Zaak T‑203/20
(gedeeltelijke publicatie)
Maher Al-Imam
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 22 september 2021 (Uittreksels)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beoordelingsfout – Evenredigheid – Eigendomsrecht – Reputatieschade”
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit tot bevriezing van tegoeden in het kader van beperkende maatregelen tegen Syrië – Besluit waarbij de lijst van de getroffen personen, groepen of entiteiten wordt herzien en aangevuld, doch het vorige besluit niet wordt ingetrokken – Beroep tegen dit eerste besluit door een persoon die daarin niet is vermeld – Persoon die in een navolgend besluit is vermeld – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 263 VWEU; besluit 2013/255/GBVB van de Raad)
(zie punten 47‑52)
2. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of organisaties die banden hebben met het Syrische regime – Verplichting om de individuele en specifieke redenen voor de genomen besluiten mee te delen – Draagwijdte – Mededeling aan de betrokkene door middel van een bekendmaking in het Publicatieblad – Onmogelijkheid voor de Raad om tot betekening over te gaan – Toelaatbaarheid – Schending – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, 47 en 52, lid 1; besluit (GBVB) 2020/212 van de Raad; verordening 2020/211 van de Raad]
(zie punten 54‑56, 67‑71, 102‑104, 108, 109, 128‑132)
3. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of organisaties die banden hebben met het Syrische regime – Rechten van de verdediging – Navolgend besluit waarbij verzoekers naam wordt gehandhaafd op de lijst van personen die onder deze maatregelen vallen – Geen nieuwe redenen – Verplichting voor de Raad om de betrokkene de nieuwe elementen mee te delen die in aanmerking zijn genomen bij de periodieke evaluatie van de beperkende maatregelen – Schending van het recht om te worden gehoord – Geen
[Besluit (GBVB) 2020/719 van de Raad; verordening 2020/716 van de Raad]
(zie punten 72‑78)
4. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Inachtneming van een redelijke termijn – Administratieve procedure – Beoordeling die in concreto moet worden verricht – Beoordelingscriteria – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Inschrijving van verzoeker op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit op grond van zijn hoedanigheid van vooraanstaand zakenman die in Syrië actief is – Geen in een bepaling van het Unierecht gestelde termijn om een verzoek tot heroverweging in te dienen – Korte termijn vermeld in het advies dat is bekendgemaakt in het Publicatieblad – Schending van het recht om te worden gehoord – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1, en 47; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij de besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, art. 34 en bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, art. 32, leden 3 en 4, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punten 89, 92, 94‑98)
5. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Draagwijdte – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Inreis‑ en doorreisverbod alsmede bevriezing van de tegoeden van vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief zijn – Besluit genomen in een voor de betrokkene gekende context zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering
[Art. 296 VWEU; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punten 112‑117, 122‑124)
6. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief zijn – Begrip
[Art. 29 VEU; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, art. 27, leden 2, a), en 3, en 28, leden 2, a), en 3; verordening nr. 36/2012 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordeningen 2015/1828, 2020/211 en 2020/716, art. 15, leden 1 bis, a), en 1 ter]
(zie punten 120, 121, 146, 225)
7. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij de besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2019/719, bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punten 134‑140)
8. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Inschrijving van verzoeker op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit op grond van zijn hoedanigheid van vooraanstaand zakenman die in Syrië actief is – Voor het publiek toegankelijke documenten – Bewijswaarde
[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij de besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punten 147, 158‑161, 166, 174, 179)
9. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Omvang van het toezicht – Beoordeling van de rechtmatigheid aan de hand van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van de vaststelling van het besluit
