CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 9 juni 2011 (1)
Zaak C‑163/10
Aldo Patriciello
[verzoek van het Tribunale d’Isernia (Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Lid van het Europees Parlement – Artikel 8 van het Protocol betreffende voorrechten en immuniteiten – Draagwijdte van begrip ‚in uitoefening van ambt uitgebrachte mening’ – Strafvervolging wegens lasterlijke aanklacht – Materiële immuniteit – Gedraging van lid van het Europees Parlement buiten gebouw van het Europees Parlement – Organieke band”
I – Inleiding
1. De door de verwijzende rechter voorgelegde prejudiciële vraag betreft de materiële aspecten van de immuniteit die het recht van de Unie de leden van het Europees Parlement verleent voor de door hen in de uitoefening van hun ambt uitgebrachte meningen.
2. In een eerder arrest heeft het Hof zich reeds uitgesproken over de procedureaspecten rond de parlementaire immuniteit van leden van het Europees Parlement(2), terwijl het in de onderhavige zaak wordt verzocht de materiële contouren van de immuniteit te schetsen tegen de achtergrond van artikel 8 (voorheen artikel 9) van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie.(3)
3. Naar het voorbeeld van de constitutionele stelsels van verschillende lidstaten die het in Frankrijk in aansluiting op de revolutie van 1789 ontwikkelde model hebben overgenomen, biedt het Protocol de leden van het Europees Parlement in twee primaire opzichten bescherming(4): de materiële immuniteit, in die zin dat zij zich niet hoeven te verantwoorden voor hetgeen zij in het kader van de uitoefening van hun functie hebben gezegd, ook wel „parlementaire onschendbaarheid” genaamd(5), en de gerechtelijke immuniteit genaamd „onvervolgbaarheid”(6). Bovendien waarborgt het Protocol de afgevaardigden de vrijheid, tijdens de duur van de zittingen de werkzaamheden van het Parlement bij te wonen en daaraan deel te nemen(7). In de onderhavige zaak wordt het Hof gevraagd, de eerste immuniteitsvorm, te weten de materiële immuniteit, te definiëren.
II – Rechtskader
A – Het recht van de Europese Unie
1. Het Handvest van de grondrechten
4. Volgens artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(8) omvat het recht op vrijheid van meningsuiting de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen.
2. Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie
5. Volgens artikel 8 van het Protocol „[kan] tegen de leden van het Europees Parlement (...) geen opsporing plaatsvinden, noch kunnen zij worden aangehouden of vervolgd op grond van de mening of de stem, die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht”.
6. Artikel 9 (oud artikel 10), eerste alinea, sub a en b, van het Protocol bepaalt dat tijdens de zittingsduur van het Parlement de leden hiervan op hun eigen grondgebied de immuniteiten genieten welke aan de leden van de volksvertegenwoordiging in hun land zijn verleend, en op het grondgebied van elke andere lidstaat vrijstelling genieten van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook. In de laatste alinea van dit artikel wordt voorts bepaald dat het Parlement kan besluiten om de immuniteit van een van zijn leden op te heffen.
3. Het intern reglement van het Europees Parlement(9)
7. Artikel 6 van het intern reglement van het Europees Parlement (hierna:„intern reglement van het Parlement”), getiteld „Opheffing van de immuniteit”, bepaalt in lid 1 dat het Europees Parlement bij de uitoefening van zijn bevoegdheden met betrekking tot voorrechten en immuniteiten in de eerste plaats streeft naar handhaving van zijn integriteit als democratische wetgevende vergadering en naar waarborging van de onafhankelijkheid van zijn leden bij de uitvoering van hun taken. Lid 3 van dat artikel preciseert dat ieder door een lid of voormalig lid tot de voorzitter gericht verzoek om verdediging van de immuniteit en de voorrechten ter plenaire vergadering wordt medegedeeld en verwezen naar de bevoegde commissie.
8. Artikel 9 van het intern reglement van het Parlement, getiteld „Financiële belangen van de leden, gedragsregels en toegang tot het Parlement”, luidt als volgt:
„[...]
2. Het gedrag van de leden wordt ingegeven door onderling respect, berust op de waarden en beginselen zoals vastgelegd in de basisteksten van de Europese Unie, doet geen afbreuk aan de waardigheid van het Parlement en mag het goede verloop van de werkzaamheden van het Parlement niet in gevaar brengen, noch de rust in de gebouwen van het Parlement verstoren. [...]
[...]
3. De toepassing van dit artikel doet op generlei wijze afbreuk aan de levendigheid van de parlementaire beraadslagingen noch aan de vrijheid van spreken van de leden.
Zij is gebaseerd op de volledige inachtneming van de prerogatieven van de leden, zoals vastgelegd in het primaire recht en het Statuut van de leden.
Zij berust op het beginsel van transparantie en waarborgt dat elke bepaling ter zake ter kennis wordt gebracht van de leden, die persoonlijk van hun rechten en plichten in kennis worden gesteld.
[...]”
9. Hoofdstuk 4 van titel VI van het intern reglement van het Parlement, dat de artikelen 152 tot en met 154 omvat, regelt de maatregelen in geval van niet-naleving van de voor de leden geldende gedragsregels.
10. Volgens artikel 152 van dat reglement, betreffende onmiddellijke maatregelen, roept de voorzitter een lid dat het goede verloop van de vergadering verstoort of wiens gedrag niet strookt met de bepalingen ter zake van voormeld artikel 9, tot de orde. Artikel 153 van het intern reglement van het Parlement definieert de op de leden toepasselijke sancties, waartoe onder meer behoren berisping en tijdelijk uitsluiting van deelneming aan de werkzaamheden van het Parlement. In artikel 154 zijn de beroepswegen geregeld.
