FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. JÄÄSKINEN
fremsat den 9. juni 2011 (1)
Sag C-163/10
Aldo Patriciello
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale d’Isernia (Italien))
»Medlem af Europa-Parlamentet – artikel 8 i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter – rækkevidden af begrebet »meningstilkendegivelser […] under udøvelsen af […] hverv« som parlamentariker – straffesag for bagvaskelse – materiel immunitet – adfærden udvist af et medlem af Europa-Parlamentet uden for Europa-Parlamentet – organisk forbindelse«
I – Indledning
1. Den forelæggende ret har med det præjudicielle spørgsmål spurgt Domstolen om de materielle betingelser for iværksættelsen af den immunitet, som EU-retten tildeler Europa-Parlamentets medlemmer hvad angår deres meningstilkendegivelser under udøvelsen af deres hverv.
2. Selv om Domstolen allerede har kunnet udtale sig om procesreglerne for iværksættelsen af den parlamentariske immunitet, som parlamentsmedlemmerne ydes (2), opfordres den i forbindelse med denne sag til at fastlægge immunitetens materielle omrids i lyset af artikel 8 (tidligere artikel 9) i protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (3).
3. I lighed med forfatningsordenerne i flere medlemsstater, som har fulgt det mønstereksempel, der blev udviklet i Frankrig efter revolutionen i 1789, tilbyder protokollen to vigtige led i beskyttelsen for parlamentsmedlemmerne (4), dels beskyttelse af ytringsfriheden i forbindelse med udøvelse af hvervet som medlem, dvs. den materielle immunitet, der ligeledes kaldes »parlamentarisk ansvarsfrihed« (5), dels processuel immunitet, der også kaldes »ukrænkelighed« (6), som sikrer parlamentsmedlemmerne mod retsforfølgelse under varigheden af deres mandat. Endvidere sikrer protokollen medlemmernes frihed til at bistå ved og deltage i Parlamentets virksomhed under mødeperioderne (7). I denne sag opfordres Domstolen til at definere rækkevidden af den første form for immunitet, nemlig den materielle immunitet.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
1. Chartret om grundlæggende rettigheder
4. I henhold til artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (8) har enhver ret til ytringsfrihed, som omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser.
2. Protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter
5. Protokollens artikel 8 bestemmer: »Europa-Parlamentets medlemmer kan hverken eftersøges, tilbageholdes eller retsligt forfølges på grund af meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv.«
6. Protokollens artikel 9, stk. 1, litra a) og b) (tidligere artikel 10), bestemmer, at under Europa-Parlamentets mødeperioder nyder dets medlemmer på deres eget lands område de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling, og på en anden medlemsstats område fritagelse for enhver form for tilbageholdelse og retsforfølgning. Artikel 9, stk. 3, bestemmer ligeledes, at Parlamentet kan beslutte at ophæve et af dets medlemmers immunitet.
3. Europa-Parlamentets forretningsorden (9)
7. Artikel 6 i Europa-Parlamentets forretningsorden (herefter »Parlamentets forretningsorden«), der har overskriften »Ophævelse af immunitet«, bestemmer i stk. 1, at under udøvelsen af sine beføjelser vedrørende privilegier og immuniteter tilstræber Parlamentet først og fremmest at bevare sin integritet som demokratisk lovgivende forsamling og sikre medlemmernes uafhængighed under udførelsen af deres opgaver. Artiklens stk. 3 præciserer, at enhver anmodning fra et medlem eller et tidligere medlem til formanden om beskyttelse af immunitet og privilegier meddeles på plenarmødet og henvises til det kompetente udvalg.
8. Artikel 9 i Parlamentets forretningsorden, der har overskriften »Medlemmernes økonomiske interesser, adfærdsregler og adgang til Parlamentet«, har følgende ordlyd:
»[…]
2. Medlemmernes adfærd skal være præget af gensidig respekt, bero på de værdier og principper, der er defineret i Den Europæiske Unions grundlæggende akter, respektere Parlamentets værdighed og må ikke vanskeliggøre en korrekt afvikling af Parlamentets arbejde eller forstyrre roen i Parlamentets bygninger […]
3. Anvendelsen af denne artikel må på ingen måde hindre livlige forhandlinger i Parlamentet eller begrænse medlemmernes ytringsfrihed.
Den bygger på fuld hensyntagen til medlemmernes beføjelser, som de defineres i den primære ret og i den statut, der gælder for dem.
Den er baseret på princippet om gennemsigtighed og sikrer, at medlemmerne gøres bekendt med alle bestemmelser på området og orienteres personligt om deres rettigheder og pligter.
[…]«
9. Kapitel 4 i afsnit VI i Parlamentets forretningsorden, som indeholder artikel 152-154, regulerer foranstaltningerne i tilfælde af overtrædelse af de adfærdsregler, der gælder for medlemmerne.
10. Forretningsordenens artikel 154 vedrørende øjeblikkelige forholdsregler fastsætter formandens kompetencer, som giver ham mulighed for at kalde ethvert medlem, som generer mødets korrekte afvikling, eller hvis adfærd ikke er i overensstemmelse med de relevante regler i artikel 9, til orden. Artikel 153 i Parlamentets forretningsorden opregner de sanktioner, der finder anvendelse på medlemmerne, hvorunder bl.a. findes en irettesættelse og midlertidig udelukkelse fra deltagelse i Parlamentets aktiviteter. Forretningsordenens artikel 154 regulerer klagemulighederne.
11. Bilag XVI til Parlamentets forretningsorden, der har overskriften »Retningslinjer for fortolkning af de adfærdsregler, der gælder for medlemmerne«, har følgende ordlyd:
»1. Der bør skelnes mellem på den ene side synlige former for adfærd, som kan tolereres, hvis de ikke er fornærmende og/eller ærekrænkende, holdes inden for rimelige rammer og ikke udløser nogen konflikt, og på den anden side adfærd, der betyder aktiv forstyrrelse af en hvilken som helst af Parlamentets aktiviteter.
2. Medlemmerne er ansvarlige for personer, de ansætter eller giver adgang til Parlamentet, såfremt sådanne personer i Parlamentets bygninger ikke overholder de adfærdsregler, der gælder for medlemmerne.
Disse personer og alle andre personer udefra, der opholder sig i Parlamentets bygninger, er omfattet af formandens og dennes repræsentanters disciplinære beføjelser.«
B – National ret
12. Artikel 68 i den italienske forfatning bestemmer i stk. 1, at medlemmerne af den nationale lovgivende forsamling ikke kan holdes ansvarlige på grund af meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv.
III – De faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål
13. Aldo Patriciello, der er et italiensk parlamentsmedlem, er i forbindelse med en straffesag, der er indledt mod ham ved Tribunale d’Isernia (Italien), blevet retsforfulgt for med urette at have anklaget en betjent fra det kommunale politi i Pozzili (Italien) for ulovlig adfærd under et skænderi, der fandt sted den 1. august 2007 på en parkeringsplads ikke langt fra et neurologisk institut.
14. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Aldo Patriciello i denne henseende er anklaget for bagvaskelse i henhold til artikel 368 i den italienske straffelov, idet han sagde, at politibetjenten havde forfalsket tiderne ved optagelse af rapporter mod flere bilister, hvis biler var parkeret i strid med færdselsloven, og dermed anklaget den pågældende betjent for dokumentfalsk. Aldo Patriciello fremturede under overværelse af betjente, der kom til stedet for at efterprøve, om der var hold i beskyldningerne.
15. Ved afgørelse af 5. maj 2009 besluttede Parlamentet efter en anmodning fra Aldo Patriciello i henhold til artikel 6, stk. 3, i Parlamentets forretningsorden på grundlag af en betænkning fra Udvalget for Retlige Anliggender at beskytte Aldo Patriciellos immunitet (herefter »afgørelsen om forsvar af immuniteten«). Afgørelsen er begrundet således:
»Aldo Patriciello begrænsede sig med sine erklæringer til at kommentere nogle almene forhold, såsom borgernes rettigheder til let adgang til hospitaler og sundhedsbehandlinger, hvilket har stor indvirkning på de undergivnes dagligdag. Aldo Patriciello handlede ikke i sin egen interesse, han havde ikke til hensigt at fornærme den offentligt ansatte, men han greb ind på grundlag af vælgernes almene interesse i forbindelse med sin politiske virksomhed. Herved udførte han sin opgave som medlem af Europa-Parlamentet ved at tilkendegive sin mening om et spørgsmål af almen interesse for hans vælgere [(10)].«
16. I forelæggelsesafgørelsen har Tribunale d’Isernia fastslået, at europaparlamentarikere i medfør af protokollens artikel 9, litra a), nyder immunitet og privilegier for forhold begået på det nationale område med de samme materielle og formelle begrænsninger som fastsat i national ret. I henhold til artikel 68 i den italienske forfatning udstrækker ansvarsfrihedsprivilegiet sig kun til udenomsparlamentarisk virksomhed, hvis den er tæt knyttet til udøvelsen af parlamentsmedlemmets hverv og formål.
17. Under disse betingelser har den forelæggende ret anført – med forbehold for en bedømmelse af anklagens berettigelse – at de faktiske forhold til grund for retsforhandlingerne i hovedsagen ikke er forbundet med nogen form for meningstilkendegivelse under udøvelsen af hvervet af europaparlamentariker. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, forekommer argumentet, hvorefter Aldo Patriciello begrænsede sig til at kommentere velkendte forhold, nemlig borgernes ret til let adgang til hospitaler og sundhedsbehandlinger, uden hensigt om at fornærme den offentligt ansatte, ifølge anklagemyndigheden ugrundet. Medlemmet anklagede nemlig udtrykkeligt, selv om dette fortsat skal efterprøves, en betjent fra det kommunale politi for dokumentfalsk under overværelse af ordensmagten. En sådan adfærd forekommer umiddelbart at udelukke betænkeligheder af almen interesse for hans vælgere og forekommer ikke som sådan, endog i absolut forstand, at kunne være omfattet af immunitetsordningen, således som Parlamentet anerkendte i sin afgørelse om beskyttelse af immuniteten.
18. Tribunale d’Isernia har imidlertid bemærket, at afgørelsen om forsvar af immuniteten blev vedtaget efter, at der var erindret om ikke kun protokollens artikel 9, litra a), men ligeledes om artikel 8.
19. Tribunale d’Isernia har i denne sammenhæng og henset til den pligt til loyalt at samarbejde, som retten har i medfør af artikel 4, stk. 3, TEU, besluttet at udsætte sagen og stille Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Udgør den påståede lovovertrædelse (der er beskrevet i anklageskriftet, og som allerede har været genstand for en afgørelse om beskyttelse af immunitet vedtaget af Europa-Parlamentet den 5.5.2009) begået af europaparlamentarikeren Aldo Patriciello, der er kvalificeret som bagvaskelse i henhold til artikel 368 i Codice penale, en meningstilkendegivelse under udøvelse af hvervet i henhold til protokollens artikel [8] [(11)]?«
IV – Retsforhandlinger for Domstolen
20. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 2. april 2010. Aldo Patriciello, den italienske og den græske regering, Parlamentet og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle procesdeltagere, med undtagelse af den italienske regering, var repræsenteret under retsmødet, der blev afholdt den 15. februar 2011.
V – Processuelle aspekter af det præjudicielle spørgsmål
A – Formaliteten med hensyn til Parlamentets bemærkninger
21. Jeg bemærker for det første, at antagelsen til realitetsbehandling af Parlamentets skriftlige bemærkninger kan rejse en vis tvivl om ordlyden af bestemmelserne i artikel 23, stk. 1 og 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol. I henhold til denne bestemmelse giver Domstolen parterne, medlemsstaterne, Kommissionen og i påkommende tilfælde den institution, det organ, det kontor eller det agentur i Unionen, der har vedtaget den retsakt, hvis gyldighed eller fortolkning omtvistes, meddelelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse.
22. I denne sag er det åbenbart, at Parlamentet ikke er ophavsmand til den protokol, som er det præjudicielle spørgsmåls eneste genstand (12). Denne sag vedrører dog utvivlsomt Parlamentets forfatningsmæssige interesser og dets institutionelle dimension.
23. Henset til den iboende forbindelse mellem bestemmelserne i Parlamentets forretningsorden og protokollens artikel 8 og 9 samt deres fælles formål, som er at garantere Parlamentet udøvelsesvilkår, som ikke hindrer dets forfatningsmæssige opgave som repræsentant for borgerne på EU-plan (13), forekommer det mig, at Domstolen i denne sag skal anvende en mere liberal fremgangsmåde. Jeg tilføjer, at Domstolens praksis forekommer mig at favorisere Parlamentets muligheder for at udtrykke sig ved Domstolen (14). Jeg foreslår derfor Domstolen at antage Parlamentets skriftlige bemærkninger til realitetsbehandling.
B – Det præjudicielle spørgsmåls rækkevidde
24. Indledningsvis forekommer det mig vigtigt at fremhæve rækkevidden af denne anmodning om præjudiciel afgørelse, hvorved Domstolen er blevet stillet spørgsmålet, om en handling som den i hovedsagen omtvistede udgør meningstilkendegivelser under udøvelsen af hvervet som parlamentariker.
25. Den vanskelighed, som den nationale ret står over for i denne sag, forekommer at bestå i en spænding mellem dels indholdet af begrundelsen for beslutningen om beskyttelse af Aldo Patriciellos immunitet, dels indholdet af anklageskriftet vedrørende de omtvistede omstændigheder. I den nævnte afgørelse påberåbte Parlamentet sig både protokollens artikel 9, litra a), og artikel 8.
