SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
EVGENIJA TANCHEVA,
predstavljeni 15. aprila 2021(1)
Zadeva C‑508/19
M. F.
proti
J. M.,
ob udeležbi
Prokurator Generalny,
Rzecznik Praw Obywatelskich
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska))
„Predhodno odločanje – Člen 2, člen 4(3), člen 6(3) in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Člen 267 PDEU – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pravna država – Učinkovito sodno varstvo – Načelo neodvisnosti sodnikov – Imenovanje na mesto sodnika vrhovnega sodišča, ki ga opravi predsednik Republike Poljske na predlog nacionalnega sodnega sveta – Začetek postopka zaposlovanja brez ministrskega sopodpisa – Sodnik, imenovan kljub vloženemu pravnemu sredstvu zoper sklep navedenega sveta in postopku predhodnega odločanja – Predlog za ugotovitev, da med takim sodnikom in Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) ni delovnega razmerja – Primarnost prava Unije“
1. Ti sklepni predlogi so povezani z ločenimi sklepnimi predlogi, predstavljenimi danes (15. aprila 2021) v povezani zadevi (W. Ż., C‑487/19, v nadaljevanju: vzporedni sklepni predlogi v zadevi W. Ż.). Analiza v navedenih sklepnih predlogih dopolnjuje ta dokument, oba dokumenta pa je treba razlagati skupaj. Zato se bom tu po potrebi omejil zgolj na napotitev na navedene sklepne predloge.
2. V okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) (vrhovno sodišče, Poljska; v nadaljevanju: vrhovno sodišče) (senat za delovno pravo in pravo socialne varnosti) prosi za razlago člena 2 PEU, člena 4(3) PEU, člena 6(3) PEU in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, člena 267 PDEU in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
3. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med M. F. (tožeča stranka) in J. M. (tožena stranka). M. F., sodnica, je proti J. M. vložila ugotovitveno tožbo skupaj s predlogom za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga, naj se ugotovi, da tožena stranka ni sodnik vrhovnega sodišča, ker ni bil imenovan na mesto sodnika vrhovnega sodišča v disciplinski senat vrhovnega sodišča (v nadaljevanju: disciplinski senat).
4. V teh sklepnih predlogih ni treba predstaviti nacionalnega pravnega okvira, ker za pravno analizo ni nujno potreben.
I. Dejansko stanje v postopku o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
5. M. F. je sodnica Sąd rejonowy (okrožno sodišče, Poljska) v P. Zoper njo je bil 17. januarja 2019 uveden disciplinski postopek. V tem postopku ji je bilo očitano, da je dopustila zavlačevanje postopkov in da pisnih obrazložitev svojih sodb ni pripravljala pravočasno. J. M. je kot sodnik vrhovnega sodišča v funkciji predsednika vrhovnega sodišča, zadolženega za usmerjanje dela disciplinskega senata, 28. januarja 2019 izdal odredbo, s katero je določil disciplinsko sodišče, pristojno za obravnavo njene zadeve na prvi stopnji.
6. Vendar M. F. trdi, da se ta postopek zoper njo ne sme nadaljevati, ker J. M. ni sodnik vrhovnega sodišča, saj ni bil imenovan na mesto sodnika vrhovnega sodišča v disciplinski senat. Njegovo imenovanje 20. septembra 2018 naj ne bi bilo veljavno, ker naj bi do njega prišlo: (i) po tem, ko je Krajowa Rada Sądownictwa (nacionalni sodni svet, Poljska; v nadaljevanju: KRS) izvedel izbirni postopek na podlagi razpisa Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (predsednik Republike Poljske, v nadaljevanju: predsednik Republike) z dne 29. junija 2018, ki ga je predsednik Republike podpisal brez sopodpisa Prezes Rady Ministrów (predsednik vlade); (ii) po tem, ko je eden od udeležencev v izbirnem postopku 17. septembra 2018 pri Naczelny Sąd Administracyjny (vrhovno upravno sodišče, Poljska; v nadaljevanju: vrhovno upravno sodišče) vložil pravno sredstvo zoper sklep KRS, s katerim je bilo predlagano imenovanje J. M. na mesto sodnika vrhovnega sodišča, in sicer v njegov disciplinski senat, in preden je vrhovno upravno sodišče odločilo o predlaganem pravnem sredstvu.
7. Prvi predsednik vrhovnega sodišča je z odredbo z dne 6. maja 2019 za obravnavo zadeve in odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe določil senat za delovno pravo in pravo socialne varnosti. M. F. je pri vrhovnem sodišču vložila tožbo, s katero predlaga ugotovitev, da J. M. ni v službenem razmerju z vrhovnim sodiščem. Po navedbah predložitvenega sodišča je službeno razmerje, ki sodnika povezuje s sodiščem, ustreznica delovnega razmerja in se neposredno navezuje na obstoj sodniškega mandata. Brez mandata naj ne bi bilo službenega razmerja. Da bi se ugotovilo, da oseba ni sodnik, naj bi bilo zato treba najprej ugotoviti, da nima sodniškega mandata.
8. V teh okoliščinah je Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) (vrhovno sodišče (senat za delovno pravo in pravo socialne varnosti)) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člene 19(1), drugi pododstavek, 2, 4(3) in 6(3) PEU v povezavi s členom 47 [Listine] ter členom 267, tretji odstavek, PDEU razlagati tako, da lahko sodišče države članice, ki odloča na zadnji stopnji, v postopku za ugotovitev neobstoja službenega razmerja odloči, da tisti, na katerega je bil naslovljen akt o imenovanju v sodniško funkcijo na tem sodišču, ni sodnik, če je bil ta dokument izdan na podlagi predpisov, ki kršijo načelo učinkovitega sodnega varstva, ali na način, ki ni v skladu s tem načelom, če je bil sodišču pred izdajo akta o imenovanju preizkus tega vprašanja sodišču namenoma onemogočen?
