Causa T‑199/08
Ziegler SA
contro
Commissione europea
«Concorrenza — Intese — Mercato dei servizi internazionali di trasloco in Belgio — Decisione che constata un’infrazione all’art. 81 CE — Fissazione dei prezzi — Ripartizione del mercato — Manipolazione della presentazione delle offerte — Pregiudizio sensibile al commercio — Ammende — Orientamenti per il calcolo delle ammende del 2006»
Massime della sentenza
1. Concorrenza — Intese — Delimitazione del mercato — Oggetto
(Art. 81 CE; comunicazione della Commissione 2004/C 101/07)
2. Atti delle istituzioni — Orientamenti relativi alla nozione di pregiudizio al commercio — Atto a carattere vincolante
(Comunicazione della Commissione 2004/C 101/07)
3. Concorrenza — Ammende — Decisione con cui vengono inflitte ammende — Obbligo di motivazione — Portata
(Art. 253 CE; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02)
4. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Rispetto dei diritti della difesa — Accesso al fascicolo — Portata
5. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità dell’infrazione — Valutazione alla luce della natura dell’infrazione
(Comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, nn. 19 e 21‑23)
6. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Circostanze attenuanti — Cessazione dell’infrazione prima dell’intervento della Commissione — Esclusione
(Comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, n. 29, primo trattino)
7. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Circostanze attenuanti — Comportamento anticoncorrenziale autorizzato o incoraggiato da pubbliche autorità
(Comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, n. 29, ultimo trattino)
8. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Riduzione in ragione di difficoltà economiche — Presupposti
(Comunicazione della Commissione 2006/C 210/02, n. 35)
1. L’art. 81, n. 1, CE non è applicabile se l’incidenza dell’intesa sugli scambi intracomunitari o sulla concorrenza non è «sensibile». Infatti, un accordo sfugge al divieto dettato dall’art. 81, n. 1, CE solamente quando restringe la concorrenza o incide sul commercio tra Stati membri in modo non significativo. Di conseguenza, l’obbligo di delimitare il mercato in una decisione adottata ai sensi dell’art. 81 CE si impone alla Commissione quando, senza siffatta delimitazione, non è possibile stabilire se l’accordo o la pratica concordata di cui è causa siano idonei a incidere sugli scambi tra Stati membri ed abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza.
Così, se qualsiasi transazione transfrontaliera potesse automaticamente pregiudicare in modo sensibile il commercio tra Stati membri, la nozione di carattere sensibile, che costituisce una condizione di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, sarebbe privata di qualsiasi contenuto. Anche nel caso di un’infrazione per oggetto, è necessario che l’infrazione possa pregiudicare in modo sensibile gli scambi intracomunitari. Ciò risulta dagli orientamenti relativi alla nozione di pregiudizio al commercio di cui agli artt. 81 e 82 del Trattato, poiché la presunzione positiva prevista al punto 53 degli stessi si applica soltanto agli accordi o alle pratiche che per loro stessa natura possono pregiudicare il commercio tra Stati membri. Il fatto che un’impresa non abbia contestato l’esistenza dell’intesa non comprende necessariamente l’ammissione del pregiudizio sensibile al commercio da parte di detta intesa. La mancanza di un siffatto pregiudizio, condizione di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, comporterebbe l’annullamento della decisione relativa all’intesa per mancanza di competenza della Commissione.
Tuttavia, se la Commissione ha sufficientemente dimostrato il rispetto della seconda condizione alternativa prevista nella presunzione enunciata al punto 53 dei suddetti orientamenti, fornendo in particolare una descrizione sufficientemente dettagliata del settore di cui trattasi, compresi l’offerta, la domanda e l’ambito geografico, essa ha individuato precisamente i servizi in esame nonché il mercato. Una simile descrizione del settore può essere sufficiente in quanto risulti abbastanza dettagliata per consentire al Tribunale di verificare le affermazioni di base della Commissione e, su tale base, sia evidente che la quota di mercato cumulata supera ampiamente la soglia del 5%. La Commissione può quindi, eccezionalmente, basarsi sulla seconda condizione alternativa del punto 53 degli orientamenti citati senza effettuare espressamente una definizione del mercato ai sensi del punto 55 degli stessi.
Infine, nell’ambito della presunzione positiva di cui al punto 53 di tali orientamenti, è sufficiente che una sola delle due condizioni alternative sia soddisfatta per dimostrare il carattere sensibile del pregiudizio al commercio tra Stati membri.
