NIILO JÄÄSKINEN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2011. június 9.(1)
C‑163/10. sz. ügy
Aldo Patriciello
(A Tribunale d’Isernia [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Az Európai Parlament tagja – A kiváltságokról és mentességekről szóló jegyzőkönyv 8. cikke – A képviselői feladat ellátása során kifejtett vélemény fogalmának terjedelme – Hamis vád miatt indult büntetőeljárás – Anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog – Európai parlamenti tag magatartása az Európai Parlamenten kívül – Szervezeti kapcsolat”
I – Bevezetés
1. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság az uniós jog értelmében az Európai Parlament tagjait megillető mentelmi jog alkalmazásának érdemi feltételeiről, azon belül is a feladatuk ellátása során kifejtett véleményükről kérdezi a Bíróságot.
2. Jóllehet a Bíróság már döntött az Európai Parlament tagjait megillető mentelmi jog alkalmazásának eljárási szabályairól(2), a jelen ügyben az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló 7. jegyzőkönyv(3) 8. cikkének (a korábbi 9. cikk) fényében a mentelmi jog anyagi oldalait kell meghatároznia.
3. Az 1789. évi forradalom után Franciaországban kialakult modellt követő több tagállam alkotmányos rendszeréhez hasonlóan, a jegyzőkönyv kétfajta védelmet nyújt az Európai Parlament tagjai számára(4), mégpedig egyrészt a képviselő feladatainak gyakorlása közben tett véleménynyilvánítás védelmét, azaz az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jogot, melyet „parlamenti felelőtlenségnek”(5) is neveznek, másrészt az eljárásjogi értelemben vett mentelmi jogot vagy sérthetetlenséget(6), amely biztosítja az Európai Parlament tagjai számára a bírósági eljárásokkal szembeni védelmet megbízatásuk tartama alatt. Továbbá, a jegyzőkönyv biztosítja a képviselők számára az európai parlamenti tevékenységekben való részvételt és közreműködést az ülések ideje alatt.(7) A jelen esetben a Bíróságnak a mentelmi jog első formája, vagyis az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog terjedelmét kell meghatároznia.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. Az Alapjogi Charta
4. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 11. cikke alapján(8) mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához, mely magában foglalja a véleményalkotás szabadságát, valamint az információk és eszmék megismerésének és közlésének szabadságát, anélkül hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhatna, továbbá országhatárokra való tekintet nélkül.
2. Az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv
5. A 8. cikk kimondja, hogy „[a] feladataik ellátása során kifejtett véleményük vagy leadott szavazatuk miatt az Európai Parlament tagjai ellen nem folytatható vizsgálat, azok nem vehetők őrizetbe, és nem vonhatók bírósági eljárás alá”.
6. E jegyzőkönyv 9. cikke első bekezdésének a) és b) pontja értelmében az Európai Parlament ülésszakainak ideje alatt az Európai Parlament tagjai saját államuk területén a parlamentjük tagjaira vonatkozó mentességet élvezik, a többi tagállam területén mentességet élveznek mindenfajta őrizetbe vételre és bírósági eljárásra vonatkozó intézkedés alól. E cikk utolsó bekezdése értelmében a Parlament úgy is határozhat, hogy valamely tagjának mentességét felfüggeszti.
3. Az Európai Parlament eljárási szabályzata(9)
7. Az Európai Parlament eljárási szabályzatának (a továbbiakban: a Parlament eljárási szabályzata) „A parlamenti mentelmi jog” [helyesen: „A mentelmi jog felfüggesztése”] című 6. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy hatáskörének gyakorlása során a kiváltságok és a mentességek tekintetében a Parlament elsődlegesen arra törekszik, hogy demokratikus jogalkotó gyűlésként megőrizze integritását és biztosítsa a képviselők függetlenségét feladataik teljesítése során. A (3) bekezdésben pontosítja, hogy a kiváltságok és mentességek fenntartására irányuló, képviselő, illetve volt képviselő által az elnöknek benyújtott összes kérelmet a Parlament plenáris ülésén jelentik be, és az illetékes bizottsághoz utalják.
8. A Parlament eljárási szabályzatának „A képviselők pénzügyi érdekeltségei, magatartási szabályok és a Parlamentbe való belépés” című 9. cikke a következőképpen szól:
„[…]
2. A képviselők magatartását kölcsönös tiszteletnek kell jellemeznie, az Európai Unió alapvető dokumentumaiban meghatározott értékeken és elveken kell nyugodnia, meg kell őriznie a Parlament méltóságát, és nem akadályozhatja a parlamenti munka zökkenőmentes végzését, sem pedig a nyugalmat a Parlament épületeiben. […]
3. E cikk alkalmazása semmilyen módon nem befolyásolhatja a parlamenti viták élénkségét, sem a képviselők szólásszabadságát.
E cikk alkalmazása a képviselők az elsődleges jog és a képviselői statútum szerinti előjogainak teljes körű tiszteletben tartásán alapul.
E cikk alkalmazása megfelel az átláthatóság elvének és garantálja, hogy a képviselők tudomására hozzák a tárgyban hozott intézkedéseket, és egyenként tájékoztassák őket jogaikról és kötelezettségeikről.
[…]”
9. A Parlament eljárási szabályzata VI. címének 4. fejezete, mely a 152. cikktől a 154. cikkig terjed, a magatartási szabályok megszegése esetén alkalmazandó intézkedéseket tartalmazza.
10. Az említett szabályzat azonnali intézkedésekről szóló 152. cikke lehetővé teszi, hogy az elnök az ülés megfelelő menetét akadályozó vagy a 9. cikk vonatkozó rendelkezéseibe ütköző magatartást tanúsító képviselőt rendreutasítsa. A Parlament eljárási szabályzatának 153. cikke felsorolja a képviselőkkel szemben alkalmazható szankciókat, melyek között található különösen a megrovás és a Parlament tevékenységében való részvételtől való ideiglenes felfüggesztés. Az említett szabályzat 154. cikke a belső fellebbezés módjairól szól.
11. A Parlament eljárási szabályzatának „Iránymutatások a képviselők magatartására vonatkozó szabályok értelmezéséhez” című XVI. melléklete így szól:
„1. Meg kell különböztetni egymástól a vizuális jellegű megnyilvánulásokat – amelyek abban az esetben tolerálhatók, ha nem sértők és/vagy becsületsértők, ésszerű határok között maradnak, és nem teremtenek konfliktust – bárminemű parlamenti tevékenység tevékeny megzavarásától.
2. A képviselőnek kell viselnie a felelősséget, ha az alkalmazásában álló vagy segítségével a Parlamentbe bejutó személyek az intézmény helyiségeiben nem tartják tiszteletben a képviselőkre vonatkozó magatartási szabályokat.
Az elnök vagy képviselői gyakorolják a fegyelmi hatáskört e személyek, illetve a Parlament helyiségeiben tartózkodó más külső személyek tekintetében.”
B – A nemzeti jog
12. Az olasz Alkotmány 68. cikkének első bekezdése akként rendelkezik, hogy a nemzeti parlament tagjai nem vonhatók felelősségre feladatuk gyakorlása során tett kijelentéseikért és leadott szavazataikért.
III – A tényállás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
13. A. Patriciello, az Európai Parlament olasz tagja ellen a Tribunale d’Isernia (Olaszország) előtt büntetőeljárást indítottak, mivel a pozzilli (Olaszország) önkormányzati rendőrség egyik rendőrét hamisan törvényellenes magatartással vádolta egy 2007. augusztus 1‑jén történt nézeteltérés során, egy ideggyógyászati intézettől nem messze fekvő közparkolóban.
14. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, hogy A. Particiellót e tekintetben az olasz büntető törvénykönyv 368. cikkében szabályozott hamis vád bűncselekményének elkövetésével vádolják, mivel azt állította, hogy a rendőr a közlekedési szabályokkal ellentétes módon parkoló több jármű vezetőjével kapcsolatos jegyzőkönyv felvétele során meghamisította az időpontokat, és így a kérdéses rendőrt okirathamisítással vádolta. A. Patriciello a helyszínen annak ellenőrzése érdekében közbeavatkozó csendőrök jelenlétében is kitartott ezen állítása mellett, hogy valóban megtörtént a kifogásolt bűncselekmény.
15. Az Európai Parlament A. Patriciellónak a Parlament eljárási szabályzata 6. cikkének (3) bekezdése alapján előterjesztett kérelmére 2009. május 5‑én hozott határozatában, a jogi ügyek bizottságának jelentése alapján A. Patriciello mentelmi jogának fenntartása mellett döntött (a továbbiakban: a mentelmi jog fenntartásáról szóló határozat). E határozatot a következőképpen indokolja:
„Valójában A. Patriciello kijelentéseiben arra szorítkozott, hogy közérdeklődésre számot tartó tényekre, vagyis az állampolgárok azon jogára vonatkozóan tegyen megjegyzéseket, hogy azok könnyen megközelíthessék a kórházakat és az egészségügyi intézményeket, aminek nagy jelentősége van e lakosok mindennapi életében. Aldo Patriciello nem a saját érdekében járt el, nem állt szándékában megsérteni a tisztviselőt, hanem választópolgárainak általános érdekében avatkozott közbe, politikai tevékenysége keretében. Így cselekedve az európai parlamenti képviselőként rá háruló kötelezettségének tett eleget, amikor a választói körében közérdeklődésre számot tartó kérdésben kifejtette a véleményét.”[(10)]
16. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a Tribunale d’Isernia megállapítja, hogy a jegyzőkönyv 9. cikkének a) pontja szerint az európai parlamenti képviselők a nemzeti területen elkövetett cselekmények tekintetében ugyanazon anyagi és alaki korlátokkal élveznek kiváltságokat és mentességeket, mint amelyeket a nemzeti jog előír. Márpedig, az olasz Alkotmány 68. cikke szerint, a mentelmi jog a parlamenten kívüli tevékenységre csak akkor terjed ki, ha az a parlamenti mandátum cáljainak és feladatainak végrehajtásához szorosan kapcsolódó tevékenységnek minősül.
17. E körülmények alapján az említett bíróság a vád megalapozottságának vagy megalapozatlanságának értékelése nélkül megállapítja, hogy az alapeljárás alapját képező tényállás az európai parlamenti képviselő feladatainak gyakorlása körében nem kapcsolódik a véleménynyilvánítás egyetlen formájához sem. Mint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, az ügyészség szerint A. Patriciello azon érvelése, miszerint ő csak a köztudomású tények, vagyis az állampolgárok azon jogának észrevételezésére szorítkozott, hogy könnyen megközelíthessék a kórházakat és az egészségügyi intézményeket, és nem állt szándékában megsérteni a hivatalos személyt, megalapozatlannak tűnik. Ugyanis a képviselő, még akkor is, ha ezt még ellenőrizni kell, kifejezetten közokirat‑hamisítással vádolta meg az önkormányzati rendőrség rendőrét, a rendvédelmi szervek jelenétében. Márpedig az ilyen viselkedés első látásra távol esik a választópolgárok általános érdekeinek védelmezésétől, és mint ilyen, még mindentől elvonatkoztatva sem tartozhat a Parlament által a mentesség fenntartásáról szóló határozatában elismert mentelmi jog körébe.
18. Ugyanakkor a Tribunale d’Isernia megállapítja, hogy a mentesség fenntartásáról szóló határozatot nemcsak a jegyzőkönyv 9. cikke a) pontjára, hanem annak 8. cikkére való hivatkozás után fogadták el.
19. Ebben a helyzetben, és figyelembe véve a jóhiszemű együttműködés kötelezettségét, melyhez az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése alapján a kérdést előterjesztő bíróság kötve van, a Tribunale d’Isernia az eljárás felfüggesztése mellett döntött, és a következő kérdést terjesztette előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:
„Az Aldo Patriciello európai parlamenti képviselőnek felrótt állítólagos (a vádiratban leírt és az Európai Parlament mentelmi jog fenntartásáról szóló 2009. május 5‑i határozatának tárgyát alkotó), az olasz büntető törvénykönyv 368. cikke szerinti hamis vádnak minősülő büntetendő cselekmény a jegyzőkönyv (8) cikke[(11)] szerinti, a képviselői feladat ellátása során kifejtett véleménynek minősül‑e?”
IV – A Bíróság előtti eljárás
20. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2010. április 2‑án érkezett a Bírósághoz. A. Patriciello, az olasz és a görög kormány, valamint a Parlament és az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. Az olasz kormány kivételével valamennyien megjelentek a 2011. február 15‑én tartott tárgyaláson.
V – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés eljárási szempontjairól
A – A Parlament észrevételeinek elfogadhatóságáról
21. Először is megjegyzem, hogy a Parlament írásbeli észrevételei bizonyos kétségeket ébreszthetnek az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 23. cikk első és második bekezdése rendelkezéseinek szövegére tekintettel. E rendelkezések értelmében az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság továbbítja a feleknek, a tagállamoknak és a Bizottságnak, továbbá annak az uniós intézménynek, szervnek vagy hivatalnak, amelyik meghozta azt a jogi aktust, amelynek érvényessége vagy értelmezése a jogvita tárgyát képezi.
22. A jelen esetben egyértelmű, hogy nem a Parlament a szerzője a jegyzőkönyvnek, mely az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésnek egyetlen tárgyát képezi.(12) Ugyanakkor a jelen ügy vitathatatlanul érinti az Európai Parlament alkotmányos érdekeit, sőt annak intézményi minőségét.
23. Ennélfogva, figyelembe véve a Parlament eljárási szabályzata és a jegyzőkönyv 8. és 9. cikke közötti elválaszthatatlan kapcsolatot, valamint e rendelkezések azon közös célját, hogy korlátok nélkül biztosítva legyenek a Parlament mint az állampolgárok uniós szintű képviselője(13) alkotmányos feladatai ellátásának feltételei, úgy tűnik számomra, hogy a jelen esetben a Bíróságnak nagyvonalúbban kellene megközelítenie a kérdést. Hozzáteszem, számomra a Bíróság ítélkezési hagyománya azt mutatja, hogy kedvezően viszonyul a Parlament azon lehetőségeihez, hogy a Bíróság előtti eljárásokban kifejezze álláspontját.(14) Ebből következően azt javaslom, hogy a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatónak a Parlament írásbeli észrevételeit.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés tartalmáról
24. Bevezetésképpen fontosnak tartom megvizsgálni a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartalmát, amely kérdés arra vár választ a Bíróságtól, hogy a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló cselekmény a képviselői feladat ellátása során kifejtett véleménynek minősül‑e.
25. Az a nehézség, amellyel jelen esetben a nemzeti bíróságnak szembe kell néznie, egyrészt az A. Patriciello mentelmi jogának fenntartásáról szóló határozat indokolásának tartalma, másrészt a vitatott tényekből levonható marasztaló következtetések tartalma közötti feszültségben nyilvánul meg. Az említett határozatban a Parlament mind a jegyzőkönyv 9. cikkének a) pontjára, mind pedig a 8. cikkére hivatkozott.
