CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 4 mei 2017 (1)
Zaak C‑566/15
Konrad Erzberger
tegen
TUI AG
[verzoek van het Kammergericht Berlin (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Berlijn, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Vrij verkeer van werknemers – Gelijke behandeling – Artikelen 18 en 45 VWEU – Verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers in de raad van toezicht van een vennootschap – Nationale regelgeving die het stemrecht en de verkiesbaarheid beperkt tot de werknemers die werkzaam zijn binnen het nationale grondgebied”
I. Inleiding
1. Deze zaak betreft een verzoek om een prejudiciële beslissing dat is ingediend door het Kammergericht Berlin (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Berlijn, Duitsland) over de uitlegging van artikel 18 VWEU betreffende het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit en van artikel 45 VWEU betreffende het vrij verkeer van werknemers.
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Konrad Erzberger, een aandeelhouder, en TUI AG, een Duitse vennootschap, over de samenstelling van de raad van toezicht van deze vennootschap. De aandeelhouder voert met name aan dat de Duitse wetgeving inzake de medezeggenschap van werknemers in de onderneming onverenigbaar is met de artikelen 18 en 45 VWEU, doordat deze bepaalt dat alleen de werknemers in de op het Duitse grondgebied gelegen vestigingen van een vennootschap of vennootschappen van het concern waarvan deze vennootschap deel uitmaakt, stemrecht hebben en zich verkiesbaar kunnen stellen in de verkiezingen van de werknemersvertegenwoordigers in de raad van toezicht van deze vennootschap.
3. De principiële vraag waarom het in deze zaak voornamelijk draait, is of in het kader van een nationale regeling over de inspraak van werknemers de lidstaten op grond van de artikelen 18 en 45 VWEU ertoe kunnen worden verplicht aan de werknemers in dochterondernemingen in andere lidstaten hetzelfde stemrecht en dezelfde verkiesbaarheid toe te kennen als de nationale werknemers genieten.
4. In deze conclusie zal ik uitleggen waarom ik van mening ben dat deze vraag ontkennend dient te worden beantwoord en dat de artikelen 18 en 45 VWEU niet in de weg staan aan een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding.
II. Toepasselijke Duitse bepalingen
A. Wet op de medezeggenschap
5. § 1 van het Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer (MitbestG) (Duitse wet op de medezeggenschap van werknemers, hierna: „wet op de medezeggenschap”) van 4 mei 1976(2), met als opschrift „Relevante ondernemingen”, bepaalt in lid 1 ervan het volgende:
„In ondernemingen
1. die zijn opgezet als naamloze vennootschap, commanditaire vennootschap op aandelen, besloten vennootschap of coöperatieve vennootschap
2. met in het algemeen meer dan 2 000 werknemers
kent deze wet aan de werknemers een recht van medezeggenschap toe.”
6. § 3 van de wet op de medezeggenschap, met als opschrift „Werknemers en onderneming”, bepaalt in lid 1 ervan het volgende:
„Als werknemers in de zin van deze wet worden beschouwd
1. de personen bedoeld in § 5, lid 1, van het [Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) (Duitse wet op de ondernemingsraden)], met uitzondering van de leidinggevenden bedoeld in § 5, lid 3, van die wet,
2. de leidinggevenden bedoeld in § 5, lid 3, van de wet op de ondernemingsraden.
De personen bedoeld in § 5, lid 2, van de wet op de ondernemingsraden zijn geen werknemers in de zin van deze wet.”
7. § 5 van de wet op de medezeggenschap, met als opschrift „Concerns”, bepaalt in lid 1 ervan het volgende:
„Indien een onderneming [...] binnen een concern de hoofdonderneming vormt [§ 18, lid 1, van het Aktiengesetz (Duitse wet op de naamloze vennootschappen)], worden voor de toepassing van deze wet de werknemers van het concern gelijkgesteld aan de werknemers van de hoofdonderneming [...]”.
8. § 7 van de wet op de medezeggenschap, met als opschrift „Samenstelling van de raad van toezicht”, bepaalt in lid 1, punt 3, lid 2, punt 3, en lid 4 ervan het volgende(3):
„(1) De raad van toezicht van een onderneming
[...]
3. van gewoonlijk meer dan 20 000 werknemers bestaat uit tien leden die de aandeelhouders vertegenwoordigen en tien leden die de werknemers vertegenwoordigen.
[...]
(2) Van de leden van de raad van toezicht die de werknemers vertegenwoordigen
[...]
3. zijn in een raad van toezicht van tien werknemersvertegenwoordigers er zeven werknemers van de onderneming en drie vertegenwoordigers van de vakbonden.
[...]
(4) De in lid 2 bedoelde werknemers van de onderneming moeten ouder zijn dan 18 jaar en minimaal één jaar in dienst zijn. Voor deze periode van één jaar tellen de perioden mee waarin de werknemer in dienst was van een andere onderneming waarvan de werknemers deelnemen aan de verkiezingen van de leden van de raad van toezicht van die onderneming op grond van deze wet. Deze perioden dienen onmiddellijk vooraf te gaan aan het moment waarop de werknemer het recht verwerft deel te nemen aan de verkiezingen van de leden van de raad van toezicht van de onderneming. De overige in § 8, lid 1, van de wet op de ondernemingsraden voorziene voorwaarden voor verkiesbaarheid moeten zijn vervuld.”
9. § 10 van de wet op de medezeggenschap, met als opschrift „Verkiezing der afgevaardigden”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3 het volgende:
„(1) In geheime stemming en overeenkomstig de beginselen van de evenredige vertegenwoordiging kiezen de werknemers afgevaardigden in iedere vestiging van de onderneming.
(2) Stemgerechtigd bij de verkiezing van de afgevaardigden zijn de werknemers van de onderneming die het achttiende levensjaar hebben voltooid. § 7, tweede zin, van de wet op de ondernemingsraden is van overeenkomstige toepassing.
(3) De in lid 2, eerste zin, bedoelde werknemers zijn verkiesbaar als afgevaardigden, wanneer zij voldoen aan de voorwaarden voor verkiesbaarheid van § 8 van de wet op de ondernemingsraden.”
B. Wet op de ondernemingsraden
10. § 7 van de wet op de ondernemingsraden, in de versie die is verschenen op 25 september 2001(4), met als opschrift „Stemrecht”, bepaalt het volgende:
„Stemgerechtigd zijn alle werknemers van het bedrijf die het achttiende levensjaar hebben voltooid. Gedetacheerde werknemers van een andere werkgever zijn stemgerechtigd wanneer zij langer dan drie maanden in het bedrijf werken.”
11. § 8 van de wet op de ondernemingsraden, met als opschrift „Verkiesbaarheid”, bepaalt het volgende:
„(1) Verkiesbaar zijn alle stemgerechtigden die reeds zes maanden voor het bedrijf werken, of die als thuiswerkende werknemer reeds zes maanden hoofdzakelijk voor het bedrijf hebben gewerkt. Aan deze zes maanden anciënniteit wordt de tijd toegevoegd waarin de werknemer onmiddellijk voordien bij een ander bedrijf van dezelfde onderneming of hetzelfde concern (§ 18, lid 1, van de wet op de naamloze vennootschappen) heeft gewerkt. Wie wegens een strafrechtelijke veroordeling niet kan worden verkozen bij algemene verkiezingen, is niet verkiesbaar.