2. Ali je treba člene 19(1), drugi pododstavek, 2 in 4(3) PEU ter člen 47 [Listine] v povezavi s členom 267 PDEU razlagati tako, da gre za kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, če je bil akt o imenovanju v sodniško funkcijo izdan po tem, ko je nacionalno sodišče predložilo vprašanje v predhodno odločanje v zvezi z razlago prava Unije, saj je od odgovora na to vprašanje odvisno, ali je mogoče nacionalne predpise, ki so omogočili izdajo teh aktov, šteti za skladne s pravom Unije?
3. Ali je treba člene 19(1), drugi pododstavek, 2, 4(3) in 6(3) PEU ter člen 47 [Listine] razlagati tako, da gre za kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, če pravica do dostopa do sodišča ni zagotovljena, če je bil akt o imenovanju v sodniško funkcijo na sodišču države članice izdan na podlagi postopka imenovanja, ki je bil izveden s kršitvijo predpisov te države članice?
4. Ali je treba člene 19(1), drugi pododstavek, 2 in 4(3) PEU ter člen 47 [Listine] v povezavi s členom 267, tretji odstavek, PDEU razlagati tako, da gre za kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, če je nacionalni zakonodajalec v okviru sodišča države članice, ki odloča na zadnji stopnji, ustanovil organizacijsko enoto, ki ni sodišče v smislu prava Unije?
5. Ali je treba člene 19(1), drugi pododstavek, 2 in 4(3) PEU ter člen 47 [Listine] v povezavi s členom 267, tretji odstavek, PDEU razlagati tako, da o tem, ali je oseba, ki ji je bil vročen akt o imenovanju v sodniško funkcijo na sodišču države članice, ki odloča na zadnji stopnji, v službenem razmerju kot sodnik in ima status sodnika, ne odloča organizacijska enota, ki je pristojna v skladu z nacionalno zakonodajo in v katero je bila imenovana zadevna oseba ter ki jo sestavljajo izključno osebe, katerih akti o imenovanju imajo napake, navedene v vprašanjih od drugega do četrtega in ki zato ni sodišče v smislu prava Unije, ampak mora o tem odločiti druga organizacijska enota tega sodišča, ki izpolnjuje zahteve prava Unije glede sodišča?“
II. Analiza
A. Pristojnost Sodišča
9. Generalni državni tožilec v bistvu trdi, da Sodišče ni pristojno, ker se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na povsem notranjo zadevo, ki ne spada na področje uporabe prava Unije, saj člen 47 Listine ali člen 19(1), drugi pododstavek, PEU nimata nobene zveze s predmetom spora. Kadar predsednik disciplinskega senata določi organ, ki je pristojen kot disciplinsko sodišče: (i) naj ne bi vsebinsko odločal o posamezni zadevi v okviru kontradiktornega postopka in naj zato ne bi bil sodišče v smislu prava Unije; in (ii) naj ne bi bil pristojen za sprejetje katere koli druge odločbe, ki spada na področje prava Unije.
10. Vendar zadostuje poudariti, da morajo države članice spoštovati svoje obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije in zlasti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, na primer, kar se tiče nacionalnih pravil v zvezi z vsebinskimi pogoji in postopkovnimi pravili, ki veljajo za sprejetje odločb o imenovanju sodnikov, in po potrebi pravil v zvezi s sodnim nadzorom, ki se uporablja v okviru takšnih postopkov imenovanja.(2)
11. Sodišče je v obravnavani zadevi namreč pristojno in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU se uporablja v zadevi, v kateri se postavljajo vprašanja, kot je status osebe, ki naj bi jo vrhovno sodišče države članice imenovalo v disciplinski senat kljub očitnim kršitvam nacionalnega prava, saj lahko ta oseba odloča o zadevah, ki vključujejo uporabo ali razlago prava Unije, zato mora izpolnjevati zahtevo glede učinkovitega sodnega varstva. Iz tega sledi, da mora biti tudi pri določitvi sodišča, ki je pristojno za odločanje o notranjem sporu o statusu sodnika, izpolnjena zahteva glede učinkovitega sodnega varstva.
B. Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje
12. Poljska vlada, generalni državni tožilec in J. M. navajajo več trditev, s katerimi v bistvu zatrjujejo, da nobeno vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno, ker odgovori na ta vprašanja niso potrebni za odločitev predložitvenega sodišča v zadevi iz postopka v glavni stvari – vprašanja naj bi bila hipotetična, zadeva fiktivna, z vprašanji za predhodno odločanje pa naj bi se poskušalo zgolj instrumentalizirati Sodišče in pravo Unije, da bi se ustvaril precedenčni primer, ki bi omogočal razrešitev nacionalnega sodnika. Tak precedenčni primer naj bi pomenil kršitev načela pravne države in povzročil položaj, ki v pravu ni predviden.
13. Čeprav več trditev teh strank temelji na nacionalnem pravu in ne pravu Unije, menim (tako kot Komisija, M. F. in Rzecznik Praw Obywatelskich (varuh človekovih pravic, Poljska)), da so vprašanja za predhodno odločanje dopustna.