26. E tekintetben, Poiares Maduro főtanácsnokhoz hasonlóan elfogadva, hogy a jegyzőkönyv 8. és 9. cikke néha ugyanazon cselekményekre vonatkozhat, amennyiben összességükben fejtik ki hatásukat, és együttesen kell értelmezni azokat(15), számomra mégis egyértelműnek tűnik, hogy a jegyzőkönyv 9. cikke gyakran az általános szabályok szerinti olyan bűntetteknek vagy vétségeknek minősülő cselekményekre vonatkozik, amelyek nem tartoznak a 8. cikk hatálya alá, így többek között olyan cselekményekre, melyeket nem lehet sem Parlamenten belüli, sem Parlamenten kívüli véleménynek vagy szavazatnak minősíteni.
27. Ráadásul a Bíróság már megállapította, hogy egy európai parlamenti képviselővel szemben az általa kifejtett vélemény vagy az általa leadott szavazat miatt indult bírósági eljárás esetén a jegyzőkönyv 8. cikkében előírt abszolút mentelmi jog alkalmazása feltételeinek vizsgálata a nemzeti bíróság kizárólagos hatáskörébe tartozik, amely kétség esetén a Bírósághoz fordulhat az EUMSZ 267. cikk értelmében, azon bíróságok pedig, amelyeknek határozatai ellen nincs helye fellebbezésnek, ilyen esetben kötelesek a Bírósághoz fordulni.(16) Egyébként még ha a Parlament mentelmi jogot fenntartó határozatot hoz is egy érintett európai parlamenti képviselő kérelme nyomán a Parlament eljárási szabályzata alapján, ez olyan véleményt jelent, amely nem kötelező erejű a nemzeti igazságügyi hatóságokra nézve.(17)
28. Egyébként, a kérdést előterjesztő bíróság kifejezetten elvetette annak lehetőségét, hogy az olasz Alkotmány rendelkezéseit a jegyzőkönyv 9. cikkének a) pontjában megfogalmazott azon elvvel kapcsolatban A. Patriciello javára értelmezze, miszerint a képviselők saját államuk területén a parlamentjük tagjaira vonatkozó mentességet élvezik.
29. A fentiek összességére tekintettel úgy vélem, hogy a jelen ügyben a válasznak kizárólag a jegyzőkönyv 8. cikkén kell alapulnia, mely az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog terjedelmére vonatkozik.
30. Végül, a nemzeti bíróság feladata a felrótt tények megállapítása, valamint az olasz szabályozásra tekintettel azok minősítése. Ennélfogva az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést véleményem szerint érzékelhetően újra kellene fogalmazni, mégpedig akképpen, hogy a Bíróságnak a jegyzőkönyv releváns rendelkezéseinek értelmezéséről és az európai képviselőket megillető mentelmi jog terjedelméről kellene döntenie a kérdést előterjesztő bíróság számára nyújtott lehető legnagyobb számú iránymutatással, hogy ez utóbbi az előtte folyamatban lévő jogvitában határozni tudjon.
VI – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés érdeméről
A – A politikai véleménynyilvánítás szabadságáról mint alapvető jogról
31. A jegyzőkönyv 8. cikke vitathatatlanul az Európai Parlament tagjai véleménynyilvánításának szabadságára vonatkozik, amely nélkül egy képviselő szerv nem létezhet. Ugyanis a Parlament tagjai nem utasíthatók, és nem kaphatnak kötött mandátumot. Tehát szabad mandátumról van szó, mely az ő politikai véleménynyilvánítási szabadságukat testesíti meg(18).
32. Ugyanakkor, a véleménynyilvánítás szabadsága minden egyént megillet. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát, valamint az információk és eszmék megismerésének és közlésének szabadságát, anélkül hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhatna, továbbá országhatárokra való tekintet nélkül(19).
33. Így a véleménynyilvánítás szabadsága mint alapvető jog alapján mindenkinek joga van kinyilvánítani a véleményét, legyen az bármennyire is vitatható, megbotránkoztató, kisebbségi vagy meghökkentő. E jog gyakorlását azonban mások jogai vagy érdekei korlátozhatják.
34. A véleménynyilvánítás szabadsága korlátainak megalapozottsága egyrészt a vélemény természetétől és annak összefüggéseitől, másrészt annak kinyilvánítója minőségétől függ. Így például a véleménynyilvánítás szabadsága a politikai viták keretében szélesebb, mint a kereskedelmi kapcsolatokban. Figyelembe véve az újságírók és a parlamenti képviselők különleges hivatását, az ő véleménynyilvánítási szabadságuk korlátozását igazoló kényszerítő indokoknak komolyabbnak kell lenniük, mint amelyekre általában hivatkoznak.
35. A véleménynyilvánítás szabadsága olyan sajátossággal rendelkezik, hogy egyszerre jelenti magát a jogot, illetve egy nélkülözhetetlen keretet a többi szabadságjog számára.(20) A nyilvános vitával összefüggésben a véleménynyilvánítás szabadsága a demokratikus társadalom egyik pillérét jelenti, melynek az Emberi Jogok Európai Bírósága szerinti összetevői a pluralizmus, a tolerancia és a felvilágosultság.(21) Ugyanis a véleménynyilvánítás szabadsága a demokratikus törekvésektől elválaszthatatlan.(22)
36. Az Unió legitimációja, a tagállamokéhoz hasonlóan, a demokratikus képviselet elvén nyugszik(23). Az európai képviselőknek így a demokratikus képviselet sajátos küldetését kell teljesíteniük, melyet a szabad politikai beszéd útján gyakorolnak.