26. I denne henseende forekommer det mig imidlertid åbenbart, idet det i lighed med generaladvokat Poiares Maduro skal anerkendes, at protokollens artikel 8 og 9 undertiden kan dække de samme handlinger, eftersom de er kumulative og skal læses i sammenhæng (15), at protokollens artikel 9 ofte tilsigter de handlinger, som udgør forbrydelser eller strafbare forhold i henhold til almindelige retsregler, og som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for protokollens artikel 8, navnlig handlinger, der ikke kan kvalificeres som meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser, uanset om de har fundet sted inden eller uden for Parlamentet.
27. Herudover har Domstolen allerede udtalt, at i tilfælde af retsforfølgning mod en europaparlamentariker på grund af dennes meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser er bedømmelsen af betingelserne for iværksættelse af den absolutte immunitet i protokollens artikel 8 omfattet af enekompetencen for den nationale ret, som i tvivlstilfælde i medfør af artikel 267 TEUF kan spørge Domstolen, idet der er pligt hertil, hvis der er tale om en ret i sidste instans (16). Selv hvis Parlamentet på foranledning af en anmodning fra den pågældende europaparlamentariker vedtager en afgørelse på grundlag af Parlamentets forretningsorden om beskyttelse af immuniteten, udgør denne således en udtalelse, som ikke har bindende virkninger for de nationale retter (17).
28. I øvrigt har den forelæggende ret udtrykkeligt forkastet muligheden for at anvende bestemmelserne i den italienske forfatning til Aldo Patriciellos fordel sammen med det princip, der fremgår af protokollens artikel 9, litra a), og hvorefter medlemmet på det nationale område nyder de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling.
29. På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at det svar, der skal gives i denne sag, udelukkende skal baseres på protokollens artikel 8, som vedrører den materielle immunitets rækkevidde.
30. Endelig siger det sig selv, at fastlæggelsen af de forhold, der gøres gældende, og kvalificeringen heraf i den italienske lovgivning kun tilkommer den nationale ret. Det præjudicielle spørgsmål skal derfor efter min opfattelse omformuleres således, at Domstolen kan udtale sig om fortolkningen af de relevante bestemmelser i protokollen og om rækkevidden af den immunitet, som europaparlamentarikerne nyder, idet den til den forelæggende ret skal give det størst mulige antal nyttige indikationer, således at sidstnævnte kan træffe afgørelse i den for den verserende tvist.
VI – Realiteten med hensyn til det præjudicielle spørgsmåls realitet
A – Den politiske ytringsfrihed som en grundlæggende ret
31. Protokollens artikel 8 tilsigter ubestrideligt at beskytte parlamentsmedlemmernes ytringsfrihed, uden hvilken der ikke kunne være et repræsentativt organ. Parlamentsmedlemmerne må nemlig ikke være bundet af pålæg og kan ikke modtage bundet mandat. Der er dermed tale om et frit mandat, som repræsenterer legemliggørelsen af deres politiske ytringsfrihed (18).
32. Ytringsfriheden tilkommer imidlertid det enkelte individ. Den omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser (19).
33. Ytringsfriheden giver således som en grundlæggende rettighed alle personer ret til at tilkendegive meninger, uanset hvor anfægtelige eller chokerende, udtryk for et mindretal eller ekstravagante de er. Udøvelsen af denne frihed kan ikke desto mindre begrænses af andres rettigheder og interesser.
34. Lovligheden af disse grænser for ytringsfriheden afhænger af dels arten af og den sammenhæng, hvori meningerne tilkendegives, dels egenskaben af den, som tilkendegiver dem. F.eks. er ytringsfriheden i forbindelse med den politiske debat således mere udstrakt end i forbindelse med kommerciel kommunikation. Henset til journalisters eller parlamentarikeres særlige opgave skal de tvingende hensyn, som begrunder begrænsninger af deres ytringsfrihed, være vægtigere end de, der generelt kan påberåbes.
35. Ytringsfriheden har det særlige, at den på én gang selv er en rettighed, men den er også en uomgængeligt nødvendig støbeform for næsten alle andre friheder (20). I sammenhæng med den offentlige debat udgør ytringsfriheden en grundsten i det demokratiske samfund, hvis grundlæggende elementer ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er pluralisme, tolerance og åbenhed (21). Ytringsfriheden kan nemlig ikke adskilles fra den demokratiske ambition (22).
36. Ligesom i medlemsstaterne hviler Unionens lovlighed på princippet om demokratisk repræsentation (23). Europaparlamentarikerne er således betroet en særlig demokratisk repræsentationsopgave, som navnlig udøves gennem en fri politisk debat.
37. I overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis dækker den politiske ytringsfrihed som et privilegeret middel til at gennemføre formålene om udfoldelse af et demokratisk samfund både valgmæssige og parlamentariske erklæringer. Det er gældende ret, at grænserne for kritik af en politiker, som handler i denne egenskab, og af regeringen skal være lempeligere end for en almindelig borger (24). Friheden til politisk drøftelse er ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol bestemt ikke absolut (25). En fornærmende eller ærekrænkende ytring kan derimod blive en bestanddel i den politiske debat, når der er en almen interesse i at drøfte den. Der er nemlig tale om at indføre et sikret rum, hvori den offentlige debat kan finde sted (26). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har dog i sin seneste praksis anerkendt muligheden for en indblanding i sammenhæng med den valgmæssige debat (27).
38. I denne sag er Parlamentet i sin afgørelse om beskyttelse af immuniteten af den opfattelse, at Aldo Patriciello handlede i vælgernes almene interesse. Det skal i denne henseende bemærkes, at meningstilkendegivelser vedrørende spørgsmål af almen interesse i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis er placeret på lige fod med den politiske drøftelse (28). Menneskerettighedsdomstolen har udtrykkeligt anført, at navnlig problematikken vedrørende anvendelsen af den sociale sikrings midler (29), de offentlige udgifter (30), ejerskabet til den offentlige arv (31) og korruption blandt politikerne (32) er omfattet af den almene interesse. De nationale retter skal i henhold til denne retspraksis kunne identificere, om en kritik af et særligt punkt er en del af en mere generel debat. Hvis det er tilfældet, har meningstilkendegivelsen en særlig rang og kræver en bedre beskyttelse (33).
39. Endvidere, og for så vidt som hovedsagen vedrører en betjent fra det kommunale politi, skal det erindres, at offentligt ansatte på grund af deres status i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols øjne befinder sig midt imellem en borger og en offentlig person. Menneskerettighedsdomstolen har – uden at ligestille en politiker med en offentlig ansat – understreget, at grænserne for den tilladelige kritik af en offentligt ansat, som udfører sit arbejde, i visse tilfælde kan være videre end for en almindelig borger (34).
40. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har imidlertid erindret om, at de offentligt ansatte for at kunne udføre deres arbejde skal have offentlighedens tillid uden blive utilbørligt forstyrret, og at det derfor kan vise sig nødvendigt at beskytte dem, især mod fornærmelige mundtlige angreb, når de er på arbejde. Dette gælder ligeledes i tilfælde af ærekrænkende beskyldninger for forhold knyttet til udførelsen af deres opgaver (35). De tvingende hensyn forbundet med beskyttelsen af offentligt ansatte skal i givet fald afvejes i forhold til interesserne i pressefrihed eller den frie drøftelse af spørgsmål af almen interesse (36).