11. Bijlage XVI bij het intern reglement van het Parlement, getiteld „Richtsnoeren voor de interpretatie van de voor de leden geldende gedragsregels”, is geformuleerd als volgt:
„1. Er dient onderscheid te worden gemaakt tussen visueel gedrag dat kan worden getolereerd voorzover het niet beledigend en/of lasterlijk is, binnen redelijke grenzen blijft en niet tot conflicten leidt, en gedrag dat leidt tot actieve verstoring van ongeacht welke parlementaire activiteit.
2. De verantwoordelijkheid van de leden is in het geding, zodra personen die voor hen werken of die zij toegang tot het Parlement verschaffen zich in de gebouwen van het Parlement niet houden aan de gedragsregels die voor de leden gelden.
De voorzitter of zijn vertegenwoordigers hebben disciplinaire bevoegdheden ten aanzien van deze personen en alle andere personen van buiten het Parlement die zich in de gebouwen van het Parlement bevinden.”
B – Het nationale recht
12. Artikel 68, eerste alinea, van de Italiaanse grondwet bepaalt dat de leden van het Parlement zich niet hoeven te verantwoorden voor meningen die zij hebben uitgesproken of stemmen die zij hebben uitgebracht in de uitoefening van hun ambt.
III – De feiten en de prejudiciële procedure
13. Patriciello, Italiaans lid van het Europees Parlement, staat in een tegen hem voor het Tribunale d’Isernia (Italië) aanhangige strafprocedure terecht ter zake dat hij een agente van de gemeentepolitie van Pozzoli (Italië) ten onrechte heeft beschuldigd van wederrechtelijk gedrag tijdens een woordenwisseling op 1 augustus 2007 op een openbare parkeerplaats in de nabijheid van een neurologisch instituut.
14. Blijkens de verwijzingsbeslissing wordt Patriciello in verband hiermee beschuldigd van lasterlijke aanklacht in de zin van artikel 368 van het Italiaanse wetboek van strafrecht. Hij zou hebben verklaard dat de politieagente bij het verbaliseren van een aantal automobilisten die hun voertuig tegen de voorschriften van de wegenverkeerswet hadden geparkeerd, de tijdstippen had vervalst, en de betrokken agente dus hebben beschuldigd van valsheid in geschrifte. Patriciello zou zijn blijven volhouden toen politiefunctionarissen ter plaatse waren gearriveerd om de juistheid van de verweten overtredingen vast te stellen.
15. Bij besluit van 5 mei 2009 heeft het Europees Parlement, op een door Patriciello krachtens artikel 6, lid 3, van het intern reglement van het Parlement ingediend verzoek, op basis van het rapport van de voor juridische zaken bevoegde commissie besloten, de immuniteit van deze laatste te verdedigen (hierna: „besluit tot verdediging van immuniteit”). Dat besluit is gemotiveerd als volgt:
„In feite heeft de heer Patriciello in zijn afgelegde verklaringen alleen maar commentaar geleverd op tot het publieke domein behorende feiten, namelijk het recht van burgers om gemakkelijk toegang te krijgen tot een ziekenhuis en tot de diverse vormen van gezondheidszorg, een aangelegenheid met vergaande gevolgen voor het dagelijks leven van zijn kiezers. De heer Patriciello handelde niet in zijn eigen belang, en het lag ook niet in zijn bedoeling een overheidsfunctionaris te beledigen, maar hij trad alleen op in het algemene belang van zijn kiezers en in het kader van zijn politieke werkzaamheden. Aldus gaf hij uitvoering aan zijn taak om als lid van het Parlement tegenover zijn kiezers zijn mening uit te spreken over een aangelegenheid van algemeen belang [(10)].”
16. In de verwijzingsbeslissing zet het Tribunale d’Isernia uiteen dat de europarlementariër voor feiten begaan op zijn eigen grondgebied, krachtens artikel 9, sub a, van het Protocol de voorrechten en immuniteiten geniet met dezelfde materiële en formele grenzen als die welke zijn voorzien op basis van het nationale recht. Volgens artikel 68 van de Italiaanse grondwet strekt het prerogatief van de onschendbaarheid zich slechts uit tot de extraparlementaire activiteit indien deze activiteit strikt verbonden is met de vervulling van de typische taken en met de verwezenlijking van de doelstellingen die inherent zijn aan het parlementaire mandaat.
17. In die omstandigheden, aldus de verwijzende rechter, zijn de in het hoofdgeding aan de orde zijnde feiten – ongeacht de vraag of de beschuldiging gegrond is – aan geen vorm van meningsuiting in het kader van de uitoefening van het ambt van europarlementariër verbonden. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het openbaar ministerie ongegrond acht het argument dat Patriciello alleen maar commentaar heeft geleverd op algemeen bekende feiten, te weten het recht van de burger op toegang tot een ziekenhuis en gezondheidszorg, en niet de bedoeling had een ambtenaar te beledigen. De betrokkene zou immers – ook al moet dit nog worden geverifieerd – uitdrukkelijk een agente van de gemeentepolitie hebben beschuldigd van valsheid in geschrifte, in tegenwoordigheid van politiefunctionarissen. De gestelde gedraging lijkt dus niets van doen te hebben met enig algemeen belang van zijn kiezers en lijkt dus als zodanig niet in aanmerking te kunnen komen voor de immuniteit die het Europees Parlement in zijn besluit tot verdediging van de immuniteit heeft verleend.
18. Het Tribunale d’Isernia geeft echter aan dat het besluit tot verdediging van immuniteit niet alleen onder verwijzing naar artikel 9, sub a, van het Protocol, maar tevens met vermeldding van artikel 8 daarvan is vastgesteld.
