KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES Bot
esitatud 3. septembril 2015(1)
Kohtuasi C‑333/14
The Scotch Whisky Association jt
versus
The Lord Advocate
The Advocate General for Scotland
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of Session, Šotimaa (Ühendkuningriik))
Eelotsusetaotlus – Kaupade vaba liikumine – Koguselised piirangud – Samaväärse toimega meetmed – Liikmesriigi õigusnormid, mis kehtestavad alkohoolsete jookide minimaalse jaehinna – Õigustatus – Tervise kaitse – Proportsionaalsus
1. Alkoholitarbimise vähendamiseks võttis Šotimaa Parlament 24. mail 2012 vastu seaduse Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012(2), mis keelab alkoholimüügi odavamalt kui miinimumhind, mis arvutatakse alkoholisisalduse põhjal. Selle seaduse vastuvõtmise järel koostasid Šotimaa ministrid (Scottish Ministers) akti nimetusega Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order 2013(3), kus minimaalseks ühikuhinnaks(4) („minimum price per unit”)(5) nähti ette 0,50 Suurbritannia naelsterlingit (GBP).
2. Vaidluses, mille üks pool on kolm alkohoolsete jookide tootjate ühendust, nimelt The Scotch Whisky Association, Euroopa kangete alkohoolsete jookide tootjate liit (Confédération européenne des producteurs de spiritueux) ja Euroopa Veinitootjate Komitee (Comité européen des entreprises vins (CEEV))(6) ning teine pool Lord Advocate ja Advocate General for Scotland, on Court of Session esitanud Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, millega soovib teada, kas miinimumhinna kehtestamine on kooskõlas esiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1308/2013, millega kehtestatakse põllumajandustoodete ühine turukorraldus ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 922/72, (EMÜ) nr 234/79, (EÜ) nr 1037/2001 ja (EÜ) nr 1234/2007,(7) ja teiseks ELTL artiklitega 34 ja 36.
3. Käesolevas ettepanekus käsitlen kõigepealt vaidlusaluste õigusnormide kooskõla ühise turukorralduse ühtse määrusega. Selle kohta olen seisukohal, et määrust tuleks tõlgendada nii, et sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu käsitletakse põhikohtuasjas ning millega nähakse ette veini minimaalne jaehind, mis on seotud alkoholi kogusega müüdavas tootes, ei ole selle määrusega vastuolus, kui neid norme õigustavad inimeste tervise kaitse eesmärgid, eriti alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärk, ning kui nad ei välju selle eesmärgi saavutamiseks vajaliku piirest.
4. Teiseks analüüsin ma vaidlusaluseid õigusnorme ELTL artiklite 34 ja 36 seisukohast.
5. Olles nentinud, et need õigusnormid kujutavad endast ELTL artikli 34 seisukohalt takistust, kuna need võtavad teatud alkohoolsete jookide tootjatelt või importijatelt madalamast omahinnast tuleneda võiva konkurentsieelise, märgin, et selle hindamiseks, kas meede vastab proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb liikmesriigi kohtul:
– kontrollida, kas tõendid, mille liikmesriik on kohustatud talle esitama, annavad alust mõistlikult järeldada, et valitud vahendid sobivad seatud eesmärgi saavutamiseks ning et liikmesriik ei ole neid valides väljunud oma kaalutlusruumi piirest, ja
– võtta arvesse, kui suures ulatuses see meede kaupade vaba liikumist häirib, nii meetme võrdlemisel alternatiivsete meetmetega, millega võiks saavutada sama eesmärgi, kui ka kõigi asjassepuutuvate huvide kaalumisel.
1. Lisaks väidan ma, et kui sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas on liikmesriigi kohtule esitatud kaebus, milles palutakse kontrollida veel jõustumata ning osaliselt alles eelnõu staadiumis olevate liikmesriigi õigusnormide seaduslikkust, peab kohus selle hindamisel, kas need normid on taotletava eesmärgiga proportsionaalsed, analüüsima lisaks andmetele, mis olid liikmesriigi võimuorganite käsutuses ja mida nad nende õigusnormide koostamisel käsitlesid, ka kõiki asja lahendamise kuupäeval eksisteerivaid faktilisi asjaolusid. Täpsustan, et liikmesriigi kohtu pädevusele neid materjale analüüsida ei ole seatud erilisi piiranguid, välja arvatud need, mis tulenevad võistlevuse põhimõttest ning ka kohtus tõendite esitamist reguleerivatest liikmesriigi menetlusnormidest, tingimusel, et järgitakse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtet.
2. Viimaks selgitan, et alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärgil, mis kuulub rahvatervise kaitse eesmärgi alla, ei või liikmesriik alkohoolsete jookide suurema maksustamise asemel kehtestada õigusnorme, mis näevad ette nende jookide minimaalse jaehinna, mis piirab Euroopa Liidu sisest kaubandust ja moonutab konkurentsi, välja arvatud juhul, kui liikmesriik tõendab, et valitud meetme eelised on suuremad või puudused väiksemad kui alternatiivsel meetmel. Asjaolu, et alternatiivne suurema maksustamise meede võib tuua lisakasu, aidates saavutada alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse üldist eesmärki, tähendab, et selle meetme kasutamata jätmine miinimumhinda kehtestava meetme kasuks ei ole õigustatud.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Euroopa Liidu toimimise leping
3. ELTL artikli 39 lõike 1 punktide c ja e kohaselt on ühise põllumajanduspoliitika eesmärk stabiliseerida turud ja tagada mõistlikud tarbijahinnad.
4. ELTL artiklis 40 on sätestatud, et ELTL artiklis 39 seatud eesmärkide saavutamiseks kehtestatakse ühine põllumajanduse turukorraldus,(8) mis võib hõlmata eelkõige „hindade reguleerimist”.
5. ELTL artikli 43 lõikes 3 on sätestatud, et Euroopa Liidu Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu meetmed muu hulgas „hindade […] kehtestamise […] kohta”.
2. Ühine turukorraldus
6. Ühise turukorralduse ühtse määrusega on kehtestatud ühine turukorraldus, mis hõlmab muu hulgas veini.
7. Selle määruse artikli 167 „Turustamiseeskirjad veinide ühisturu toimimise parandamiseks ja stabiliseerimiseks” lõikes 1 on sätestatud:
„Veinide (sealhulgas viinamarjade, viinamarjavirrete ja veinide, millest need on saadud) ühisturu toimimise parandamiseks ja stabiliseerimiseks võivad tootjaliikmesriigid, eelkõige artikli 157 ja 158 kohaselt tunnustatud tootmisharudevaheliste organisatsioonide otsustega, kehtestada tarne reguleerimiseks turustamiseeskirju.
Kõnealused eeskirjad on proportsionaalsed seatud eesmärgiga ja need ei tohi:
a) olla seotud asjaomase toote esmaturustuse järgsete tehingutega;
b) lubada hindade kindlaksmääramist, sealhulgas juhul, kui hinnad määratakse juhindumiseks või soovitusena;
[...]”.
B. Ühendkuningriigi õigus
8. 2012. aasta seaduse artikli 1 lõike 2 kohaselt ei tohi alkoholi müüa odavamalt miinimumhinnast, mis arvutatakse vastavalt valemile „MPU x S x V x 100”(9).
9. Minimaalse ühikuhinna suuruse ja selle jõustumiskuupäeva kindlaksmääramine on 2012. aasta seaduse kohaselt määrusandliku võimu ülesanne.
10. Šotimaa ministrid koostasid 2013. aasta määruseelnõu, millele oli vaja Šotimaa parlamendi heakskiitu; selles eelnõus oli minimaalseks ühikuhinnaks ette nähtud 0,50 GBP.
II. Põhikohtuasi ja eelotsusetaotlus
11. Pärast 2012. aasta seaduse vastuvõtmist esitasid The Scotch Whisky Association jt kaebuse, milles palusid selle seaduse ja 2013. aasta määruseelnõu seaduslikkust kontrollida („judicial review”).
12. Kui Court of Sessioni esimene aste (Court of Session, Outer House) oli selle kaebuse esimeses kohtuastmes rahuldamata jätnud, esitasid The Scotch Whisky Association jt apellatsioonkaebuse.
13. 3. juuli 2015. aasta otsusega otsustas Court of Session, Extra Division, Inner House menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas liidu ühist veiniturukorraldust käsitlevaid liidu õigusnorme, iseäranis ühise turukorralduse ühtset määrust on õige tõlgendada nii, et liikmesriik võib õiguspäraselt välja kuulutada siseriikliku õigusakti, millega nähakse ette veini minimaalne jaehind, mis on seotud alkoholi kogusega müüdavas tootes, ja mis seega kaldub kõrvale muidu veinituru aluseks olevast hindade vabast kujunemisest turujõudude toimel?
2. Kas seoses õigustusega, mida püütakse esitada ELTL artikli 36 alusel, kui:
– liikmesriik on järeldanud, et inimese tervise kaitse huvides on otstarbekas suurendada teatava kauba – käesoleval juhul alkohoolsete jookide – tarbimise maksumust tarbijate või tarbijaskonna osa jaoks, ja
– see kaup on niisugune, mida liikmesriik võib maksustada aktsiisi või muude maksudega (sealhulgas maksudega, mis põhinevad alkoholisisaldusel või mahul või väärtusel, või selliste fiskaalmeetmete kombinatsiooniga),
on – ja kui on, siis millistel tingimustel – liidu õiguses lubatav see, et liikmesriik jätab niisugused fiskaalsed tarbijahinna suurendamise viisid kõrvale ja kasutab nende asemel seadusandlikke meetmeid, millega määratakse kindlaks minimaalsed jaehinnad, mis moonutavad liidusisest kaubandust ja konkurentsi?
3. Kas liikmesriigi kohus, kellel tuleb otsustada, kas seadusandlik akt, mis kujutab endast ELTL artikliga 34 vastuolus olevat koguselist kaubanduspiirangut, võib siiski olla ELTL artikli 36 kohaselt õigustatud inimeste tervise kaitsega, peab piirduma üksnes niisuguse teabe, tõendite või muude materjalide uurimisega, mida seadusandja sai vastava õigusakti väljakuulutamise ajal kasutada ja arvestas? Kui vastus sellele küsimusele on eitav: milliseid muid piiranguid võib seada liikmesriigi kohtu pädevusele kaaluda kõiki materjale või tõendeid, mis on saadaval ja mida pooled esitavad selle kohtu otsuse tegemise ajal?