B – De principper, der regulerer den parlamentariske immunitet i Parlamentet og Europarådets Parlamentariske Forsamling
41. Som indledning bemærker jeg, at der er en historisk forbindelse, der bygger på et fælles princip og identiske bestemmelser, mellem ordningen med privilegier og immuniteter, som tilstås medlemmerne af Europarådets Parlamentariske Forsamling og parlamentsmedlemmerne (37). Denne forbindelse begrunder efter min opfattelse, at der foretages en tilnærmelse mellem disse to tekster med henblik på at fortolke rækkevidden af den parlamentariske immunitet i denne sag.
42. I henhold til artikel 343 TEUF nyder Unionen på medlemsstaternes område de for udførelsen af dens opgaver nødvendige privilegier og immuniteter på de betingelser, der er fastsat i protokollen. Protokollens kapitel III gentager den opfattelse, at parlamentsmedlemmerne har retlige garantier.
43. Parlamentsmedlemmernes privilegier og immuniteter er således Unionens, som er blevet indført, for at Unionen kan udføre sin opgave.
44. Det skal understreges, at den meget upræcise udstrækning af de immuniteter, som europaparlamentarikerne kan påberåbe sig, afspejler deres oprindelse, nemlig at immunitetsordningen kun blev indført som et supplement til de nationale regler om medlemmernes privilegier (38). Til trods for forskellige initiativer fra Parlamentets side er der endnu intet udkast mundet ud i ændringer af protokollens artikel 8 og 9 (39).
45. Jeg ønsker i denne henseende at fremhæve, at hovedårsagen til indførelsen af den europæiske immunitet ikke er at lade individer nyde godt heraf, men at bidrage til en effektiv beskyttelse af deres opgaver. Den parlamentariske immunitet er dermed ikke udtænkt som et personligt privilegium for parlamentarikerne, men som en garanti for institutionen. Parlamentets integritet skal beskyttes, hvorfor dets medlemmer er blevet tilstået visse friheder og immuniteter med henblik på at give dem mulighed for at bevæge sig frit i Unionen, handle frit ved udøvelsen af deres hverv som parlamentarikere og være fri for enhver trussel i forbindelse med dette hverv (40).
46. Således som det fremgår af Parlamentets forretningsorden, tilstræber Parlamentet under udøvelsen af sine beføjelser vedrørende privilegier og immuniteter først og fremmest at bevare sin integritet som demokratisk lovgivende forsamling og sikre medlemmernes uafhængighed under udførelsen af deres opgaver (41).
47. Til sammenligning nyder medlemsstaternes repræsentanter i Rådet i henhold til Europarådets statut de privilegier og immuniteter, som er nødvendige for udførelsen af deres hverv (42). Immuniteterne tilstås for at bevare Europarådets Parlamentariske Forsamlings uafhængighed og for at sikre medlemmernes uafhængighed under udførelsen af deres europæiske mandat (43). Endvidere tildeles medlemmernes repræsentanter i henhold til ordlyden af tillægsprotokollen til den almindelige overenskomst om Europarådets rettigheder og immuniteter ikke disse privilegier og immuniteter til deres personlige fordel, men for at sikre enhver uafhængighed ved udøvelsen af deres hverv for Europarådet (44).
48. Ovenstående betragtninger rejser imidlertid ikke tvivl om den parlamentariske immunitets dobbelte karakter, hvis formål er at beskytte både Parlamentet og dets medlemmer som individer (45).
49. Hvad for det første angår beskyttelsen af ytringsfriheden og stemmefriheden i forbindelse med udøvelsen af et medlems hverv fører den materielle immunitet, som ligeledes kaldes »parlamentarisk ansvarsfrihed« (46), og som er afspejlet i protokollens artikel 8, således til, at et medlem undgår enhver forfølgning for visse kategorier af handlinger, nemlig dem, der er forbundet med udøvelsen af hans mandat.
50. Domstolen har allerede udtalt, at den materielle immunitet er absolut (47).
51. Denne betragtning skal forstås i lyset af det princip (48), som ligger bag den materielle immunitet, og hvorefter ansvarsfriheden er tidsmæssigt ubegrænset, hvorfor den er gældende både under mandatets varighed og efter udløbet heraf. Den er ligeledes absolut i den forstand, at den dækker alle former for retligt ansvar, navnlig det strafferetlige og civilretlige ansvar. Endvidere er der tale om en ubetinget ansvarsfrihed, eftersom Parlamentet ikke kan ophæve den, og medlemmet ikke kan give afkald herpå. Ikke desto mindre dækker immunitetens absolutte karakter i overensstemmelse med protokollens artikel 8 udelukkende »meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv«.
52. For det andet har den processuelle immunitet eller ukrænkeligheden som omhandlet i protokollens artikel 9 til formål at undgå, at udøvelsen af det parlamentariske mandat hindres af straffesager vedrørende medlemmernes handlinger som almindelige borgere. Artikel 9 garanterer dermed parlamentsmedlemmerne en beskyttelse mod retssager under varigheden af deres mandat. Den i protokollens artikel 9 fastsatte ukrænkelighed er begrænset til mødeperiodernes varighed og mister sin virkning i tilfælde af strafbare handlinger og Parlamentets ophævelse af immuniteten (49).
53. Historisk var formålet med den processuelle immunitet at undgå, at den udøvende magt eller borgere kunne hindre eller skade udøvelsen af medlemmernes hverv ved at indlede undersøgelsesprocedurer eller fremkomme med ugrundede anklager mod dem. Den pågældende immunitet er således efter sin art ikke absolut, men den kræver udelukkende, at de foranstaltninger, der træffes mod et medlem, iværksættes efter eller mellem Parlamentets mødeperioder.
54. Den materielle immunitet, som afledes af ansvarsfriheden, går ud fra det blotte forhold, at den er anført i protokollen, og med forbehold for, at et medlems handlinger er omfattet af den materielle immunitets anvendelsesområde. For at den processuelle immunitet iværksættes, skal Parlamentet derimod først træffe en afgørelse om at tillade eller forbyde en tilbageholdelse eller retsforfølgning.
55. Efter at der er erindret om disse principper, forekommer det mig, at ytringsfriheden generelt, ytringsfriheden i den politiske debat vedrørende den almene interesse og rækkevidden af den materielle immunitet for et parlamentsmedlem er rettigheder, som – selv om de er særskilte – kontinuerligt vikler sig ind i hinanden. Det fortjener at blive understreget, at et parlamentsmedlems meningstilkendegivelser kan beskyttes, enten ved den mere udstrakte ytringsfrihed, som gælder for den politiske debat, eller ved det generelle princip om ytringsfrihed, i den forstand, at sådanne meningstilkendegivelser ikke automatisk kan straffes, selv hvis de er fremkommet under omstændigheder, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for den materielle immunitet i forbindelse med udøvelsen af et parlamentsmedlems hverv. Denne sag vedrører dermed spørgsmålet om, hvordan grænsen skal drages i forbindelse med ytringsfriheden mellem den generelle grad af beskyttelse for et individ, en deltager i den politiske debat og et parlamentsmedlem.