19. In die context heeft het Tribunale d’Isernia, mede gelet op de verplichting tot loyale samenwerking waartoe het gehouden is op grond van artikel 4, lid 3, VEU, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Vormt het strafbare feit dat de europarlementariër Aldo Patriciello abstract wordt verweten (en dat is omschreven in de tenlastelegging en reeds voorwerp is van het besluit van het Europees Parlement van 5 mei 2009 tot verdediging van de immuniteit), dat is gekwalificeerd als laster in de zin van artikel 368 van het Italiaanse wetboek van stafrecht, al dan niet een in de uitoefening van het parlementaire ambt uitgebrachte mening in de zin van artikel [8] [(11)] van het Protocol?”
IV – Procedure voor het Hof
20. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 2 april 2010 ingediend bij het Hof. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Patriciello, de Italiaanse en de Griekse regering, het Europees Parlement en de Europese Commissie, die ook alle, behalve de Italiaanse regering, waren vertegenwoordig op de terechtzitting op 15 februari 2011.
V – De procedureaspecten van de prejudiciële vraag
A – De ontvankelijkheid van de opmerkingen van het Europees Parlement
21. Om te beginnen wijs ik erop dat gelet op het bepaalde in artikel 23, eerste en tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie enkele vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de ontvankelijkheid van de schriftelijke opmerkingen van het Parlement. Luidens die bepaling brengt het Hof het verzoek om een prejudiciële beslissing ter kennis van de betrokken partijen, de lidstaten en de Commissie, alsmede aan de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie die de handeling waarvan de geldigheid of de uitlegging wordt betwist, heeft vastgesteld.
22. In casu ligt het voor de hand dat het Europees Parlement niet de auteur is van het Protocol, het enige voorwerp van de prejudiciële vraag.(12). Het lijdt echter geen twijfel dat de onderhavige zaak betrekking heeft op de constitutionele belangen van het Europees Parlement en de institutionele dimensie van die instelling raakt.
23. Gelet op de intrinsieke band tussen de bepalingen van het intern reglement van het Europees Parlement en de artikelen 8 en 9 van het Protocol, en gezien hun gemeenschappelijke doel, te waarborgen dat het Europees Parlement zijn constitutionele taak onbelemmerd kan uitvoeren, als vertegenwoordiger van de burgers op het niveau van de Unie(13), komt het mij echter voor dat het Hof in deze zaak veeleer een liberale benadering zou moeten volgen. De rechtspraak van het Hof belet het Europees Parlement naar mijn oordeel evenmin, zijn standpunt in deze zaak kenbaar te maken.(14) Bijgevolg stel ik het Hof voor, de schriftelijke opmerkingen van het Europees Parlement ontvankelijk te verklaren.
B – De strekking van de prejudiciële vraag
24. Ter inleiding lijkt het mij van belang, in te gaan op de draagwijdte van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, waarmee het Hof wordt gevraagd of een gedraging zoals die aan de orde in het hoofdgeding te beschouwen is als een mening die in de uitoefening van hun ambt als parlementslid is uitgebracht.
25. De moeilijkheid waarvoor de verwijzende rechter zich geplaatst ziet zit kennelijk in het feit dat de motivering van het besluit tot verdediging van de immuniteit van Patriciello op gespannen voet staat met de inhoud van de tenlastelegging in de hoofdzaak. In voormeld besluit voert het Europees Parlement zowel artikel 9, sub a als artikel 8 van het Protocol aan.
26. Ik ben het weliswaar met advocaat-generaal Poiares Maduro eens dat de artikelen 8 en 9 van het Protocol soms dezelfde handelingen kunnen dekken, daar dit cumulatieve bepalingen zijn die in onderlinge samenhang moeten worden gelezen(15), maar het lijkt mij evident dat artikel 9 van het Protocol in veel gevallen misdrijven of overtredingen van gemeen recht omvat die niet onder artikel 8 van het Protocol vallen, meer in het bijzonder gedragingen die niet bestaan in het uiten van een mening of het uitbrengen van een stem, ongeacht of zij al dan niet binnen het Europees Parlement plaatsvinden.
27. Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat in het geval van gerechtelijke vervolging tegen een lid van het Europees Parlement wegens de door hem uitgebrachte mening of stem, de vraag of de voorwaarden voor uitvoering van de in artikel 8 van het Protocol neergelegde absolute immuniteit zijn vervuld onder de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechter valt. Deze laatste kan zich in geval van twijfel krachtens artikel 267 VWEU tot het Hof wenden, rechters in laatste aanleg zijn in dit geval verplicht zich tot het Hof te wenden.(16) Zelfs al neemt het Parlement naar aanleiding van het verzoek van het betrokken lid van het Europees Parlement op basis van zijn intern reglement een besluit tot verdediging van de immuniteit, vormt dit besluit dan ook een advies, dat geen bindende kracht heeft voor de nationale gerechtelijke autoriteiten.(17)
28. Overigens heeft de verwijzende rechter uitdrukkelijk uitgesloten dat ten gunste van Patriciello de bepalingen van de Italiaanse grondwet kunnen worden toegepast in samenhang met het in artikel 9, sub a, van het Protocol verankerde beginsel dat het parlementslid op zijn eigen grondgebied de immuniteiten geniet die aan de leden van de volksvertegenwoordiging in zijn land zijn verleend.
29. Gelet op een en ander kom ik tot de conclusie dat het in de onderhavige zaak te verstrekken antwoord uitsluitend moet worden gebaseerd op artikel 8 van het Protocol, dat de omvang van de materiële immuniteit betreft.