37. Az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatának megfelelően, a politikai véleménynyilvánítás szabadsága – mint a demokratikus társadalom kibontakozását megvalósítani kívánó kiváltságos eszköz – a választási és parlamenti kijelentéseket is magában foglalja. Kétségtelen, hogy a politikust e minőségében, valamint a kormányzatot érő kritika határainak tágabbnak kell lenniük, mint egyszerű magánszemélyek esetében.(24) A politikai beszéd szabadsága az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint nem mindig abszolút jellegű.(25) Ezzel szemben a becsületsértő vagy rágalmazó kijelentések a politikai vita részei lehetnek, amennyiben közérdek indokolja azok megvitatását. Biztonságos színteret kell ugyanis létrehozni a politikai párbeszéd folytatásához.(26) Ugyanakkor az újabb ítélkezési gyakorlatában az Emberi Jogok Európai Bírósága elfogadja a jogsértés lehetőségét a választási vitában.(27)
38. A jelen esetben az Európai Parlament a mentelmi jog fenntartásáról szóló határozatában azt állapította meg, hogy A. Patriciello a választóinak az általános érdekében járt el. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában az általános érdekű kérdésekkel kapcsolatos véleményeket a politikai beszéddel azonos szinten kezeli.(28) Kifejezetten kimondta, hogy különösen a társadalombiztosítási alap használatának problémája(29), a közkiadások(30), a köztulajdon elvonása(31) és a politikusok közötti vesztegetés(32) tekinthető közérdeknek. A nemzeti bíróságoknak ezen ítélkezési gyakorlat alapján el kell tudniuk dönteni, hogy a valamely konkrét kérdésről szóló kritika általánosabb vita részét képezi‑e. Amennyiben ez az eset áll fenn, a szóban forgó vélemény különleges elbánást igényel, és nagyobb védelmet követel meg.(33)
39. Továbbá, mivel a jelen ügy az önkormányzati rendőrség rendőrét érinti, emlékeztetni kell arra, hogy jogállásukat tekintve, az Emberi Jogok Európai Bírósága szemében ők a magánszemély és a közszereplő között félúton helyezkednek el. Az említett bíróság, anélkül hogy a politikust a tisztviselővel azonosítaná, rámutat arra, hogy ez utóbbival szemben annak hivatalos feladata ellátása során a megengedhető kritika határai bizonyos esetekben szélesebbek lehetnek, mint egy egyszerű magánszemély esetében.(34)
40. Ugyanakkor az Emberi Jogok Európai Bírósága emlékeztet arra, hogy a tisztviselőknek ahhoz, hogy feladatuknak eleget tudjanak tenni, élvezniük kell a köz bizalmát, anélkül hogy jogosulatlanul zavarnák őket, ennél fogva pedig különösen a sértő szóbeli támadások ellen szükséges őket megvédeni, amikor szolgálatban vannak. Ugyanez érvényes arra az esetre, ha a feladatuk ellátásához kapcsolódóan oly módon gyanúsítják meg őket, hogy az rágalmazásnak bizonyulhat.(35) A tisztviselők védelméhez kapcsolódó követelményeket a jelen esetben egyensúlyba kell hozni a sajtószabadság vagy a közérdekű kérdések szabad megvitatásának érdekével.(36)
B – A mentelmi jogra vonatkozó elvek az Európai Parlamentben és az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésében
41. Bevezetőként megjegyzem, hogy az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének tagjait és a Parlament képiselőit megillető kiváltságok és mentességek rendszere között közös elven és azonos tartalmú rendelkezéseken alapuló történelmi kapcsolat figyelhető meg.(37) E kapcsolat indokolja szerintem azt, hogy e két szöveg között párhuzamot vonjak a jelen ügyben vizsgált mentelmi jog terjedelmének értelmezése végett.
42. Az EUMSZ 343. cikk értelmében az Uniót a tagállamok területén a feladatai ellátásához szükséges kiváltságok és mentességek illetik meg a jegyzőkönyvben megállapított feltételek szerint. A jegyzőkönyv III. fejezete átveszi a Parlament tagjaira vonatkozó jogi biztosítékok rendszerét.
43. Így az Európai Parlament tagjai az Európai Unió kiváltságaival és mentességeivel rendelkeznek, melyeket azért hoztak létre, hogy az Unió el tudja látni feladatát.
44. Ki kell emelni, hogy az európai képviselőket megillető mentességek pontosan meg nem határozható terjedelme jól mutatja azok eredetét, miszerint azokat csak a képviselőket megillető kiváltságokról szóló nemzeti szabályok kiegészítéseként hoztak létre.(38) A Parlament különböző kezdeményezései ellenére eddig semmilyen tervezet nem készült a 8. és 9. cikk módosítására.(39)
45. E tekintetben ki szeretném emelni, hogy az európai mentelmi jog létrehozásának fő oka nem az, hogy abból az egyéneknek előnyei származzanak, hanem az, hogy hatékony módon tudjon hozzájárulni feladataik ellátásának védelméhez. Tehát az európai mentelmi jog nem a képviselők személyes kiváltságaként jött létre, hanem ez biztosíték az intézmény számára. A Parlament integritásának védelme érdekében annak tagjai bizonyos szabadságokkal és mentességekkel rendelkeznek, hogy mint képviselők, feladatuk gyakorlása során szabadon tudjanak az Unióban mozogni, cselekedni, illetve hogy mentesek legyenek a feladatukkal kapcsolatos minden fenyegetettségtől.(40)
46. Amint az az eljárási szabályzatából következik, hatáskörének gyakorlása során a kiváltságok és a mentességek tekintetében a Parlament elsődlegesen arra törekszik, hogy demokratikus jogalkotó gyűlésként megőrizze integritását, és biztosítsa a képviselők függetlenségét feladataik teljesítése során.(41)
47. Összehasonlítva az Európa Tanács alapszabályával, a Tanács tagállamainak képviselői a feladatuk ellátásához szükséges kiváltságokat és mentességeket élveznek.(42) A mentességeket az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése integritásának megőrzése és azok tagjai európai megbízatásának biztosítása végett nyújtják(43). Továbbá, az Európa Tanács kiváltságok és mentességekről szóló általános megállapodása kiegészítő jegyzőkönyvének értelmében, ezek a kiváltságok és mentességek a tagok képviselőit nem az ő személyes előnyük biztosítása végett illetik meg, hanem annak biztosítására, hogy az Európa Tanáccsal kapcsolatos feladatukat teljes függetlenségben tudják végezni.(44)
48. A fenti megállapítások mégsem kérdőjelezik meg a parlamenti mentelmi jog kétoldalú természetét, melynek egyszerre célja mind a Parlamentnek, mind annak tagjainak mint egyéneknek a védelme.(45)
49. Így először is a szólásszabadság és a szavazás szabadságával kapcsolatban, a képviselő feladatai gyakorlása keretében a jegyzőkönyv 8. cikkében szabályozott anyagi értelemben vett mentelmi jog vagy „parlamenti felelőtlenség”(46) a képviselőt bizonyos cselekmények, különösen olyanok tekintetében, melyek a megbízatásának ellátásához kötődnek, minden eljárás alól kivon.
50. A Bíróság szerint az említett mentelmi jog abszolút jellegű.(47)
51. E megállapítást az anyagi értelemben vett mentelmi jog alapjául szolgáló elv(48) fényében kell érteni, mely szerint mivel a felelőtlenség időbeli korlát néküli, az a megbízatás tartama alatt és annak lejárta után is érvényes. Abszolút jellegű a tekintetben is, hogy a jogi felelősség minden formáját, különösen a büntető- és polgári jogi felelősséget is lefedi. Továbbá feltétlen felelőtlenségről van szó, mivel nem kell, hogy a Parlament hivatkozzon rá, és a képviselő nem mondhat le róla. Azonban, a mentelmi jog abszolút jellege a jegyzőkönyv 8. cikkének megfelelően kizárólag a „parlamenti feladatok ellátása során kifejtett véleményeket és leadott szavazatokat” foglalja magában.
52. Másodsorban, a jegyzőkönyv 9. cikkében szabályozott eljárási értelemben vett mentelmi jog vagy sérthetetleneség célja annak elkerülése, hogy a parlamenti megbízatás gyakorlását a képviselők mint egyszerű állampolgárok által elkövetett cselekmények miatti büntetőeljárások korlátozzák. Az említett 9. cikk a Parlament tagjai számára tehát a bírósági eljárásokkal szemben nyújt védelmet megbízatásuk tartama alatt. A 9. cikkben előírt sérthetetlenség az ülések idejére korlátozódik, továbbá tettenérés és a mentelmi jog Parlament általi felfüggesztése esetén megszűnik.(49)
53. Történetileg, az eljárási értelemben vett mentelmi jog célja annak elkerülése volt, hogy a végrehajtó hatalom vagy magánszemélyek büntetőeljárások kezdeményezésével vagy velük szemben alaptalan büntetőjogi vádak emelésével akadályozzák vagy korlátozzák a képviselői feladatok ellátását. Az említett mentesség tehát nem abszolút jellegű, hanem csak azt követeli meg, hogy a képviselővel szemben foganatosított intézkedéseket a parlamenti ülések után vagy azok között hajtsák végre.