14. S prvimi tremi vprašanji se v bistvu sprašuje, ali je treba člen 19(1), drugi pododstavek, PEU razlagati tako, da nasprotuje učinkovanju imenovanja J. M. na mesto sodnika disciplinskega senata. Ni namreč nujno, da mora v obravnavani zadevi na podlagi prava Unije odločiti sodišče, ki se mu postavljajo predložena vprašanja, saj se področje uporabe te določbe nanaša na vsa sodišča, pristojna za odločanje o uporabi in razlagi prava Unije, kar velja za disciplinski senat (kot izhaja iz člena 27 novega zakona o vrhovnem sodišču; glej sodbo v zadevi A. K. in drugi, točke od 79 do 81 in 100). Čeprav predsednik disciplinskega senata (J. M.) sam po sebi ni sodni organ, imenuje disciplinsko sodišče s krajevno pristojnostjo, kar je odločilnega pomena za zagotavljanje, da to sodišče nepristransko obravnava disciplinske zadeve. Poleg tega lahko to sodišče odloča o vprašanjih v zvezi z uporabo ali razlago prava Unije. Dalje, J. M. lahko kot sodnik in član disciplinskega senata prav tako odloča o teh vprašanjih.
15. Namen zadnjih dveh vprašanj za predhodno odločanje je predložitvenemu sodišču zagotoviti smernice v zvezi s pravom Unije, da bi to lahko rešilo postopkovni problem, o katerem mora odločiti in limine litis in ki se nanaša na lastno pristojnost za odločanje o zadevi v glavni stvari namesto disciplinskega senata, če ta ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz prava Unije (glej zgoraj navedeno sodbo A. K. in drugi, točki 99 in 100).
C. Vsebinska presoja
1. Kratek povzetek trditev strank
16. M. F. in varuh človekovih pravic ter deloma Komisija v bistvu trdijo, da je treba na vprašanja odgovoriti pritrdilno: nacionalno sodišče najvišje stopnje lahko preuči imenovanje ter jamstva neodvisnosti in nepristranskosti osebe, ki je imenovana na mesto sodnika vrhovnega sodišča v nasprotju z načelom učinkovitega sodnega varstva.
17. J. M. ni predložil pisnih stališč o vsebini zadeve, ki jo obravnava Sodišče, in ni prišel na obravnavo.
18. Poljska vlada v zvezi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu trdi, da prava Unije ni mogoče razlagati tako, da predsedniku Republike preprečuje imenovanje J. M., ker obstaja postopek predhodnega odločanja, saj Sodišče ne odloča o združljivosti nacionalnega prava s pravom Unije, pravo Unije pa ne ureja organizacije sodstva in imenovanja sodnikov. V zvezi s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje trdi, da v obravnavani zadevi ni prišlo do nobene od dveh zatrjevanih nepravilnosti, pa tudi če bi, to ne bi povzročilo kršitve načela učinkovitega sodnega varstva. Poljska vlada za prvo vprašanje za predhodno odločanje trdi, da je ob upoštevanju odgovorov na drugo in tretje vprašanje prvo brezpredmetno. V zvezi s četrtim vprašanjem v bistvu trdi, da ni dvoma o tem, da je disciplinski senat neodvisen. Poljska vlada v zvezi s petim vprašanjem za predhodno odločanje trdi, da lahko o nedopustnosti predloga iz postopka v glavni stvari odloča samo disciplinski senat.
19. Generalni državni tožilec poleg trditev, ki so podobne trditvam poljske vlade, v bistvu še trdi, da neobstoj nepravilnosti v postopku imenovanja ali skladnost tega postopka s pravom Unije nista konstitutivni značilnosti imenovanja sodnika na njegovo funkcijo, temveč bi lahko vplivali kvečjemu na to, ali se spoštuje pravica do dostopa do sodišča osebe, saj je za odločanje o tem pristojen ta sodnik. Na vseh pet vprašanj za predhodno odločanje naj bi bilo treba vsekakor odgovoriti nikalno tudi glede na načeli pravne varnosti in neodstavljivosti sodnikov.
2. Presoja
a) Prvo, drugo in tretje vprašanje
20. Predložitveno sodišče s prvimi tremi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba pojem „pravica do z zakonom ustanovljenega sodišča“ iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje imenovanju J. M. na mesto sodnika vrhovnega sodišča v disciplinskem senatu v okoliščinah, v katerih: (i) je sodni nadzor nad akti, sprejetimi v okviru tega postopka imenovanja, omejen/neobstoječ; (ii) je bil akt o imenovanju izdan, preden se je Sodišče lahko izreklo o predlogu za sprejetje predhodne odločbe (zadeva A. K. in drugi), ki se nanaša na razlago o zahtevah glede neodvisnosti sodnega organa, kakršen je disciplinski senat (to je sodnega organa, v katerem naj bi oseba, navedena v zadevnem aktu o imenovanju, odločala kot sodnik); (iii) je bil akt o imenovanju izdan, preden je vrhovno upravno sodišče lahko odločilo o pravnem sredstvu, vloženem zoper sklep KRS št. 317/2018, ki je vključeval predlog KRS predsedniku Republike za imenovanje J. M.; ter (iv) razpisa predsednika Republike, objavljenega na podlagi člena 31(1) zakona o vrhovnem sodišču, o začetku izbirnega postopka za zapolnitev prostih delovnih mest na vrhovnem sodišču, vključno z disciplinskim senatom, ni sopodpisal predsednik vlade.