(2) Wanneer het bedrijf nog geen zes maanden bestaat, zijn in afwijking van de bepaling in lid 1 betreffende de zes maanden anciënniteit, de werknemers verkiesbaar die bij de start van de verkiezingen voor de ondernemingsraad in het bedrijf werkzaam zijn en de overige verkiesbaarheidsvoorwaarden vervullen.”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
12. De verzoeker in het hoofdgeding, Erzberger, is aandeelhouder van verweerster, TUI, een vennootschap met zetel te Berlijn (Duitsland) en Hannover (Duitsland). TUI staat aan het hoofd van een concern dat zij controleert (hierna: „TUI-concern”) en dat actief is in de toerismesector. Het concern is wereldwijd actief en heeft ongeveer 10 103 personen in dienst in Duitsland en ongeveer 39 536 in de andere lidstaten van de Europese Unie. TUI noch een andere vennootschap uit het TUI-concern beschikt over afhankelijke bijkantoren of vestigingen in andere lidstaten dan die waar zij hun zetel hebben.
13. Overeenkomstig de wet op de medezeggenschap telt de raad van toezicht van TUI(5) twintig leden, van wie tien leden die de aandeelhouders vertegenwoordigen en tien leden die de werknemers vertegenwoordigen.(6)
14. § 98 van de wet op naamloze vennootschappen voorziet in de mogelijkheid te verzoeken om een rechterlijke beslissing in geval van een geschil betreffende de wettelijke voorschriften die van toepassing zijn bij de samenstelling van de raad van toezicht. Erzberger heeft van deze mogelijkheid gebruikgemaakt.
15. Erzberger voert met name aan dat de raad van toezicht van TUI onjuist is samengesteld. Deze raad zou slechts moeten worden samengesteld uit leden die zijn aangewezen door de aandeelhouders van de vennootschap. De Duitse regelgeving op het gebied van medezeggenschap van werknemers had bij de samenstelling ervan niet moeten zijn toegepast, omdat deze in strijd is met de artikelen 18 en 45 VWEU. TUI is daarentegen in wezen van mening dat die wetgeving in overeenstemming met het Unierecht is.
16. Bij beschikking van 12 mei 2015 oordeelde het in eerste aanleg geadieerde Landgericht Berlin (rechter in eerste aanleg Berlijn, Duitsland) dat de Duitse regelgeving inzake medezeggenschap het Unierecht niet schendt.
17. Erzberger heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die zijn twijfels uit over de verenigbaarheid van de Duitse regelgeving inzake medezeggenschap met het Unierecht.
18. In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat volgens de overheersende mening in de Duitse rechtsleer en rechtspraak(7) voor de toepassing van de wet op de medezeggenschap onder „werknemer” uitsluitend de werknemers van de ondernemingen die zich op het nationale grondgebied bevinden, worden verstaan. Ofschoon dat niet uit de bewoordingen van de bepalingen van die wet volgt, moet die conclusie worden getrokken uit een benadering waarbij het territorialiteitsbeginsel, volgens hetwelk de Duitse maatschappelijke ordening zich niet kan uitstrekken tot het grondgebied van andere staten, wordt gecombineerd met de ontstaansgeschiedenis van die wet.(8)
19. De verwijzende rechter merkt tevens op dat op grond van de rechtspraak van het Bundesarbeitsgericht (hoogste federale rechter in arbeidszaken, Duitsland)(9), de wet op de ondernemingsraden, waarvan § 5, lid 1, een definitie geeft van het begrip „werknemer”, waarnaar § 3 van de wet op de medezeggenschap verwijst(10), niet van toepassing is op de buitenlandse vestigingen van Duitse ondernemingen.
20. Volgens de verwijzende rechter volgt uit deze elementen dat alleen de werknemers die in Duitsland werkzaam zijn, de leden van de raad van toezicht kunnen kiezen die de werknemers vertegenwoordigen, als afgevaardigden kunnen worden gekozen en lid van de raad van toezicht kunnen worden. Bovendien moet een werknemer afstand doen van de functies die hij uitoefent binnen de raad van toezicht wanneer hij een baan aanvaardt in een andere lidstaat, zelfs als hij in dienst blijft van de Duitse vennootschap of van een onderneming van het concern.
21. De verwijzende rechter acht het mogelijk dat de Duitse wetgeving inzake medezeggenschap resulteert in discriminatie op grond van nationaliteit in de zin van artikel 18 VWEU, doordat, in tegenstelling tot de werknemers in Duitsland, zij die in een andere lidstaat werkzaam zijn, en van wie men mag aannemen dat zij in het algemeen geen Duitser zijn, niet het toezichtsorgaan van verweerster kunnen kiezen of daarin kunnen worden gekozen en als gevolg daarvan onvoldoende zijn vertegenwoordigd in haar toezichthoudend orgaan. De verwijzende rechter is van oordeel dat in dit verband geen enkele toereikende rechtvaardiging kan worden aangevoerd.
22. In ieder geval acht de verwijzende rechter het mogelijk dat de Duitse wetgeving inzake medezeggenschap indruist tegen het vrij verkeer van werknemers, dat is voorzien in artikel 45 VWEU. Aldus zou deze wetgeving werknemers vanwege het dreigende verlies van hun lidmaatschap van een toezichthoudend orgaan kunnen ontmoedigen om te solliciteren naar concreet aangeboden functies en zich daartoe vrij te verplaatsen op het grondgebied van de lidstaten.
23. Op basis hiervan heeft het Kammergericht Berlin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is het verenigbaar met artikel 18 VWEU (discriminatieverbod) en artikel 45 VWEU (vrij verkeer van werknemers) dat een lidstaat het actief en passief kiesrecht voor de vertegenwoordigers van de werknemers in het toezichthoudende orgaan van een onderneming voorbehoudt aan de werknemers die in binnenlandse vestigingen van de onderneming of in binnenlandse concernondernemingen werkzaam zijn?”
24. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Erzberger, TUI, de Betriebsrat der TUI AG/TUI Group Services GmbH, Franz Jakobi e.a. en Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di (hierna samen: „Betriebsrat der TUI e.a.”), de Vereinigung Cockpit e.V., die de opmerkingen van Betriebsrat der TUI e.a. heeft onderschreven, de Duitse en de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie. Ter terechtzitting op 24 januari 2017 hebben Erzberger, TUI, Betriebsrat der TUI e.a., de Duitse, de Franse, de Luxemburgse, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.
IV. Juridische analyse
A. Bevoegdheid van het Hof
25. TUI voert allereerst aan dat het Hof niet bevoegd is om de prejudiciële vraag te beantwoorden, aangezien de situatie in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.