54. A felelőtlenséget elterelő anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog egyedül a jegyzőkönyvbeli említésből ered, és azzal a feltétellel, hogy a képviselő cselekményei az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog alkalmazási körébe tartoznak. Ezzel szemben ahhoz, hogy az eljárási értelemben vett mentelmi jogot alkalmazni lehessen, a Parlament döntése elengedhetetlen ahhoz, hogy fogvatartást vagy bírósági eljárást megengedjen vagy megtiltson.
55. Ezen elvek felidézése után úgy tűnik számomra, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága általában, a politikai beszéd és a közérdekre vonatkozó véleménynyilvánítás szabadsága, valamint a Parlament tagját megillető anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog terjedelme olyan jogoknak minősülnek, amelyek jóllehet különböznek, mégis folyamatosan összefonódnak. Hangsúlyozni kell, hogy a parlamenti tag véleménye kifejezését védeni lehet akár a politikai beszédre kiterjedő szélesebb véleménynyilvánítás szabadságának elvével, akár az általában alkalmazandó véleménynyilvánítás szabadságának elvével, abban az értelemben, hogy az ilyen véleményt nem szankcionálják automatikusan, akkor sem, ha azt nem a Parlament tagja feladatainak ellátásához kapcsolódó anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog alkalmazási körébe tartozó körülmények között nyilvánították ki. A jelen ügyben a kérdés tehát az, hogyan húzzuk meg a határvonalat a véleménynyilvánítás szabadsága keretében általában az egyén, a politikai vita résztvevője és a Parlament tagja védelmének fokozata között.
C – A Parlament tagjaira alkalmazandó magatartási szabályokról
56. Az EUMSZ 232. cikk értelmében a Parlament elfogadja eljárási szabályzatát. Anélkül, hogy közvetlen párhuzamot vonnék a jegyzőkönyv és a Parlament eljárási szabályzatának rendelkezései között, ez utóbbi jogi aktus az én szememben hasznos kiindulópont a jelen ügy keretében adandó válasz tekintetében. Hozzáteszem, a Parlament jól kidolgozott intézményi gyakorlatot hozott létre a jegyzőkönyv 9. cikkének alkalmázására vonatkozóan az európai képviselők mentelmi jogának felfüggesztése kapcsán.(50)
57. Céljára tekintettel, a parlamenti mentelmi jog szerintem nemcsak jogokat, hanem felelősséget is magában foglal.(51) E megközelítés fontosságát az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése szintén kiemelte, mely szerint a szankciók(52) lehetőségét meg kellene erősíteni abban az esetben, ha e Közgyűlés tagjai által adott vélemények rágalmazást, becsületsértést vagy hamis vádat tartalmaznának.(53) Az említett Parlamenti Közgyűlés tagjainak betudható rágalmazó vélemények ritka esetei arra a javaslatra vezettek, hogy a megsértett személyek hírneve védelmét meg kell erősíteni.(54).
58. Fontos hangsúlyozni, hogy a Parlament tagjai az őket megillető anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog mellett is alá vannak vetve feladatuk ellátása keretében az ugyanezen intézmény által megállapított magatartási szabályoknak.
59. E szabályok, különösen a Parlament eljárási szabályzata 9. cikkének (2) bekezdése, továbbá 152. és 153. cikke a Parlament tagjának magatartását írják körül, valamint a jogsértések esetén kiszabandó szankciókat pontosítják. Az említett szabályzatból következik, hogy a kérdéses magatartásnak az Unió alapvető jogforrásaiban található értékeken és elveken kell alapulnia, a Parlament méltóságát meg kell őriznie, és nem veszélyeztetheti a parlamenti munka zökkenőmentes menetét.
60. Amennyiben ezek a szabályok kiemelik magának a parlamenti feladatokhoz tartozó magatartásnak a természetét, számomra úgy tűnik, hogy ezeket az iránymutatásokat figyelembe kell venni a jegyzőkönyv 8. cikke értelmezésének keretében ahhoz, hogy az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog terjedelmét meg tudjuk határozni.
D – Az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog terjedelme a jegyzőkönyv 8. cikke értelmében
61. A jogirodalom által felállított elmélet szerint az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog a parlamenti tevékenység valamennyi formájára kiterjed, jelenjen az meg írott formában a parlamenti dokumentumok esetében, vagy a beszédek és szavazások valamennyi formájaként, az üléseken vagy a parlamenti bizottságokban.(55)
62. Az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jogra vonatkozóan vitathatatlanul több különböző modell és megközelítés létezik az Unió tagállamai között. Ugyanakkor ezek mind ugyanazt a célt követik, a Parlament tagja feladata ellátásának és végső soron az intézmény működésének biztosítását kívánják elérni.(56)
63. Az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog klasszikus modellje, mely a képviselők feladatuk ellátása során kifejtett véleményét vagy szavazatait is lefedi, egyaránt alkalmazandó az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének tagjaira is.(57) E tekintetben a „kifejtett vélemény” kifejezés magában foglalja a tagok mind szóbeli, mind írásbeli hozzászólásait e Közgyűlésben történő feladatuk ellátása során. Egy képviselőnek a felszólaló személlyel szembeni sértései nem tartoznak a vélemény fogalmába.(58) Az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog magában foglalja a tagállamokban végzett hivatalos feladatok ellátása során kifejtett véleményeket is.(59) Így tehát az Európa Tanács tagállamaiban hivatalos küldetésen levő képviselők védelméről van szó.
64. Továbbá, érdemes megfigyelni a Parlament 1987. évi, a jegyzkönyv 8. cikke módosítására irányuló kezdeményezését, mely az európai képviselők védelmét célozta a parlamenti viták során kifejtett véleményük és leadott szavazataik tekintetében, az ez utóbbi által felállított szervezetekben, vagy olyanokban, amelyek a Parlamenttel működnek együtt, vagy amelyekben a képviselők mint parlamenti tagok üléseznek.(60)
65. Ennélfogva, a parlamenti tevékenység meghatározása céljából a jegyzőkönyv 8. cikke tekintetében használt szempontra vonatkozó jelen vita a „térbeli” és a „funkcionális” szempontok közötti választást helyezi a középpontba. Az e vitához való hozzájárulás végett azt kérném a Bíróságtól, hogy módosítsa a kérdéses kijelentések vizsgálata tekintetében kialakított nézetét.
66. Az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jognak véleményem szerint három vonatkozása van. Az első, objektív természetű, a képviselők számára annak lehetőségét biztosítja, hogy teljesen szabad parlamenti vitát tudjanak kezdeményezni és lefolytatni, és így különböző politikai ügyeket segítsenek elő a Parlament saját törvényhozó, költségvetési és ellenőrző hatalmának gyakorlása végett. A második, szintén objektív jellegű vonatkozás kritikai vélemények kifejtését kívánja védeni, különösen az Unió végrehajtó hatalmával és a tagállamokkal szemben, és így hozzájárul az Unió keretében lévő hatáskörök vertikális és horizontális felosztásához. A harmadik, szubjektív jellegű vonatkozást alapvető jog gyanánt kell érteni, mely más állampolgárok jogait, különösen a bírósághoz fordulás jogát korlátozza. Az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog e három vonatkozása kivételt próbál képezni az állampolgárok közötti egyenlő elbánás elvével kapcsolatban.(61) Emiatt elsődleges fontosságú, hogy e kivétel terjedelmét értelmezve a demokratikus társadalomban szükséges egyensúlyt megkeressük.
