развитие на ненавършилото пълнолетие лице, както и съображенията за неговата безопасност и сигурност, по-конкретно при евентуално непоемане на грижи от лицето, което упражнява родителските права. Освен това приемащата държава членка трябва да се увери, че наложената санкция не лишава ненавършилото пълнолетие лице от гаранциите, свързани със защитата на неговите интереси и със задоволяването на специфичните му потребности.
51. Следователно съгласно тези разпоредби в случаите, когато поведението на непридруженото ненавършило пълнолетие лице показва, че условията на неговото възпитание или развитие са изложени на риск, приемащата държава членка е длъжна да прибегне до общите правни норми за закрила на детето, за да организира поемане на грижите за него по подходящ за потребностите му начин. Струва ми се, че този механизъм е абсолютно необходим за непридружено ненавършило пълнолетие лице, което е особено уязвимо поради понякога продължителната и травматизираща миграция, както и поради несигурното си положение, което е резултат от липсата на семейна подкрепа и на собствени средства.
52. Накрая, трето, в член 20, параграф 5 от Директива 2013/33 се уточнява, че решението за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане или приложимата санкция трябва да осигуряват „при всякакви обстоятелства“ достъпа до медицински грижи и да гарантират достоен стандарт на живот за всички кандидати.
53. Тази разпоредба цели да гарантира непрекъснато поемане на грижи, зачитащо достойнството на кандидата след наложена от приемащата държава членка санкция(24).
54. Това поемане на грижи е обосновано, доколкото налагането на такава санкция не означава, че правото на приемане е законосъобразно прекратено. Докато ненавършилото пълнолетие лице има разрешение да остане на територията на приемащата държава членка за целите на разглеждането на молбата му(25) и при условие че не разполага със собствени средства за посрещане на основните си потребности(26), тази държава трябва да осигури условия на приемане, които му позволяват да има достъп до медицински грижи и да води достоен начин на живот(27). Макар законодателят на Съюза да не уточнява мерките, които приемащата държава членка е длъжна конкретно да приеме, за да се гарантира достоен стандарт на живот, тези мерки трябва да покриват най-основните права за времето, през което кандидатът не разполага с източник на доходи, а именно възможността да посреща потребностите си от дом, храна и облекло(28).
55. Съгласно съображение 35 от Директива 2013/33 принципът, закрепен в член 20, параграф 5 от тази директива, произтича от обстоятелството, че посочената директива зачита основните права и по-специално има за цел да гарантира пълното зачитане на човешкото достойнство.
56. Целта на този принцип е да се гарантира ефективната защита на кандидата на територията на приемащата държава членка, като по този начин се намали рискът от маргинализация, на който той е изложен, и „вторичните движения“, които може да бъде изкушен да предприеме(29).
57. Спазването на този принцип позволява на кандидата да упражни правото си на убежище и да участва в процедурата по разглеждане на молбата си за международна закрила в съответствие с признатите си права и със задълженията си съгласно директиви 2011/95/ЕС(30) и 2013/32. Тези права биха се оказали лишени от реални последици, а задълженията — от полезно действие, ако не се съпътстват от непрекъснато покриване на най-основните потребности на кандидата. Тези грижи позволяват също така на приемащата държава членка да разгледа надлежно молбата за международна закрила, тъй като въпреки наложената санкция тази държава е в състояние да идентифицира местонахождението на кандидата за целите на връчването на призовки и уведомяването за срещи(31).
58. Принципът, закрепен в член 20, параграф 5 от Директива 2013/33, се допълва от процесуалните разпоредби, предвидени в член 20, параграф 6 от същата директива, чийто обхват ще обсъдя при разглеждането на втория преюдициален въпрос.
59. Като се имат предвид тези елементи, следва да се разгледа въпросът дали и евентуално по какъв начин приемащата държава членка може да отнеме възможността за ползване на материалните условия на приемане при обстоятелства като разглежданите в случая.
2. Естеството на мерките, приложими в контекста на член 20, параграф 4 от Директива 2013/33
1) Смисълът и обхватът на отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане в контекста на член 20, параграфи 1 и 3 от Директива 2013/33
60. Отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане е решение, което законодателят на Съюза недвусмислено предвижда в член 20 от Директива 2013/33, доколкото това решение води до лишаване на кандидата, който е напълно зависим от подпомагането с публични средства, от дом, храна, облекло и от помощта за дневни разходи, на които има право(32).