4. Kui liikmesriigi kohtul tuleb liidu õigust tõlgendades ja kohaldades uurida liikmesriigi võimuorganite väidet, et meede, mis muidu kujutab endast ELTL artikli 34 kohaldamisalasse kuuluvat koguselist piirangut, on ELTL artikli 36 alusel inimeste tervise kaitse huvides õigustatud, siis mil määral on kohtul kohustus või õigus võtta tema käsutuses olevate materjalide põhjal objektiivne seisukoht selle kohta, kas meede on väidetava eesmärgi saavutamiseks tõhus, kas on võimalik kasutada vähemalt samaväärseid alternatiivseid meetmeid, mis kahjustavad liidusisest konkurentsi vähem, ja meetme üldise proportsionaalsuse kohta?
5. Kas kaaludes (seoses vaidlusega selle üle, kas meede on ELTL artikli 36 alusel inimeste tervise kaitse huvides õigustatud) alternatiivse meetme võimalikkust, mis ei kahjusta liidusisest kaubandust ja konkurentsi või vähemalt kahjustab neid vähem, võib selle meetme õiguspäraselt tagasi lükata selle alusel, et alternatiivse meetme mõju ei pruugi olla täpselt sama, mis ELTL artikli 34 alusel vaidlustatud meetmel, kuid see võib tuua lisakasu ja vastata laiemale üldisele eesmärgile?
6. Mil määral võib kohus, hinnates liikmesriigi meedet, mis on ELTL artikli 34 tähenduses koguseliseks piiranguks tunnistatud ja mida soovitakse õigustada ELTL artikli 36 alusel, ja eeskätt hinnates selle meetme proportsionaalsust, arvesse võtta oma hinnangut selle kohta, mil viisil ja mil määral on see meede koguselise piiranguna vastuolus artikliga 34?”
III. Kohtujuristi analüüs
A. Euroopa Kohtu pädevus
14. Käesoleva eelotsusetaotluse eripära on, et see on esitatud põhikohtuasja raames, milles palutakse kontrollida liikmesriigi seaduse ja rakendusmääruse õiguspärasust, samas kui see seadus ei ole veel jõustunud ning rakendusmäärus on alles eelnõu staadiumis.
15. See eripära ei sea kahtluse alla taotluse vastuvõetavust, kuna see vastab objektiivsele vajadusele lahendada mittehüpoteetiline vaidlus, millega seoses on eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole pöördutud.
16. Seoses sellega tasub meenutada, et Euroopa Kohus on juba nõustunud, et õigusvastasuse tuvastamiseks algatatud ennetavate menetluste raames esitatud eelotsuse küsimused on vastuvõetavad, ning otsustades selliste eelotsuse küsimuste vastuvõetavuse üle, mis on esitatud Ühendkuningriigi õiguses ette nähtud seaduslikkuse kontrollimise menetluse raames, on ta möönnud eraõiguslike isikute võimalust viidata liikmesriigi kohtus liidu üldakti kehtetusele, isegi kui mainitud üldakti rakendusmeetmeid ei ole liikmesriigi õiguse alusel veel võetud. Euroopa Kohtu arvates piisab sellest, et liikmesriigi kohtu menetluses on reaalne õigusvaidlus, mille käigus niisuguse akti kehtivuse küsimus kaudselt üles kerkib.(10)
17. Käesoleval juhul ilmneb eelotsuse taotlusest, et The Scotch Whisky Association jt on esitanud Court of Sessionile seaduslikkuse kontrollimise avalduse, millega soovitakse vaidlustada esiteks Šotimaa seadusandja vastu võetud õigusakti – mille tegelikuks rakendamiseks peab valitsus andma rakendusmääruse – ja teiseks selle määruse eelnõu kooskõla liidu õigusega.
18. Et lahendada vaidlus põhikohtuasjas, mis ei ole hüpoteetiline, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus seega lahendama liidu õiguse tõlgendamise küsimuse, et kontrollida, kas kõnealused liikmesriigi õigusnormid on selle õigusega kooskõlas või mitte.
19. Järelikult on Euroopa Kohus pädev Court of sessioni eelotsuse küsimusele vastama.
B. Eelotsuse küsimuste analüüs
1. Minimaalse ühikuhinna kooskõla ühise turukorralduse ühtse määrusega
20. Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ühise turukorralduse ühtse määruse sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu käsitletakse põhikohtuasjas ning millega nähakse ette veini minimaalne jaehind, mis on seotud alkoholi kogusega müüdavas tootes.
21. Selle küsimuse põhjenduseks märgib Court of Session, et esmapilgul on liikmesriigi meede, millega kehtestatakse minimaalne jaehind, ühise turukorralduse ühtse määrusega vastuolus, kuna veinisektori praeguse turukorralduse puhul korraldab turgu hindade vaba kujunemine. Ta avaldab siiski selle suhtes kahtlust, küsides iseäranis, milline mõju on Lissaboni lepingu jõustumisel, kus liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuse valdkonda lisati ka ühine põllumajanduspoliitika.
22. Esiteks märgin, et asjaolu, et ühine põllumajanduspoliitika kuulub nüüd ELTL artikli 4 lõike 2 punkti d kohaselt liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse, ei mõjuta tingimata vastust, mis tuleb esitatud küsimusele anda. Kuigi sellel muudatusel on oma tagajärjed,(11) võivad liikmesriigid neile antud pädevust siiski teostada ainult „niivõrd”, kuivõrd liit ei ole enda oma teostanud või on otsustanud selle teostamata jätta, nagu täpsustab ELTL artikli 2 lõige 2(12). Pädevus, mis on olemuselt jagatud pädevus, võib seega teostamisel muutuda ainupädevuseks, kui liit võtab asjassepuutuvas valdkonnas meetmeid ning jätab liidu tasandil võetud meetmete „ruumihõivamisest” tuleneva eesõiguse tagajärjel liikmesriigid järelikult nende õigusloomepädevusest ilma.
23. Jääb veel kindlaks teha, kas liit on oma pädevust teostanud ja liikmesriigid seega õigusloomepädevusest ilma jätnud.
24. Ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas on Euroopa Kohus üldiselt olnud seisukohal, et õigusaktid, mis reguleerisid 1980‑ndatel aastatel veinituru ühist korraldust, moodustasid „tervikliku süsteemi”, „eriti mis puutub hinda ja sekkumisse, kolmandate riikidega kauplemise korda, tootmist ja teatud veinivalmistusviise puudutavatesse eeskirjadesse, samuti veinide tähistamise ja märgistamise tingimustesse”(13). Sellest järeldas ta, et kui ei ole sätestatud vastupidi, siis ei ole liikmesriigid selles valdkonnas enam pädevad(14).
25. Konkreetsemalt eeskirjade kohta, mis puudutavad hinnalae reguleerimist ühise turukorraldusega, on Euroopa Kohus lisaks lähtuvalt eeldusest, et ühise turukorralduse alus on avatud turu põhimõte, mille kohaselt iga tootja pääseb tõhusatel konkurentsitingimustel turule, mille toimimist reguleerivad üksnes ühise turukorraldusega ette nähtud vahendid, korduvalt kinnitanud, et ühise turukorraldusega sektorites, eelkõige kui see korraldus rajaneb ühtsel hinnasüsteemil, ei saa liikmesriigid enam sekkuda ühepoolsete siseriiklike meetmetega, mis mõjutavad selliste hindade kujundamismehhanisme, mida reguleerib ühine turukorraldus(15). Sama kohtupraktika kohaselt jätavad ühenduse põllumajandusmääruse sätted, mis kehtestavad tootmise ja hulgimüügi staadiumis kohaldatava hinnaregulatsiooni, puutumata liikmesriikide pädevuse võtta sobivaid hinnakujundusmeetmeid jaemüügi ja tarbimise staadiumis, piiramata aluslepingute muude sätete kohaldamist(16).
26. Ühised turukorraldused on aga 20 viimase aastaga põhjalikult muutunud. Veinituru ühist korraldust, mis algul põhines asjassepuutuvatele põllumajandustootjatele sissetuleku tagamises hinna- ja sekkumissüsteemi abil(17), on mitu korda muudetud, nii et nagu rõhutab komisjon, on klassikalised sekkumissüsteemid järk-järgult hüljatud veinituru liberaliseerimise kasuks, kus hinnad määrab vabalt pakkumise ja nõudmise vahekord.
27. Nii tuleb praeguse veinituru ühise korralduse – millest on saanud lihtsalt üks ühise turukorralduse osa – praeguste omaduste kohta märkida, et see ei põhine enam ühisel hinnasüsteemil, mille toimimist liikmesriigid ühepoolsete meetmetega sekkudes muuta saaksid.
28. Kuigi on tõsi, et ühise turukorralduse ühtne määrus sisaldab oma artikli 167 lõike 1 punktis b hindade kindlaksmääramist puudutavat sätet, mille kohaselt liikmesriigid ei tohi lubada hindade kindlaksmääramist, sealhulgas juhul, kui hinnad määratakse juhindumiseks või soovitusena, tuleb nentida, et nagu väidavad õigustatult Lord Advocate, Ühendkuningriigi valitsus, Iirimaa ja komisjon, on see säte, mis kordab määruse (EÜ) nr 479/2008(18) artikli 67 lõike 1 punkti b identset sätet, piiratud ulatusega, kuna selle eesmärk on üksnes täpsustada, milline ulatus on ühtse turukorralduse määruse artikli 167 lõike 1 esimese lausega liikmesriikidele antud pädevusel kehtestada tarne reguleerimiseks turustamiseeskirju. Vaba konkurentsi eesmärgiga kooskõlas ei saa seda pädevust mõista nii, nagu see lubaks kehtestada liikmesriikide õigusakte, mille eesmärk on eeskätt võimaldada või soodustada selliste otsuste rakendamist, millega tootmisharudevahelised organisatsioonid määravad kindlaks veini hinna. Sellist tõlgendust toetab määruse nr 479/2008 põhjendus 44, kus on mainitud, et kuigi liikmesriigid peaksid veinide turu toimimise parandamiseks suutma rakendada tootmisharudevaheliste organisatsioonide otsuseid, ei tohiks kõnealuste otsuste reguleerimisalasse aga kuuluda konkurentsi moonutada võivad tavad.
29. Seega jõuan ma järeldusele, et ühise turukorralduse ühtses määruses ei ole enam hinnakujunduse süsteemi, mille olemasolu korral oleks alkohoolsete jookide, sh veini minimaalset jaehinda kehtestavad õigusnormid juba olemuselt selle süsteemiga vastuolus, kuna nad häiriksid seda otseselt.