21. Najprej, kot sem pojasnil v vzporednih sklepnih predlogih v zadevi W. Ż. (točki 46 in 47), se člen 47 Listine v okoliščinah, kot so tiste v navedeni zadevi, ne uporablja kot samostojna določba. Enako razlogovanje velja za obravnavano zadevo. Vendar ugotavljam, da je Sodišče v sodbi A. B. in drugi (C‑824/18, EU:C:2021:153, točka 146) zdaj jasno priznalo, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU „državam članicam nalaga jasno in natančno obveznost rezultata, ki ne vsebuje nobenega pogoja glede neodvisnosti sodišč, ki morajo razlagati in uporabljati pravo Unije“.
22. Menim (tako kot varuh človekovih pravic), da se navezne okoliščine med tožbo v postopku v glavni stvari in določbami prava Unije, na katere je napoteno v vprašanjih za predhodno odločanje, nanašajo na dejstvo, da nacionalna sodnica (M. F.), ki lahko odloča o uporabi in razlagi prava Unije, predlaga, naj se ji v okviru disciplinskega postopka, uvedenega zoper njo, zagotovi učinkovito sodno varstvo, ki ga zagotavlja člen 19(1) PEU v povezavi s členom 47 Listine. Tako varstvo vsebuje obveznost držav članic, da zagotovijo „potrebna jamstva za izognitev kakršni koli nevarnosti, da bo [disciplinska] ureditev uporabljena kot sistem političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb“,(3) kar pomeni, da ima M. F. pravico do sojenja pred neodvisnim, nepristranskim in z zakonom ustanovljenim sodiščem. To pomeni tudi, da sodišča, ki odloča o njenem disciplinskem postopku, ne more določiti sodnik, čigar imenovanje je kršilo isto določbo prava Unije, čeprav tudi sam odloča o uporabi in razlagi prava Unije.
23. Kot podrobno pojasnjujem v vzporednih sklepnih predlogih v zadevi W. Ż. (točka 68 in naslednje), sta v tem okviru upoštevni zlasti dve sodbi: sodba z dne 26. marca 2020, Preveritev Simpson/Svet in HG/Komisija (C‑542/18 RX‑II in C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232; v nadaljevanju: sodba Simpson in HG), ter sodba velikega senata ESČP Ástráðsson proti Islandiji (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418).
24. Natančneje, za ugotovitev, ali nepravilnost pomeni kršitev zahteve, da mora biti sodišče ustanovljeno z zakonom v smislu člena 19 PEU, je v skladu s točko 75 sodbe Simpson in HG treba presoditi, ali je ta nepravilnost „po naravi in teži taka, da ustvarja dejansko nevarnost, da lahko druge veje oblasti, zlasti izvršilna, izvajajo neupravičeno diskrecijsko pravico, ki ogroža celovitost rezultata, do katerega pripelje postopek imenovanja, in ki tako pri pravnih subjektih vzbudi upravičen dvom [četudi le na ravni vtisa] o neodvisnosti in nepristranskosti enega ali več zadevnih sodnikov, kar se zgodi, če so vprašljiva temeljna pravila, ki so sestavni del vzpostavitve in delovanja tega sodnega sistema“ (moj poudarek).
25. Kot podrobno pojasnjujem v sklepnih predlogih v zadevi W. Ż., navedena sodna praksa zahteva, da predložitveno sodišče v zvezi s tem preveri, ali je bila zadevna kršitev očitna, to je, da oceni očitno in namerno naravo te kršitve ter njeno težo.
26. Iz predložitvene odločbe namreč izhaja, da je bilo v postopku imenovanja J. M. storjenih veliko potencialno očitnih kršitev prava, ki se uporablja za imenovanja sodnikov: (i) postopek se je začel brez ministrskega sopodpisa, ki je potreben v skladu z ustavo, zaradi česar naj bi bil postopek neveljaven ab initio; (ii) vključeval je novi KRS, katerega člani so bili imenovani v skladu z novim zakonodajnim postopkom, ki je neustaven in ne zagotavlja neodvisnosti; (iii) bilo je več različnih namernih oviranj predhodnega sodnega nadzora nad aktom imenovanja, kot so: (a) KRS pravnega sredstva zoper svoj sklep namerno ni posredoval vrhovnemu upravnemu sodišču, ko je sklep poslal predsedniku Republike, to je pred iztekom roka, določenega za predložitev temu sodišču; (b) predsednik Republike je imenoval sodnike, predlagane v tem sklepu, preden je bil zaključen sodni nadzor tega sklepa in ne da bi počakal na odgovor Sodišča na vprašanja, ki so mu bila predložena v zadevi C‑824/18 v zvezi s skladnostjo načinov tega nadzora s pravom Unije. Predsednik Republike naj bi zato zagrešil potencialno očitno kršitev temeljnih pravil nacionalnega prava.
1) Točka (i)
27. Komisija v bistvu trdi, da pravica do z zakonom ustanovljenega sodišča iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in člena 47 Listine ne pomeni, da morajo biti vedno na voljo pravna sredstva zoper akte o imenovanju sodnikov in druge akte, sprejete v postopkih imenovanja sodnikov vrhovnih sodišč.
28. V nasprotju s trditvami Komisije in kot podrobneje pojasnjujem v vzporednih sklepnih predlogih v zadevi W. Ż. (točke od 50 do 63), je ta argumentacija napačna in je ni mogoče uporabiti v okoliščinah, kot so te na Poljskem.