61. Законодателят на Съюза разрешава на приемащата държава членка да вземе такова решение в две хипотези.
62. Първата хипотеза е предвидена в член 20, параграф 1 от Директива 2013/33 и обхваща положение, при което е налице злоупотреба с право. Отнемане на възможността за ползване на материалните условия е допустимо в изключителни и надлежно обосновани случаи, когато кандидатът се отклонява от задълженията, изисквани за целите на разглеждането на молбата му за международна закрила, защото напуска мястото на задължително пребиваване или не се явява пред органите или още когато е подал последваща молба единствено с цел да се възползва от условия за приемане.
63. Втората хипотеза е предвидена в член 20, параграф 3 от Директива 2013/33 и обхваща положение, при което кандидатът е укрил финансови средства и в действителност може да посреща собствените си потребности. Тази разпоредба трябва да се разглежда във връзка с член 17, параграф 3 от Директивата, в който се уточнява, че приемащата държава членка може да подчини предоставянето на всички или на част от материалните условия на приемане и на медицинските грижи на условието кандидатът да не разполага с достатъчно средства, за да има стандарт на живот, отговарящ на неговото здравословно състояние, и за осигуряване на прехраната си.
64. Следователно законодателят на Съюза е подходил предпазливо по отношение на хипотезите, при които приемащата държава членка може да отнема възможността за ползване на материалните условия на приемане.
65. Следва да се прояви същата предпазливост в контекста на член 20, параграф 4 от Директива 2013/33, доколкото, за разлика от посочените по-горе две хипотези, a priori кандидатът все още се ползва от правото на приемане и не разполага със средства за посрещане на основните си потребности. Следователно тези обстоятелства налагат мярката по отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане да бъде поставена в зависимост от строги условия, като се вземат предвид не само тежестта на извършеното деяние, но и възрастта, положението и специалните потребности на непридруженото ненавършило пълнолетие лице.
2) Смисълът и обхватът на отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане в контекста на член 20, параграф 4 от Директива 2013/33
66. Всеки кандидат има задължения по отношение на държавата членка, в която иска международна закрила. По-специално, тези задължения предполагат той да спазва законите и подзаконовите актове на тази държава и да се съобразява с всякакви мерки за поддържането на сигурността и на обществения ред(33). Поради това е обосновано приемащата държава членка да предприема мерки, за да се гарантира физическата сигурност и психическото благосъстояние на персонала и на пребиваващите в приемния център по-специално когато извършеното деяние представлява явен риск за тяхната безопасност или за опазването на обществения ред в този център.
67. Това деяние предполага налагането на санкция, но най-вече свидетелства за необходимостта от организиране на поемане на грижа, различно от това, което се предоставя в рамките на приемането, още повече когато деянието е свързано с прояви на насилие и е повторно извършено. Всъщност, независимо от положението на съответното ненавършило пълнолетие лице и тежестта на извършеното деяние, неговото непълнолетие обосновава защитата му.
68. Ограничаването на възможността за ползване на материалните условия на приемане може да не е мярка, съобразена с положението на ненавършилото пълнолетие лице, нито да отговаря на неговите специфични потребности(34).
69. Адаптирането на тези условия също може да не е подходяща мярка. В това отношение предвидените разпоредби в член 18, параграф 9, буква а)(35) във връзка с разпоредбите на член 22, параграфи 1 и 3 от Директива 2013/33(36) се отнасят преди всичко за лицата, чиято уязвимост може да се засили с оглед на тяхното състояние, като например бременни жени, лица, които страдат от тежки заболявания или от психични разстройства, или жертви на изнасилване или на трафик на хора. Според мен тези разпоредби не са приложими по отношение на непридружено ненавършило пълнолетие лице, за което с оглед на повторно извършените прояви на насилие може да се приеме, че условията на неговото възпитание или развитие са застрашени.
70. При тези обстоятелства отнемането на възможността за ползване на материалните условия на приемане е решение, вземането на което може да се наложи, тъй като на непридруженото ненавършило пълнолетие лице трябва да се осигури поемане на грижа, което поради изискваните средства и преследваните цели не попада в рамките на системата за приемане на кандидати за международна закрила, предвидена в Директива 2013/33.