(v. punti 44-45, 50, 53, 69-70, 72-73)
2. Adottando le norme di comportamento costituite dagli orientamenti relativi alla nozione di pregiudizio al commercio di cui agli artt. 81 e 82 del Trattato e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in poi applicate ai casi cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena essere sanzionata, eventualmente, a titolo di violazione di principi generali del diritto, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento.
(v. punto 67)
3. Gli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 23, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1/2003 hanno comportato un cambiamento fondamentale di metodologia per il calcolo delle ammende. In particolare, è stata abolita la classificazione delle infrazioni in tre categorie («poco grave», «grave» e «molto grave») e si è introdotta una forcella di valori compresa tra lo 0% e il 30% per consentire una differenziazione più precisa. Inoltre, l’importo di base dell’ammenda è ormai «legato ad una proporzione del valore delle vendite, determinata in funzione del grado di gravità dell’infrazione, moltiplicata per il numero di anni dell’infrazione» (punto 19 di detti orientamenti). Come regola generale, «la proporzione considerata del valore delle vendite sarà fissata a un livello che può raggiungere il 30% del valore delle vendite» (punto 21). Quanto agli accordi orizzontali di fissazione dei prezzi, di ripartizione del mercato e di limitazione della produzione, che «per la loro stessa natura costituiscono alcune delle più gravi restrizioni della concorrenza», la proporzione delle vendite considerata va situata generalmente «sui valori più alti previsti» (punto 23).
Ciò considerato, in linea di principio la Commissione non può più limitarsi a motivare unicamente la qualificazione di un’infrazione come «molto grave» e non la scelta della proporzione delle vendite presa in considerazione. Infatti, il corollario del potere discrezionale di cui si avvale la Commissione in materia di ammende è un obbligo di motivazione che consente al singolo di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al Tribunale di esercitare il proprio controllo.
Qualora la Commissione abbia fissato questa percentuale ad un livello appena più elevato della metà di detta forcella, vale a dire al 17%, motivando la propria scelta solamente con la natura «molto grave» dell’infrazione, ma non abbia chiarito più dettagliatamente in che modo la qualificazione dell’infrazione come «molto grave» l’abbia condotta a determinare il tasso al 17%, e non ad una proporzione nettamente maggiore, «sui valori più alti previsti», detta motivazione può essere sufficiente soltanto nella situazione in cui la Commissione applichi un tasso molto simile al limite inferiore della forcella prevista per le restrizioni più gravi, che, inoltre, sia molto favorevole all’impresa. Infatti, in questo caso, non è necessaria una motivazione addizionale che superi la motivazione inerente agli orientamenti. Per contro, se essa avesse voluto applicare un tasso più elevato, avrebbe dovuto fornire una motivazione più dettagliata.
(v. punti 91-93)
4. In base alla sola comunicazione degli addebiti, per un’impresa individuale interessata è raramente possibile verificare se i fatturati utilizzati al fine di dimostrare il carattere sensibile del pregiudizio agli scambi tra Stati membri e le quote di mercato consolidate di tutti i membri di un’intesa eccedano la soglia di EUR 40 milioni o del 5%. Ogni impresa può contestare con certezza solo le proprie cifre. Pertanto, al fine di contestare le dimensioni del mercato e le quote di mercato delle altre società in esame e di far valere i propri argomenti su tali cifre, è indispensabile conoscere la suddivisione del fatturato delle altre società, altrimenti l’impresa interessata non sarebbe in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti, dei rilievi e delle circostanze fatti valere dalla Commissione.
(v. punto 118)
5. La valutazione della gravità di un'infrazione dev’essere effettuata tenendo conto, in particolare, della natura delle restrizioni provocate alla concorrenza. La gravità dell’infrazione può essere accertata con riferimento alla natura e all’oggetto dei comportamenti abusivi. Gli elementi relativi all’oggetto di un comportamento possono così rivestire rilevanza maggiore per la determinazione dell’importo dell’ammenda di quelli relativi ai suoi effetti.
Un'infrazione avente ad oggetto una fissazione dei prezzi e una ripartizione dei mercati è, per sua natura, particolarmente grave.