29. Iz sodbe A. B. in drugi zdaj sledi (kot sem trdil tudi v mojih sklepnih predlogih v tej zadevi), da bo moralo predložitveno sodišče na podlagi ugotovitev, ki so podane v teh sklepnih predlogih in v sodbi A. B. in drugi, ter vseh drugih upoštevnih okoliščin, s katerimi bi se lahko seznanilo, ob upoštevanju, po potrebi, posebnih razlogov ali ciljev, ki bi se pred njim zatrjevali za utemeljitev zadevnih ukrepov, preučiti, ali nacionalne določbe, kot so tiste iz člena 44, od (1a) do (4), zakona o KRS, pri pravnih subjektih lahko ustvarijo legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo sodnikov, imenovanih na podlagi sklepov KRS, pred zunanjimi dejavniki in zlasti pred posrednimi in neposrednimi vplivi poljske zakonodajne in izvršilne veje oblasti ter v zvezi z njihovo nevtralnostjo v razmerju do nasprotujočih si interesov, kar lahko privede do tega, da ti sodniki ne dajejo vtisa neodvisnosti in nepristranskosti, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi in v pravni državi pri pravnih subjektih zbujati pravosodje.
30. Ob upoštevanju navedenega menim, da se z negativnim učinkom, ki ga imajo zadevne nacionalne določbe na učinkovitost pravnega sredstva zoper sklepe KRS, s katerimi se predlaga imenovanje sodnikov na vrhovno sodišče, krši člen 19(1), drugi pododstavek, PEU. Da bi bil sodni nadzor učinkovit, mora zajemati vsaj preverjanje obstoja prekoračitve in zlorabe pooblastil, napačne uporabe prava ali očitne napake pri presoji (sodba A. K. in drugi, točka 145). Kot je poudaril varuh človekovih pravic, je sodni nadzor še zlasti potreben, če se zdi, kot v tem primeru, da se država s svojim ravnanjem vmešava v postopek imenovanja sodnikov na način, ki bi lahko ogrozil prihodnjo neodvisnost teh sodnikov.
31. Kot je navedlo predložitveno sodišče, je namreč na prvem mestu v zvezi s tem pomembno, da je bilo imenovanje na mesto sodnika v obravnavani zadevi izvedeno na podlagi določb in/ali po postopku, ki so oziroma je v nasprotju z načelom učinkovitega sodnega varstva. Na drugem mestu se zdi, da je oziroma sta zakonodajna in/ali izvršilna veja oblasti premišljeno in namerno povzročili položaj v obravnavani zadevi s tem, da sta preprečili (ali skušali preprečiti) sodni nadzor skladnosti nacionalnih predpisov ali postopkov s pravom Unije, preden so bili akti o imenovanju sodnikov izdani.
2) Točka (ii)
32. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem izvedeti, ali člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 47 Listine v povezavi s členom 267 PDEU zahtevajo, da predsednik Republike počaka z izdajo akta o imenovanju na mesto sodnika disciplinskega senata v zadevi, v kateri je bil pri Sodišču 30. avgusta 2018 vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z razlago zahtev glede neodvisnosti v okviru ustanovitve disciplinskega senata, pri čemer ta zadeva še ni rešena (zadeva A. K. in drugi).
33. Komisija trdi, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.
34. V nasprotju s Komisijo menim, da gre za dopolnitev odgovora na prvo vprašanje ter da mora, kot izhaja iz mojih sklepnih predlogov in sodbe A. B. in drugi, izvršilni organ države članice počakati z izdajo akta o imenovanju na mesto sodnika, dokler nacionalno sodišče ob upoštevanju sodbe, ki jo je Sodišče izreklo v zvezi s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ne odloči o skladnosti nacionalnega prava s pravom Unije glede načina imenovanja članov nove organizacijske enote na sodišču države članice, ki odloča na zadnji stopnji. Neizpolnitev te obveznosti bi pomenila kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, saj bi povzročila vsaj resno nevarnost, da bodo ustanovljeni sodni organi, ki ne izpolnjujejo standardov Unije, čeprav samo začasno. Strinjam se z varuhom človekovih pravic, da bi bila s tem lahko kršena tudi člen 4(3) PEU in člen 267 PDEU, saj bi predsednik Republike omejil polni učinek postopka predhodnega odločanja in se izognil zavezujoči naravi odločitev Sodišča.
35. Nacionalna sodišča bi morala imeti na voljo pravno sredstvo, v skladu s katerim bi se vsa dejanja organov države članice, ki bi bila storjena po tem, ko bi nacionalno sodišče vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, štela za kvalificirano kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, če bi bil cilj ali rezultat teh dejanj lahko spodnašanje ali omejevanje načela retroaktivnosti (ex tunc) sodb, izdanih v postopku predhodnega odločanja.
36. Tisto, kar je pomembno v okviru obravnavane zadeve in na kar je opozorilo tudi predložitveno sodišče, je, da lahko izdaja akta o imenovanju na mesto sodnika v disciplinskem senatu pomeni namerno kršitev načela učinkovitega sodnega varstva. Poleg tega se je pri tem v skladu z dosedanjo nacionalno sodno prakso očitno izhajalo iz predpostavke, da imenovanja na mesto sodnika vrhovnega sodišča ni mogoče razveljaviti. Kot izhaja iz odgovora na prvo vprašanje, je ta predpostavka napačna.
37. Dalje, strinjam se s stališčem predložitvenega sodišča, da je oseba, imenovana na mesto sodnika vrhovnega sodišča v takih okoliščinah, vsekakor lahko še naprej odvisna od tega, kako organi, ki so sodelovali v postopku njenega imenovanja, ocenjujejo njeno sodno dejavnost med izvajanjem njenega sodniškega mandata. Predložitveno sodišče navaja, da po njegovem mnenju obstaja taka odvisnost, zlasti od predsednika Republike kot organa izvršilne veje oblasti.