C – De adfærdsregler, der finder anvendelse på parlamentsmedlemmer
56. I medfør af artikel 232 TEUF fastsætter Parlamentet sin forretningsorden. Uden at ville drage en direkte parallel mellem protokollens bestemmelser og bestemmelserne i Parlamentets forretningsorden udgør forretningsordenen i mine øjne et referencedokument, som er nyttigt for det svar, der skal gives i denne sag. Det skal tilføjes, at der er udviklet en fast institutionspraksis i Parlamentet vedrørende anvendelsen af protokollens artikel 9 i forbindelse med anmodninger om ophævelse af dets medlemmers immunitet (50).
57. Henset til dens formål består den parlamentariske immunitet efter min opfattelse ikke kun af rettigheder, men ligeledes af forpligtelser (51). Betydningen af denne fremgangsmåde er ligeledes blevet understreget af Europarådets Parlamentariske Forsamling, hvorefter sanktionsmulighederne (52) skulle styrkes i tilfælde, hvor meningstilkendegivelser fra denne Forsamlings medlemmer indeholdt ærekrænkelser, fornærmelser eller bagvaskelse (53). De sjældne tilfælde med ærekrænkende meningstilkendegivelser fra medlemmer af nævnte forsamling har ført til et forslag om styrkelse af de skadede personers omdømme (54).
58. Det skal understreges, at selv om parlamentsmedlemmerne i forbindelse med udøvelsen af deres hverv nyder en materiel immunitet, forbliver de dog underlagt de regler, som den samme institution har udstedt.
59. Disse regler, navnlig artikel 9, stk. 2, artikel 152 og 153 i Parlamentets forretningsorden, tilsigter at præcisere et parlamentsmedlems adfærd og sanktionerne i tilfælde af tilsidesættelse. Det fremgår af forretningsordenen, at den pågældende adfærd skal bero på de værdier og principper, der er defineret i Unionens grundlæggende akter, respektere Parlamentets værdighed og ikke må vanskeliggøre en korrekt afvikling af Parlamentets arbejde.
60. For så vidt som disse regler gør selve arten af den adfærd, der kræves ved udøvelsen af det parlamentariske hverv, klar, forekommer det mig, at disse angivelser kan tages i betragtning i forbindelse med fortolkningen af protokollens artikel 8 til at definere den materielle immunitets rækkevidde.
D – Rækkevidden af den materielle immunitet i den i protokollens artikel 8 omhandlede forstand
61. I henhold til en teori, der er fremsat i litteraturen, udstrækker den materielle immunitet sig til alle de former, som den parlamentariske virksomhed kan antage, uanset om det er skriftligt i parlamentariske dokumenter eller i drøftelser eller afstemninger i alle deres former i parlamentariske forsamlinger eller udvalg (55).
62. Der er ubestrideligt forskellige parlamentariske modeller og fremgangsmåder for den materielle immunitet i Unionens medlemsstater. De har imidlertid det samme formål, nemlig sikring af et parlamentsmedlems udøvelse af vedkommendes hverv og i sidste ende institutionens funktion (56).
63. Den klassiske model for materiel immunitet, som dækker medlemmernes meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv, finder ligeledes anvendelse på medlemmerne af Europarådets Parlamentariske Forsamling (57). I denne forbindelse omfatter ordet »meningstilkendegivelser« både medlemmernes mundtlige og skriftlige mellemkomster under udøvelsen af deres hverv i denne forsamling. En parlamentarikers fornærmelse af en person, som befinder sig på den offentlige talerstol, er ikke omfattet af meningstilkendegivelsesbegrebet (58). Den materielle immunitet omfatter ligeledes meningstilkendegivelser under officielle hverv, som medlemmerne udøver i medlemsstaterne (59). Der er dermed tale om at beskytte de parlamentarikere, som har officielle opgaver i Europarådets medlemsstater.
64. Endvidere er det interessant at anføre et initiativ fra Parlamentet fra 1987, som tilsigtede at ændre protokollens artikel 8 med henblik på, at medlemmerne af Europa-Parlamentet blev beskyttet i forhold til meningstilkendegivelser og stemmeafgivelser under forhandlinger i Parlamentet, i organer oprettet af eller fungerende under Parlamentet, eller i organer, hvori medlemmerne har sæde i egenskab af medlemmer af Parlamentet (60).
65. Den aktuelle debat vedrørende det kriterium, der skal anvendes for at fastlægge de parlamentariske aktiviteter i den i protokollens artikel 8 omhandlede forstand, er derfor centreret om valget mellem et såkaldt »stedligt« kriterium og et såkaldt »funktionelt« kriterium. Jeg ønsker med henblik på at bidrage til denne drøftelse at opfordre Domstolen til at ændre perspektivet i forbindelse med undersøgelsen af de pågældende erklæringer.
66. Den materielle immunitet dækker efter min opfattelse tre aspekter. Det første, der er objektivt, tilsigter at garantere medlemmerne en mulighed for at indlede og føre parlamentariske, politiske debatter i al frihed og således at fremme forskellige politiske sager med henblik på at få indflydelse på udøvelsen af lovgivningen, budgettet og kontrollen i Parlamentet. Det andet aspekt, som ligeledes er objektivt, tilsigter at sikre muligheden for at tilkendegive kritiske meninger, navnlig i forhold til Unionens og medlemsstaternes udøvende magt, og således at bidrage til en vertikal og horisontal opdeling af beføjelserne inden for Unionen. Det tredje aspekt, der er subjektivt, skal forstås ud fra synsvinklen om en grundlæggende rettighed, som begrænser andre borgeres grundlæggende rettigheder, såsom retten til adgang til domstolsprøvelse. Disse tre aspekter af den materielle immunitet sigter dermed mod at indføre en undtagelse til princippet om ligebehandling af borgerne (61). Det er af denne grund væsentligt ved fortolkningen af dens rækkevidde at finde en ligevægt, som er nødvendig i et demokratisk samfund.
67. Jeg er i denne henseende enig med Kommissionen, som har gjort gældende, at protokollens artikel 8 skal have en rækkevidde, der er fuldstændigt forenelig med EMRK’s artikel 6, som svarer til artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder. En begrænsning af retten til adgang til domstolsprøvelse på grund af en parlamentarisk immunitet må ikke være uforholdsmæssig i forhold til det lovlige formål, der er beskyttet ved denne immunitet (62).
68. For så vidt angår det såkaldte »stedlige« kriterium forekommer det mig i lighed med generaladvokat Poiares Maduro ikke at kunne betvivles, at begrænsningen af ansvarsfrihedens rækkevidde til det blotte sted, hvor Parlamentet har hjemsted, heller ikke svarer til den nutidige realitet i den politiske debat og således ikke kan anvendes som det eneste kriterium (63).
69. Jeg anfører, at ifølge Europarådets Parlamentariske Forsamling er det, henset til Forsamlingens internationale karakter, vigtigt, at ansvarsfriheden defineres i forhold til medlemsstaternes typiske aktiviteter og ikke i forhold til et stedligt begreb (64).