Inoltre, il punto 20 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 23, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1/2003 prevede che «la gravità sarà valutata caso per caso per ciascun tipo di infrazione, tenendo conto di tutte le circostanze rilevanti». Tali orientamenti hanno introdotto una forcella compresa tra lo 0% e il 30% per consentire una differenziazione più precisa. Così, in base al punto 19 degli orientamenti, l’importo di base dell’ammenda deve essere «legato ad una proporzione del valore delle vendite, determinata in funzione del grado di gravità dell’infrazione». In linea di massima, secondo il punto 21 dei citati orientamenti, «la proporzione considerata del valore delle vendite sarà fissata a un livello che può raggiungere il 30% del valore delle vendite».
Pertanto, la Commissione non può esercitare il potere discrezionale di cui gode in materia di imposizione di ammende, e quindi determinare la percentuale precisa, situata tra lo 0% e il 30%, senza tener conto delle circostanze particolari della causa. Il punto 22 dei suddetti orientamenti stabilisce che, «per decidere se la proporzione del valore delle vendite da prendere in considerazione in un determinato caso debba situarsi sui valori minimi o massimi all’interno della forcella prevista, la Commissione terrà conto di un certo numero di fattori, quali la natura dell’infrazione, la quota di mercato aggregata di tutte le imprese interessate, l’estensione geografica dell’infrazione e se sia stata data attuazione o meno alle pratiche illecite».
Questa difficoltà di determinare una percentuale precisa è, in una certa misura, ridotta nel caso di accordi orizzontali segreti di fissazione dei prezzi e di ripartizione del mercato nei quali, in forza del punto 23 dei summenzionati orientamenti, la proporzione delle vendite considerata si situerà «sui valori più alti previsti». Da tale punto discende che la percentuale per le restrizioni più gravi dovrebbe essere superiore almeno al 15%.
Non occorre quindi annullare la decisione della Commissione che abbia fissato la percentuale al 17% esclusivamente sulla base della natura intrinsecamente grave dell’infrazione. Infatti, quando la Commissione si limita ad applicare una percentuale uguale o quasi uguale alla percentuale minima prevista per le restrizioni più gravi, non è necessario prendere in considerazione elementi o circostanze supplementari. Ciò varrebbe solamente se si dovesse applicare una percentuale più elevata.
(v. punti 136-137, 139-142)
6. La cessazione della pratica illecita non costituisce una circostanza attenuante che giustifichi una riduzione dell’ammenda qualora l’impresa esaminata abbia cessato di partecipare all’infrazione solamente qualche giorno prima delle ispezioni della Commissione.
Il punto 29, primo trattino, degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 23, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1/2003 prevede che, sebbene l’importo di base dell’ammenda possa essere ridotto qualora l’impresa interessata fornisca la prova che essa ha posto fine all’infrazione sin dai primi interventi della Commissione, ciò «non si applica agli accordi o alle pratiche di natura segreta (in particolare i cartelli)». Inoltre, il beneficio di tale circostanza attenuante è limitato ai casi in cui l’infrazione cessa a seguito dei primi interventi della Commissione.
(v. punti 151-152)
7. Quand’anche si ammettesse che fatti noti ad una persona che lavora per la Commissione possano essere imputati a quest’ultima in quanto istituzione, va osservato che la sola conoscenza del comportamento anticoncorrenziale non comporta che tale comportamento sia stato implicitamente «autorizzato o incoraggiato» dalla Commissione ai sensi del punto 29, ultimo trattino, degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 23, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1/2003. Infatti, un’asserita inerzia non può essere equiparata ad un atto positivo come un’autorizzazione o un incoraggiamento. Inoltre, qualora la violazione delle regole di concorrenza sia pienamente manifesta, un operatore diligente non può invocare una convinzione legittima della legalità di tale pratica.
(v. punti 157-158)
8. Al fine di beneficiare di una riduzione eccezionale dell’ammenda a causa di difficoltà economiche in forza del punto 35 degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 23, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1/2003, si devono soddisfare, oltre ad una richiesta, due condizioni cumulative, vale a dire, in primo luogo, l’insormontabile difficoltà di pagare l’ammenda e, in secondo luogo, la presenza di un «contesto sociale ed economico particolare».
La valutazione della prima condizione deve fondarsi sulla considerazione della situazione concreta dell’impresa interessata. Un semplice calcolo della percentuale che rappresenta l’ammenda rispetto al fatturato mondiale dell’impresa non può di per sé giustificare la conclusione che tale ammenda non può pregiudicare irrimediabilmente la redditività economica di tale impresa. Se così fosse, sarebbe possibile indicare soglie concrete per l’applicazione del punto 35 dei suddetti orientamenti.
(v. punti 165, 167)