30. Tot slot spreekt het vanzelf dat de vaststelling van de verweten feiten en de kwalificatie ervan naar Italiaans recht door de nationale rechter moeten geschieden. De prejudiciële vraag zal naar mijn oordeel dan ook grondig moeten worden geherformuleerd in die zin dat het Hof zich zou moeten uitspreken over de uitlegging van de relevante bepalingen van het Protocol en over de omvang van de immuniteit van leden van het Europees Parlement, waarmee het de verwijzende rechter zoveel mogelijk nuttige aanwijzingen zou verschaffen voor de beslechting van het bij deze laatste aanhangig geding.
VI – De prejudiciële vraag ten gronde
A – De vrijheid van politieke meningsuiting als fundamenteel recht
31. Artikel 8 van het Protocol strekt ontegenzeglijk tot bescherming van de vrijheid van meningsuiting van de leden van het Parlement. Zonder die vrijheid zou een vertegenwoordigend orgaan immers niet kunnen bestaan. De leden van het Parlement mogen niet gebonden zijn aan instructies en geen dwingend mandaat aanvaarden. Het betreft dus een vrij mandaat, dat hun vrijheid van politieke meningsuiting tot uitdrukking brengt.(18)
32. De vrijheid van meningsuiting komt echter toe aan ieder individu. Zij omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om informatie of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen.(19)
33. Als grondrecht geeft de vrijheid van meningsuiting eenieder het recht, meningen te uiten, hoe betwistbaar, schokkend of extravagant die ook mogen zijn en ongeacht of zij slechts een minderheid vertegenwoordigen. Aan de uitoefening van die vrijheid kunnen echter beperkingen worden gesteld ter bescherming van rechten en belangen van anderen.
34. De rechtmatigheid van die beperkingen van de vrijheid van meningsuiting varieert afhankelijk van in de eerste plaats de aard en de context waarin de meningen worden geuit en in de tweede plaats de hoedanigheid van degene die ze uit. Zo is de vrijheid van meningsuiting bij voorbeeld ruimer in het kader van een politiek debat dan in het kader van commerciële mededelingen. Gelet op de specifieke roeping van journalisten en parlementariërs moeten de dwingende redenen die beperkingen van hun vrijheid van meningsuiting rechtvaardigen ernstiger zijn dan de in het algemeen aangevoerde redenen.
35. Het bijzondere van de vrijheid van meningsuiting is dat zij zowel een recht op zich is als een onmisbare bakermat voor nagenoeg alle andere vrijheden.(20) In de context van het openbare debat vormt de vrijheid van meningsuiting een van de pijlers van de democratische samenleving, waarvan volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens pluralisme, tolerantie en openheid van geest de constitutieve elementen zijn.(21) De vrijheid van meningsuiting is onafscheidbaar van het streven naar democratie.(22)
36. De legitimiteit van de Unie berust, zoals die van de lidstaten, op het beginsel van democratische vertegenwoordiging.(23) De Europese afgevaardigden hebben dus een bijzondere taak op het gebied van democratische vertegenwoordiging, die zij meer in het bijzonder uitoefenen door een vrij politiek discours.
37. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens omvat de vrije politieke meningsuiting, als bevoorrecht middel ter verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van de ontplooiing van een democratische samenleving, electorale en parlementaire verklaringen. Dat de grenzen van de kritiek op een politicus, in die hoedanigheid, alsmede op de regering, soepeler dienen te zijn dan voor een gewone burger, is niet meer omstreden.(24) De vrije politieke discussie is, aldus het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, zeker geen absolute vrijheid.(25) Evenzo kan een beledigende of lasterlijke uitlating een element van het politieke debat worden wanneer er een algemeen belang is dat erover wordt beraadslaagd. Er moet in feite een veilige plek worden gecreëerd waarbinnen het openbare debat kan plaatsvinden.(26) In recente rechtspraak heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens echter erkend dat inmenging in de context van verkiezingsdebatten mogelijk is.(27)
38. In casu heeft het Parlement in zijn besluit tot verdediging van de immuniteit overwogen dat Patriciello in het algemeen belang van zijn kiezers had gehandeld. In dit verband wijs ik erop dat meningen betreffende vraagstukken van algemeen belang in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gelijk worden gesteld met een politieke uitlating.(28) Dat Hof heeft uitdrukkelijk verklaard dat het algemeen belang zich onder meer uitstrekt tot vraagstukken betreffende de aanwending van socialezekerheidsgeld(29), openbare uitgaven(30), de toe-eigening van overheidsgeld(31) en corruptie onder politici(32). De nationale rechter zou gelet op die rechtspraak moeten kunnen vaststellen of kritiek op een bepaald punt deel uitmaakt van een meer algemeen debat. Indien dat het geval is komt aan de betrokken mening een bijzondere rang toe en is betere bescherming vereist.(33)
39. Voorzover het hoofdgeding betrekking heeft op een agente van de gemeentepolitie zij in herinnering gebracht dat volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bekleders van het openbaar gezag zich door hun statuut tussen de particulier en de politicus bevinden. Zonder een politicus gelijk te stellen met een ambtenaar, is het standpunt van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat de grenzen van de kritiek die jegens deze laatste – in de uitoefening van zijn officiële functie – toelaatbaar is, in bepaalde gevallen ruimer kunnen zijn dan voor een gewone particulier.(34)
40. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft er echter aan herinnerd dat ambtenaren voor de verrichting van hun functie het vertrouwen van het publiek moeten genieten zonder dat zij zonder geldige reden worden gestoord, en dat het dus kan gebeuren dat hun bijzondere bescherming moet worden geboden tegen beledigend verbaal geweld wanneer zij in dienst zijn. Dat geldt ook in geval van lasterlijke aantijgingen verband houdend met de uitoefening van hun functie.(35) De dwingende vereisten in verband met de bescherming van ambtenaren moeten in voorkomend geval worden afgewogen tegen de belangen van de persvrijheid of van de vrije bespreking van vraagstukken van algemeen belang.(36)
B – Beginselen betreffende de parlementaire immuniteit in het Parlement en in de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa
41. Inleidend merk ik op dat er een historisch – op een gemeenschappelijk beginsel en identieke bepalingen gebaseerd – verband bestaat tussen het stelsel van voorrechten en immuniteiten van leden van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa en dat van de leden van het Europees Parlement.(37) Dat verband rechtvaardigt naar mijn oordeel een vergelijking tussen de twee teksten met het oog op de uitlegging van de omvang van de parlementaire immuniteit in de onderhavige zaak.