26. In dit verband voert deze partij met name aan dat de verzoeker in het hoofdgeding, Erzberger, als aandeelhouder van de verwerende vennootschap en niet als werknemer ervan, niet is geraakt door de vermeende discriminatoire of beperkende gevolgen van de betrokken Duitse regelgeving, een omstandigheid die eveneens is aangevoerd door Betriebsrat der TUI e.a. en de Luxemburgse en de Oostenrijkse regering.
27. In dit verband merk ik op dat volgens vaste rechtspraak het Hof niet bevoegd is om een prejudiciële beslissing te geven over een regeling die niet binnen het Unierecht valt en wanneer het voorwerp van het geding geen enkele band heeft met door de Verdragsbepalingen beoogde situaties.(11)
28. Evenwel kan het Hof slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord op de gestelde vragen te geven.(12)
29. Daarvan is in casu echter geen sprake.
30. Hoewel het immers waar is dat de Duitse bepalingen inzake medezeggenschap van werknemers geen betrekking hebben op de verzoeker in het hoofdgeding, Erzberger, als aandeelhouder van TUI, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de belanghebbende gebruik heeft gemaakt van zijn, in het nationale recht neergelegde(13) recht om zich tot de rechter te wenden in geval van een geschil over de toepasselijke wettelijke bepalingen bij de samenstelling van de raad van toezicht, waarbij hij met name heeft aangevoerd dat deze bepalingen niet van toepassing zijn bij de samenstelling van de raad van toezicht van TUI, omdat zij in strijd zouden zijn met het Unierecht. Volgens de verwijzende rechter hangt zijn beslissing op het door Erzberger ingediende beroep bovendien af van het antwoord dat het Hof zal geven op de prejudiciële vraag. Als de Duitse regelgeving inzake medezeggenschap geheel of gedeeltelijk niet van toepassing blijkt te zijn wegens schending van het Unierecht, zou het beroep volgens deze rechter namelijk gedeeltelijk of geheel moeten worden toegewezen.
31. Hieruit volgt dat de door de verwijzende rechter gewenste uitlegging van de artikelen 18 en 45 VWEU rechtstreeks verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding.
32. Gelet hierop ben ik van mening dat het Hof bevoegd is om de prejudiciële vraag te beantwoorden.
B. Ten gronde
1. Voorwerp van de prejudiciële vraag
33. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de Duitse regelgeving inzake medezeggenschap(14) van werknemers verenigbaar is met de artikelen 18 en 45 VWEU, en dit in verschillende opzichten.
34. Ten eerste vraagt deze rechter zich af of deze regelgeving ten opzichte van de werknemers van het TUI-concern die werkzaam zijn in andere lidstaten dan Duitsland discriminatie op grond van nationaliteit met zich meebrengt, aangezien zij, in tegenstelling tot de werknemers van het concern die in Duitsland werkzaam zijn, geen stemrecht hebben en ook niet verkiesbaar zijn in de verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers in de raad van toezicht van de moedermaatschappij van het concern (TUI).
35. In dit verband moet worden vastgesteld dat TUI niet beschikt over afhankelijke bijkantoren of vestigingen in andere lidstaten.(15) De in deze conclusie uiteengezette analyse betreft dus niet het geval dat de werknemer werkzaam is in een vestiging of een afhankelijk bijkantoor in een andere lidstaat dan die waar de vennootschap is gevestigd. Daarentegen moet worden bepaald of regelgeving zoals in het hoofdgeding discriminatie met zich meebrengt van de werknemers van het TUI-concern die werkzaam zijn in dochterondernemingen van het concern in andere lidstaten.(16)
36. Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich af of, wat betreft de werknemers van het TUI-concern in Duitsland, de Duitse wetgeving een beperking vormt van het vrij verkeer van werknemers, daar deze wetgeving – vanwege het risico het stemrecht en de verkiesbaarheid te verliezen – de werknemers kan afschrikken om te verzoeken om een functie in een andere lidstaat of om deze te aanvaarden, of een dergelijke overplaatsing minder aantrekkelijk kan maken.
37. De prejudiciële vraag ziet aldus op twee verschillende situaties met betrekking tot twee categorieën van werknemers, die duidelijk van elkaar moeten worden onderscheiden bij de uitlegging van de relevante bepalingen van Unierecht.
2. Uit te leggen bepalingen van Unierecht
38. Er moet worden vastgesteld dat de door de verwijzende rechter voorgelegde vraag verwijst naar zowel artikel 18 VWEU, waarin het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, als artikel 45 VWEU betreffende het vrij verkeer van werknemers.
39. Volgens vaste rechtspraak kan artikel 18 VWEU slechts autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het Unierecht wel geldt, maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet.(17) Het non-discriminatiebeginsel vindt voor het vrij verkeer van werknemers echter een bijzondere uitdrukking in artikel 45, lid 2, VWEU.(18)
40. Het Hof behoeft derhalve geen beslissing te geven over artikel 18 VWEU als artikel 45 VWEU in deze zaak van toepassing is.
41. Reeds in dit stadium wijs ik erop dat artikel 45 VWEU volgens mij niet van toepassing is op werknemers van het TUI-concern die buiten Duitsland werkzaam zijn, maar dat deze bepaling volgens mij van toepassing kan zijn op de werknemers van het concern die in Duitsland werkzaam zijn.
3. Toepasselijkheid van artikel 45 VWEU
a) Begrip „overige arbeidsvoorwaarden”
42. Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 45, lid 2, VWEU bepaalt dat het vrij verkeer van werknemers de afschaffing inhoudt van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.(19)
43. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het begrip „overige arbeidsvoorwaarden” een ruime betekenis heeft, in die zin dat deze bepaling de gelijke behandeling voorschrijft met betrekking tot alles wat direct of indirect verband houdt met de uitoefening van een werkzaamheid in loondienst in de gastlidstaat.(20)
44. Gelet hierop ben ik van mening dat het stemrecht en de verkiesbaarheid bij de verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers in de raad van toezicht van de vennootschap, zoals voorzien in de betrokken Duitse regelgeving, onder het begrip „overige arbeidsvoorwaarden” in de zin van artikel 45, lid 2, VWEU vallen.(21) Op grond van die regelgeving hangen het stemrecht en de verkiesbaarheid namelijk juist af van de vraag of iemand een „werknemer” is in de zin van die regelgeving.(22) Zij hebben dus rechtstreeks betrekking op de uitoefening van een werknemersactiviteit in Duitsland.
b) Bestaan van een aanknopingspunt met het Unierecht
1) Algemene opmerkingen
45. Wil artikel 45 VWEU in casu van toepassing zijn, is tevens vereist dat er een band bestaat tussen de zaak in het hoofdgeding en een van de door die bepaling beoogde situaties.
46. TUI, Betriebsrat der TUI e.a. en de Duitse regering bestrijden de toepasselijkheid van artikel 45 VWEU in deze zaak door zich in wezen te beroepen op het ontbreken van een grensoverschrijdend element. Erzberger, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de Commissie zijn daarentegen van mening dat van een dergelijk element wel degelijk sprake is, aangezien namelijk een werknemer van een Duitse vennootschap die een functie in een andere lidstaat aanneemt, zijn stemrecht en zijn verkiesbaarheid in de verkiezingen van de raad van toezicht verliest, ook al blijft hij in dienst van die vennootschap.