3) Točka (iii)
38. Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem izvedeti, ali „pravica do z zakonom ustanovljenega sodišča“ iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in člena 47 Listine zahteva, da nacionalno sodišče v okviru postopka za ugotovitev (ne)obstoja delovnega razmerja osebe, imenovane na mesto sodnika, ugotovi, da akt o imenovanju ni veljaven zaradi očitnih kršitev nacionalnih določb, ki urejajo postopek imenovanja.
39. Menim, da je to vprašanje tesno povezano z vprašanjem, postavljenim v zadevi C‑487/19, W. Ż. (glej moje vzporedne sklepne predloge, točke od 50 do 63 in 106). Kot sem ugotovil v navedenih sklepnih predlogih – in spet v nasprotju s trditvami Komisije v obravnavani zadevi – je treba pravico do z zakonom ustanovljenega sodišča, določeno v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da sodišče, kot je sodišče, katerega član je J. M., ne izpolnjuje zahtev za tako z zakonom ustanovljeno sodišče, če je bil zadevni sodnik na to mesto imenovan z očitno kršitvijo zakonov države članice, ki se uporabljajo za imenovanja sodnikov na vrhovno sodišče, kar mora ugotoviti predložitveno sodišče. Predložitveno sodišče mora v zvezi s tem presoditi o očitni in namerni naravi te kršitve ter njeni resnosti, pri tem pa upoštevati dejstvo, da je bil J. M. imenovan, čeprav je bilo zoper sklep KRS, v katerem je bil predlog za imenovanje navedene osebe na mesto sodnika, pri pristojnem nacionalnem sodišču vloženo pravno sredstvo, o katerem v upoštevnem trenutku še ni bilo odločeno.
4) Točka (iv)
40. Glede dejstva, da je bil razpis predsednika Republike, s katerim se je začel postopek za zapolnitev prostih mest na vrhovnem sodišču, tudi v disciplinskem senatu, objavljen brez sopodpisa predsednika vlade, mora predložitveno sodišče presoditi, ali je bil tak sopodpis v skladu s členom 144(3)(17) ustave potreben in ali dejstvo, da ga na predsednikovemu razpisu, objavljenem v skladu s členom 33(1) zakona o vrhovnem sodišču, ni bilo, pomeni očitno, namerno in težko kršitev nacionalnih pravil o postopku imenovanja sodnikov vrhovnega sodišča.
b) Četrto in peto vprašanje
41. Predložitveno sodišče s četrtim in petim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2 PEU, člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, člen 267 PDEU in člen 47 Listine razlagati tako, da senat vrhovnega sodišča države članice, kot je disciplinski senat v tej zadevi, ki obravnava zadeve, ki spadajo na področje prava Unije, izpolnjuje – ob upoštevanju pogojev njegove ustanovitve in imenovanja njegovih članov – (i) zahteve po neodvisnosti in nepristranskosti; in (ii) pravico do z zakonom ustanovljenega sodišča, ki se zahtevajo v skladu z zgoraj navedenimi določbami prava Unije. Če ni tako, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je treba načelo primarnosti prava Unije razlagati tako, da ga zavezuje, da zavrne uporabo nacionalnih določb, s katerimi je pristojnost za odločanje o takih zadevah pridržana disciplinskemu senatu.
1) Neodvisnost disciplinskega senata
42. V sodbi A. K. in drugi (točka 171), je veliki senat Sodišča glede vprašanj, ki so bila v bistvu enaka vprašanjem v obravnavani zadevi, razsodil: „Člen 47 Listine in člen 9(1) [Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 79) je treba razlagati tako, da nasprotujeta temu, da bi lahko spori o uporabi prava Unije spadali v izključno pristojnost organa, ki ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu prve od teh določb. Tako je, če objektivni pogoji, v katerih je bil zadevni organ ustanovljen, in značilnosti tega organa ter način, na katerega so bili njegovi člani imenovani, pri pravnih subjektih lahko povzročijo legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo tega organa pred zunanjimi dejavniki, zlasti neposrednimi ali posrednimi vplivi zakonodajne in izvršilne veje oblasti, in njegovo nevtralnostjo v razmerju do nasprotujočih si interesov, ter lahko tako privedejo do tega, da navedeni organ ne daje vtisa neodvisnosti in nepristranskosti, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi pri navedenih pravnih subjektih zbujati pravosodje. Predložitveno sodišče mora ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov, ki jih ima na voljo, ugotoviti, ali je tako pri organu, kot je disciplinski senat [vrhovnega sodišča] […] V takem primeru je treba načelo primarnosti prava Unije razlagati tako, da predložitvenemu sodišču nalaga, da zavrne uporabo določbe nacionalnega prava, ki pristojnost za odločanje o sporih o glavni stvari pridržuje navedenemu organu, zato da lahko o teh odloči sodišče, ki izpolnjuje zgoraj navedeni zahtevi po neodvisnosti in nepristranskosti, ter ki bi bilo na zadevnem področju pristojno, če navedena določba tega ne bi preprečevala.“
43. Čeprav v obravnavani zadevi upoštevna določba prava Unije za odgovor na četrto in peto vprašanje za predhodno odločanje – drugače kot v zadevi, v kateri je bila izdana sodba A. K. in drugi – ni člen 47 Listine, ampak člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, je po navedbah Sodišča „[n]ačelo učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, na katero se nanaša člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, […] splošno načelo prava Unije, ki je zdaj potrjeno v členu 47 Listine, tako da prva od teh določb vsem državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva, predvsem v smislu druge določbe, na področjih, ki jih ureja pravo Unije“ (sodba A. K. in drugi, točka 168).