70. Efter min opfattelse skal man imidlertid ikke forbigå betydningen af parlamentariske lokaler som privilegerede steder for den politiske debat, ligeledes på unionsplan. Fortolkningen af begrebet parlamentarisk immunitet skal således ikke føre til en banalisering af Parlamentet som politisk institution ved at behandle et medlems meningstilkendegivelser på Parlamentets talerstol på samme måde som det, der kan fremkomme under et »reality show« i fjernsynet.
71. Når det er sagt, skal det erindres, at den materielle immunitet ikke finder anvendelse på alle et parlamentsmedlems aktiviteter, selv hvis de foregår i Parlamentet eller under mødeperioderne (65). Med henblik på at bringe det stedlige kriterium i spil skal den pågældende aktivitet nødvendigvis have en forbindelse med aktiviteterne som parlamentsmedlem. I medlemsstaterne er der i de fleste tilfælde en forbindelse mellem dels ansvarsfrihedens materielle og tidsmæssige rækkevidde, dels begrebet meningstilkendegivelser, der er uadskilleligt forbundet med Parlamentets aktiviteter (66). Det er således drøftelserne inden for murerne under det parlamentariske arbejde i bred forstand (67), der helt åbenbart er omfattet af anvendelsesområdet for protokollens artikel 8.
72. For så vidt angår aktiviteter og erklæringer uden for Parlamentet er den største vanskelighed forbundet med anvendelsen af det såkaldte »funktionelle« kriterium, som dermed er det eneste relevante kriterium med henblik på fortolkningen af den materielle immunitets rækkevidde. Efter min opfattelse kan formålet med protokollens artikel 8 ikke bestå i at udstrække immuniteten til alle erklæringer fra parlamentsmedlemmer. En sådan fortolkning forekommer mig at komme i konflikt med de grundlæggende rettigheder som lighed for loven (68) og adgang til domstolsprøvelse, selv hvis Parlamentet forekommer at have vedtaget dette standpunkt i sin praksis om ophævelse af immuniteten (69). Den materielle immunitet tilsigter imidlertid at beskytte parlamentsmedlemmerne som europaparlamentarikere og ikke som politikere generelt.
73. Generaladvokat Poiares Maduro foreslog i sit forslag til afgørelse i Marra-sagen, at der med henblik på at fastlægge, om en parlamentarikers erklæringer var blevet fremsat under udøvelsen af vedkommendes hverv, skulle anvendes et kriterium om arten af og indholdet i europaparlamentarikernes ytringer. Han underlagde kvalifikationen af meningstilkendegivelser to betingelser, nemlig dels at meningstilkendegivelserne skal være af reel offentlig interesse, dels at der skal sondres mellem fakta og værdibaserede antagelser (70).
74. For så vidt som dette aspekt efter min opfattelse fortjener en mere dybtgående analyse, inden jeg besvarer spørgsmålet om fortolkningen af begrebet »meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv« i protokollens artikel 8, ønsker jeg at undersøge begreberne almen interesse, sondringen mellem værdibaserede antagelser og erklæringer om fakta, for dernæst at foreslå en fastlæggelse af den materielle immunitets rækkevidde gennem en organisk forbindelse snarere end en funktionel.
1. Den reelle almene interesse
75. Den almene interesse udgør et af de grundlæggende aspekter, der er i spil i forbindelse med ytringsfriheden, eftersom den bidrager til beskyttelsen af flerheden af værdier i samfundet, som denne frihed kan opretholde. Hvad angår anvendelsesområdet for den ansvarsfrihed, der følger af protokollens artikel 8, forekommer det mig ikke desto mindre vanskeligt at kræve, at alle erklæringer fra et medlem af Europa-Parlamentet har en politisk bibetydning, som altid afspejler den reelle almene interesse.
76. Formålet med en udstrakt ytringsfrihed, således som tildelt parlamentsmedlemmerne, er at give dem mulighed for at deltage i politiske debatter, der er forbundet med deres hverv uden uberettigede hindringer. Denne frihed skal også omfatte muligheden for subjektive, egoistiske, eller rettere ubetimelige, meningstilkendegivelser, fordi en parlamentarikers sigte er at fremme politiske sager uden at være underlagt en eller anden objektivitetsforpligtelse.
77. Formålet med demokratiske, politiske debatter er faktisk at bidrage til definitionen af den almene interesse ved at foreslå forskellige forestillinger herom. Den almene interesse går ikke forud for de demokratiske debatter, men det er debatterne, som bidrager til en bedre forståelse heraf.
78. Begrebet reel almen interesse kan dermed efter min opfattelse ikke udgøre et relevant kriterium for anvendelsen af den materielle immunitet på standpunkter fremsat af parlamentsmedlemmer, som er omfattet af protokollens artikel 8. Hvis ikke, ville de politiske debatters indhold være underlagt domstolenes efterfølgende censur, hvilket i sig selv klart er i strid med idéen om parlamentarisk immunitet (71).
2. Værdibaserede antagelser og erklæringer om fakta
79. Sondringen mellem en erklæring om fakta og en værdibaseret antagelse (72), som navnlig er påberåbt i Parlamentets og Kommissionens bemærkninger, forekommer at være gældende ret i moderne tankegang. Denne teori finder sin oprindelse i David Humes angivelse, hvorefter pligten ikke kan udledes af faktiske omstændigheder (73). I det 20. århundredes filosofi er dette princip blevet vedtaget af de såkaldte »non-kognitivistiske« teorier, hvorefter ytringer vedrørende værdier eller normer befinder sig uden for dikotomien mellem rigtigt og forkert. Angivelser vedrørende fakta er derimod rigtige eller forkerte. Objektivitet er således mulig, for så vidt som debatten vedrører de faktiske omstændigheder, men værdibaserede antagelser er mere eller mindre relative, eller rettere subjektive (74).
80. På baggrund af de begrebsmæssige vanskeligheder i forbindelse med den moralske filosofi, der er knyttet til denne sondring, forekommer det mig farligt at bygge den retlige fortolkning af en EU-retlig norm på denne sondring. I lighed med visse repræsentanter for retsteorien forekommer det mig vanskeligt, eller rettere umuligt, ud fra et begrebsmæssigt synspunkt at fastlægge en klar sondring mellem værdibaserede antagelser og erklæringer om fakta på dette område. I øvrigt bemærker jeg, at det fuldt ud er muligt at udtrykke værdibaserede antagelser med en sætning, der semantisk udgør en rent faktuel angivelse (75).
81. Det er ikke desto mindre nyttigt at erindre, at sondringen mellem værdibaserede antagelser og erklæringer om fakta er et af de klassiske kriterier i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. I tilfældet med en erklæring om fakta giver den kort sagt mulighed for at bevise, at fakta er sande (exceptio veritatis) (76), hvilket er udelukket i tilfælde af værdibaserede antagelser.