30. Nüüd, kus põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide ja ühise turukorralduse ühtse määruse konflikti võimalus on kõrvale jäetud, jääb üle otsustada, kas need õigusnormid on vastuolus ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud põhimõttega, seades ohtu veinisektori ühise turukorralduse eesmärgid või toimimise. Väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb nimelt, et teatud sektoris turu ühist korraldust kehtestava määruse olemasolul peavad liikmesriigid hoiduma kõigi selliste meetmete võtmisest, mis võiksid seda eirata või kahjustada(19).
31. Komisjon väidab, et meetmed, mida liikmesriigid on võtnud jaemüügi valdkonnas, nagu näiteks miinimumhinna süsteem, võivad kahjustada veinituru ühist korraldust kahel eri moel: kas takistades ettevõtjaid konkurentsieeliseid täielikult ära kasutamast, mida vähem sekkuv ühine turukorraldus soodustaks, või mõjutades „põllumajandustootjate toetusprogrammide peenelt liigendatud tervikut”(20), kuna need programmid sõltuvad osaliselt teguritest, mis on seotud lõpptarbija nõudmisega viinamarjasaaduste järele, mida jaehind vahetult mõjutab. Kui minimaalse ühikuhinna süsteem kiidetaks heaks ning võetaks seejärel mitmes liikmesriigis vastu, muutuks seadusandlik eeldus, millel praegune ühise turukorralduse ühtne määrus põhineb ning mille alus on pakkumise ja nõudmise tasakaalustatud struktuur ning hindade vaba kujunemine turujõudude toimel, komisjoni arvates kasutuks.
32. Seoses sellega tuleb rõhutada, et isegi kui meenutada, et ELTL artiklist 39 tulenevalt tunnustatakse korraga põllumajanduspoliitika ülimuslikkust asutamislepingu konkurentsieesmärkide suhtes, ja nõukogu pädevust otsustada, mis määral konkurentsieeskirju tuleb põllumajandussektoris kohaldada, on Euroopa Kohus mitu korda kinnitanud, et ühised turukorraldused „ei kujuta endast konkurentsivaba ruumi”(21) ja et „tõhusa konkurentsi säilitamine põllumajandustoodete turul [kuulub] ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide hulka”(22). Nii väljendab müügihinna vaba kujunemine hindade kindlaksmääramise mehhanismi puudumisel ühise turukorraldusega sektorites kaupade vaba liikumise põhimõtet tõhusa konkurentsi tingimustes.
33. Minu arvates ei ole vaieldav, et kui üks või mitu liikmesriiki määravad kindlaks mingi toote minimaalse jaehinna, võib see vähendada madalamast omahinnast tuleneda võivat konkurentsieelist ning seega põhjustada moonutusi eri liikmesriikides asuvate tootjate vahelises konkurentsis. Seoses sellega tuleb märkida, et Euroopa Kohus on miinimumhinda kindlaks määravate õigusnormide konkurentsivastast toimet korduvalt tuvastanud ja arvesse võtnud(23).
34. Vastupidi sellele, mida väidab Iirimaa, leian ma niisiis, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on õigustatult järeldanud, et liikmesriigi meede, mis takistab hindade vaba kujunemist pakkumise ja nõudmise mõjul, on põhimõtteliselt vastuolus ühise turukorralduse ühtse määrusega, mis põhineb nüüd, kus see ei sisalda enam hindade kindlaksmääramise mehhanismi, tõhusa konkurentsi säilitamisel sama toote tootjate vahel.
35. Euroopa Kohus on siiski mitu korda rõhutanud, et põllumajandusturu ühise korralduse kehtestamine ei takista liikmesriikidel kohaldamast oma eeskirju, millel on muu üldise huviga seotud eesmärk kui ühise turukorralduse omad, isegi kui need liikmesriigi eeskirjad võivad mõjutada ühisturu toimumist asjassepuutuvas sektoris(24). Kui liikmesriigi võimuorganid püüavad saavutada sellist õiguspärast eesmärki nagu rahvatervise kaitse, võib see järelikult õigustada nende tegevust, isegi kui kehtestatud on ühine turukorraldus.
36. Kuigi Euroopa Kohus on esiteks korduvalt nentinud, et ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide järgimisel „ei saa jätta tähelepanuta” üldisi huvisid, nagu loomade tervise ja elu kaitse,(25) ja et tervise kaitse „aitab saavutada ühise põllumajanduspoliitika eesmärke”,(26) mis on loetletud ELTL artikli 39 lõikes 1, eriti kui põllumajanduslik tootmine sõltub vahetult toodangu müügist tarbijatele, kes oma tervisest üha enam hoolivad,(27) ning teiseks on ühise turukorralduse ühtses määruses mitu sätet, mis haaravad inimeste või loomade tervise kaitse küsimusi(28), ei ole selle määruse ülesanne sellegipoolest saavutada liidu tasandil üldisem tervisekaitse eesmärk ja konkreetsem alkohoolsete jookide riski- või liigtarvitamise vastase võitluse eesmärk.
37. Ning kuigi tervisekaitse on tõepoolest üks ühise põllumajanduspoliitika eesmärke, on see siiski kõrvaleesmärk, millele liikmesriigid võivad tugineda, et õigustada oma õigusnorme, mis avaldavad asjaomase sektori ühise turukorralduse toimimisele mõju.
38. See peab paika seda enam, et ELTL artikli 168 lõikes 5 välistatakse inimeste tervise kaitset ja edendamist käsitlevate liikmesriikide õigus‑ ja haldusnormide mis tahes ühtlustamine ning esmase õiguse teisi sätteid ei või kasutada õigusliku alusena, et sellest sõnaselgest keelust kõrvale hoida.(29)
39. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes leian, et veinisektori ühine turukorraldus ei keela liikmesriigi võimuorganite tegevust, kui nad teostavad oma pädevust, et võtta meetmeid tervise kaitseks, eriti alkoholi kuritarvitamise vastaseks võitluseks. Kui liikmesriigi meede riivab müügihinna vaba kujunemise põhimõtet, mis kuulub ühe osisena ühise turukorralduse ühtsesse määrusesse, nõuab proportsionaalsuse põhimõte siiski, et see meede vastaks tõepoolest inimeste tervise kaitse eesmärgile ega väljuks selle eesmärgi saavutamiseks vajaliku piirest.
40. Nagu soovitab komisjon, arvan ma, et meetme proportsionaalsust tuleb käsitleda selle analüüsi raames, mida tuleb teha ELTL artikli 36 seisukohast.
41. Järelikult soovitan ma vastata esimesele küsimusele, et ühise turukorralduse ühtset määrust tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu käsitletakse põhikohtuasjas ning millega nähakse ette veini minimaalne jaehind, mis on seotud alkoholi kogusega müüdavas tootes, kui neid õigusnorme õigustavad inimeste tervise kaitse eesmärgid, eriti alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärk, ning nad ei välju selle eesmärgi saavutamiseks vajaliku piirest.
2. Minimaalse ühikuhinna kooskõla ELTL artikliga 34
a) Esialgsed märkused
42. Tuleb nentida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub eeldusest, et vaidlusalune meede tuleks liigitada „koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetmeks”, mis on ELTL artikli 34 kohaselt keelatud. Asjaolu, et põhikohtuasja pooled on selle määratluse suhtes ühel meelel, ei tähenda minu arvates, et Euroopa Kohus ei peaks kontrollima, kas see eeldus on õige, kuna juhul, kui see oleks ekslik, ei olekski vaja hinnata, kas meede on ELTL artikli 36 alusel õigustatud.
43. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastamiseks tuleb seega uurida, kas minimaalne ühikuhind kujutab endast koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meedet.
b) Koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetme olemasolu
44. Seoses probleemistikuga, mis kerkib esile vaidlusaluste õigusnormide analüüsimisel ELTL artikli 34 seisukohast, tuleb üldise kohtupraktika arengut koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meetme mõiste tõlgendamise valdkonnas kõrvutada konkreetse kohtupraktikaga, mis puudutab hinda reguleerivaid õigusnorme.
45. Ma ei hakka pikemalt peatuma selle mõiste tõlgendamist puudutava kohtupraktika arengul, mis on hästi tuntud.
46. Piirdun põgusalt meenutamisega, et oma otsuses Dassonville(30) määratles Euroopa Kohus koguseliste piirangutega samaväärse toimega meetme ELTL artikli 34 tähenduses kui „kõik liikmesriikide kaubanduseeskirjad, mis võivad otse või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt takistada liidusisest kaubandust”(31).
47. Seejärel asus Euroopa Kohus oma otsuses Keck ja Mithouard(32) seisukohale, et sellist takistust ei saa endast kujutada see, kui teistest liikmesriikidest pärit toodete suhtes kohaldatakse liikmesriigi õigusnorme, mis piiravad teatud müügitingimusi või keelavad need, juhul kui neid norme kohaldatakse kõigi asjaomase liikmesriigi territooriumil tegutsevate ettevõtjate suhtes ja need mõjutavad õiguslikult ja faktiliselt ühtemoodi nii kodumaiste kui ka teistest liikmesriikidest pärit toodete turustamist(33).
48. Järgmiseks täpsustas ta oma otsuses komisjon vs. Itaalia,(34) et koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega meetmeteks tuleb pidada liikmesriigi võetud meetmeid, mille eesmärk või toime seisneb teistest liikmesriikidest pärit kaupade ebasoodsamas kohtlemises, samuti neile kaupadele nõudeid kehtestavaid eeskirju, isegi kui neid kohaldatakse vahet tegemata kõikide toodete suhtes. Sama otsuse kohaselt kuuluvad selle mõiste alla „kõik muud meetmed, mis takistavad teistest liikmesriikidest pärit kaupade pääsu liikmesriigi turule”(35).
49. Teine kogum pretsedente, mida tuleb vaidlusaluste õigusnormide olemuse hindamisel arvesse võtta, on kohtupraktika, mis puudutab hindade kindlaksmääramise alaste, eriti miinimumhinda kehtestavate õigusnormide tõlgendamist. Selles kohtupraktikas, mis sai alguse kohtuotsusega van Tiggele(36), kujutavad miinimumhinda kehtestavad liikmesriigi õigusnormid endast koguseliste impordipiirangutega samaväärse toimega ning ELTL artikli 34 kohaselt keelatud meedet siis, kui hoolimata sellest, et neid kohaldatakse vahet tegemata nii kodumaiste kui ka importtoodete suhtes, võivad need siiski viimaste müüki häirida, takistades nende soodsamat omahinda tarbijalt küsitavas müügihinnas kajastamast(37).