47. Wat de kwestie van de toepasselijkheid van artikel 45 VWEU betreft, merk ik op dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de twee categorieën van werknemers waarop de prejudiciële vraag betrekking heeft, namelijk enerzijds de werknemers van het TUI-concern die werkzaam zijn in dochterondernemingen in andere lidstaten dan Duitsland en anderzijds zij die werkzaam zijn in Duitsland.(23)
2) Werknemers van het TUI-concern die werkzaam zijn in dochterondernemingen in andere lidstaten
48. Wat betreft de werknemers van het TUI-concern die werkzaam zijn in de dochterondernemingen in andere lidstaten dan Duitsland, moet worden vastgesteld dat deze werknemers niet noodzakelijkerwijs personen zijn die gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer op grond van artikel 45 VWEU. Het is namelijk zeer waarschijnlijk dat onder deze categorie van werknemers een groot aantal personen valt die onderdanen of ingezetenen zijn van de lidstaat waar de dochteronderneming is gevestigd en waar zij als werknemer werkzaam zijn.
49. Voor zover ik weet, bestaat er in de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het vrij verkeer van werknemers evenwel geen enkel precedent waarbij de toepasselijkheid van artikel 45 VWEU werd erkend voor dergelijke personen die nooit gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer en die overigens geen enkele band hebben met de arbeidsmarkt van de lidstaat waarvan de wetgeving wordt bestreden, op grond van louter het feit dat de dochteronderneming waarbij zij in dienst zijn, wordt gecontroleerd door een vennootschap die in die lidstaat is gevestigd.(24)
50. Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat het geheel van Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen beoogt het de burgers van de Europese Unie gemakkelijker te maken, om het even welke beroepsactiviteiten uit te oefenen op het grondgebied van de Unie, en in de weg staat aan regelingen die deze burgers zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst een economische activiteit willen uitoefenen. In dat verband beschikken de onderdanen van de lidstaten in het bijzonder over het rechtstreeks aan het Verdrag ontleende recht om hun lidstaat van herkomst te verlaten teneinde zich naar het grondgebied van een andere lidstaat te begeven en aldaar te verblijven om er een economische activiteit te verrichten.(25)
51. In grote lijnen waarborgt artikel 45 VWEU aldus in twee opzichten het vrij verkeer. Ten eerste hebben de onderdanen van de lidstaten op grond van dit artikel het recht op de arbeidsmarkt van de gastlidstaat dezelfde behandeling te genieten als de nationale werknemers.(26) Daarnaast verbiedt dat artikel het de lidstaat van herkomst om op ongeoorloofde wijze het recht van zijn onderdanen te beperken om het grondgebied te verlaten met het oog op het uitoefenen van een economische activiteit in een andere lidstaat.(27)
52. De situatie van de werknemers van het TUI-concern die in dienst zijn van de dochteronderneming in andere lidstaten komt overeen met geen van deze situaties als zij nooit hun recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend.(28) De toepassing van artikel 45 VWEU op die werknemers zou dus betekenen dat de werkingssfeer van dit artikel aanzienlijk wordt uitgebreid.(29)
53. Vanuit teleologisch oogpunt zie ik echter moeilijk in hoe het doel van artikel 45 VWEU een dergelijke uitbreiding van de werkingssfeer van deze bepaling zou kunnen rechtvaardigen. Ik meen namelijk dat de grensoverschrijdende aard van de verhoudingen binnen een concern niets afdoet aan het feit dat de situatie van die werknemers in werkelijkheid zuiver binnenlands is, aangezien alle elementen waardoor hun werksituatie wordt bepaald, geheel in de interne sfeer van één enkele lidstaat liggen.(30)
54. Als voorbeeld ben ik van mening dat de situatie van een werknemer in dienst van een Franse dochteronderneming van het TUI-concern louter speelt binnen de Franse Republiek. Deze werknemer is namelijk werkzaam in Frankrijk bij een onderneming die is opgericht krachtens Frans recht(31), waaraan in het algemeen tevens zijn arbeidsovereenkomst(32) en meer in het algemeen zijn arbeidsvoorwaarden(33) zijn onderworpen. Waar de eigendom of de zeggenschap over de vennootschap waarbij die werknemer in dienst is, zich bevindt, heeft in dit verband geen gevolg voor zijn werksituatie, die in feite volstrekt vergelijkbaar is met die van andere werknemers in Frankrijk.
55. Gelet hierop ben ik van mening dat het feit dat de vennootschap waarbij de werknemer in dienst is, eigendom is of onder zeggenschap staat van een vennootschap die in een andere lidstaat is gevestigd, op zichzelf niet voldoende is om een aanknopingspunt te vormen met welke door artikel 45 VWEU beoogde situatie dan ook. Met andere woorden, het vrij verkeer van werknemers kan niet worden beïnvloed door het feit dat zijn werkgever is gekocht door een vennootschap die in een andere lidstaat is gevestigd. Vanuit het oogpunt van de werknemer vormt deze omstandigheid namelijk een externe factor die geen enkel verband houdt met het optreden van de werknemer.(34)
56. Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de door Erzberger aangevoerde argumenten volgens welke, ten eerste, de werknemers in dienst van de dochterondernemingen van TUI in andere lidstaten rechtstreeks worden geraakt door de besluiten van de raad van toezicht van TUI(35) en, ten tweede, de uitsluiting van deze eerstgenoemde werknemers van de Duitse regeling inzake medezeggenschap een oververtegenwoordiging van de belangen van de nationale werknemers binnen deze raad met zich meebrengt, hetgeen met name problematisch zou zijn in geval van besluiten over het openen of sluiten van vestigingen in andere lidstaten.(36)
57. Zonder vooruit te lopen op het belang van deze overwegingen in de nationale politieke context moet immers worden vastgesteld dat zij situaties die geen enkel aanknopingspunt vertonen met het vrij verkeer van werknemers, niet binnen de werkingssfeer van artikel 45 VWEU kunnen doen vallen.
58. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 45 VWEU niet van toepassing is op werknemers van het TUI-concern die in dienst zijn van dochterondernemingen van het concern in andere lidstaten.(37)
59. Daarnaast merk ik op dat, in tegenstelling tot hetgeen Erzberger en de Commissie lijken aan te voeren, ook artikel 18 VWEU niet van toepassing kan zijn op deze werknemers. Zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof, kan het non-discriminatiebeginsel dat in dit artikel is erkend, niet worden toegepast op zuiver interne aangelegenheden van een lidstaat die geen enkele aanknoping hebben met een van de situaties waarvoor het Unierecht is geschreven.(38)
3) Werknemers van het TUI-concern die werkzaam zijn in Duitsland
60. Wat betreft de werknemers van het TUI-concern die werkzaam zijn in Duitsland, ben ik daarentegen van mening dat – in tegenstelling tot hetgeen TUI en de Duitse regering beweren – artikel 45 VWEU toepasselijk kan zijn.