[Art. 263 VWEU; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punt 175)
10. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Beroep tot nietigverklaring ingesteld door een vooraanstaande zakenman die in Syrië actief is en ten aanzien van wie een besluit tot bevriezing van tegoeden is vastgesteld – Verdeling van de bewijslast – Besluit gebaseerd op een geheel van aanwijzingen – Bewijswaarde – Draagwijdte
[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij de besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punten 180, 181, 188‑191, 196‑200, 211, 216, 223‑225, 233, 234)
11. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Syrië – Besluit 2013/255/GBVB en verordening nr. 36/2012 – Vermoeden dat vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief zijn, het Syrische regime ondersteunen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Weerlegbaar vermoeden – Tegenbewijs – Geen
[Besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij de besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punten 236‑239, 244, 245, 247)
12. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Syrië – Bevriezing van tegoeden en beperkingen inzake de toegang van personen, entiteiten of organisaties met banden met het Syrische regime – Beperkingen van het eigendomsrecht – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Art. 5, lid 4, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17; besluit 2013/255/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719, art. 28, leden 3 en 6, en 34 en bijlage I; verordeningen van de Raad nrs. 36/2012, art. 16, a), en 32, leden 3 en 4, 2015/1828, 2020/211 en 2020/716, bijlage II]
(zie punten 254‑256, 258‑266)
13. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Bevoegdheid van de Unierechter – Beroep tot schadevergoeding – Beroep dat ertoe strekt vergoeding te verkrijgen voor de schade die voortvloeit uit de onjuiste plaatsing op een lijst van personen jegens wie beperkende maatregelen zijn vastgesteld, alsmede uit de uitvoering van die maatregelen – Daaronder begrepen
[Art. 340 VWEU; besluiten van de Raad (GBVB) 2015/1836, (GBVB) 2020/212 en (GBVB) 2020/719; verordeningen van de Raad nrs. 2020/211 en 2020/716]
(zie punt 279)
Samenvatting
Verzoeker, Maher Al-Imam, is een Syrisch zakenman met zakelijke belangen op het gebied van toerisme, telecommunicatie en vastgoed.
In 2020 werd zijn naam opgenomen in de lijsten van personen en entiteiten die onderworpen zijn aan de beperkende maatregelen die de Raad tegen de Syrische Arabische Republiek heeft vastgesteld(1), en daarop vervolgens gehandhaafd(2), op grond dat hij een vooraanstaand zakenman was die in Syrië actief was, profiteerde van het Syrische regime en het financierings‑ en bouwbeleid van het regime steunde als algemeen directeur van de door het regime gesteunde Telsa Group LLC en Castro LLC, en via zijn andere zakelijke belangen. Die redenen waren gebaseerd op, ten eerste, het criterium van vooraanstaand zakenman die in Syrië actief is zoals gedefinieerd in artikel 27, lid 2, onder a), en artikel 28, lid 2, onder a), van besluit 2013/255(3), zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, en in artikel 15, lid 1 bis, onder a), van verordening nr. 36/2012(4), zoals gewijzigd bij verordening 2015/1828, en, ten tweede, het criterium van banden met het Syrische regime zoals gedefinieerd in artikel 27, lid 1, en artikel 28, lid 1, van dat besluit evenals in artikel 15, lid 1, onder a) van deze verordening.
Het Gerecht verwerpt het door verzoeker ingestelde beroep tot nietigverklaring van de bestreden handelingen alsook zijn verzoek tot vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van die handelingen. Daartoe onderzoekt het met name of de termijn waarbinnen de in de lijsten opgenomen personen bij de Raad verzoeken tot heroverweging van de beperkende maatregelen kunnen indienen, redelijk was in het licht van het recht om te worden gehoord.
Beoordeling door het Gerecht
Wat in de eerste plaats de vraag betreft of verzoekers recht om te worden gehoord is geschonden door de korte termijn voor het indienen van een verzoek tot heroverweging, stelt het Gerecht om te beginnen vast dat deze termijn acht werkdagen bedroeg, te rekenen vanaf de dag van bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van de kennisgeving ter attentie van de personen en entiteiten waarop de betrokken maatregelen van toepassing zijn tot de in die kennisgeving gestelde uiterste datum voor de indiening van dit verzoek. Vervolgens merkt het op dat verordening nr. 36/2012 niet voorziet in een tijdslimiet voor het indienen van een verzoek tot heroverweging of van opmerkingen.