42. Ingevolge artikel 343 VWEU geniet de Unie, onder de in het Protocol vastgestelde voorwaarden, op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten welke nodig zijn ter vervulling van haar taak. Het Protocol regelt in hoofdstuk III de aan leden van het Parlement verleende waarborgen.
43. De voorrechten en immuniteiten van de leden van het Europees Parlement zijn dus die van de Unie, die zijn vastgelegd opdat de Unie haar taak kan volbrengen.
44. Opgemerkt moet worden dat de zeer onnauwkeurige draagwijdte van de immuniteiten waarop de Europarlementariërs zich kunnen beroepen de oorsprong ervan weergeeft, namelijk de omstandigheid dat het immuniteitsstelsel slechts is bedoeld als aanvulling op de nationale regels betreffende de voorrechten van afgevaardigden.(38) Ondanks diverse initiatieven van het Parlement heeft tot op heden geen ontwerp tot wijziging van de artikelen 8 en 9 van het Protocol resultaat opgeleverd.(39)
45. De Europese immuniteit is niet zozeer ingevoerd om ten goede te komen van de individuele leden, maar om de volbrenging van hun opdrachten doeltreffend te beschermen. De parlementaire immuniteit is dus geen persoonlijk voorrecht van de parlementariërs, maar een waarborg voor de instelling. Aangezien de integriteit van het Parlement moet worden beschermd, zijn aan de leden ervan bepaalde voorrechten en immuniteiten toegekend die hen in staat moeten stellen, zich in de Unie vrij te verplaatsen, in de uitoefening van hun functie als parlementariër vrij te handelen en in verband met die functie niet bloot te staan aan bedreigingen.(40)
46. Blijkens zijn intern reglement streeft het Parlement bij de uitoefening van zijn bevoegdheden met betrekking tot voorrechten en immuniteiten in de eerste plaats naar handhaving van zijn integriteit als democratische wetgevende vergadering en naar waarborging van de onafhankelijkheid van zijn leden bij de uitvoering van hun taken.(41)
47. Zo genieten de vertegenwoordigers van de lidstaten van de Raad van Europa gezien het Statuut van de Raad de voorrechten en immuniteiten die voor de uitoefening van hun functie noodzakelijk zijn.(42) De immuniteiten worden toegekend om de integriteit van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa te behouden en om de onafhankelijkheid van zijn leden in de uitoefening van hun Europees mandaat te verzekeren.(43) Bovendien worden luidens het aanvullend protocol bij het Algemeen verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Raad van Europa die voorrechten en immuniteiten aan de vertegenwoordigers van de leden toegekend, niet voor hun persoonlijke voordeel, maar om te verzekeren dat zij in volledige onafhankelijkheid hun functie in verband met de Raad van Europa uitoefenen.(44)
48. Bovenstaande overwegingen doen echter geen afbreuk aan de veronderstelling dat de parlementaire immuniteit, die zowel het Parlement als zijn leden als individu dient te beschermen, van tweeërlei aard is.(45)
49. Zo brengt in de eerste plaats de vrijheid om in het kader van de uitoefening van de functie van afgevaardigde een mening of stem uit te brengen, de materiële immuniteit, ook wel „parlementaire onschendbaarheid” genoemd(46), die tot uiting komt in artikel 8 van het Protocol, mee dat een afgevaardigde niet kan worden vervolgd voor bepaalde soorten handelingen, te weten de handelingen die verband houden met de uitoefening van zijn mandaat.
50. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat bedoelde materiële immuniteit een absolute immuniteit was.(47)
51. Deze overweging moet worden begrepen met het beginsel(48) – aan de basis van de materiële immuniteit – voor ogen dat aangezien de onschendbaarheid onbeperkt is in de tijd, zij zowel gedurende het mandaat als na afloop daarvan geldig blijft. Zij is ook absoluut in die zin dat zij alle vormen van aansprakelijkheid dekt, meer in het bijzonder de strafrechtelijke en de civiele. Bovendien betreft het hier een onvoorwaardelijke onschendbaarheid, daar zij door het Parlement niet kan worden opgeheven en de afgevaardigde er geen afstand van kan doen. Overeenkomstig artikel 8 van het Protocol is de immuniteit echter slechts absoluut voor wat betreft „de mening of de stem [...] in de uitoefening van hun ambt [...] uitgebracht”.
52. In de tweede plaats heeft de processuele immuniteit of onvervolgbaarheid als bedoeld in artikel 9 van het Protocol tot doel te vermijden dat de afgevaardigde in de uitoefening van zijn ambt wordt gehinderd doordat hij strafrechtelijk kan worden vervolgd voor handelingen die hij als eenvoudige burger heeft verricht. Genoemd artikel 9 biedt de leden van het Parlement dus bescherming tegen vervolging in rechte gedurende de geldigheid van hun mandaat. De in artikel 9 van het Protocol bedoelde immuniteit geldt slechts tijdens de zittingsduur, zij vervalt bij ontdekking op heterdaad en kan door het Parlement worden opgeheven.(49)
53. Deze immuniteit is ingevoerd om te vermijden dat de uitvoerende macht of particulieren de uitoefening van de functies van afgevaardigde konden belemmeren door onderzoeksprocedures in te leiden of ongegronde strafrechtelijke beschuldigingen te uiten. Zo gezien is de betrokken immuniteit niet absoluut, maar zij vereist alleen dat tegen een afgevaardigde getroffen maatregelen na of tussen de zittingen van het Parlement ten uitvoer worden gelegd.