61. Zo is er mijns inziens wel degelijk sprake van een situatie die in artikel 45 VWEU wordt bedoeld, wanneer een in Duitsland werkzame werknemer van het TUI-concern die lidstaat verlaat of wenst te verlaten om een baan aan te nemen in een dochteronderneming in een andere lidstaat, die tot hetzelfde concern behoort.
62. Anders dan TUI meen ik dat het niet gaat om een zuiver hypothetisch beroepsperspectief, dat ervoor zorgt dat artikel 45 VWEU niet-toepasselijk wordt.(39) Integendeel, in het geval van een grensoverschrijdend concern, zoals dat waarvan de verwerende vennootschap deel uitmaakt(40), lijkt de mogelijkheid dat een werknemer wordt overgeplaatst – hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van zijn werkgever – tussen twee in verschillende lidstaten gelegen dochterondernemingen van het concern, mij zeer wel denkbaar.
63. Ik kan ook niet het argument aanvaarden dat de Duitse regering lijkt aan te voeren, volgens hetwelk artikel 45 VWEU niet van toepassing kan zijn op de werknemers van het TUI-concern in Duitsland, aangezien artikel 45, lid 3, onder c), VWEU werknemers uitsluitend het recht toekent om in een lidstaat te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen „overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden”.
64. In dit verband moet worden vastgesteld dat lid 3 van artikel 45 VWEU niet beoogt de werkingssfeer van dat artikel te begrenzen, maar eerder ten doel heeft de inhoud van het recht op vrij verkeer te verduidelijken, ingeval dit artikel daadwerkelijk van toepassing is.(41)
65. Ten slotte merk ik op dat, in tegenstelling tot hetgeen TUI en de Duitse regering lijken te beweren, het feit dat er op Unieniveau geen sprake is van harmonisatie op het gebied van medezeggenschap van werknemers, geen enkel gevolg kan hebben voor de toepasselijkheid van artikel 45 VWEU in de zaak in het hoofdgeding.
66. Hoewel het juist is dat, bij het ontbreken van een dergelijke harmonisatie(42), het de lidstaten in beginsel vrijstaat om te bepalen in welke mate werknemers betrokken worden bij het bestuur van de vennootschappen die op hun respectieve grondgebieden actief zijn, moeten zij deze bevoegdheid uitoefenen met inachtneming van het Unierecht en met name de bepalingen van artikel 45 VWEU met betrekking tot het vrij verkeer van werknemers.(43)
67. Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat artikel 45 VWEU van toepassing is met betrekking tot de in Duitsland werkzame werknemers van het TUI-concern, wanneer zij deze lidstaat verlaten of wensen te verlaten om een baan te aanvaarden in een dochteronderneming van het concern in een andere lidstaat.
68. Tegen de achtergrond van dat scenario dient dus te worden onderzocht of regelgeving zoals in het hoofdgeding verenigbaar is met artikel 45 VWEU. Daarentegen behoeft deze regeling niet te worden getoetst aan artikel 18 VWEU.(44)
69. In de hiernavolgende analyse zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een dergelijke regeling het vrij verkeer van werknemers niet beperkt [onderdeel a) van punt 4]. Subsidiair zal ik uitleggen waarom ik meen dat eventuele beperkende gevolgen van een dergelijke regeling gerechtvaardigd worden door dwingende redenen van algemeen belang [onderdeel b) van punt 4].
4. Verenigbaarheid van regelgeving zoals in het hoofdgeding met artikel 45 VWEU
a) Geen beperking
70. In herinnering moet worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de bepalingen betreffende het vrij verkeer van werknemers, hoewel zij volgens de bewoordingen ervan met name het voordeel van behandeling als eigen onderdaan in de lidstaat van ontvangst beogen te garanderen, ook een verbod inhouden voor de lidstaat van oorsprong, het vrije aanvaarden en verrichten van werk door zijn onderdanen in een andere lidstaat te bemoeilijken.(45)
71. In dit verband heeft het Hof verduidelijkt dat nationale bepalingen die een onderdaan van een lidstaat beletten of ervan weerhouden zijn land van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, een belemmering van die vrijheid opleveren, zelfs wanneer zij los van de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn.(46) Het Hof heeft verder geoordeeld dat artikel 45 VWEU in de weg staat aan elke maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, het gebruik van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door de burgers van de Unie kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken.(47)
72. Met een beroep op deze rechtspraak betogen Erzberger, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de Commissie dat de uitsluiting van de in andere lidstaten werkzame werknemers van het TUI-concern van de Duitse medezeggenschapsregeling een beperking van het vrij verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU met zich meebrengt. Volgens hen kan het feit dat een werknemer die in Duitsland werkzaam is, zijn stemrecht en verkiesbaarheid in de verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers in de raad van toezicht van de moedermaatschappij van het concern verliest als hij wordt overgeplaatst naar een dochteronderneming van het concern in een andere lidstaat, hem ervan afbrengen gebruik te maken van zijn recht op vrij verkeer of het althans minder aantrekkelijk maken om dit recht uit te oefenen. Dit zou in het bijzonder het geval zijn voor werknemers die reeds zijn verkozen in de raad van toezicht, aangezien deze werknemers afstand moeten doen van hun mandaat wanneer zij overgaan naar een dochteronderneming in een andere lidstaat.(48)
73. Van hun kant voeren TUI, Betriebsrat der TUI e.a., de Duitse, de Luxemburgse, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering aan dat er geen sprake is van een beperking van het vrij verkeer van werknemers.
74. Ik merk allereerst op dat op grond van artikel 45, lid 3, onder c), VWEU het recht op vrij verkeer van werknemers, dat in dit artikel is erkend, met name het recht omvat om „in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden”.(49)
75. De migrerende werknemer profiteert aldus op grond van artikel 45 VWEU van de gelijke behandeling met de nationale werknemers in de gastlidstaat, zodat hij er een economische activiteit kan uitoefenen overeenkomstig de regelgeving van die lidstaat. Daarentegen geeft artikel 45 VWEU die werknemer niet het recht om de arbeidsvoorwaarden die hij in zijn lidstaat van oorsprong geniet, te „exporteren” naar een andere lidstaat. Zoals advocaat-generaal Fennelly heeft opgemerkt in zijn conclusie in de zaak Graf „moet de migrerende werknemer de nationale arbeidsmarkt [in het normale geval] nemen zoals hij deze vindt”.(50)
76. Logischerwijs ziet artikel 45 VWEU volgens vaste rechtspraak niet op eventuele gevallen van ongelijke behandeling die, van de ene tot de andere lidstaat, kunnen voortvloeien uit bestaande verschillen tussen de wetgevingen van de verschillende lidstaten, mits die volgens objectieve criteria en zonder rekening te houden met hun nationaliteit alle personen betreffen die binnen de toepassing ervan vallen.(51) In dezelfde zin heeft het Hof ook geoordeeld dat, wat artikel 18 VWEU betreft, de toepassing van een nationale wettelijke regeling niet met het discriminatieverbod in strijd kan worden geacht op de enkele grond dat andere lidstaten minder rigoureuze bepalingen zouden toepassen.(52)
77. Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat het primaire recht van de Unie een verzekerde niet kan waarborgen dat verplaatsing naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst voor de sociale zekerheid neutraal is, aangezien een dergelijke verplaatsing, rekening houdend met de verschillen tussen de stelsels en de wettelijke regelingen van de lidstaten op dit gebied, naargelang van het geval, op het gebied van de sociale bescherming voor de betrokken persoon meer of minder voordelig kan zijn.(53) Deze redenering is volgens mij rechtstreeks toe te passen op de regelingen van lidstaten aangaande de inspraak van werknemers. In dit verband breng ik in herinnering dat het stemrecht en de verkiesbaarheid van de vertegenwoordigers van de werknemers in de raad van toezicht van de vennootschap, zoals voorzien in de betrokken Duitse regelgeving, volgens mij een arbeidsvoorwaarde in de zin van artikel 45, lid 2, VWEU vormt.(54)
78. Hieruit volgt naar mijn gevoel dat een werknemer die Duitsland verlaat om in een andere lidstaat een economische activiteit te verrichten op grond van artikel 45 VWEU niet het voordeel van de in de Duitse regelgeving vastgestelde inspraakrechten kan behouden. Daarentegen zal hij in die lidstaat inspraakrechten hebben, voor zover hem door de regelgeving van die lidstaat dergelijke rechten worden toegekend.