Tegen deze achtergrond herinnert het Gerecht eraan dat de verplichting tot inachtneming van een redelijke termijn bij de afwikkeling van administratieve procedures een algemeen beginsel van het recht van de Unie vormt waarvan de Unierechter de eerbiediging verzekert en dat als een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur is opgenomen in artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Uit de rechtspraak volgt verder dat, wanneer het Unierecht niet bepaalt hoe lang een procedure duurt, de „redelijkheid” van de termijn moet worden beoordeeld met inachtneming van alle specifieke omstandigheden van de zaak, in het bijzonder het belang ervan voor de betrokkene, de ingewikkeldheid van de zaak en het gedrag van de partijen.
In casu is het Gerecht van oordeel dat het vaststellen van een uiterste datum voor de indiening van verzoeken tot heroverweging een rechtmatig middel is voor de Raad om zich ervan te vergewissen dat hij de opmerkingen en bewijzen van de betrokken personen en entiteiten vóór het einde van de evaluatiefase ontvangt en dat hij voldoende tijd heeft om deze met de nodige zorgvuldigheid te onderzoeken. Volgens het Gerecht was de termijn van twaalf dagen die volgde uit de vaststelling van de uiterste datum inderdaad kort, aangezien verzoeker kennis moest nemen van de kennisgeving en van de motivering betreffende de opneming in de lijst, en opmerkingen moest redigeren die vergezeld konden gaan van bewijsstukken. Het Gerecht merkt evenwel op dat, ten eerste, de indiening van een verzoek tot heroverweging aan geen vormvereisten is onderworpen en, ten tweede, de indiening van een verzoek tot heroverweging leidt tot een dialoog tussen de Raad en de betrokken persoon of entiteit, die niet beperkt is in tijd of qua omvang van de briefwisseling. Bijgevolg staat niets eraan in de weg dat een verzoek tot heroverweging met beknopte opmerkingen wordt ingediend binnen de gestelde termijn en vervolgens, zo nodig, wordt aangevuld met andere opmerkingen of andere bewijsstukken in het kader van een daaropvolgende contradictoire dialoog met de Raad. Het Gerecht komt dan ook tot de slotsom dat op grond van de termijn van twaalf dagen die de Raad voor de indiening van een verzoek tot heroverweging heeft gesteld in de in het Publicatieblad van 18 februari 2020 bekendgemaakte kennisgeving, niet kan worden geoordeeld dat verzoekers recht om te worden gehoord is geschonden.
Het Gerecht beklemtoont dat de door de Raad in de kennisgeving in het Publicatieblad gestelde uiterste datum in ieder geval louter indicatief was, aangezien verzoeker overeenkomstig artikel 32, lid 3, van verordening nr. 36/2012 te allen tijde een dergelijk verzoek of opmerkingen in die zin kan indienen. Een dergelijke indicatie is nuttig om de betrokken personen en entiteiten in staat te stellen hun verzoek tot heroverweging in te dienen voordat de evaluatiefase binnen de Raad is afgelopen en voordat nieuwe handelingen door de Raad worden vastgesteld.
Wat in de tweede plaats verzoekers argumenten betreft die zijn ontleend aan het feit dat, ten eerste, eventuele ingediende opmerkingen niet onmiddellijk worden onderzocht en, ten tweede, dat de Raad beslist om de betrokken lijsten slechts eenmaal per jaar te bezien, herinnert het Gerecht eraan dat verzoeker te allen tijde opmerkingen kan indienen, waarop de Raad zal antwoorden zonder de jaarlijkse termijn af te wachten. Voorts merkt het Gerecht op dat besluit 2013/255, zoals gewijzigd bij besluit 2015/1836, volgens artikel 34 ervan voortdurend wordt geëvalueerd, zodat het wordt verlengd of in voorkomend geval gewijzigd indien de Raad van mening is dat de doelstellingen ervan niet zijn bereikt.