50. Nende kahe valdkonna kohtupraktika kõrvutamisel tekib kahesuguseid küsimusi, millest esimesed puudutavad hindade reguleerimise meetmete eesmärki ja teised takistuse olemasolu kriteeriume. Esiteks, kas selliseid õigusnorme nagu põhikohtuasjas tuleb lugeda lihtsalt „müügitingimuseks” kohtuotsuse Keck ja Mithouard(38) tähenduses? Teiseks, kas kriteerium, mis seisneb sellise tõkke olemasolus, mis takistab ellu viimast võimalikku konkurentsieelist, mis tuleneb importoodete madalamast omahinnast kodumaiste toodetega võrreldes, langeb kokku diskrimineerimise või turulepääsu kriteeriumiga?
51. Mis sellesse puutub, siis peamiselt kohtuotsusele van Tiggele(39) viidates pooldab enamik huvitatud pooli, kes on oma seisukohti esitanud, sellist tõlgendust, mille kohaselt põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid tuleb lugeda liikmesriikidevahelise kaubanduse takistuseks, mis on ELTL artikliga 34 keelatud. Iirimaa väitis oma kirjalikes seisukohades siiski, et need õigusnormid kujutavad endast lihtsalt „müügitingimust” kohtuotsuse Keck ja Mithouard(40) tähenduses, nii et need ei kuulu ELTL artikli 34 kohaldamisalasse. Soome valitsus leiab, et selles suhtes on kahtlusi. Komisjon omalt poolt peab kohtuotsusest van Tiggele(41) tulenevat kohtupraktikat kohaldatavaks, kuna miinimumhinnad põhjustavad impordi diskrimineerimist, takistades või häirides importkauba turulepääsu.
52. Ma ei usu, et põhikohtuasjas käsitletava meetme analüüsimisel peaks lähtuma eristusest nende kahe kategooria õigusnormide vahel: nende õigusnormide, kus kehtestatakse tingimused, millele tooted peavad vastama, ja nende vahel, mis piiravad teatud müügitingimusi või keelavad need.
53. Me teame nimelt, et mõiste „samaväärse toimega meede” hõlmab kõiki meetmeid, mis takistavad teistest liikmesriikidest pärit kaupade pääsu liikmesriigi turule. Kohtupraktikas nüüd juba tavapäraseks saanud sõnastuse kohaselt kajastab ELTL artikkel 34 kohustust järgida diskrimineerimiskeeldu ja teistes liikmesriikides seaduslikult toodetud ja turustatud kauba vastastikuse tunnustamise kohustust, samuti kohustust tagada liidu kaupade vaba pääs liikmesriikide turgudele(42). Sellest põhimõttelisest sõnastusest järeldan, et liikmesriigi meede ei pruugi endast kujutada takistust mitte ainult siis, kui ta on müügitingimusena faktiliselt või õiguslikult diskrimineeriv, vaid meede võib olla takistus oma laadist olenemata ka siis, kui ta häirib pääsu asjassepuutuva liikmesriigi turule. Järelikult ei ole siis, kui turulepääsu takistus on tuvastatud, vaja kodumaiste ja importtoodete erineva kohtlemise tuvastamiseks asuda nende toodete olukorda võrdlevalt analüüsima.
54. Minu arvates on importimisest tuleneva konkurentsieelise neutraliseerimisel, mis on hinnaeeskirjade puhul eristav kriteerium, juba iseenesest turulepääsu takistav mõju. Miinimumhinnast madalama hinnaga jaemüügi keeld võtab teiste liikmesriikide ettevõtjatelt võimaluse turustada oma tooteid müügihinnaga, milles võimaluse korral kajastuks nende madalam omahind, ning takistab seega nende pääsu asjaomasele turule.
55. Põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid, mille suhtes pole vaidlustatud, et neid kohaldatakse vahet tegemata kõigi asjassepuutuvate ettevõtjate suhtes, kes liikmesriigi territooriumil tegutsevad, tuleb seega lugeda ELTL artikliga 34 vastuolus olevaks koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetmeks, kuna need normid võivad takistada turulepääsu juba üksnes sellega, et nad takistavad importoodete madalama omahinna kajastumist tarbija makstavas müügihinnas.
56. Seega asun ma põhikohtuasjas käsitletava meetme laadi analüüsima üksnes teise võimalusena, pidades silmas kohtuotsusest Keck ja Mithouard(43) tulenevat eristust.
57. Oma otsuses Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(44) asus Euroopa Kohus seisukohale, et kuivõrd raamatute hinda puudutavad siseriiklikud õigusnormid, mis keelavad importijal kehtestada hinda, mis oleks madalam kirjastaja kehtestatud või soovitatavast jaehinnast kirjastuse asukohariigis, „ei puuduta kauba omadusi, vaid üksnes tingimusi, mille kohaselt neid on lubatud müüa,” siis tuleb selliseid sätteid pidada müügitingimusi reguleerivaks kohtuotsuse Keck ja Mithouard(45) mõttes(46).
58. Ma arvan, et põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormidega on samamoodi. Selle seisukoha kinnituseks tuleb märkida, et kohtuotsus Keck ja Mithouard(47) ise puudutas kahjumiga edasimüügi keeldu, samas kui kohtuotsus Belgapom(48) liigitas sama kohtupraktika kohaselt „müügitingimuseks” õigusnormid, mis keelasid müügi, mis andis ainult äärmiselt väikese kasumimarginaali. Liikmesriigi õigusnormidel, mis keelavad toote müügi madalama hinnaga kui alkoholisisalduse põhjal arvutatud hind, on minu arvates aga hinnakujunduse vabadusele samasugune piirav toime, kuna need näevad müüjale ette teatava minimaalse kasumimarginaali. Seega võib sellised õigusnormid samamoodi nagu need normid, mida käsitleti kohtuasjas Belgapom, või normid, mida käsitleti kohtuasjas, milles tehti otsus Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(49), liigitada müügitingimuste kategooriasse.
59. „Müügitingimuseks” liigitamine ei tähenda siiski, et põhikohtuasjas käsitletav meede ei võiks olla ELTL artikli 34 seisukohalt takistus. Kuigi on selge, et meedet kohaldatakse kõigi asjassepuutuvate ettevõtjate suhtes, tuleb siiski – kasutades kohtuotsuse Keck ja Mithouard(50) sõnastust – tõendada, et see mõjutab „õiguslikult ja faktiliselt ühtmoodi kodumaiste ja teistest liikmesriikidest pärit kaupade turustamist”(51). Diskrimineerimise korral ei jää meede seega ELTL artikli 34 kohaldamisalast välja.
60. Küsimus, mis tekib, seisneb niisiis selles, kas kohtuotsuses van Tiggele(52) paika pandud kriteeriumi abil, mis seisneb importimisest tuleneva konkurentsieelise neutraliseerimises, millel on kindlasti turulepääsu takistav mõju, saab tuvastada ka diskrimineerimise olemasolu. Selle kriteeriumi ulatuse suhtes on õigusteoorias olnud kahtlusi, mis näitavad, kui raske on seda diskrimineerimise aspektist käsitleda(53). Isegi kui mulle tundub järjekindlam ja loogilisem arvata, et selle kriteeriumi eesmärk on vahetult tuvastada turulepääsu takistavat mõju, olenemata kõigist kaalutlustest ebavõrdse mõju kohta importtoodetele, võrreldes kodumaiste toodetega, leian ma siiski, et see võimaldab kindlaks teha ka diskrimineerimist. Kohtuotsuse van Tiggele(54) sõnastus võimaldab nimelt tõlgendamist diskrimineerimise aspektist, kuna Euroopa Kohus märgib seal, et „imporditõke võib tuleneda ka sellest, kui liikmesriigi võimuorgan kehtestab sellise hinna või kasumimarginaali, et importtooted satuvad samasuguste kodumaiste toodetega võrreldes halvemusse, [...] kuna see neutraliseeriks nende madalamast omahinnast tuleneva konkurentsieelise”(55). Mõttekäik paistab seega põhinevat kahe samasuguse toote võrdlusel, millest üks on kodumaine ja teine importtoode, mille konkurentsieelis on vaadeldava meetmega neutraliseeritud.
61. Eelotsusetaotluses on aga võrdleva analüüsi elemente, mis igal juhul toovad esile vaidlusaluste õigusnormide diskrimineeriva olemuse. Court of Sessioni tuvastatust selgub, et väljaspool kiirtoitlustusasutuste kategooria ettevõtteid (edaspidi „joogikohad”) minimaalsest ühikuhinnast odavamalt müüdavate alkohoolsete jookide protsenti puudutav statistika ütleb, et minimaalsest ühikuhinnast odavamalt müüdud veinidest moodustasid liikmesriikidest imporditud veinid suurema protsendi kui Ühendkuningriigi veinid. Lisaks, kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus võtab arvesse, et tal ei ole statistikat teiste alkohoolsete jookide kohta, nendib ta siiski, et vaidluse all ei ole see, et muudest liikmesriikidest kui Ühendkuningriigist pärit õlut ja kangeid alkohoolseid jooke müüakse madalama ühikuhinnaga kui 0,50 GBP märkimisväärses koguses.
62. Võttes teiste liikmesriikide ettevõtjatelt, kes turustavad importtooteid, mida on seni müüdud minimaalsest ühikuhinnast odavamalt, võimaluse turustada oma tooteid müügihinnaga, mis kajastab nende võimalikku madalamat omahinda, seab miinimumhinnast madalama hinnaga jaemüügi keeld need tooted samasuguste kodumaiste toodetega võrreldes halvemusse.
63. Põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid, mille suhtes pole vaidlustatud, et neid kohaldatakse vahet tegemata kõigi asjassepuutuvate ettevõtjate suhtes, kes liikmesriigi territooriumil tegutsevad, tuleb seega lugeda koguselise impordipiiranguga samaväärse toimega meetmeks.
64. Kokkuvõttes ilmneb, et mis tahes nurga alt põhikohtuasjas käsitletavaid õigusnorme ka analüüsida, on need ELTL artikliga 34 vastuolus.
65. Nüüd tuleb kontrollida, kas see takistus on objektiivselt õigustatud.
c) Kaupade vaba liikumise takistamise õigustatus
66. Kaupade vaba liikumise takistamist võib õigustada üldisest huvist tulenevate põhjustega, mis on loetletud ELTL artiklis 36, või ülekaalukate nõuetega. Mõlemal juhul peavad liikmesriikide kehtestatud piirangud oma proportsionaalsuse osas siiski vastama Euroopa Kohtu praktikast tulenevatele tingimustele.
67. Mis puutub sellesse, et siseriiklikud õigusnormid vastaksid proportsionaalsuse põhimõttele, siis ei piisa kontrollimisest, kas meetmed, mida nende rakendamiseks võetakse, on seatud eesmärgi saavutamise tagamiseks sobivad, vaid kontrollida tuleb ka seda, et need ei läheks kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik(56).