67. E tekintetben osztom a Bizottság álláspontját, amelynek érvelése szerint a jegyzőkönyv 8. cikke teljes mértékben összeegyeztethető az EJEE 6. cikkével, amely az Alapjogi Charta 47. cikkének felel meg. A bírósághoz fordulás jogának a parlamenti mentelmi jog miatti korlátozása nem lehet e mentelmi jog által védett törvényes célhoz képest aránytalan.(62)
68. A „térbeli” szempontra vonatkozólag, Poiares Maduro főtanácsnokhoz hasonlóan, számomra sem kérdés, hogy a felelőtlenség terjedelmének arra a helyre korlátozása, ahol a Parlament ülésezik, már nem egyezik a politikai beszéd mai felfogásával, és már nem érvényesülhet kizárólagos szempontként.(63)
69. Megjegyzem, hogy az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése nemzetközi jellegéből adódóan fontos, hogy a felelőtlenséget annak tagjai tipikus tevékenységeivel, nem pedig egy területi fogalommal kapcsolatban határozzuk meg.(64)
70. Ugyanakkor véleményem szerint nem hanyagolható el a parlamenti helyiségek fontossága sem mint a politikai vita kiemelt helyszíne, uniós szinten is. Így a parlamenti mentelmi jog értelmezése nem vezethet a Parlament mint politikai intézmény alábecsülésére azzal, hogy a Parlamentben felszólaló európai képviselő véleményét ugyanúgy kezeljük, mint azt, amely például egy „reality show‑ban” hangzik el a televízióban.
71. Ezek után fontos emlékezni arra, hogy az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog a Parlament tagjának nem minden tevékenységére terjed ki, még akkor sem, ha azok a Parlamentben vagy az ülések idején történnek.(65) A térbeli szempont érvényre juttatása végett a kérdéses tevékenységnek kapcsolatban kell állnia a Parlament tagjának e minőségében végzett tevékenységével. A tagállamokban az esetek többségében van kapcsolat egyrészt a felelőtlenség anyagi és időbeli kiterjedése, másrészt pedig a Parlament saját tevékenységeivel járó vélemények fogalma között.(66) Így a széles értelemben vett parlamenti munkák(67) közbeni intra muros beszédek a jegyzőkönyv 8. cikkének alkalmazási körébe tartoznak.
72. Mivel Parlamenten kívüli tevékenységekről és kijelentésekről van szó, a fő nehézség a „funkcionális” szempont alkalmazásához kapcsolódik, mely az egyetlen megfelelő támpontot adja az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog terjedelmének értelmezéséhez. Szerintem a jegyzőkönyv 8. cikkének célja nem állhat abban, hogy a mentelmi jog a Parlament tagjainak minden kijelentésére kiterjedjen. Az ilyen értelmezés ütközne olyan alapvető jogokkal, mint a törvény előtti egyenlőség(68), a bírósághoz fordulás joga, még akkor is, ha úgy tűnik, hogy a Parlament a mentelmi jog felfüggesztése kapcsán ezt az álláspontot alakította ki.(69) Márpedig az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog a Parlament tagjait mint európai képviselőket védi, és nem általában a politikusokat.
73. A fent hivatkozott Marra‑ügyben hozott ítéletre vonatkozó indítványában annak meghatározása végett, hogy egy képviselő a nyilatkozatait a feladata ellátása során tette‑e, Poiares Maduro főtanácsnok azt javasolta, hogy az európai képviselők kijelentéseinek természete és tartalma is szempontként érvényesüljön. A vélemények minősítését két feltételhez kötötte, egyrészt a véleményeknek valódi közérdeket kell képviselniük, másrészt különbséget kell tenni a tényállítások és az értékítéletek között.(70)
74. Mivel e vonatkozás véleményem szerint mélyebb elemzést kíván, mielőtt választ adnék a jegyzőkönyv 8. cikkében található „a feladatai keretében kifejtett vélemény vagy szavazat” fogalom értelmezésének kérdésére, a közérdek, az értékítélet és a ténybeli kijelentés közötti megkülönböztetést szeretném megvizsgálni, hogy utána inkább intézményi, mint funkcionális kapcsolat útján állapítsam meg az anyagi mentesség tartalmát.
1. A valódi közérdekről
75. A közérdek a véleménynyilvánítás szabadságának egyik alapvető vonatkozását képviseli, mivel hozzájárul az e szabadság által megőrizni kívánt értékek pluralitásához a társadalomban. Azonban, a jegyzőkönyv 8. cikkének alkalmazási köréről lévén szó, számomra nehezen elképzelhető annak megkövetelése, hogy az európai képviselők minden kijelentése mindig a valódi közérdeket tükröző politikai tartalommal bírjon.
76. A Parlament tagjait is megilletőhöz hasonló széles körű véleménynyilvánítási szabadság célja nem más, mint megadni számukra a lehetőséget, hogy a feladatukhoz kapcsolódó politikai vitákban minden indokolatlan korlátozás nélkül részt vehessenek. E szabadságnak magában kell foglalnia a szubjektív, énközpontú vagy akár szükségtelen vélemények kifejtését is, mivel a képviselő arra hivatott, hogy politikai célokat segítsen elő, anélkül hogy bármely tárgyilagossági kötelezettség alá legyen rendelve.
77. Tulajdonképpen a demokratikus politikai viták célja az, hogy hozzájáruljanak a közérdek meghatározásához úgy, hogy annak különböző felfogásaira tesznek javaslatot. Ugyanis a közérdek nem előzi meg a demokratikus vitákat, hanem az említett viták járulnak hozzá annak jobb megértéséhez.
78. A valódi közérdek fogalma tehát véleményem szerint nem releváns szempont ahhoz, hogy az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jogot a jegyzőkönyv 8. cikke alá tartozó parlamenti tagok állásfoglalásaira is alkalmazni lehessen. Ha mégis, a politikai viták tartalma az igazságügyi hatóságok utólagos ellenőrzése alá lenne vetve, mely önmagában teljesen ellentmondana a parlamenti mentelmi jognak.(71)
2. Az értékítéletekről és a ténybeli kijelentésekről
79. A ténybeli kijelentés és az értékítélet közötti különbségtétel(72), melyre különösen a Parlament és a Bizottság is hivatkozott észrevételeiben, a modern gondolkodásban teljesen elfogadottnak bizonyul. Ezen álláspont eredete David Hume kijelentésére nyúlik vissza, mely szerint a feladat nem vezethető le a tényekből(73). A XX. századi filozófiában ezt az elvet az úgynevezett „nemkognitivista” elméletek vezették be, melyek szerint az értékekre vagy normákra vonatkozó kijelentések az igaz és hamis felosztáson kívül esnek. Ezzel szemben a ténybeli kijelentések vagy igazak, vagy hamisak. Így a tárgyilagosság annyiban lehetséges, amennyiben a vita a tényekre vonatkozik, ugyanis az értékítéletek többé‑kevésbé viszonylagosak, azaz szubjektívek.(74)
80. Az e megkülönböztetéshez kapcsolódó, a morális filozófia kérdéskörébe tartozó fogalmi nehézségeket tekintve veszélyesnek tartom, hogy az uniós jog valamely normáját e különbségtételre alapozva értelmezzük. A jogelmélet bizonyos képviselőihez hasonlóan fogalmi szempontból számomra is nehéznek, sőt lehetetlennek tűnik világos különbséget tenni értékítélet és ténykijelentés között a jog területén. Megjegyzem ugyanakkor, hogy teljesen lehetséges értékítéletet kifejezni egy olyan mondattal, mely szemantikai szinten pusztán tényközlésnek minősül.(75)
81. Azonban emlékeztetni kell arra, hogy az értékítéletek és a ténykijelentések közötti különbségtétel az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatának egyik klasszikus szempontja. Összegezve, a ténykijelentések esetében, az EJEB megadja a tények valódisága bizonyításának lehetőségét (exceptio veritatis)(76), ami az értékítéletek esetében ki van zárva.