44. Poudariti je treba, da je vrhovno sodišče v sodbi z dne 5. decembra 2019 (v zasedbi senata za delovno pravo in pravo socialne varnosti, ko je odločalo o eni od zadev, v katerih je bila izdana sodba A. K. in drugi) na podlagi sodbe A. K. in drugi ugotovilo, da KRS v sedanji sestavi ni neodvisno telo in da disciplinski senat ni sodišče v smislu člena 47 Listine, člena 6 EKČP in člena 45(1) poljske ustave. V tej sodbi je bilo v zvezi s KRS je bilo med drugim napoteno na pomanjkljivosti v postopku izvolitve njegovih članov, njegovo podrejenost politični oblasti in njegove dejavnosti, ki so v nasprotju z neodvisnostjo sodnikov.
45. Dalje, v zvezi z disciplinskim senatom je bilo v tej sodbi navedeno zlasti, da so vsi sodniki, imenovani v disciplinski senat, tesno povezani z zakonodajno ali izvršilno vejo oblasti, da so se pogoji razpisa za imenovanje teh sodnikov med postopkom spremenili, da vrhovno sodišče ne sodeluje v postopku imenovanja, da je cilj dejavnosti disciplinskega senata umik predlogov za sprejetje predhodne odločbe, disciplinski postopki, o katerih ta senat odloča, pa da dokazujejo, da je lahko sodnik zaradi sprejemanja sodnih odločb obtožen disciplinskih prekrškov, kar se prej ni dogajalo.
46. Vrhovno sodišče (v isti sestavi kot v drugih zadevah, v katerih je bila izdana sodba A. K. in drugi) je v sodbi z dne 15. januarja 2020 iz podobnih razlogov ugotovilo, da disciplinski senat zaradi pogojev njegove ustanovitve, pooblastil in sestave ter sodelovanja KRS pri izbiri njegovih članov ni neodvisno in nepristransko sodišče.
47. Vrhovno sodišče (ki je odločalo v združeni sestavi civilnega senata, kazenskega senata ter senata za delovno pravo in pravo socialne varnosti) je v razlagalnem sklepu z dne 23. januarja 2020 potrdilo sodbo vrhovnega sodišča z dne 5. decembra 2019, da KRS in disciplinski senat nista neodvisni telesi (sklep, točke od 31 do 45). V tem sklepu je bilo zlasti navedeno, da je KRS podrejen politični oblasti, zato izbirni postopki za mesto sodnika, ki jih izvaja, niso ustrezni, in da se pojavlja temeljni dvom o razlogih za imenovanje oseb na mesto sodnika.(4) Prav tako naj sodbe, ki so jih izdale sestave sodnikov disciplinskega senata, zaradi njegove organizacije, sistema, postopka imenovanja in neodvisnosti od vrhovnega sodišča ne bi bile sodbe, ki jih je izreklo ustrezno imenovano sodišče (sklep, točka 45). V skladu s tem sklepom iz tega sledi, da so bile sestave sodišča sestavljene nezakonito, če so izrekale sodbe ob sodelovanju sodnikov, ki jih je izbral KRS v novi sestavi.
48. Tako iz točk od 114 do 166 sodbe A. K. in drugi izhaja, da je treba na prvi del četrtega vprašanja in na peto vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da organ ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu teh določb, če lahko objektivne okoliščine, v katerih je bil zadevni organ ustanovljen, in značilnosti tega organa ter način, kako so bili njegovi člani imenovani, pri pravnih subjektih povzročijo legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo tega organa pred zunanjimi dejavniki, zlasti neposrednimi ali posrednimi vplivi zakonodajne in izvršilne veje oblasti, in njegovo nevtralnostjo v razmerju do nasprotujočih si interesov, ter lahko tako privedejo do tega, da navedeni organ ne daje vtisa neodvisnosti in nepristranskosti, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi pri navedenih pravnih subjektih zbujati pravosodje. Predložitveno sodišče mora ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov, ki jih ima na voljo, ugotoviti, ali to velja za organ, kot je disciplinski senat vrhovnega sodišča. V takem primeru je treba načelo primarnosti prava Unije razlagati tako, da predložitvenemu sodišču nalaga, da zavrne uporabo določbe nacionalnega prava, ki pristojnost za odločanje o sporih o glavni stvari pridržuje navedenemu organu, zato da lahko o teh odloči sodišče, ki izpolnjuje zgoraj navedeni zahtevi po neodvisnosti in nepristranskosti ter ki bi bilo na zadevnem področju pristojno, če navedena določba tega ne bi preprečevala.
2) Ali je disciplinski senat „z zakonom ustanovljeno sodišče“?
49. Kot sem poudaril v vzporednih sklepnih predlogih v zadevi W. Ż., je pravica do z zakonom ustanovljenega sodišča neposredno povezana z neodvisnostjo sodnikov, to pa je tudi ena od zahtev, ki morajo biti izpolnjene za ustanovitev „sodišča“ v smislu prava Unije iz člena 267 PDEU.(5) Iz sodne prakse je razvidno, da Sodišče zahtevo glede neodvisnosti sodnikov razlaga na podlagi člena 267 PDEU ob upoštevanju tega, kar je določeno v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU.(6) Zato se zdi, da to velja tudi za zahtevo glede z zakonom ustanovljenega sodišča.