71. Ето защо решението за отнемане на възможността за ползване на първоначално предоставените материални условия би било допустимо само ако се съпътства от сезиране на социалните служби и/или съдебните органи, които отговарят за закрилата на детето. Те най-добре могат да преценят специфичните потребности на ненавършилото пълнолетие лице, като разпоредят по-конкретно вземане на мерки за подпомагане, които се прилагат от квалифициран персонал в контекста на осигуряване на съответно настаняване.
72. Този подход при анализа се прилага на по-силно основание когато извършеното в нарушение на законите и подзаконовите актове на приемащата държава членка деяние съставлява престъпление. Всъщност извършването на деликт или на престъпление ipso facto води до сезиране на съдебните органи, които отговарят за закрилата на детето, както и до настаняването или задържането на ненавършилото пълнолетие лице в подходящо заведение, и едновременно с това до отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане. В случая до това отнемане се стига в контекста на наказателно производство, което следва да гарантира зачитане на всички права на ненавършилото пълнолетие лице и следователно се съпътства от възпитателни и принудителни мерки, които се обосновават от положението на ненавършилото пълнолетие лице и от тежестта на деянието.
2. По втория преюдициален въпрос
73. С втория и третия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи какви конкретни мерки трябва да предприеме компетентният национален орган на основание на член 20, параграфи 5 и 6 от Директива 2013/33, за да гарантира достоен стандарт на живот за непридруженото ненавършило пълнолетие лице, временно изключено от приемен център.
74. По-специално, тази юрисдикция пита Съда дали а) задължението по член 20, параграф 5 от тази директива е изпълнено, когато компетентният национален орган прилага към решението за изключване от центъра за настаняване списък на местата за приемане на бездомни лица, към които кандидатът може да се обърне, или б) обратно, дали е необходимо този орган да намери алтернативно решение за настаняване преди вземането на такова решение.
75. Отговорът на този въпрос се извежда от член 20, параграф 6 от Директива 2013/33, съгласно който „[д]ържавите членки гарантират, че материалните условия на приемане не се отнемат или ограничават, преди да бъде взето решение в съответствие с параграф 5 [от тази разпоредба]“(37), и се налага с оглед на общата структура и целта на тази директива.
76. Член 20, параграф 6 от Директива 2013/33 представлява преди всичко процесуална разпоредба, позволяваща да се гарантира в съответствие с изискванията по член 20, параграф 5 от тази директива непрекъснато поемане на грижи, зачитащо достойнството на кандидата след наложена от приемащата държава членка санкция(38).
77. Принципът на непрекъснатост на поемането на грижа следва и от съображение 8 от тази директива, в което се уточнява, че тя „следва да се прилага през всички етапи и видове процедури, свързани с молбите за международна закрила, във всички места и центровете, в които са настанени кандидатите, и за цялото време, за което им е разрешено да останат на територията на държавите членки като кандидати“.
78. Този принцип има за цел не само да се гарантира зачитането на основните права на кандидата, но и да се осигури полезното действие на Директива 2013/33. Както вече бе посочено, правата, от които се ползва кандидатът, както и задълженията му съгласно директиви 2011/95 и 2013/32, биха се оказали лишени от реални последици, ако не се съпътстват от непрекъснато покриване на най-основните му потребности, дори през много кратък период от време, по-специално когато кандидатът е непридружено ненавършило пълнолетие лице.
79. Съдът вече е прогласил този принцип в решение от 27 февруари 2014 г., Saciri и др.(39), относно тълкуването на член 13 от Директива 2003/9/ЕО(40). Съдът приема, че „общата структура и целта на Директива 2003/9, както и зачитането на основните права, и по-специално изискването по член 1 от [Хартата], според което човешкото достойнство трябва да се зачита и защитава, не допускат търсещото убежище лице да бъде лишено, дори временно след подаването на молба за убежище, от защитата на установените в тази директива минимални стандарти“(41).
80. Този принцип намира отражение и в практиката на Европейския съд по правата на човека. В решение Winterstein и др. с/у Франция(42), което се отнася до законосъобразността на процедура по депортиране, образувана срещу номадски общности, този съд приема, че органите трябва да вземат предвид последиците от депортирането и уязвимостта на молителите преди започването на процедурата по депортиране.