79. In deze zaak is het evenwel de vraag of die conclusies ook opgaan in geval van overplaatsing van de werknemer binnen een concern. Met andere woorden, er moet worden vastgesteld of een werknemer die wordt overgeplaatst tussen in verschillende lidstaten gevestigde, maar tot hetzelfde concern behorende vennootschappen, een beroep kan doen op artikel 45 VWEU om na zijn overplaatsing bepaalde rechten te behouden inzake medezeggenschap binnen de moedermaatschappij van het concern, die hem op grond van de wetgeving van zijn lidstaat van herkomst waren toegekend. Dat is in wezen hetgeen Erzberger, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de Commissie betogen.
80. Ik ben de mening toegedaan dat deze vraag ontkennend dient te worden beantwoord.
81. Ik vind immers geen enkele grondslag in de Verdragen of de rechtspraak van het Hof om een onderscheid aan te brengen tussen de werknemer die van baan verandert tussen twee vennootschappen die niets met elkaar te maken hebben en in verschillende lidstaten zijn gevestigd en de werknemer die wordt overgeplaatst tussen vennootschappen die tot hetzelfde concern behoren, maar in verschillende lidstaten zijn gevestigd. Vanuit het oogpunt van het vrij verkeer van werknemers gaat het in beide gevallen om een verplaatsing van de ene lidstaat naar de andere, met alle gevolgen die hieruit voor de werknemer voortvloeien, zoals met name een wijziging van de toepasselijke arbeidsvoorwaarden. Zoals reeds aangegeven doet de grensoverschrijdende aard van het concern niets af aan het feit dat de werksituatie van de werknemer voornamelijk wordt bepaald door de wetgeving van de staat waar hij zijn bezoldigde activiteit uitoefent.(55)
82. Hoewel ik begrip kan opbrengen voor de idee dat iedere werknemer die in dienst is van een concern, binnen de Unie dezelfde rechten op inspraak binnen dit concern zou moeten genieten, ongeacht de plaats waar hij werkt, moet worden vastgesteld dat bij de huidige stand van het Unierecht de rol van werknemers in het bestuur van nationale vennootschappen van de lidstaten op Europees niveau niet is geharmoniseerd.(56) Bij gebreke van een dergelijke harmonisatie ben ik van mening dat de kwestie of de werknemers van het concern die werkzaam zijn in andere lidstaten wel of niet onder de nationale inspraakregeling vallen, aan de keuze van de lidstaten wordt overgelaten.(57)
83. Ik ben met andere woorden van mening dat bij de huidige stand van het Unierecht, de lidstaten op grond van artikel 45 VWEU niet verplicht zijn aan werknemers die hun grondgebied verlaten om een economische activiteit uit te oefenen in een andere lidstaat, dezelfde inspraakrechten toe te kennen als die waarover de werknemers beschikken die werkzaam zijn op het nationale grondgebied, maar dat het hun vrij blijft staan dit te doen op grond van hun nationale recht.(58)
84. Ik kom dus tot de conclusie dat een regeling als in het hoofdgeding, die bepaalt dat alleen de werknemers die werkzaam zijn in de op het nationale grondgebied gelegen vestigingen van een vennootschap of vennootschappen van het concern stemrecht hebben en zich verkiesbaar kunnen stellen in de verkiezingen van de werknemersvertegenwoordigers in de raad van toezicht van de vennootschap, geen beperking vormt van het vrij verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU.
85. Volledigheidshalve en voor het geval dat het Hof mocht oordelen dat een nationale regeling als in het hoofdgeding, een beperking van het vrij verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU met zich meebrengt, zal ik in het volgende onderdeel uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een dergelijke beperking hoe dan ook gerechtvaardigd zou zijn.(59)
b) Subsidiair: eventuele rechtvaardiging
86. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof is een nationale bepaling die het vrij verkeer van werknemers kan belemmeren, hetgeen in beginsel is verboden op grond van artikel 45 VWEU, slechts toelaatbaar wanneer zij een van de in het Verdrag genoemde legitieme doelstellingen nastreeft of wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Bovendien moet in een dergelijk geval de toepassing ervan geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling te verzekeren en niet verder gaan dan voor het bereiken van deze doelstelling noodzakelijk is.(60)
87. In de onderhavige zaak is geen van de legitieme doelstellingen die uitdrukkelijk in artikel 45, lid 3, VWEU zijn genoemd, aangevoerd door de partijen en belanghebbenden die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof.(61) Deze partijen en belanghebbenden voeren daarentegen dwingende redenen van algemeen belang aan, voor het geval dat het Hof zou vaststellen dat de betrokken Duitse wetgeving een beperking van het vrij verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU met zich meebrengt.
1) Aangevoerde dwingende redenen van algemeen belang
88. TUI en de Duitse en de Oostenrijkse regering beroepen zich voornamelijk op rechtvaardigingsgronden die zijn ontleend aan het territorialiteitsbeginsel, zoals erkend in het internationale recht en het Unierecht.(62) Uit dit beginsel zou volgen dat de bevoegdheid van de Duitse wetgever is beperkt tot het Duitse grondgebied, waardoor werknemers die in andere lidstaten werkzaam zijn niet onder de Duitse medezeggenschapsregeling kunnen vallen. De Franse regering is veeleer van mening dat deze zaak het Hof in de gelegenheid stelt om een nieuwe dwingende reden van algemeen belang te ontwikkelen, ontleend aan de noodzaak tot erkenning van de diversiteit aan sociale modellen van de lidstaten op het gebied van de vertegenwoordiging van werknemers. In dezelfde lijn verwijzen Betriebsrat der TUI e.a. naar artikel 4, lid 2, VEU, op grond waarvan de Unie de nationale identiteit van de lidstaten eerbiedigt. Ten slotte is de Commissie van mening dat de noodzaak om het goed functioneren van de regels inzake medezeggenschap te verzekeren een beperking van het vrij verkeer van werknemers zou kunnen rechtvaardigen, hetgeen aan de nationale rechter zou staan om vast te stellen.(63)
89. Erzberger en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA zijn daarentegen van opvatting dat de in deze zaak aangevoerde dwingende redenen van algemeen belang de beperking van het vrij verkeer van werknemers die het gevolg zou zijn van de betrokken regeling, niet kunnen rechtvaardigen. Het komt mij voor dat dit standpunt wordt gedeeld door de verwijzende rechter.(64)
2) Rechtvaardiging ontleend aan het territorialiteitsbeginsel
90. Vooraf zij vastgesteld dat in het kader van deze zaak het territorialiteitsbeginsel wordt aangevoerd als belemmering voor de toepassing van de Duitse medezeggenschapsregeling op werknemers die buiten Duitsland werkzaam zijn. Uit dat beginsel zou immers voortvloeien dat de Duitse wetgever niet over de noodzakelijke wetgevende bevoegdheid beschikt om die werknemers onder die regeling te laten vallen.