54. De uit de onschendbaarheid voortvloeiende materiële immuniteit berust op de enkele vermelding ervan in het Protocol en vereist enkel dat de handelingen van een afgevaardigde onder de immateriële immuniteit vallen. Wat de processuele immuniteit betreft kan echter pas na een besluit van het Parlement gevangenhouding of vervolging worden toegestaan of verboden.
55. Na deze beginselen in herinnering te hebben gebracht kom ik tot het oordeel dat de vrijheid van meningsuiting in het algemeen, de vrijheid van meningsuiting op politiek vlak en in het algemeen belang en de draagwijdte van de materiële immuniteit van een lid van het Parlement weliswaar afzonderlijke rechten zijn, maar voortdurend met elkaar verstrengeld zijn. Beklemtoond moet worden dat de uiting van een mening door een lid van het Parlement bescherming kan genieten hetzij krachtens het beginsel van vrije meningsuiting in het algemeen, in die zin dat die meningsuiting niet automatisch kan worden bestraft, ook al heeft zij plaatsgevonden in omstandigheden die niet worden gedekt door de materiële immuniteit in verband met de uitoefening van de functie van een lid van het Parlement. De onderhavige zaak heeft dus betrekking op de vraag hoe in het kader van de vrijheid van meningsuiting de mate van bescherming van een individu in het algemeen, van een deelnemer aan het politieke debat en van een lid van het Parlement moet worden bepaald.
C – Op de leden van het Parlement toepasselijke gedragsregels
56. Krachtens artikel 232 VWEU stelt het Parlement zijn intern reglement vast. Ik wil geen directe parallel trekken tussen de bepalingen van het Protocol en die van het intern reglement van het Parlement, maar dit laatste vormt mijn inziens een nuttige referentie voor het in het kader van de onderhavige zaak te verstrekken antwoord. Hieraan moet worden toegevoegd dat zich binnen het Parlement een vaste praktijk heeft ontwikkeld met betrekking tot de toepassing van artikel 9 van het Protocol in het kader van de verzoeken om opheffing van de immuniteit van de Europese afgevaardigden.(50)
57. Gelet op de doelstelling ervan omvat de parlementaire immuniteit volgens mij niet alleen rechten, maar ook verantwoordelijkheden.(51) Het belang van deze benadering is ook beklemtoond door de Parlementaire vergadering van de Raad van Europa, die van oordeel is dat de sanctiemogelijkheden(52) moeten worden versterkt in gevallen waarin door leden van die Vergadering geuite meningen lasterlijk of beledigend zijn.(53) De zeldzame gevallen waarin leden van die Parlementaire Vergadering zich schuldig hebben gemaakt aan laster of belediging hebben geleid tot een voorstel tot versterking van de bescherming van de goede naam of eer van de gelaedeerden.(54)
58. De leden van het Parlement genieten dus in het kader van de uitoefening van hun functie materiële immuniteit, maar blijven onderworpen aan de door diezelfde instelling opgelegde gedragsregels.
59. Met die regels, meer in het bijzonder de artikelen 9, lid 2, 152 en 153 van het intern reglement van het Parlement, moeten de contouren van het gedrag van een lid van het Parlement en de sancties in geval van overtreding worden vastgelegd. Genoemd reglement geeft aan dat het betrokken gedrag moet berusten op de waarden en beginselen zoals vastgelegd in de basisteksten van de Europese Unie, geen afbreuk mag doen aan de waardigheid van het Parlement en het goede verloop van de werkzaamheden van het Parlement niet in gevaar mag brengen.
60. Voorzover die regels aangeven welk gedrag de uitoefening van de parlementaire functie uiteindelijk meebrengt, komt het mij voor dat die aanwijzingen bij de uitlegging van artikel 8 van het Protocol in de beschouwing kunnen worden betrokken om de omvang van de materiële immuniteit te definiëren.
D – De omvang van de materiële immuniteit in de zin van artikel 8 van het Protocol
61. Een standpunt in de rechtsleer luidt dat de materiële immuniteit zich uitstrekt tot alle vormen die de parlementaire activiteit kan aannemen, schriftelijk in parlementaire documenten of in toespraken of stemmingen in al hun vormen, in parlementaire vergaderingen of commissies.(55)
62. Er bestaan onbetwistbaar diverse parlementaire modellen en benaderingen van de materiële immuniteit binnen de lidstaten van de Unie. Zij hebben echter een zelfde doel, te weten de uitoefening van de functies van een lid van het parlement en, tot slot, de werking van de instelling te verzekeren.(56)
63. Het klassieke model van de materiële immuniteit die door de afgevaardigden in de uitoefening van hun functie uitgebrachte stemmen of meningen dekt geldt ook voor de leden van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa.(57) In dat kader omvat de term „uitgebrachte meningen” zowel de mondelinge interventies als de schrifturen van de leden in de uitoefening van hun functie binnen die vergadering. Belediging door een parlementslid van een persoon op de publieke tribune valt niet onder dat begrip mening.(58) De materiële immuniteit strekt zich ook uit tot meningen die door de afgevaardigden worden uitgebracht in de uitoefening van officiële functies in de lidstaten.(59) Hier gaat het dus om de bescherming van parlementariërs die op officiële dienstreis zijn in de lidstaten van de Raad van Europa.