81. Следователно член 20, параграф 6 от Директива 2013/33 не допуска никакво нарушаване на непрекъснатостта на поемането на грижа за ненавършилото пълнолетие лице, тъй като изисква същото да не бъде лишавано, дори в продължение на много кратък период, от гаранциите, предоставени му с член 20, параграф 5 от тази директива.
82. Спазването на тези изисквания означава, че приемащата държава членка трябва да гарантира, дори преди вземането на решение за ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане или преди налагането на санкция по член 20, параграф 4 от Директива 2013/33, поемането на основните потребности на кандидата по такъв начин, че да осигурява неговата издръжка, както и достоен стандарт на живот, съответстващ на неговото здравословно състояние, като по-специално му позволява да посреща потребностите си от дом, храна и облекло и като взема предвид, когато е целесъобразно, специалните му потребности.
83. Що се отнася до изключването на непридружено ненавършило пълнолетие лице от приемен център, преди да вземе такова решение, компетентният национален орган трябва да сезира социалните служби и/или съдебните органи, които отговарят за закрилата на детето, така че те да могат да настанят ненавършилото пълнолетие лице в съответно заведение, съобразено с неговите потребности, и ако това е оправдано от обстоятелствата и от положението на ненавършилото пълнолетие лице — да разпоредят вземане на мерки за подпомагане.
84. Ето защо не е достатъчно, както предлага Fedasil, към решението за изключване да се приложи списък на местата за приемане на бездомни лица, към които непридруженото ненавършило пълнолетие лице или неговият представител могат да се обърнат.
85. Такава процедура не отчита значението, което се изисква от висшия интерес на детето. Тя поражда опасност от нарушаване на непрекъснатостта на поемането на грижите за ненавършилото пълнолетие лице, което се илюстрира с разглеждания случай. Да се очаква от ненавършило пълнолетие лице да намери дом въз основа на списък на местата на приемане, дори с помощта на своя попечител, е рискован залог, тъй като, освен че са налице възможности за настаняване в домове, е необходимо тези домове да са свободни и подходящи за положението на непридружен ненавършил пълнолетие чужденец. Местата за приемане на бездомни лица обаче не позволяват нито да се гарантира, че ненавършилото пълнолетие лице ще бъде настанено в дом и че ще получава храна и облекло през цялата продължителност на мярката за лишаване, нито да се отговори на специфичните потребности за неговата възраст, статут и положение(43).
86. Поддържаното от Fedasil тълкуване пред запитващата юрисдикция не отчита положението на несигурност, уязвимост и материални лишения, в което непридруженото ненавършило пълнолетие лице може да се окаже, и не гарантира зачитането на правата, от които то се ползва съгласно Директива 2013/33 и Хартата.
87. По изложените съображения считам, че в хипотезата, при която непридружено ненавършило пълнолетие лице извърши сериозни нарушения на правилника на център за настаняване или има поведение, свързано с прояви на сериозно насилие, които представляват явен риск за опазването на обществения ред в центъра или за безопасността на персонала или на пребиваващите в него лица, член 20, параграфи 5 и 6 от Директива 2013/33 трябва да се тълкува в смисъл, че преди да бъде взето решение за изключване от приемен център, компетентният национален орган трябва да сезира социалните служби и/или съдебните органи, отговорни за закрилата на детето, за да се гарантира, че ненавършилото пълнолетие лице ще се ползва от поемането на непрекъснати грижи, съобразени със специфичните потребности за неговата възраст, статут и положение.
V. Заключение
88. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Arbeidshof te Brussel (Апелативен съд по трудови спорове Брюксел, Белгия) преюдициални въпроси по следния начин:
„При обстоятелства като разглежданите в главното производство, когато непридружено ненавършило пълнолетие лице е извършило деяние, свързано с прояви на сериозно насилие, което представлява явен риск за опазването на реда и безопасността в приемен център, член 20, параграф 4 от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национално законодателство, което позволява постановяване на решение за отнемане на възможността за ползване на материалните условия на приемане, при условие че, преди да бъде взето решението, са сезирани социалните служби и/или съдебните органи, отговорни за закрилата на детето, за да се гарантира, че ненавършилото пълнолетие лице ще се ползва от поемане на непрекъснати грижи, съобразени със специфичните потребности за неговата възраст, статут и положение“.