82. A jogirodalomban helytállóan megállapításra került, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága nem alkalmaz tiszta felosztást e két fogalom között, mivel nem a „puszta vélemény” és a „ténykijelentés” között tesz különbséget, hanem a „puszta ténykijelentések” és a mind ténybeli, mind véleményt magukban foglaló vegyes kifejezések között.(77)
83. Véleményem szerint ez bizonyítja, hogy e két fogalom szembeállítása kétséges, ahogyan azt maga az Emberi Jogok Európai Bírósága is elismerte.(78) Az említett Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az értékítéletek és a ténykijelentések közötti különbséget a ténybeli bizonyítékok szintje dönti el.(79) Ugyanakkor kétlem, hogy ezt az ítélkezési gyakorlatot a parlamenti tagok anyagi jogi értelemben vett mentelmi jogának határaira vonatkozóan világosan és egyszerűen át lehetne ültetni.
84. Ki kell emelni, hogy a Parlament tagjaira vonatkozó anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog bizonyos véleményeket kivon az esetleges büntetőjogi vagy polgári jogi felelősség alól. E nézőpontból a véleményeket cselekményként kell vizsgálni, pontosabban nyelvhasználati cselekményekként, melyek olyan bűncselekményeket valósíthatnak meg, mint a hamis vád, rágalmazás vagy becsületsértés.(80)
85. A vélemények cselekményekként való minősítése kapcsán az a kérdés, hogy ténybeli kijelentésről vagy értékítéletről van‑e szó, számomra kevésbé bír jelentőséggel, mint az, hogy mi a vélemény kifejtőjének célja, valamint az, hogy e nyelvhasználat milyen hatást vált ki a partnerekben, még akkor is, ha a kijelentés valóságtartalma a kérdéses cselekmény jogi minősítésére is hatással lehet. Hozzáteszem, szerintem a Parlamentnek a mentelmi jog felfüggesztése esetén követett gyakorlata nem tesz különséget a ténykijelenések és az értékítéletek között.(81)
86. Végül felhívnám a Bíróság figyelmét arra a tényre, hogy „a képviselői feladatok ellátása” és az értékítélet fogalmának egymáshoz való közelítése a politikai beszéd szabadsága terjedelmének korlátozásához vezet.
87. Ugyanis, feladatai keretében, egy parlamenti tagnak jeleznie kell az aggodalomra intő okokat, és a választók érdekét kell védelnie. Ezen okból, az anyagi mentesség által védve, kell, hogy szabadon fejtsen ki ténybeli megállapításokat, melyeket nem ellenőriznek, és melyek hamisak is lehetnek. Leggyakrabban az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlata szerinti vegyes jellegű kifejezésekről van szó. Egy parlamenti tagot tehát megilleti a „kétséghez való jogosultság”, azaz annak lehetősége, hogy a többi intézmény működését anélkül kritizálhassa, hogy az általa elmondottak miatt előzetesen bizonyítékokat kellene felkutatnia.
88. Ennélfogva véleményem szerint az anyagi mentességnek nem csak az értékítéleteket kell lefednie, hanem a ténybeli állításokat is, feltéve hogy az általam javasolt intézményi kötöttség követelményét teljesítik.
E – Egy szervezeti szempont(82) felállításáról
89. Amennyiben meg vagyok győződve arról, hogy a közérdek fogalmára, valamint az értékítéletek és a ténykijelentések közötti különbségtételre alapított, „funkcionális” kapcsolatnak nevezett szempont nem ad egyértelmű választ az uniós jog által biztosított mentelmi jog alkalmazásának érdemi feltételeire vonatkozó kérdésre, azt javaslom a Bíróságnak, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatából merítve az európai képviselők feladatai természetéhez kapcsolódó specifikus szempontot dolgozzon ki. Ez a szempont az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jogot nem a képviselő kijelentéseinek tartalmához, hanem inkább az e kijelentések megtételének hátterét képező környezethez és a parlamenti munkák közötti kapcsolathoz köti.
1. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatából eredő arányossági szempontról
90. Ami a mentelmi jog korlátaira vonatkozó ítélkezési gyakorlatot illeti, az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint, jóllehet a véleménynyilvánítás szabadsága mindenkivel szemben nagy jelentősséggel bír, különösen nagy jelentősége van a választóit képviselő, a nép által megválasztott személlyel szemben, hiszen ő jelzi a problémákat, és védi az érdekeiket. Egy demokráciában a Parlament és a hozzá hasonló szervek a politikai vita nélkülözhetetlen tereit jelentik.(83) Az említett Bíróság kiemeli még a különös körülmények fényében való értelmezés fontosságát az in abstracto vizsgálattal szemben.(84)
91. Általában úgy tűnik, hogy a parlamenti mentelmi jog terjedelmének értelmezése során az Emberi Jogok Európai Bírósága megszorító értelmezést követ. Így az EJEE‑vel összeegyeztethetőnek ítélte azt a mentelmi jogot, mely a jogalkotó kamarákban zajló parlamenti viták során a Parlament egészének, és nem a tagok egyéni érdekeinek védelmét érintő kijelentésekre vonatkozott.(85)
92. Tulajdonképpen számomra a fent hivatkozott A kontra Egyesült Királyság ítélet tűnik elvi jelentőségűnek. Miután megállapította, hogy a House of Commons képviselőjét megillető parlamenti mentelmi jog olyan törvényes célokra vonatkozik, mint a Parlamentben való véleménynyilvánítás szabadsága és a törvényhozó és a bírósági hatalommegosztás fenntartása, az Emberi Jogok Európai Bírósága a szóban forgó mentelmi jog arányosságát vizsgálta meg. Így, az EJEE‑vel való összeegyeztethetőség szempontját tekintve, minél szélesebb a mentelmi jog terjedelme, az azt igazoló okoknak is annál nyomósabbnak kell lenniük(86).
93. Továbbá, különösen a Cordova kontra Olaszország ítélet(87) a mentelmi jog szűk értelmezéséhez vezetett, abban az értelemben, hogy az a parlamenti tagot nem védi, amennyiben nem e minőségében jár el. Az említett ítéletben az Emberi Jogok Európai Bírósága rámutatott, hogy a képviselő magatartása nem mindig köthető a szűk értelemben vett képviselői feladatok ellátásához, és főleg, természetéből adódóan, nem hasonlítható a képviselői feladatok ellátásához kapcsolódó cselekményekhez. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy a kérdéses magatartás(88) inkább magántermészetű jogvita volt, ilyen esetben pedig a bírósághoz fordulás megtagadása nem igazolható.(89)
94. E megállapításból kiindulva a Bíróság úgy határozott, hogy „a parlamenti tevékenységgel való egyértelmű kapcsolat hiánya az elérni kívánt cél és az alkalmazott eszközök közötti arányosság fogalmának szűk értelmezését vonja maga után. Így van ez különösen akkor, ha a bírósághoz fordulás jogának korlátozása egy politikai szerv döntéséből ered. Ha másféle következtetést vonunk le, az az EJEE 6. cikk (1) bekezdésével összeegyeztethetetlen módon korlátozná a magánszemélyek bírósághoz fordulásának jogát mindannyiszor, ahányszor a bíróság előtt támadott kijelentések a Parlament egy tagjától származnak”.(90)
95. E fejtegetésekre tekintettel a mentelmi jog alkalmazási körének arányos jellegét, szerintem, a jegyzőkönyv 8. cikkének értelmezése végett kulcsfontosságú szempontként kell értékelni, amely arra indít, hogy a Bíróságnak új, úgynevezett „szervezeti” elemzési szempont bevezetését javasoljam.