64. Bovendien is het interessant te wijzen op een initiatief van het Parlement van 1987 strekkende tot wijziging van artikel 8 van het Protocol, om te verzekeren dat de Europese afgevaardigden geen problemen zouden ondervinden op grond van stemgedrag of meningsuitingen bij gelegenheid van beraadslagingen in het Parlement, in door het Parlement ingestelde of in het kader van het Parlement functionerende organen, of in organen waarin zij zitting hebben in hun hoedanigheid van lid van het Parlement.(60)
65. Het huidige debat betreffende het criterium aan de hand waarvan de parlementaire activiteiten in de zin van artikel 8 van het Protocol moeten worden bepaald, is dan ook verlegd naar de keuze tussen een „ruimtelijk” criterium en een „functioneel” criterium. Om een bijdrage tot die discussie te leveren zou ik het Hof willen voorstellen, de gezichtshoek van het onderzoek van de betrokken verklaringen te wijzigen.
66. De materiële immuniteit dekt naar mijn oordeel drie aspecten. Het eerste – een objectief – aspect dient te verzekeren dat de afgevaardigden het parlementaire politieke debat volledig vrij kunnen aangaan en zich dus kunnen inzetten voor de verschillende politieke zaken teneinde de uitoefening van de wetgevende, budgettaire en toezichthoudende bevoegdheden van het Parlement te beïnvloeden. Het tweede – eveneens een objectief – aspect dient te waarborgen dat kritische meningen kunnen worden geuit, meer in het bijzonder over de uitvoerende macht van de Unie en de lidstaten, teneinde bij te dragen tot een verticale en horizontale bevoegdheidsverdeling binnen de Unie. Het derde – een subjectief – aspect moet worden gezien vanuit het oogpunt van een grondrecht dat de grondrechten van de andere burgers, zoals het recht op toegang tot de rechter, beperkt. Door drie aspecten van de materiële immuniteit moet dus een uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling van alle burgers ingesteld worden.(61) Het is dan ook van het allergrootste belang dat door uitlegging van de draagwijdte ervan een evenwicht wordt gevonden dat in een democratische samenleving noodzakelijk is.
67. Dienaangaande ben ik het eens met de Commissie, die opmerkt dat de strekking van artikel 8 van het Protocol volledig moet stroken met artikel 6 EVRM, dat overeenstemt met artikel 6 van het Handvest van de grondrechten. Een beperking van het recht op toegang tot de rechter wegens een parlementaire immuniteit dient niet onevenredig te zijn aan het legitieme doel dat door die immuniteit moet worden beschermd.(62)
68. Aangaande het „ruimtelijke” criterium ben ik het met advocaat-generaal Poiares Maduro eens dat beperking van de draagwijdte van de onschendbaarheid tot de plaats van de zetel van het Parlement niet meer strookt met de huidige realiteit van het politieke debat en dus niet als uitsluitend criterium kan gelden.(63)
69. Volgens de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa moet, aangezien het hier een internationale Vergadering betreft, de onschendbaarheid worden gedefinieerd met betrekking tot de typische activiteiten van de leden en niet met betrekking tot een begrip ruimte.(64)
70. Het belang van de parlementaire gebouwen als bevoorrechte plaats voor het politieke debat mag mijn inziens echter niet worden onderschat, ook niet op het niveau van de Unie. Zo mag de uitlegging van het begrip parlementaire immuniteit er niet toe leiden dat het Parlement als politieke instelling wordt gebanaliseerd doordat meningen die een Europees afgevaardigde op de tribune van het Parlement uit op dezelfde manier worden behandeld als uitspraken die de afgevaardigde bijvoorbeeld doet op een „reality show” op de televisie.
71. Er moet aan worden herinnerd dat de materiële immuniteit zich niet uitstrekt tot alle activiteiten van een parlementslid, ook al vinden die plaats binnen het Parlement of tijdens de zittingen.(65) Opdat het ruimtelijke criterium toepassing kan vinden moet de betrokken werkzaamheid noodzakelijkerwijs verband houden met de werkzaamheden als lid van een parlement. In de lidstaten bestaat er in de meeste gevallen een verband tussen de materiële en temporele draagwijdte van de onschendbaarheid en het begrip meningsuiting in het kader van de werkzaamheden van het parlement.(66) Zo vallen uitlatingen intra muros gedurende de parlementaire werkzaamheden in ruime zin(67) uiteraard onder de werkingssfeer van artikel 8 van het Protocol.
72. Wat betreft de activiteiten en verklaringen buiten de gebouwen van het Parlement houdt de voornaamste moeilijkheid verband met de toepassing van het zogenaamde „functionele” criterium, dat dus het enige relevante criterium zou zijn voor de uitlegging van de draagwijdte van de materiële immuniteit. Artikel 8 van het Protocol kan volgens mij niet tot doel hebben, de immuniteit uit te strekken tot alle verklaringen van leden van het Parlement. Die uitlegging druist volgens mij in tegen grondrechten als gelijkheid voor de wet(68) en toegang tot de rechter, ook al lijkt het Parlement dat standpunt te hebben ingenomen in zijn praktijk betreffende de opheffing van de immuniteit.(69) De materiële immuniteit dient de parlementsleden te beschermen als Europarlementariërs en niet als politici in het algemeen.
73. In zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het reeds aangehaalde arrest Marra heeft advocaat-generaal Poiares Maduro, om te bepalen of een parlementariër zijn verklaringen had afgelegd in de uitoefening van zijn functie, voorgesteld als criterium de aard en de inhoud van de uitlatingen van de Europarlementariërs te hanteren. Hij heeft aan de kwalificatie van de meningen twee voorwaarden gekoppeld, te weten zij moeten betrekking hebben op een daadwerkelijke aangelegenheid van algemeen belang en er moet een onderscheid worden gemaakt tussen feitelijke beweringen en waardeoordelen.(70)
74. Aangezien dit aspect volgens mij nadere aandacht verdient zou ik, alvorens de vraag betreffende de uitlegging van het begrip „mening of de stem, die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht” in artikel 8 van het Protocol te beantwoorden, nader willen ingaan op het begrip algemeen belang en het onderscheid tussen waardeoordelen en feitelijke vaststellingen, en vervolgens willen voorstellen de draagwijdte van de materiële immuniteit veeleer aan de hand van een organiek dan aan de hand van een functioneel verband vast te stellen.