68. Kuigi tundub, et Euroopa Kohtu tavaliselt kasutatavas sõnastuses jõutakse enamasti selleni, et proportsionaalsuse kontrollimisel eristatakse ainult kaht eri etappi, koosneb vaimne töö, mida tehakse liikmesriigi meetme proportsionaalsuse kindlakstegemiseks, üldiselt kolmest järjestikusest etapist.
69. Esimeses etapis, mis seisneb sobivuse või kohasuse kontrollimises, tehakse kindlaks, kas võetud meede sobib seatud eesmärgi saavutamiseks.
70. Teises etapis, mis on seotud vajalikkuse kontrollimisega, mida vahel nimetatakse ka „takistuse minimaalsuse kontrolliks”, võrreldakse liikmesriigi vaidlusalust meedet ja alternatiivseid lahendusi, millega on võimalik saavutada sama eesmärk, mis on liikmesriigi meetmel, kuid kaubandust vähem piirates.
71. Kolmas etapp, mis vastab kitsas mõttes proportsionaalsuse kontrollile, tähendab asjassepuutuvate huvide kaalumist. Täpsemalt seisneb see selles, et omavahel suhestatakse liikmesriigi meetme põhjustatav kahju konkreetsele vabadusele ja panus, mille see meede võiks taotletava eesmärgi kaitsmisesse anda.
72. Enne kui teha põhikohtuasjas käsitletavatele õigusnormidele see kolmekordne kontroll, vastates niiviisi eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele ja viiendale küsimusele, tuleb teha paar täpsustust proportsionaalsuse kontrollimise tingimuste kohta, et vastata kolmandale, neljandale ja kuuendale küsimusele.
i) Proportsionaalsuse kontrollimise tingimused
73. Neljandat ja kuuendat küsimust, mis puudutavad üldiselt liikmesriigi kohtu volitusi proportsionaalsuse kontrollimisel, tuleb käsitleda enne kolmandat küsimust, mis puudutab täpsemalt tõendeid, millele liikmesriigi kohus saab tugineda.
– Neljas küsimus
74. Oma neljanda küsimusega soovib Court of Session sisuliselt teada, mil määral on liikmesriigi kohus, kes peab hindama, kas liikmesriigi õigusnormid on mõne ELTL artiklis 36 nimetatud eesmärgiga õigustatud, kohustatud kujundama objektiivse seisukoha selle kohta, kas meede on väidetava eesmärgi saavutamiseks tõhus, kas neid eesmärke oleks võimalik saavutada muude vähem piiravate meetmetega, ja meetme üldise proportsionaalsuse kohta.
75. Selle küsimuse põhjenduseks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kuigi põhikohtuasja pooled ei vaidlusta seda, et liikmesriigil on soovitava tervisekaitse taseme üle otsustades kaalutlusruum, lahknevad nende arvamused küsimuses, kas liikmesriigi kohus võib lähtuda omaenda hinnangust või peab ta jätma asjaomasele seadusandlikule organile või haldusasutusele ulatusliku kaalutlusruumi nii selles, kas on võimalik kasutada vähemalt sama tõhusat, kuid vähem kahjustavat alternatiivset meedet, kui ka selles, kas vaidlusalune meede vastab üldiselt proportsionaalsuse kriteeriumile. Ta lisab, et Ühendkuningriigi apellatsioonikohtud on tuginenud Euroopa Kohtu praktikas esinevatele lahknevatele tõlgendustele, millest osa rakendab liikmesriigi võimuorganite otsuse ilmselge sobimatuse puudumise kriteeriumi ning teised piirduvad selle kindlakstegemisega, kas objektiivselt leidub tegureid, mis meedet taotletava eesmärgi seisukohast õigustaksid.
76. Mis puutub pädevuse jaotumisse ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotluse üle otsustava Euroopa Kohtu ning liikmesriigi kohtute vahel, on proportsionaalsuse lõplik hindamine eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, kes on ainsana pädev talle esitatud vaidluse faktilisi asjaolusid hindama ja kohaldatavaid liikmesriigi õigusnorme tõlgendama. Seega tuleb viimaks just temal teha kindlaks, kas põhikohtuasjas käsitletav meede sobib taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks ega ei välju selle eesmärgi saavutamiseks vajaliku piirest. Euroopa Kohtul tuleb siiski anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule täpsustusi, millest viimane saaks tõlgendamisel juhinduda, eriti kriteeriumide kohta, mida tal tuleb oma hinnangut kujundades arvesse võtta.
77. Minu arvates on kolm põhjust, mille tõttu peab meetme proportsionaalsuse kontroll olema teatud määral piiratud.
78. Esiteks tuleb arvesse võtta tõsiasja, et liikmesriigid võivad otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse. Kuna see tase võib liikmesriigiti varieeruda, tuleb tunnustada liikmesriikide kaalutlusruumi olemasolu.(57) See kaalutlusruum avaldub paratamatult kontrolli leevenemises, mis väljendab liikmesriigi kohtu hoolt selle eest, et ta ei asendaks liikmesriigi võimuorganite hinnangut oma hinnanguga.
79. Teiseks, hinnates selliseid meetmeid nagu põhikohtuasjas, on vaja mõista selle hindamise keerukust ja ebakindlust.
80. Kolmandaks märkis Lord Advocate oma kirjalikes seisukohtades, et 2012. aasta seadus nõuab Šotimaa ministritelt, et nad hindaksid minimaalse ühikuhinna kehtestamise mõju ja esitaksid aruande viie aasta jooksul pärast põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide jõustumist, kusjuures need normid kaotavad igal juhul kehtivuse kuue aasta pärast, kui Šotimaa parlament ei otsusta neid jõusse jätta. Minu arvates on nende õigusnormide teatav eksperimentaalsus või tähtajalisus üks tegur, mida liikmesriigi kohtul tuleks arvesse võtta, kuna see tundub tagavat nende normide muutmise, kui peaks selguma, et nende vastuvõtmist ajendanud põhjused on muutunud.
81. Liikmesriikidele jäetud kaalutlusruumil ei saa siiski olla sellist mõju, et neil lubataks kaupade vaba liikumise põhimõte sisutühjaks jätta. Kuna ELTL artikkel 36 sisaldab erandit sellest põhimõttest, tuleb liikmesriikide võimuorganitel oma teatavast kaalutlusruumist hoolimata tõendada, et meede vastab proportsionaalsuse põhimõttele. Isegi kui see kaalutlusruum võib olenevalt asjassepuutuvatest õigustatud huvidest olla laiem või kitsam, nii et on raske teha üldistusi selle kohta, kui põhjalikku kontrolli tuleb liikmesriigi kohtul teha, ei ole minu arvates võimalik leppida lihtsalt meetme ilmselge ebaproportsionaalsuse tõendamisega, mis tähendaks lõppkokkuvõttes tõendamiskoormise ümberpööramist.
82. Pealegi peavad õigustustega, millele liikmesriik võib tugineda, kaasnema sobivad tõendid või selle liikmesriigi võetud piirava meetme asjakohasuse ja proportsionaalsuse analüüs ning tema argumente toetavad konkreetsed asjaolud, olenemata selle kaalutlusruumi suurusest.(58)
83. Seega soovitan neljandale küsimusele vastata, et selle hindamiseks, kas meede vastab proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb liikmesriigi kohtul kontrollida, kas tõendid, mille liikmesriik on kohustatud talle esitama, annavad alust mõistlikult järeldada, et valitud vahendid sobivad seatud eesmärgi saavutamiseks ning et liikmesriik ei ole neid valides väljunud oma kaalutlusruumi piirest.
– Kuues küsimus
84. Oma kuuenda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriigi meetme proportsionaalsuse hindamisel tuleb arvesse võtta seda, mil määral meede takistab kaupade vaba liikumist.
85. Eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjendab oma küsimust, esitades Lord Advocate’i seisukoha, kes leiab, et kui meede on tunnistatud kaubanduspiiranguks, jääb konkurentsimoonutuse laadi ja mõju hindamine meetme proportsionaalsuse kontrollimise raamest välja.
86. Kuigi kaupade vaba liikumise takistamise määral ei ole midagi pistmist sobivuse kontrolliga, mis seisneb selle kindlakstegemises, kas meede võib oma piiravast mõjust sõltumata tõepoolest aidata seatud eesmärki saavutada, tuleb takistamise määra siiski arvesse võtta kahes järgmises proportsionaalsuse kontrolli staadiumis.
87. Kaalumine, mida proportsionaalsuse põhimõte eeldab, nõuab selle hindamist, kas valitud meede on piiravam või vähem piirav kui alternatiivsed meetmed, mida võiks rakendada. Seega tuleb kontrollida, ega ei leidu mõnda muud meedet, mis võimaldaks saavutada sama eesmärgi, takistades kaupade vaba liikumist vähem.
88. Kuid samuti tuleb takistamise määra arvesse võtta liikmesriigi meetme kitsas mõttes proportsionaalsuse kontrollimisel, mis eeldab selle meetme eeliste ja puuduste kaalumist, uurides eriti, kas liidusisese kaubavahetuse piiramise ulatus on taotletavate eesmärkide ja saavutatud eduga proportsionaalne.
89. Järelikult tuleb kuuendale küsimusele vastata, et seda, kui suures ulatuses liikmesriigi meede kaupade vaba liikumist häirib, tuleb arvesse võtta nii meetme võrdlemisel alternatiivsete meetmetega, millega võiks saavutada sama eesmärgi, kui ka kõigi asjassepuutuvate huvide kaalumisel.
– Kolmas küsimus
90. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriigi meetme proportsionaalsust hinnates tuleb tugineda ainult neile faktilistele asjaoludele, mis on meetme võtmise päeval asjassepuutuva liikmesriigi võimude käsutuses, ja kas liikmesriigi kohtu pädevusele on seatud teisi piiranguid.
91. Eelotsusetaotluse esitanud kohus osutab, et põhikohtuasja poolte arvamused lahknevad selle osas, millise hetke seisuga tuleb vaidlusaluse meetme seaduslikkust hinnata, ning seega ka tõendite osas, mida liikmesriigi kohus võib proportsionaalsuse kontrollimise raames uurida. Ta märgib, et see küsimus on käesolevas asjas otsustav, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtul on võimalik kasutada uusi uurimusi, mida seadusandja ja mõnel juhul isegi esimese astme kohtunik ei käsitlenud.