91. Zoals blijkt uit de hierboven uiteengezette analyse, ben ik van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland niet verplicht is om op grond van artikel 45 VWEU aan werknemers die haar grondgebied verlaten om een economische activiteit uit te oefenen in een andere lidstaat dezelfde inspraakrechten toe te kennen als die waarvan volgens de betrokken Duitse regelgeving de werknemers profiteren die in Duitsland werkzaam zijn.(65) Mocht het Hof oordelen dat die regeling een beperking van het vrij verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU met zich meebrengt, meen ik niettemin dat het territorialiteitsbeginsel de Bondsrepubliek Duitsland niet verhindert om eerstgenoemde werknemers onder haar medezeggenschapsregeling te laten vallen.
92. Het territorialiteitsbeginsel is door het Hof erkend als legitieme doelstelling die een beperking van het vrij verkeer kan rechtvaardigen in met name de context van nationale belastingregelingen die in de weg staan aan de bij het Verdrag ingestelde vrijheid van vestiging.(66) In dat verband is dat beginsel vaak samen met een andere legitieme doelstelling in aanmerking genomen, namelijk die van het in stand houden van de verdeling van heffingsbevoegdheid tussen de lidstaten.(67) In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat het territorialiteitsbeginsel ertoe dient om er bij de toepassing van het Unierecht voor te zorgen dat rekening wordt gehouden met de grenzen van de belastingbevoegdheden van de lidstaten.(68)
93. Ik twijfel er ernstig aan of de rechtspraak op het gebied van de fiscaliteit op deze zaak kan worden toegepast.
94. Ten eerste strekt het territorialiteitsbeginsel, zoals erkend door het Hof, op het gebied van de fiscaliteit, ertoe problemen op te lossen die eigen zijn aan dit gebied, zoals met name die met betrekking tot het afschaffen van dubbele belasting(69) en het vermijden van situaties die afbreuk kunnen doen aan het recht van de lidstaat van oorsprong om zijn belastingbevoegdheid uit te oefenen met betrekking tot activiteiten die op zijn grondgebied plaatsvinden(70).
95. Dergelijke problemen doen zich in het kader van een inspraakregeling van werknemers evenwel niet voor. Zo staat mijns inziens niets eraan in de weg dat een werknemer die in dienst is van een dochteronderneming in een andere lidstaat dan die waar de moedermaatschappij zich bevindt, profiteert van een „dubbele vertegenwoordiging”, dat wil zeggen enerzijds binnen de dochteronderneming op grond van de regelgeving van de lidstaat waar hij werkt en anderzijds binnen de moedermaatschappij overeenkomstig de regelgeving van de lidstaat van vestiging van deze vennootschap.
96. Ten tweede ben ik, in tegenstelling tot hetgeen TUI en de Duitse en de Nederlandse regering naar voren brengen, van mening dat het feit dat werknemers die werkzaam zijn in andere lidstaten onder de Duitse medezeggenschapsregeling vallen, als zodanig geen inmenging in de soevereiniteit of de wetgevende bevoegdheden van andere lidstaten met zich meebrengt. Net als de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de Commissie meen ik namelijk dat de vraag welke werknemers deel mogen nemen aan de verkiezingen van de leden van de raad van toezicht van een Duitse vennootschap volledig binnen de bevoegdheid van de Duitse wetgever ligt.(71) Er is met andere woorden geen sprake van een bevoegdheidsgeschil.(72)
97. Gelet hierop ben ik van mening dat de uitsluiting van de Duitse medezeggenschapsregeling van werknemers die werkzaam zijn in andere lidstaten niet kan worden beschouwd als een uitvloeisel van het territorialiteitsbeginsel.
98. De Duitse regering is evenwel van mening dat in de context van de Duitse medezeggenschapsregeling de vraag van de extraterritorialiteit rijst, wegens het feit dat die regeling in het kader van het kiesreglement(73) aan alle vennootschappen die tot het concern behoren, alsook aan de werknemers die aan de verkiezingen deelnemen, bepaalde verplichtingen oplegt wat betreft het organiseren en het houden van de verkiezingen(74). Zo zouden op grond van dit reglement de verkiezingen van de raad van toezicht van de Duitse vennootschap niet centraal worden georganiseerd door de directie van deze vennootschap, maar eerder decentraal door de werknemers zelf binnen iedere vennootschap van het concern. Gegeven het feit dat de in andere lidstaten gevestigde dochterondernemingen en de werknemers daarvan niet zijn onderworpen aan het Duitse recht, kan de Duitse wetgever hun geen verplichtingen opleggen overeenkomstig het kiesreglement en hen derhalve niet onder de Duitse medezeggenschapsregeling laten vallen.
99. Ik merk dus op dat het de concrete invulling van de Duitse medezeggenschapsregeling en met name de verplichtingen die voortvloeien uit het kiesreglement zijn die er volgens de Duitse regering aan in de weg staan dat werknemers die in andere lidstaten werkzaam zijn, onder deze regeling worden gebracht. De uitsluiting van deze werknemers is dus niet een absolute noodzaak die verband houdt met de grenzen van de wetgevende bevoegdheid van de Duitse wetgever, maar veeleer het gevolg van bepaalde keuzen die deze wetgever heeft gemaakt met betrekking tot met name de regels omtrent de verkiezingen.(75)
100. Men moet zich dus afvragen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling van het waarborgen van de inspraak van de werknemers in de vennootschap, overeenkomstig de nationale sociale, economische en culturele bijzonderheden, zoals in wezen wordt betoogd door de Franse regering en Betriebsrat der TUI e.a.(76)
3) Rechtvaardiging ontleend aan de doelstelling om de inspraak van de werknemers in de vennootschap te waarborgen overeenkomstig de nationale sociale, economische en culturele bijzonderheden
101. Vastgesteld moet worden dat, terwijl Betriebsrat der TUI e.a. zich baseren op artikel 4, lid 2, VEU(77), op grond waarvan de Unie de nationale identiteit van de lidstaten eerbiedigt die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, deze bepaling niet is aangevoerd door de Duitse regering(78).