50. Kot je razsodilo Sodišče,(7) so jamstva za dostop do neodvisnega, nepristranskega in z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča, zlasti tista, ki opredeljujejo pojem in sestavo tega sodišča, temelj pravice do poštenega sojenja. Sodišče je tudi priznalo, da je v skladu s sodno prakso ESČP namen uvedbe izraza „z zakonom ustanovljeno“ v členu 6(1) EKČP preprečiti, da bi bila organizacija sodnega sistema prepuščena prosti presoji izvršilne veje oblasti, in zagotoviti, da je to področje urejeno z zakonom, ki ga je sprejela zakonodajna veja oblasti, v skladu s pravili, ki urejajo izvajanje njene pristojnosti. Ta izraz odraža zlasti načelo pravne države in se ne nanaša samo na pravno podlago obstoja sodišča, temveč tudi na sestavo sodišča v posamezni zadevi ter na vse druge določbe nacionalnega prava, katerih neupoštevanje pomeni, da eden ali več sodnikov nepravilno sodeluje pri obravnavi zadeve, kar vključuje zlasti določbe glede neodvisnosti in nepristranskosti članov zadevnega sodišča.
51. V preostalem lahko predložitveno sodišče smiselno uporabi razlogovanje iz mojih vzporednih sklepnih predlogov v zadevi W. Ż.
52. Ker se peto vprašanje za predhodno odločanje nanaša na posledice, ki izhajajo iz odgovora na četrto vprašanje, odgovor v nobenem primeru ne bi smel biti drugačen kot odgovor na prvi del četrtega vprašanja.
53. Skratka, katera koli nacionalna določba ali zakonodajna, upravna ali sodna praksa, ki zmanjšuje učinkovitost prava Unije tako, da pristojnemu sodišču onemogoča uporabo tega prava in mu odreka možnost, da bi v okviru te uporabe naredilo vse, kar je potrebno, da se ne uporabi nacionalna zakonodaja, ki bi lahko ovirala polni učinek prava Unije, ki se neposredno uporablja, kot je v obravnavani zadevi člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, ne da bi mu bilo treba zahtevati, da zakonodajalec zadevni akt razglasi za ničen, ali da se ničnost zadevnega akta razglasi v skladu s katerim drugim ustavnim postopkom ali da se nanjo čaka, krši pravo Unije (glej sodbo A. K. in drugi). Čeprav se načelo primarnosti prava Unije v prvi vrsti uporablja za splošne in abstraktne nacionalne predpise, velja tudi za posamične in konkretne upravne akte.(8) Glede na dejstvo, da preizkusa veljavnosti imenovanja J. M. (toženega sodnika) ni mogoče opraviti z nobenim drugim nacionalnim postopkom in je edina možnost za preučitev njegovega statusa sodnika v okviru disciplinskega postopka, ki M. F. (tožečo sodnico) izpostavlja sankcijam, kar ni v skladu z zahtevami glede načela učinkovitega sodnega varstva,(9) bi moralo imeti predložitveno sodišče možnost ugotoviti, da to imenovanje pravno ne obstaja, čeprav v skladu z nacionalnim pravom ni pristojno za to.
54. V zvezi s tem menim (tako kot varuh človekovih pravic), da se nacionalni organi ne smejo skrivati za trditvami, ki temeljijo na pravni varnosti in neodstavljivosti sodnikov. Te trditve so samo pretveza in ne zmanjšujejo pomena namere, da se načela pravne države ne upoštevajo oziroma prekršijo. Opozoriti je treba, da iz protipravnega ravnanja ne nastane pravica (ex iniuria ius non oritur). Če je bila oseba v tako pomembno institucijo v pravnem sistemu države članice, kot je vrhovno sodišče te države, imenovana v postopku, v katerem je bilo kršeno načelo učinkovitega sodnega varstva, te osebe ne moreta varovati načeli pravne varnosti in neodstavljivosti sodnikov.
III. Predlog
55. Iz navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska), odgovori:
Pravico do z zakonom ustanovljenega sodišča, ki je določena v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, je treba razlagati tako, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, oseba, ki je bila imenovana na mesto sodnika Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) v disciplinski senat, ne izpolnjuje te zahteve, če je bil akt o imenovanju izdan ob očitni kršitvi nacionalnih pravil o postopku imenovanja sodnikov vrhovnega sodišča, kar mora ugotoviti predložitveno sodišče. Predložitveno sodišče mora v okviru te presoje presoditi o očitni in namerni naravi ter teži zadevnih kršitev.
Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine je treba razlagati tako, da senat sodišča ni neodvisno in nepristransko sodišče v smislu teh določb, če lahko objektivni pogoji, v katerih je bil ustanovljen, njegove značilnosti in način imenovanja njegovih članov pri pravnih subjektih povzročijo legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo tega senata pred zunanjimi dejavniki, zlasti neposrednimi ali posrednimi vplivi zakonodajne in izvršilne veje oblasti, in njegovo nevtralnostjo v razmerju do nasprotujočih si interesov, ter lahko tako privedejo do tega, da navedeni senat ne daje vtisa neodvisnosti in nepristranskosti, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi pri navedenih pravnih subjektih zbujati pravosodje. Predložitveno sodišče mora ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov, ki jih ima na voljo, ugotoviti, ali to velja za organ, kot je disciplinski senat Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče).
V takem položaju je treba načelo primarnosti prava Unije razlagati tako, da predložitvenemu sodišču nalaga, da zavrne uporabo določb nacionalnega prava, ki pristojnost za odločanje o tožbah, kot je ta iz postopka v glavni stvari, pridržujejo takemu senatu, zato da lahko o takih tožbah odloči sodišče, ki izpolnjuje zgoraj navedeni zahtevi po neodvisnosti in nepristranskosti ter ki bi bilo pristojno, če navedene določbe tega ne bi preprečevale.