92. Erinevalt Lord Advocate’ist, kes väidab, et liikmesriigi kohus peab kontrollima õigusakti seaduslikkust selle kehtestamise aja seisuga, millest ta järeldab, et andmeid, mida liikmesriigi seadusandja ei analüüsinud, ei saa arvesse võtta, jagan ma The Scotch Whisky Association jt, Iirimaa, Norra valitsuse, komisjoni ja Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni (EFTA) seisukohta, et sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas peab liikmesriigi kohus võtma arvesse kõiki kohtuasja lahendamise ajal tema käsutuses olevaid andmeid, olgu need siis õigusakti kehtestamise ajal olemas olnud andmed, mida liikmesriigi seadus- või määrusandlik võim kas ei teadnud või ei kasutanud, või õigusakti kehtestamisest hilisemad andmed.
93. Lord Advocate’i seisukoha kinnituseks võiks leida analoogia alusel argumendi väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt tuleb liidu akti õiguspärasust tühistamishagi raames põhimõtteliselt analüüsida selle akti vastuvõtmise ajal olemas olnud faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel(59). Sama kohtupraktika kohaselt ei saa see õiguspärasus „sõltuda tagasiulatuvast hinnangust selle tõhususe kohta”(60) ja kui liidu seadusandja peab hindama õigusnormide tulevikus tekkivaid tagajärgi, mida ei saa täpselt ette näha, saab tema hinnangut kritiseerida vaid siis, kui näib, et ta on ilmselgelt eksinud nende asjaolude suhtes, mis tal kõnealuse õigusnormi vastuvõtmise ajal teada olid(61).
94. On siiski kaks ühele järeldusele viivat argumenti, mille mõjul ma pooldan vastupidist lahendust.
95. Esimene argument puudutab liidu õiguse ülimuslikkuse ja tõhususe põhimõtet.
96. Nagu Euroopa Kohus on märkinud oma otsuses Seymour-Smith ja Perez (62), tuleb liidu õiguse nõudeid täita „igal asjassepuutuval ajal, olgu see siis meetme võtmise aeg, selle rakendamise aeg või kõnealuse juhtumi suhtes kohaldamise aeg”(63).
97. Sellest kohtupraktikast tulenevalt ei tohi ELTL artiklis 36 loetletud üldiste huvide nimel liikmesriikide võimuorganite võetud meetmete õiguspärasust kontrollida mitte staatiliselt, vaid dünaamiliselt, kui selle käigus tuleb nii nagu põhikohtuasjas arvesse võtta andmeid, mis võivad aja jooksul muutuda sõltuvalt mitmest sotsiaalsest parameetrist, näiteks alkoholi tarbimisharjumustest või ostjate sissetulekust, või sõltuvalt uuritavat nähtust puudutavate teaduslike teadmiste hetkeseisust.
98. Lisaks on Euroopa Kohus otsustanud, et kui liikmesriik on kehtestanud õigusnormid, mis kuuluvad inimeste ja loomade tervise kaitse poliitika alla, peab ta neid õigusnorme muutma, kui nende vastuvõtmist ajendanud põhjused on muutunud, muu hulgas teadusandmete arengu tõttu(64).
99. Seda kohtupraktikat kajastab ka kohtupraktika, mis puudutab ettevaatuspõhimõtte rakendamist liidu institutsioonide poolt. Mööndes küll, et kui ilmneb kahtlusi inimeste tervisele ohtude olemasolu või nende ulatuse osas, võivad liidu institutsioonid ettevaatusprintsiipi ja ennetavat tegevust kohaldades võtta kaitsemeetmeid, ilma et nad ootaksid ära, et täielikult oleks avaldunud nende ohtude tegelikkus ja tõsidus, asus Euroopa Kohus siiski seisukohale, et kui uued asjaolud muudavad ohu tajumist või näitavad, et ohtu võib vältida olemasolevatest vähem piiravate meetmetega, peavad liidu institutsioonid ja eelkõige algatusõigust omav komisjon hoolitsema õigusnormide uutele teaduslikele andmetele kohandamise eest.(65)
100. On tõsi, et kui liikmesriikidele on seatud kohustus õigusnorme teadusandmete arengu järgi kohandada või ajakohastada, ei tähenda see tingimata, et kohandamata jäänud õigusnormi peaks ebaseaduslikuks tunnistama ja seega tagasiulatuvalt tühistama.
101. Tuleb aga märkida – ning see ongi teine argument –, et seaduslikkuse kontrollimise nõudel, mille The Scotch Whisky Association jt on esitanud, on eripära, mida ma olen juba rõhutanud, nimelt et kaebus on esitatud seaduse peale, mis ei ole veel jõustunud, ja määruse peale, mis on kõigest eelnõu staadiumis.
102. Neil konkreetsetel asjaoludel on loogiline valida ajaks, millise seisuga liidu õigusele vastavust hinnata, asja lahendamise aeg liikmesriigi kohtus. Õigusnormide kehtestamise kuupäeva valimine oleks lausa mõttetu, kuna määrust, mis kuulub siiski lahutamatu osana sellesse regulatsiooni, mille vastavus liidu õigusele on vaidlustatud, ei ole veel kehtestatudki. Samuti ei ole võimalik valida selleks kuupäeva, mil neid õigusnorme kohaldatakse kõnealuse juhtumi suhtes, kuna õigusnorme ei olegi veel kohaldatud.
103. Sellest järeldan, et liikmesriigi kohtul tuleb analüüsida kõiki kohtuasja lahendamise hetkel eksisteerivaid asjakohaseid tõendeid. Pealegi ei ole liikmesriigi kohtu pädevusele neid materjale analüüsida seatud erilisi piiranguid, välja arvatud need, mis tulenevad võistlevuse põhimõttest, ning võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtte järgimise tingimusel ka liikmesriigi menetlusnormidest, mis reguleerivad tõendite esitamist kohtule.
104. Seega soovitan vastata kolmandale küsimusele, et kui sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas on liikmesriigi kohtule esitatud kaebus, milles palutakse kontrollida veel jõustumata ning osaliselt alles eelnõu staadiumis olevate liikmesriigi õigusnormide seaduslikkust, peab kohus selle hindamisel, kas need normid on taotletava eesmärgiga proportsionaalsed, analüüsima lisaks andmetele, mis olid liikmesriigi võimuorganite käsutuses ja mida nad nende õigusnormide koostamisel käsitlesid, ka kõiki asja lahendamise kuupäeval eksisteerivaid faktilisi asjaolusid. Liikmesriigi kohtu pädevusele neid materjale analüüsida ei ole seatud erilisi piiranguid, välja arvatud need, mis tulenevad võistlevuse põhimõttest, ning võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtte järgimise tingimusel ka liikmesriigi menetlusnormidest, mis reguleerivad tõendite esitamist kohtule.
105. Asun nüüd proportsionaalsuse kontrolli tegeliku rakendamise juurde.
ii) Proportsionaalsuse kontrolli tegelik rakendamine.
106. Teist ja viiendat eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust tuleb nende seose tõttu vaadelda koos.
107. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas, ning jaatava vastuse korral, mis tingimustel võib liikmesriik alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärgil, mis kuulub rahvatervise kaitse eesmärgi alla, otsustada alkohoolsete jookide suurema maksustamise asemel kehtestada õigusnormid, mis näevad ette nende jookide minimaalse jaehinna, mis moonutab liidusisest kaubandust ja konkurentsi.
108. Oma viienda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas meetme, mis võimaldab saavutada sama eesmärgi, mis põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid, kuid kaupade vaba liikumist vähem piirates, võib kõrvale jätta põhjusel, et see võib tuua lisakasu ja vastata laiemale üldisele eesmärgile.
109. Ma nendin, et need küsimused puudutavad üksnes proportsionaalsuse kontrolli teist osa, mis seisneb selle hindamises, kas liikmesriigi meedet ei saa asendada sama kasuliku alternatiivse meetmega, mis kahjustaks kaupade vaba liikumist vähem. Eelotsusetaotlusest selgub siiski, et liikmesriigi kohus küsib konkreetsemalt põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide täpse eesmärgi kohta ja nende normide sobivuse kohta selle eesmärgi saavutamiseks. Talle tarviliku vastuse andmiseks tuleb neid küsimusi minu arvates teataval määral täpsustada.
– Põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide eesmärgi kindlakstegemine
110. Tegemaks kindlaks, kas kõnealune meede on oma eesmärgiga proportsionaalne, tuleb teha kindlaks selle eesmärk.
111. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et vaidlusaluseid meetmeid tutvustati Šotimaa parlamendile esitatud seaduseelnõuga kaasas olnud seletuskirjas nii, et nende eesmärk on rakendada nii üldiseid kui ka sihtstrateegiaid ja -sekkumisi, mis on suunatud nii kogu elanikkonnale kui ka konkreetselt probleemsetele joojatele, st meestele, kes tarvitavad rohkem kui 50 ühikut alkoholi nädalas, ja naistele, kes tarvitavad rohkem kui 35 ühikut alkoholi nädalas. Ta lisab siiski, et Šotimaa parlamendile esitatud hilisem uuring „Business and Regulatory Impact Assessment” (hinnang õigusnormidega ettevõtjatele avaldatava mõju kohta) nimetab nende meetmete eesmärkide hulgas ära võitluse „riskirühma” tarbimise vastu, mis on meeste puhul määratletud kui 21 alkoholiühikut nädalas, naiste puhul kui 14 alkoholiühikut nädalas. Selle uuringu kokkuvõte on, et miinimumhinna kehtestamisega võib saavutada kanguse kohta odavate alkohoolsete jookide tarbimise vähendamise eesmärgi, kusjuures see mõjutab riskirühma kuuluvaid ja probleemseid joojaid rohkem kui mõõdukaid joojaid nii joodava koguse, kulutatava raha kui ka nende tervisekahju vähenemisest tekkiva kasu poolest. Court of Session märgib siiski, et kui meetmetest komisjonile direktiivi 98/34/EÜ(66) kohaselt teatati, tutvustati neid nii, et meetme sihtgrupp piirdub probleemsete ja riskirühma kuuluvate joojatega.
112. Kahetimõistetavust, mis tuleneb sellest muutusest meetme eesmärkide tutvustuses, mille liikmesriigi võimud esitasid, ei vähendanud ka Lord Advocate’i kirjalikud seisukohad, kuna meenutades, et minimaalset ühikuhinda kehtestav meede on mõeldud kahe eesmärgi saavutamiseks: esiteks on see suunatud sellele elanikkonna osale, kelle tervis on kõige suuremas ohus, ja teiseks soovitakse avaldada positiivset mõju kogu elanikkonna tervisele, möönavad nad siiski, et sellise meetme õigustus põhineb ainult esimesel neist kahest eesmärgist.