2. A szervezeti kapcsolat szempontjáról
96. A jegyzőkönyv 8. cikkének értelmezése céljából az európai képviselő tevékenységei és az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog alkalmazási köre közötti szervezeti kapcsolat szempontjának bevezetését javasolom.(91) Szerintem magának az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jognak a fogalmán belül különbséget kell tenni a kemény mag és az azt körülvevő rész között.
97. A mentelmi jog lényegének körébe a parlamenti képviselő feladatai ellátásának par excellence tevékenységeit sorolnám. Ezek magában foglalják különösen a parlamenti fórumon, a bizottságokban, a küldöttségekben és a Parlament politikai szerveiben, valamint a képviselőcsoportokban kifejtett véleményeket és leadott szavazatokat. Még idesorolnám a konferenciákon, missziókon és a Parlamenten kívüli politikai találkozókon való képviselői minőségben történő részvételt is.(92)
98. Elismerve, hogy lehetetlen az összes vonatkozó cselekményt felsorolni, az a véleményem, hogy a „lényegüknél fogva parlamenti tevékenységek” koncepciójának jóváhagyása megkönnyíti a nemzeti bíróság vizsgálatát, amely kétség esetén e tekintetben jogosult vagy köteles előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordulni a Bírósághoz.
99. Amennyiben az európai képviselő feladatának nem minősülő cselekményről van szó, az Emberi Jogok Európai Bíróságához hasonlóan az arányosság elvét kell alkalmazni. Ítélete szerint a parlamenti tevékenységgel való egyértelmű kapcsolat hiánya az elérni kívánt cél és az alkalmazott eszközök közötti arányosság fogalmának szűk értelmezését vonja maga után.(93)
100. Következésképpen, minél jobban eltávolodik a Parlament tagjának cselekménye vagy megállapítása feladatának kemény magjától, annál nyomósabb indokok szükségesek a képviselő felelőtlenségének igazolására. Ez egyrészt a képviselő véleménynyilvánításának szabadsága, másrészt az állampolgárok bírósághoz fordulásának és az egyenlő bánásmódhoz való joga közötti mérlegelést veti fel.
101. Ezzel szemben, minél jobban közeledünk érdemben a Parlament tagjának tevékenységeihez, annál inkább szélesedik az ez utóbbiakat megillető anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog terjedelme. Főként az európai képviselő médiában történő felszólalása veti fel az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog e szempontok alapján történő minősítésének kérdését. Úgy vélem, az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jognak le kell fednie a parlamenti vitákat közvetlenül követő, azokat megismétlő vagy kommentáló kijelentéseket is. Viszont, ami a Parlament tagjainak a választási vitákban vagy más általános politikai vitákban való részvételét illeti, ez utóbbiaknak nem kell jogilag kedvezőbb helyzetben lenniük, mint az említett vitákban részt vevő más személyeknek.
102. Ugyanakkor, ebben a kontextusban felvetődik a kérdés, miszerint az európai képviselőnek van‑e joga a jegyzőkönyv 8. cikke által őt megillető védelemre hivatkozni, amennyiben pusztán nemzeti, regionális vagy helyi politikusként jár el.
103. Ugyanis az a kihívás, amellyel a parlamenteknek és a képviselőknek ezentúl szembe kell nézniük, abban áll, hogy mit tesznek a lakosság, az állampolgárok életszínvonalának emelése, és annak érdekében, hogy az üzenetük nem váljon hiteltelenné.(94)
104. Mivel a jegyzőkönyvben meghatározott anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog a Szerződésen alapul, mely az EUMSZ 343. cikkben az Unió feladatainak ellátására hivatkozik, véleményem szerint ez a mentelmi jog az európai képviselő tevékenységeit is lefedi, nemcsak azért, mert olyan kérdésekkel is foglalkozik, amelyek kizárólag egy nemzeti politikust érdekelnek, hanem mert európai képviselőként is feladatokat lát el.
105. Egyértelmű, hogy a napjainkban folytatott politikai vita terjedelme tekintetében az európai képviselő kijelentéseinek többsége kettős természetű. Az európai szintű beszéd nyilvánvalóan kapcsolódhat a nemzeti, regionális vagy helyi szinthez is. Ugyanakkor, ellenkező esetben, tisztán nemzeti vagy helyi szintet érintő kijelentések esetén, az Unióval való kapcsolat megállapítása nehézkes lenne.
106. Megjegyzem e tekintetben, hogy az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének szabályzata „európai mandátumra”(95) hivatkozik, mely alátámaszthatja azt az elméletet, miszerint alkalmazási területe e területre korlátozódik.
107. Összegezve: tekintettel a Parlament tagjait megillető azon mentelmi jog természtetére, amelyet az Unió feladatainak ellátásához nélkülözhetetlen mentelmi jogként kell érteni, az általában a politikai beszédre vonatkozó cselekményekre, vagy arra, amikor a képviselő a választópolgárok érdekeinek nemzeti vagy regionális szintű biztosítójaként nyilatkozik, a szervezeti szempont alapján nem vonatkozik a jegyzőkönyv 8. cikkében foglalt anyagi jogi értelemben vett mentelmi jog.
108. Ennélfogva azt javaslom a Bíróságnak, hogy az anyagi jogi értelemben vett mentelmi jogra vonatkozó olyan kiegyensúlyozott értelmezést alkalmazzon, melyet a szervezeti kapcsolat szempontjára alapít, és melynek szembe kell néznie az állampolgárok közötti egyenlő bánásmód és a bírósághoz fordulás jogának elvével.
109. Az alapügyben nem hiszem, hogy A. Patriciello felelőtlenségének igazolására hivatkozni lehet az említett elvekre. Ahogy az a Parlament általános jelentéséből következik, az inkább az egyénekre, mintsem az intézményekre vonatkozó rágalmazásokat általában a képviselő tevékenységén kívülinek szokták tekinteni. Például a rendőrök elleni támadások esete egyénileg értendő, és nem a rendőrség mint intézmény elleni kritikaként.(96) Az A. Patriciello mentelmi jogának fenntartásáról szóló határozat ezen kívül esik.
110. Az előzőekben kifejtettek egészére tekintettel úgy vélem, hogy az A. Patriciello által megvalósított cselekmény az általam javasolt szervezeti értelemben a Parlament tagja tevékenységein kívül esik. Ugyanis, ahogy az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, A. Patriciello a Parlamenten kívül járt el. Továbbá cselekménye tárgyából kiindulva úgy tűnik, nemzeti politikusként járt el, vagy akár mint állampolgár. Ráadásul, feltéve hogy a tényeket a kérdést előterjesztő bíróság ellenőrzi, illetve hogy azokat az olasz büntető törvénykönyv rendelkezései alapján minősíti, A. Patriciello magatartása képviselői minőségében nem mutat releváns kapcsolatot feladatának ellátásával.
VII – Végkövetkeztetések
111. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Tribunale d’Isernia által előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:
„Az európai parlamenti képviselő által tanúsított, a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló magatartás, mivel nem mutat kapcsolatot az Európai Parlament tevékenységeivel, az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló 7. jegyzőkönyv 8. cikke értelmében nem minősül a képviselői feladatok ellátása során kifejtett véleménynek.”