82. I litteraturen er det med rette blevet anført, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke anvender en klar dikotomi mellem disse to begreber, nemlig at den ikke sondrer mellem »rene meningstilkendegivelser« og »angivelser af fakta«, men mellem »rene angivelser af fakta« og blandede udtryk, som indeholder bestanddele, der både er faktuelle og meningstilkendegivelser (77).
83. Dette beviser efter min opfattelse, at modsætningen mellem disse to begreber ikke er utvivlsom, således som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol selv har anerkendt (78). I henhold til Menneskerettighedsdomstolens praksis består forskellen mellem værdibaserede antagelser og erklæringer om fakta dermed i graden af det faktiske bevis, der skal føres (79). Jeg er imidlertid i tvivl om muligheden for en ren og simpel overførsel af denne retspraksis for så vidt angår grænserne for et parlamentsmedlems materielle immunitet.
84. Jeg understreger, at den materielle immunitet undtager visse meningstilkendegivelser fremsat af parlamentsmedlemmer fra et eventuelt strafferetligt eller civilretligt ansvar. I denne optik skal meningstilkendegivelserne behandles som handlinger, nærmere bestemt som sproglige handlinger, der kan udgøre forbrydelser, såsom bagvaskelse, ærekrænkelse eller fornærmelse (80).
85. I forbindelse med bedømmelsen af meningstilkendegivelser som handlinger forekommer spørgsmålet, om der er tale om en angivelse af fakta eller en værdibaseret antagelse, mig at være af mindre betydning end ophavsmandens tilsigtede formål og den reaktion, som denne sproglige handling har forårsaget hos de kommunikerende, selv hvis angivelsens rigtighed kan have indflydelse på den retlige kvalifikation af den pågældende handling. Jeg tilføjer, at Parlamentets praksis vedrørende ophævelse af immuniteten ikke forekommer mig at sondre mellem angivelser om fakta og værdibaserede antagelser (81).
86. Endelig forekommer det mig hensigtsmæssigt at henlede Domstolens opmærksomhed på det forhold, at tilnærmelsen mellem begrebet »under udøvelsen af deres hverv« og de værdibaserede antagelser fører til en begrænsning af rækkevidden af den frie politiske debat.
87. Et parlamentsmedlem skal nemlig under udøvelsen af sit hverv være i stand til at give udtryk for bekymringer og at forsvare vælgernes interesser. Han skal af denne grund have friheden til – mens han er beskyttet af den materielle immunitet – at fremsætte faktuelle konstateringer, som ikke efterprøves, eller som kan vise sig at være forkerte. Der er oftest tale om blandede udtryk i den i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis omhandlede forstand. Man skal derfor kunne lade »tvivlen komme et parlamentsmedlem til gode«, nemlig muligheden for at kritisere andre institutioners funktion uden først at have foretaget omfattende undersøgelser for at bevise ytringerne.
88. Det er derfor min opfattelse, at den materielle immunitet ikke kun skal dække værdibaserede antagelser, men også faktuelle påstande, under forudsætning af at de opfylder det organiske kriterium, jeg vil foreslå.
E – Indførelsen af et organisk kriterium (82)
89. For så vidt som jeg er overbevist om, at kriteriet om en såkaldt »funktionel« forbindelse, der bygger på begrebet almen interesse og på sondringen mellem værdibaserede antagelser og betragtninger over fakta, ikke gør det muligt at give et nyttigt svar på spørgsmålet om de materielle betingelser for gennemførelsen af den immunitet, som EU-retten tildeler, foreslår jeg Domstolen at udarbejde et særskilt kriterium for en europaparlamentarikers hverv ved at lade sig inspirere af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Kriteriet forbinder ikke den materielle immunitet med indholdet af et medlems ytringer, men snarere med forholdet mellem den sammenhæng, hvori disse ytringer kommer til udtryk, og Parlamentets parlamentariske arbejde.
1. Proportionalitetsprincippet, således som det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis
90. Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om immunitetens grænser, at selv om ytringsfriheden er værdifuld for alle, er den det særligt for en folkevalgt, som repræsenterer sine vælgere, gør opmærksom på deres bekymringer og forsvarer deres interesser. I et demokrati er Parlamentet eller sammenlignelige organer uomgængeligt nødvendige talerstole i den politiske debat (83). Menneskerettighedsdomstolen understreger ligeledes bedømmelsens relevans i lyset af de særlige omstændigheder og ikke en abstrakt undersøgelse (84).
91. Generelt forekommer Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med fortolkningen af den parlamentariske immunitets rækkevidde at vælge en indskrænkende fremgangsmåde. Den har således fundet en immunitet, der dækker erklæringer under parlamentariske debatter i lovgivende forsamlinger, og som tilsigter at beskytte Parlamentets interesser i sin helhed, i overensstemmelse med EMRK, i modsætning til medlemmernes interesser hver for sig (85).
92. Den principielle dom forekommer mig faktisk at være dommen i sagen A mod Det Forenede Kongerige. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol undersøgte efter at have konkluderet, at den parlamentariske immunitet, som medlemmet af House of Commons havde nydt i den sag, havde lovlige formål, såsom beskyttelsen af ytringsfriheden i Parlamentet og opretholdelsen af adskillelsen mellem den lovgivende og den dømmende magt, om den pågældende immunitet var forholdsmæssig. Jo mere vidtrækkende en immunitet er, jo mere skal de grunde, der berettiger den, være tungtvejende ud fra synspunktet om foreneligheden med EMRK (86).
93. Endvidere førte navnlig dommen i sagen Cordova mod Italien (87) til en indskrænkende fortolkning af immuniteten i den forstand, at den ikke tilsigter at beskytte et parlamentsmedlem, når han ikke handler som sådan. I den nævnte dom fremhævede Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at et medlems adfærd ikke kunne være forbundet med udøvelsen af hans parlamentariske hverv i snæver forstand, og at den efter selve sin art frem for alt ikke kunne sammenlignes med en handling, der var omfattet af det parlamentariske hverv. Menneskerettighedsdomstolen fandt, at den pågældende adfærd (88) snarere var en del af et skænderi mellem borgere, og at et afslag på adgangen til domstolsprøvelse i et sådant tilfælde ikke kunne være berettiget (89).
94. Menneskerettighedsdomstolen fandt med udgangspunkt i denne konstatering, at »den manglende åbenbare forbindelse med en parlamentarisk aktivitet påkalder sig en indskrænkende fortolkning af begrebet forholdsmæssighed mellem det tilsigtede formål og de anvendte midler. Dette gælder navnlig, når begrænsningerne af retten til domstolsprøvelse følger af et politisk organs forhandlinger. En anden konklusion ville svare til at begrænse borgernes ret til adgang til domstolsprøvelse hver gang, at de i retssagen anfægtede ytringer var fremsat af et parlamentsmedlem, hvilket er i strid med EMRK’s artikel 6, stk. 1« (90).
95. På baggrund af denne redegørelse skal anvendelsesområdets forholdsmæssighed efter min opfattelse anses for en afgørende bestanddel for fortolkningen af protokollens artikel 8, hvilket fører mig til at foreslå Domstolen at fastlægge et nyt såkaldt »organisk« analysekriterium.