113. See püsiv kahetisus jätab häiriva mulje, et alkoholitarbimise üldise vähendamise eesmärk vaikiti meelega maha, et vaidlusalusel meetmel oleks kergem vajalikkuse kontrolli läbida, kui seda võrreldakse maksumeetmega, mis põhjustaks alkohoolsete jookide hinna üldist tõusu.
114. Meenutan, et kuna on liikmesriigi kohtu ainupädevuses hinnata talle lahendamiseks esitatud vaidluse asjaolusid ja tõlgendada liikmesriigi kohaldatavat õigust, on tema ülesanne tuvastada lõpuks selle meetmega taotletav eesmärk(67).
115. Käesoleval juhul tuleb tal hinnata, kas meetmel on kaks eesmärki – üldine ja kindla sihtgrupiga piiratud – või ainult üks, sihtgrupiga piiratud eesmärk, kusjuures on täpsustatud, et need eesmärgid ei ole kaugeltki vastukäivad, vaid võivad üksteist suurepäraselt täiendada. Et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks tal põhikohtuasja lahendada, vaatlen ma neid kaht võimalust alljärgnevalt.
– Meetme sobivus soovitud eesmärgi saavutamiseks
116. Liikmesriikide kehtestatavad piirangud peavad esiteks läbima sobivuse kontrolli, olles seatud eesmärgi saavutamiseks sobivad.
117. Selles kontekstis on kohtupraktikas korduvalt selgunud, et liikmesriigi õigusnormid on konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk „järjekindlalt ja süstemaatiliselt”(68).
118. Samuti ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et kui liikmesriik soovib tugineda eesmärgile, millega saab õigustada mõne vabaduse riivet, siis peab liikmesriik esitama seda küsimust lahendavale kohtule kogu teabe, mis võimaldab kohtul veenduda, et liikmesriigi meede vastab tõepoolest proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele(69).
119. Lord Advocate väidab, et minimaalsel ühikuhinnal on otsene mõju ainult toodetele, mida müüakse jaekaubanduses sellest odavamalt, ning et kuna see mõju on progresseeruv, tõuseb kõige rohkem nende toodete hind, mille maksumus alkoholiühiku kohta on olnud kõige madalam.
120. Poola valitsus leiab, et puuduvad objektiivsed ja teaduslikult tõendatud andmed, mis kinnitaksid seda, et riskirühma kuuluvad või probleemsed joojad tarvitaksid peamiselt kanguse kohta odavaid alkohoolseid jooke. Selle valitsuse arvates mõjutavad Šotimaa õigusaktid ainult väikese sissetulekuga inimesi, avaldamata seevastu vähimatki mõju suure sissetulekuga inimeste alkoholitarvitamisele, kuigi viimased on väikese sissetulekuga inimestest palju sagedamini riskirühma kuuluvad või probleemsed joojad. Poola valitsus järeldab sellest, et Šotimaa ametivõimude eesmärki ei saavutataks tõhusalt.
121. Komisjon leiab, et võttes arvesse liikmesriikidele selles suhtes jäetud suurt kaalutlusruumi, ei ole minimaalne ühikuhind alkoholitarbimise üldise vähendamise kampaania või konkreetsemalt riskirühma või probleemsete joojate hulga vähendamise kampaania kontekstis ilmselgelt ebamõistlik meede.
122. Võttes esiteks arvesse liikmesriikide kaalutlusruumi, mis ei ole neil mitte ainult lisaks kindla tervishoiupoliitilise eesmärgi valimisel, vaid ka selle saavutamiseks sobivate meetmete kindlaksmääramisel, ja teiseks teadlaste lahkarvamusi, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus välja tõi,(70) nimelt hinnaelastsuse või maksuelastsuse suhtes, ja neist tulenevat ebakindlust selle hindamisel, kui tõhus on alkoholitarbimise vähendamiseks hinnaregulatsioonil põhinev või alkohoolsete jookide suuremal maksustamisel põhinev riiklik poliitika, ei ole minu arvates ebamõistlik, kui need riigid leiavad, et selline meede nagu minimaalse ühikuhinna kehtestamine võiks olla eelnimetatud eesmärkide saavutamiseks kohane.
123. Selle meetme järjekindlus ja süstemaatilisus näib mulle aga vaieldavam.
124. Selle kohta selgub eelotsusetaotlusest, et riskirühma kuuluvate või probleemsete joojate sissetuleku ja jõukuse kohta tehtud uuringute tulemustest paistab, et riski- ja probleemne tarbimine – nagu muide üldse alkoholitarbimine – suureneb koos jõukusega, võttes eriti arvesse, et kui kõige väiksema sissetulekuga kvintiili kuuluvatest tarbijatest liigitatakse probleemseteks joojateks 4,8% ja riskirühma kuuluvateks joojateks 10,9%, siis kõige suurema sissetulekuga kvintiilis on vastavad näitajad 7,7% ja 25,7%.
125. Lisaks selgub andmetest Inglismaal ja Walesis nädala jooksul ostetud alkohoolsete jookide kohta, mille hind oli alla 0,45 GBP – mitte 0,50 GBP, mille kasuks vaidlusalustes õigusnormides viimaks otsustati –, et nädalas ostetava odavaima alkoholi kogus väheneb probleemsete või riskirühma joojate sissetulekute suurenemisega võrdeliselt.
126. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et sama uuringu tulemuste kohaselt oleks probleemsete joojate aastast alkoholitarbimist kõige väiksema sissetulekuga tarbijate kategoorias võimalik vähendada keskmiselt 300 ühiku võrra, samas kui kõige suurema sissetulekuga kvintiilis väheneks see ainult 34 ühiku võrra. Riskirühma joojate kategooria alkoholitarbimine väheneks kõige väiksema sissetulekuga kvintiilis 42 alkoholiühiku võrra, samas kui kõige suurema sissetulekuga kvintiilis see kummalisel kombel hoopis suureneks 5 ühiku võrra.
127. Niisiis ilmneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu analüüsitud andmetest, et kuigi miinimumhinna kehtestamisega saab nähtavasti riskirühma või probleemsete joojate alkoholitarbimist vähendada, on selle mõju väikese sissetulekuga joojate rühmas selgelt suurem kui kõige suurema sissetulekuga joojate hulgas.
128. Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele antud vastuses selgitas Lord Advocate, et täiendav uuring, mis tehti alla 0,50 GBP hinnaga alkohoolsete jookide tarbimise kohta Šotimaal, näitas, et madalama alkoholiühiku hinnaga kui 0,50 GBP ostetavate alkohoolsete jookide tarbimise osatähtsus oli vaesuses elavate riskirühma kuuluvate või probleemsete joojate hulgas palju suurem kui samasuguste tarbijate hulgas, kes ei ela vaesuses.(71)
129. Viidates lisaks paljudele nii Šotimaal kui ka terves Ühendkuningriigis tehtud ning rahvusvahelistele uuringutele, väitsid nad, et on tõendeid selle kohta, et noored joojad, ebaregulaarsed joojad ja probleemsed joojad kalduvad valima odavamaid jooke. Samuti rõhuta ta, et Ühendkuningriigis on alkohol muutunud tänapäeval palju kättesaadavamaks kui 1980. aastal ja et õlle, veini ja kangete jookide tarbimine on alates 1994. aastast poekaubanduses 45% suurenenud, samas kui joogikohtades on see peaaegu 40% vähenenud. Tema arvates tuleb seletust otsida tõsiasjast, et suured joojad, kes hangivad kanguse kohta odavaid jooke kõige suuremas koguses, on oma käitumist muutnud, et tarbida olemasoleva raha eest võimalikult palju. Minimaalse ühikuhinna kehtestamise eelis oleks niisiis, et see takistaks suuri joojaid otsimast odavamaid alternatiive, et säilitada oma praeguse tarbimise taset.
130. Lord Advocate’i põhjalikud selgitused Euroopa Kohtu küsimusele antud vastuses ja kohtuistungil on mind viimaks veennud ning ma leian, et meede vastab alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärgile järjekindlalt ja süstemaatiliselt, märkides eriti, et see on osa üldisemast strateegiast, mille eesmärk on võidelda alkoholist põhjustatud kahjuga ning mis sisaldab teisi meetmeid, näiteks konkreetsete reklaampakkumiste keeldu, ja et meetme suunamist odavatele alkohoolsetele jookidele võib õigustada asjaolu, et riskirühma kuuluvad või probleemsed joojad, sealhulgas eriti noored, kelle kaitsmise võtmine prioriteediks on õigustatud, tarbivad suurel määral selle kategooria jooke.
– Meetme vajalikkus
131. Tekib küsimus, kas Šotimaa võimuorganite taotletavat rahvatervise kaitse eesmärki ei oleks maksumeetmega võimalik saavutada vähem piiraval ja sama tõhusal moel. Teisisõnu, kas alkohoolsete jookide suurem maksustamine võimaldaks saavutada sama eesmärgi, mis miinimumhinda kehtestavad õigusnormid, põhjustades sealjuures vähem kaubanduspiiranguid? Kõigile eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastamiseks tuleb jaatava vastuse korral lisaks otsustada, kas selle vähem piirava alternatiivi võib kõrvale jätta põhjusel, et see võib tuua lisakasu ja vastata laiemale üldisele eesmärgile.
132. Seisukohta, mida pooldavad The Scotch Whisky Association jt ning Bulgaaria, Poola ja Portugali valitsus ning mille kohaselt alkoholi sisaldavate toodete aktsiisi suurendamine oleks adekvaatsem meede, toetab esmapilgul Euroopa Kohtu praktika, mis puudutab tubakatoodete jaemüügi miinimumhindu, kuna Euroopa Kohus on mitmes otsuses leidnud, et rahvatervise kaitse eesmärki saab piisavalt hästi saavutada nende toodete suurema maksustamisega, kaitstes hindade vaba kujunemise põhimõtet.
133. Lord Advocate ja EFTA, kes pooldavad vastupidist seisukohta, väidavad siiski, et tubakat puudutavat kohtupraktikat ei saa alkohoolsetele jookidele üle kanda, kuna see põhineb direktiivi 95/59/EÜ(72) konkreetsetel sätetel ning kui tubakatarbimise vähendamise eesmärk on üldine, haarates kogu elanikkonda, siis alkoholi minimaalse ühikuhinna kehtestamisel on teine eesmärk, kuna ei püüta vähendada mitte kogutarbimist, vaid riskirühma kuuluvate ja probleemsete joojate sihtgrupi alkoholitarbimist.