102. Die regering geeft evenwel aan dat de Duitse regeling met betrekking tot de medezeggenschap van werknemers en de bepalingen van de kiesreglementen op grond waarvan concreet de verkiezingen worden geregeld van de leden van de raad van toezicht die de werknemers vertegenwoordigen, zijn aangepast aan de Duitse bedrijfs-, maatschappelijke en vakbondsstructuren en dat die regeling niet uitsluitend de belangen van de werknemers dient, maar veeleer het algemeen belang, omdat zij beoogt de samenwerking en de integratie te waarborgen door tevens rekening te houden met andere belangen dan het directe eigenbelang.(79) Ter terechtzitting heeft deze regering voorts aangegeven dat de medezeggenschap van werknemers een hoeksteen is van de cultuur van samenwerking in Duitsland en dat zij de wettelijke ontwikkeling van de vakbondsvrijheid vormt en de uitoefening van deze door het Grundgesetz (Duitse grondwet) gewaarborgde vrijheid mogelijk maakt.(80)
103. Gelet hierop aarzel ik om de Duitse medezeggenschapsregeling aan te merken als onderdeel van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU. In mijn ogen bestaat er evenwel geen enkele twijfel over dat deze regeling een wezenlijk element van de Duitse arbeidsmarkt vormt en – meer in het algemeen – van de Duitse sociale orde.
104. Vervolgens moet worden vastgesteld dat de inspraak van werknemers in het bestuur van de vennootschap vanuit Unierechtelijk oogpunt een legitieme doelstelling vormt.(81) Het Unierecht erkent evenwel de diversiteit aan regels en nationale praktijken op het gebied van sociaal beleid(82), meer in het bijzonder wat de wijze betreft waarop de vertegenwoordigers van de werknemers worden betrokken bij het besluitvormingsproces van vennootschappen(83). Bij de huidige stand van het Unierecht wordt aldus aan de lidstaten de keuze gelaten al dan niet wetgeving vast te stellen op het gebied van de rol van de werknemers in een vennootschap en wordt het voorts aan hen overgelaten om de regels te bepalen van hun respectieve stelsels op dat terrein(84).
105. Met betrekking tot de bijzonderheden van de Duitse medezeggenschapsregeling moet worden vastgesteld dat deze regeling wordt gekenmerkt door een bijzonder hoge mate van inspraak van de werknemers in het bestuur van de vennootschap.(85) Tegelijkertijd voorziet deze regeling, krachtens het kiesreglement(86), in relatief complexe, uit meerdere procedurele stappen bestaande procedures die beogen het goede verloop van de verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers te verzekeren en te waarborgen dat de verkiezingen van de leden van de raad van toezicht die de werknemers vertegenwoordigen vrij, eerlijk en geheim zijn.(87) In dit verband geeft de Duitse regering aan dat de Duitse medezeggenschapsregeling gebaseerd is op het beginsel dat het organiseren en houden van de verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers wordt toevertrouwd aan de werknemers, die zichzelf dienen te organiseren binnen iedere vennootschap van het concern en moeten samenwerken met de vakbonden en de vennootschappen van het concern.
106. Ik ben van mening dat in het kader van een dergelijke nationale inspraakregeling voor werknemers, dergelijke overwegingen met betrekking tot de wijze waarop de verkiezingen worden georganiseerd en gehouden de uitdrukking vormen van bepaalde legitieme keuzen van economisch en sociaal beleid, die bij de huidige stand van het Unierecht ter beoordeling van de lidstaten staan.(88) Ik ben dan ook van oordeel dat regelgeving zoals in het hoofdgeding wordt gerechtvaardigd door de doelstelling die erin bestaat de inspraak van de werknemers in de vennootschap te waarborgen overeenkomstig de nationale sociale, economische en culturele bijzonderheden.
107. Ik meen daarnaast dat die regeling in verhouding staat tot die doelstelling, namelijk dat zij geschikt is om de inspraak van de werknemers in de vennootschap te waarborgen overeenkomstig de nationale sociale, economische en culturele bijzonderheden en dat zij niet verder gaat dan noodzakelijk is voor het bereiken van die doelstelling.
108. In dit verband herinner ik eraan dat het Hof reeds heeft gepreciseerd dat niet is vereist dat alle lidstaten over een beperkende maatregel eenzelfde overtuiging delen met betrekking tot de wijze van bescherming van het betrokken grondrecht of rechtmatig belang en dat integendeel de enkele omstandigheid dat een lidstaat een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat, niet uitsluit dat de betrokken maatregelen noodzakelijk en evenredig zijn.(89)
109. Bovendien moet worden erkend dat het niet mogelijk is om binnen de persoonlijke werkingssfeer van de Duitse medezeggenschapsregeling de werknemers te laten vallen die buiten Duitsland werkzaam zijn, zonder de basiskenmerken van die regeling te moeten wijzigen. Een dergelijke uitbreiding van de Duitse regeling zou immers vooronderstellen dat de verantwoordelijkheid voor het organiseren en het houden van de verkiezingen zou moeten worden overgedragen van de werknemers en de vennootschappen van het concern aan de directie van de Duitse moedermaatschappij, hetgeen zou indruisen tegen de beginselen waarop die regeling is gestoeld.
110. Hoewel het daadwerkelijk mogelijk is, zoals de Commissie suggereert, om de moedermaatschappij ertoe te verplichten – wegens haar bepalende invloed op de vennootschappen van het concern – voor de vorming van haar raad van toezicht ook stemrecht en verkiesbaarheid toe te kennen aan de werknemers die werkzaam zijn in andere lidstaten, ben ik de mening toegedaan dat de lidstaten op grond van het Unierecht niet verplicht zijn voor een dergelijke aanpak te kiezen in het kader van hun regelingen inzake de rol van de werknemers in de vennootschap.
111. Ik ben derhalve van mening dat, mocht het Hof vaststellen dat nationale regelgeving zoals in het hoofdgeding een beperking van het vrij verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU met zich meebrengt, zou moeten worden geoordeeld dat bij de huidige stand van het Unierecht het handhaven van een dergelijke regeling gerechtvaardigd is, aangezien deze regeling de weerspiegeling is van bepaalde legitieme keuzen van economisch en sociaal beleid die aan de lidstaten staan.
112. Gelet op één en ander ben ik van oordeel dat artikel 45 VWEU niet in de weg staat aan een regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan alleen de werknemers die werkzaam zijn in de op het nationale grondgebied gelegen vestigingen van een vennootschap of vennootschappen van een concern stemrecht hebben en zich verkiesbaar kunnen stellen in de verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers binnen de raad van toezicht van die vennootschap.
V. Conclusie
113. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door het Kammergericht Berlin gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
„De artikelen 18 en 45 VWEU dienen aldus te worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een regeling als in het hoofdgeding, die bepaalt dat alleen de werknemers die werkzaam zijn in de op het nationale grondgebied gelegen vestigingen van een vennootschap of vennootschappen van een concern stemrecht hebben en zich verkiesbaar kunnen stellen in de verkiezingen van de vertegenwoordigers van de werknemers binnen de raad van toezicht van die vennootschap.”