2. Kriteriet om en organisk forbindelse
96. Jeg foreslår med henblik på fortolkningen af protokollens artikel 8 anvendelsen af et kriterium vedrørende en organisk forbindelse mellem en europaparlamentarikers aktiviteter og den materielle immunitets anvendelsesområde (91). Efter min opfattelse skal der inden for selve begrebet materiel immunitet sondres mellem den hårde kerne og den omgivende sfære.
97. Jeg foreslår at placere immuniteten i forbindelse med aktiviteter, som frem for alle andre udgør udøvelsen af et parlamentsmedlems hverv, som kernen. De dækker navnlig meningstilkendegivelser og stemmeafgivelser i Parlamentet, i udvalgene, Parlamentets delegationer og politiske organer og i de politiske grupper. Jeg foreslår, at der heri skal medtages aktiviteterne som parlamentsmedlem, såsom deltagelsen i konferencer, opgaver og politiske møder uden for Parlamentet (92).
98. Det er min opfattelse, selv om jeg skal anerkende, at det sandsynligvis er umuligt at opregne alle de berørte handlinger, at godkendelse af selve begrebet »naturlige parlamentariske aktiviteter« gør det muligt at lette undersøgelsen for den nationale ret, som i tvivlstilfælde kan eller skal forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål i denne henseende.
99. For så vidt angår handlinger, der ikke kan kvalificeres som udgørende en europaparlamentarikers hverv, skal proportionalitetsprincippet anvendes ligesom i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis. Således som Menneskerettighedsdomstolen har udtalt, påkalder den manglende åbenbare forbindelse med en parlamentarisk aktivitet sig en indskrænkende fortolkning af begrebet forholdsmæssighed mellem det tilsigtede formål og de anvendte midler (93).
100. Jo mere parlamentsmedlemmets handling eller konstatering fjerner sig fra hvervets hårde kerne, jo mere skal de grunde, der begrunder medlemmets ansvarsfrihed, derfor være tungtvejende. Dette indebærer en afvejning mellem en parlamentarikers ytringsfrihed på den ene side og adgangen til domstolsprøvelse og ligebehandling af borgerne på den anden side.
101. Jo større tilnærmelse til et parlamentsmedlems materielle aktiviteter, jo større bliver rækkevidden af den materielle immunitet, som denne tilstås, derimod. Frem for alt skal spørgsmålet, om det forhold, at en europaparlamentariker tager ordet i medierne, er omfattet af den materielle immunitets anvendelsesområde, bedømmes på grundlag af disse kriterier. Det forekommer mig, at den materielle immunitet skal dække de erklæringer, som sker i direkte fortsættelse af parlamentariske debatter, der gengiver dem, eller som kommenterer dem. Hvad derimod angår parlamentsmedlemmers deltagelse i valgdebatter eller andre politiske debatter generelt kan de ikke få en bedre retsstilling end andre deltagere i disse debatter.
102. Spørgsmålet, der skal stilles i denne sammenhæng, er imidlertid det, om en europaparlamentariker kan påberåbe sig den beskyttelse, protokollens artikel 8 tilstår ham, eftersom han klart handler som national, eller rettere regional eller lokal, politiker.
103. Den udfordring, som de lovgivende forsamlinger og parlamentarikerne fremover skal stå over for, består nemlig i det, de foretager sig i befolkningens interesse, at forbedre borgernes livskvalitet og at gøre således, at deres budskab ikke bringes i miskredit (94).
104. Eftersom den materielle immunitet, der er fastsat i protokollen, bygger på traktaten, som i artikel 343 TEUF henviser til udførelsen af Unionens opgave, er det min opfattelse, at denne immunitet tilsigter at dække en europaparlamentarikers aktiviteter, ikke kun når han behandler spørgsmål, som udelukkende interesserer en national politiker, men når han udfører aktiviteter som europaparlamentariker.
105. Det er klart, at henset til rækkevidden af nutidens politiske debat, har hovedparten af en europaparlamentarikers ytringer dobbelt karakter. Debatten på europæisk plan kan have en åbenbar forbindelse med det nationale, regionale eller lokale plan. I modsat fald, nemlig i tilfælde af erklæringer, der er omfattet af en rent national eller lokal sammenhæng, kan det vise sig vanskeligt at fastslå en forbindelse med Unionens dimension.
106. Jeg bemærker i denne henseende, at reglerne for Europarådets Parlamentariske Forsamling afspejler det »europæiske mandat« (95), hvilket kan støtte synspunktet om, at anvendelsesområdet er begrænset hertil.
107. Henset til arten af parlamentsmedlemmernes immunitet forstået som Unionens immunitet, der er uomgængeligt nødvendig for udførelsen af dennes opgave, kan handlinger, der er omfattet af den politiske debat generelt, eller når medlemmet udtrykker sig som garant for vælgernes interesser på nationalt eller regionalt plan, kort sagt ikke, henset til det organiske kriterium, anses for dækket af den materielle immunitet som omhandlet i protokollens artikel 8.
108. Jeg foreslår derfor Domstolen at anvende en ligevægtig fortolkning af den materielle immunitet, der bygger på et kriterium om en organisk forbindelse, og som skal stilles over for princippet om ligebehandling af borgerne og for retten til adgang til domstolsprøvelse.
109. I hovedsagen forekommer begrundelsen for Aldo Patriciellos ansvarsfrihed mig ikke at kunne støttes på disse principper. Således som det fremgår af Parlamentets almindelige rapport, er ærekrænkelser vedrørende individer snarere end institutioner sædvanligvis blevet anset for at befinde sig uden for et medlems politiske aktivitet. Dette gælder f.eks. for angreb på politibetjente individuelt og ikke for en kritik af politiet som institution (96). Afgørelsen om beskyttelse af Aldo Patriciellos immunitet forekommer dermed at forkaste denne linje.
110. I lyset af det ovenstående er det min opfattelse, at den handling, som Aldo Patriciello er ophavsmand til, befinder sig uden for et parlamentsmedlems aktiviteter i den organiske forstand, som jeg netop har foreslået. Således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, handlede Aldo Patriciello nemlig uden for Parlamentet. Henset til genstanden for hans handling, forekommer han dernæst at have handlet som national politiker, eller rettere som en irriteret borger. Herudover og med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse af de faktiske omstændigheder og kvalifikationen heraf i henhold til bestemmelserne i den italienske straffelov kan Aldo Patriciellos adfærd ikke anses for at have en relevant forbindelse med udøvelsen af hans hverv som parlamentsmedlem.
VII – Forslag til afgørelse
111. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det af Tribunale d’Isernia forelagte spørgsmål således:
»Adfærden udvist af et medlem af Europa-Parlamentet, såsom den i hovedsagen omtvistede adfærd, udgør ikke meningstilkendegivelser under udøvelsen af dennes hverv i den i artikel 8 i protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter omhandlede forstand, da den ikke har nogen forbindelse med Europa-Parlamentets aktiviteter.«