134. Soome valitsus ja komisjon leiavad omalt poolt, et see, kas valida miinimumhinna kehtestamine või suurem maksustamine, kuulub kaalutlusruumi, mis on liikmesriikidele jäetud selle otsustamisel, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse.
135. Viidates Euroopa Kohtu lähenemisele tubakatooteid puudutavas kohtupraktikas, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide tervisekaitse-eesmärki oleks võimalik saavutada maksumeetmega, mille piirav mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele oleks väiksem, mis moonutaks vähem konkurentsi ja mille lisaeelis oleks, et sellega kaasneks alkohoolsete jookide hinna üldine tõus, mis võiks kaasa tuua alkoholitarbimise ja sellega seotud sotsiaalkulude vähenemise.
136. Ainult juhul, kui liikmesriigil on valida mitme meetme vahel, mis sobivad sama eesmärgi saavutamiseks, on ta kohustatud kasutama meedet, mis takistab liidusisest kaubandusvabadust kõige vähem.
137. Enne analüüsimist, kas maksumeede on põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide tervisekaitse-eesmärgi saavutamiseks sama sobiv ja kas sellel oleks kaupade vaba liikumist vähem piirav mõju, tuleb kontrollida, kas liidu õigus lubab liikmesriigil sellist meedet kasutada.
138. Selles küsimuses piisab, kui nentida, et direktiivid 92/83/EMÜ(73) ja 92/84/EMÜ(74) piirduvad liikmesriikidele aktsiisi miinimummäära kehtestamisega. Järelikult jääb liikmesriikidele piisavalt kaalutlusruumi aktsiiside üldiseks suurendamiseks, eriti kui sellega soovitakse saavutada rahvatervisega seotud konkreetseid eesmärke, tingimusel, et nende poolt selleks otstarbeks loodavat maksustamissüsteemi saaks pidada ELTL artikliga 110 kooskõlas olevaks, mis eeldab, et see süsteem seatakse sisse nii, et igal juhul oleks välistatud see, et importtooteid maksustatakse rohkem kui kodumaiseid, ning tingimusel, et süsteemil ei oleks mingil juhul diskrimineerivat mõju.
139. Jääb veel kindlaks teha, kas alkohoolsete jookide suurem maksustamine on vähem piirav meede.
140. Tubakatoodete kohta on Euroopa Kohus mitu korda otsustanud, et maksuregulatsioon on tubakatoodete suhtes oluline ja tõhus vahend võitluses nende toodete tarbimise piiramise ja seeläbi ka rahvatervise kaitse eest ja et nende toodete kõrgem maksustamine võib olla sobiv meede, saavutamaks eesmärki, et neile toodetele kehtestatakse kõrge hinnatase, kuna aktsiisitõus peab varem või hiljem kajastuma jaehindade tõusus, ilma et see kahjustaks õigust hinda vabalt määrata.(75)
141. Kas seda kohtupraktikat saab üle kanda põhikohtuasjas käsitletavatele õigusnormidele, mis puudutavad alkohoolsete jookide hinda?
142. Kaks Lord Advocate’i ja EFTA argumenti, millega nad sellele ülekandmisele vastu seisid ja mis põhinesid esiteks direktiivi 95/59 konkreetsetel sätetel ja teiseks sellel, et põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide eesmärk alkoholitarbimist vähendada on suunatud kindlale sihtgrupile, nimelt riskirühma kuuluvatele ja probleemsetele joojatele, ei ole minu arvates veenvad.
143. Esiteks tuleb märkida, et oma kohtuotsuses komisjon vs. Kreeka,(76) mis tehti kohustuste rikkumise hagis, analüüsis Euroopa Kohus pärast tuvastamist, et liikmesriigi meetmed on direktiiviga 95/59 vastuolus, neid meetmeid siiski sellest aspektist, kas nad võivad olla õigustatud ELTL artikli 36 alusel, ning jõudis järeldusele, et rahvatervise kaitse eesmärki võib piisavalt hästi saavutada tubakatoodete suurema maksustamisega, mis ei riiva hindade vaba kujunemise põhimõtet. Isegi valdkonnas, mida ei reguleeri ükski teisene õigusnorm, mis näeks sõnaselgelt ette hindade vaba kujunemise põhimõtte, tuleb suuremat maksustamist, mis piirab kaubavahetust vähem ja võimaldab samas taotletud eesmärki saavutada, niisiis eelistada miinimumhinna kehtestamise meetmele, mis kujutab endast suuremat takistust.
144. Teiseks, eeldades, et põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide eesmärk kuulub tõepoolest alkohoolsete jookide riski- või probleemtarvitamise vastase võitluse konteksti, mida tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul, leian, et nende õigusnormide loojatel tuleb tõendada, et suurema maksustamisega ei saa seda kitsamat eesmärki täita. Nad ei ole aga esitanud kaalukaid tõendeid, mis näitaks, et suuremal maksustamisel oleks seatud eesmärgiga „ebaproportsionaalne” mõju, nagu nad väidavad. Tuleb nentida, et nad väidavad peamiselt, et selline meede puudutaks „tarbetult” mõõdukaid joojaid, kes ei ole samal riskitasemel. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus, nii ei näe ka mina, kuidas seda maksude üldise tõstmise kõrvalmõju saaks näha alkoholi riski- või probleemtarvitamise vastases võitluses negatiivsena, seda enam, et teadusuuringud paistavad näitavat, et riskirühma kuuluvate ja probleemsete joojate hulk on seda suurem, mida kõrgem on tarbijate sissetulek, samas kui odavaimate alkohoolsete jookide nädalas ostetav kogus väheneb võrdeliselt riskirühma kuuluvate või probleemsete alkoholitarbijate sissetuleku suurenemisega.
145. Juhul kui põhikohtuasjas käsitletavatel õigusnormidel oleks korraga kitsam eesmärk, mille sihtgrupp on riskirühma kuuluvad või probleemsed joojad, ja üldisem alkoholi kuritarvitamise vastane eesmärk, oleks asjaolu, et alternatiivne suurema maksustamise meede võib tuua lisakasu, aidates alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse üldist eesmärki saavutada, lausa otsustav põhjus eelistada seda meedet minimaalse ühikuhinna meetmele.
146. Kuigi lõpuks on liikmesriigi kohus see, kellel tuleb kindlaks teha kavandatava meetme täpsed eesmärgid, analüüsida suurema maksustamise häid ja halbu külgi ning uurida, kas see alternatiiv annab parema kulude ja kasude suhte kui miinimumhinna kehtestamine, näib mulle siiski, et proportsionaalsuse põhimõtet arvestades on raske õigustada vaidlusaluseid õigusnorme, mis minu hinnangul on vähem järjekindlad ja tõhusad kui suurem maksustamine ning mida võidakse tunnetada isegi diskrimineerivana.
147. Järelikult soovitan ma vastata teisele ja viiendale küsimusele, et alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärgil, mis kuulub rahvatervise kaitse eesmärgi alla, ei või liikmesriik alkohoolsete jookide suurema maksustamise asemel kehtestada õigusnorme, mis näevad ette nende jookide minimaalse jaehinna, mis piirab liidusisest kaubandust ja moonutab konkurentsi, välja arvatud juhul, kui liikmesriik tõendab, et valitud meetme eelised on suuremad või puudused väiksemad kui alternatiivsel meetmel. Asjaolu, et alternatiivne suurema maksustamise meede võib tuua lisakasu, aidates saavutada alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse üldist eesmärki, tähendab, et selle meetme kasutamata jätmine miinimumhinda kehtestava meetme kasuks ei ole õigustatud.
IV. Ettepanek
148. Eeltoodud kaalutlustest lähtuvalt soovitan Euroopa Kohtul vastata Court of Sessioni küsimustele järgmiselt.
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrust (EL) nr 1308/2013, millega kehtestatakse põllumajandustoodete ühine turukorraldus ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 922/72, (EMÜ) nr 234/79, (EÜ) nr 1037/2001 ja (EÜ) nr 1234/2007, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu käsitletakse põhikohtuasjas ning millega nähakse ette veini minimaalne jaehind, mis on seotud alkoholi kogusega müüdavas tootes, kui neid õigusnorme õigustavad inimeste tervise kaitse eesmärgid, eriti alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärk, ning nad ei välju selle eesmärgi saavutamiseks vajaliku piirest.
2. Selle hindamiseks, kas meede vastab proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb liikmesriigi kohtul:
– kontrollida, kas tõendid, mille liikmesriik on kohustatud talle esitama, annavad alust mõistlikult järeldada, et valitud vahendid sobivad seatud eesmärgi saavutamiseks ning et liikmesriik ei ole neid valides väljunud oma kaalutlusruumi piirest, ja
– võtta arvesse, kui suures ulatuses see meede kaupade vaba liikumist häirib, nii meetme võrdlemisel alternatiivsete meetmetega, millega võiks saavutada sama eesmärgi, kui ka kõigi asjassepuutuvate huvide kaalumisel.
3. Kui sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas on liikmesriigi kohtule esitatud kaebus, milles palutakse kontrollida veel jõustumata ning osaliselt alles eelnõu staadiumis olevate liikmesriigi õigusnormide seaduslikkust, peab kohus selle hindamisel, kas need normid on taotletava eesmärgiga proportsionaalsed, analüüsima lisaks andmetele, mis olid liikmesriigi võimuorganite käsutuses ja mida nad nende õigusnormide koostamisel käsitlesid, ka kõiki asja lahendamise kuupäeval eksisteerivaid faktilisi asjaolusid. Liikmesriigi kohtu pädevusele neid materjale analüüsida ei ole seatud erilisi piiranguid, välja arvatud need, mis tulenevad võistlevuse põhimõttest, ning võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtte järgimise tingimusel ka liikmesriigi menetlusnormidest, mis reguleerivad tõendite esitamist kohtule.
4. ELTL artikleid 34 ja 36 tuleb tõlgendada nii, et kui liikmesriik otsustab alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse eesmärgil, mis kuulub rahvatervise kaitse eesmärgi alla, kehtestada õigusnormid, mis näevad ette alkohoolsete jookide minimaalse jaehinna, selle asemel, et neid tooteid rohkem maksustada, mis piiraks liidusisest kaubandust vähem, siis on see nende ELTL artiklitega vastuolus, välja arvatud juhul, kui see riik tõendab, et valitud meetme eelised on suuremad või puudused väiksemad kui alternatiivsel meetmel. Asjaolu, et alternatiivne suurema maksustamise meede võib tuua lisakasu, aidates saavutada alkoholi kuritarvitamise vastase võitluse üldist eesmärki, ei tähenda, et selle meetme kasutamata jätmine miinimumhinda kehtestava meetme kasuks oleks õigustatud.