1. Het daadwerkelijke algemeen belang
75. Het algemeen belang vormt een van de fundamentele aspecten van de vrijheid van meningsuiting, daar het bijdraagt tot de bescherming van de pluraliteit van waarden in de samenleving die door die vrijheid moeten worden behouden. Met betrekking tot de uit artikel 8 van het protocol voortvloeiende onschendbaarheid kan naar mijn oordeel echter moeilijk worden verlangd dat iedere verklaring van een Europees afgevaardigde een politieke connotatie heeft die steeds het daadwerkelijke algemeen belang reflecteert.
76. Een ruime vrijheid van meningsuiting, zoals die van de leden van het Parlement, strekt ertoe die leden de mogelijkheid te bieden, zonder ongerechtvaardigde belemmeringen aan de met hun functie verbonden politieke beraadslagingen deel te nemen. Die vrijheid moet mede de mogelijkheid omvatten, subjectieve, egoïstische en zelfs inopportune meningen te uiten, aangezien een parlementariër zich moet inzetten voor politieke aangelegenheden zonder dat hij daarbij enige objectiviteit hoeft te betrachten.
77. Democratische politieke beraadslagingen dienen immers bij te dragen tot de definitie van het algemeen belang, door diverse opvattingen daarvan voor te stellen. Het algemeen belang gaat de democratische beraadslagingen immers niet voor, maar die beraadslagingen dragen bij tot een beter begrip van dat belang.
78. Het begrip algemeen belang kan naar mijn oordeel dus geen relevant criterium vormen om de materiële immuniteit toe te passen op de standpunten van de leden van het Parlement die vallen onder artikel 8 van het Protocol. Anders zou de inhoud van de politieke beraadslagingen aan censuur achteraf door de gerechtelijke autoriteiten onderworpen zijn, hetgeen als zodanig volledig in tegenspraak zou zijn met de parlementaire immuniteit.(71)
2. Waardeoordelen en feitelijke verklaringen
79. Het onderscheid tussen feitelijke verklaring en waardeoordeel(72), dat onder meer in de opmerkingen van het Parlement en de Commissie aan de orde komt, lijkt tot het moderne gedachtegoed te behoren. De oorsprong van deze stelling ligt in de verklaring van David Hume dat feiten geen logische grond zijn voor verplichtingen („From an is one cannot logically conclude to an ought”).(73) In de filosofie van de 20e eeuw werd dit beginsel aanvaard door de zogenoemde „non-cognitivistische” theorieën, volgens welke uitlatingen over waarden of normen buiten de dichotomie waar/onwaar moet worden ondergebracht. Feitelijke verklaringen daarentegen zijn waar of onwaar. Objectiviteit is derhalve mogelijk voorzover over feiten wordt gedebatteerd, maar waardeoordelen zijn min of meer betrekkelijk zo niet subjectief.(74)
80. Gezien de moraalfilosofische conceptuele moeilijkheden in verband met dat onderscheid aarzel ik, de juridische uitlegging van een norm van Unierecht op dat onderscheid te baseren. Ik ben het met sommige vertegenwoordigers van de rechtstheorie eens dat moeilijk zo niet onmogelijk een duidelijk onderscheid kan worden gemaakt tussen waardeoordelen en feitelijke verklaringen op het gebied van het recht. Voor het overige acht ik het zonder meer mogelijk, waardeoordelen uit te spreken met een zin die semantisch overkomt als een zuiver feitelijke verklaring.(75)
81. Niettemin wil ik in herinnering brengen dat het onderscheid tussen waardeoordelen en feitelijke verklaringen een van de klassieke criteria is in de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens. Kort gezegd, dat Hof aanvaardt in het geval van een feitelijke verklaring dat de waarheid van de feiten bewezen wordt (exceptio veritatis)(76), hetgeen bij waardeoordelen is uitgesloten.
82. In de rechtsleer is terecht opgemerkt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geen zuivere dichotomie tussen die twee begrippen toepast in die zin dat het geen onderscheid maakt tussen de „zuivere mening” en de „feitelijke verklaring”, maar tussen „zuivere feitelijke verklaringen” en gemengde uitdrukkingen die zowel feiten als meningen omvatten.(77)
83. Dat bewijst naar mijn mening dat het tegenover elkaar stellen van die twee begrippen twijfel meebrengt, zoals het Europees Hof voor de rechten van de mens zelf heeft erkend.(78) Volgens de rechtspraak van dat Hof bestaat het verschil tussen waardeoordelen en feitelijke verklaringen dus in het niveau van het te leveren feitenbewijs.(79) Ik betwijfel echter of die rechtspraak zonder meer kan worden overgenomen voor de grenzen van de materiële immuniteit van een lid van het Parlement.
84. De materiële immuniteit onttrekt bepaalde door leden van het Parlement uitgedrukte meningen aan eventuele strafrechtelijke of civiele aansprakelijkheid. De meningsuitingen moeten dan ook worden onderzocht als handelingen, nauwkeuriger gezegd als taalhandelingen die al dan niet strafbare feiten zoals smaad of belediging kunnen vormen.(80)
85. In het kader van de beoordeling van meningsuitingen als handelingen is naar mijn oordeel de vraag of het gaat om een feitelijke verklaring of een waardeoordeel van minder belang dan de bedoeling van de auteur en de door die taalhandeling veroorzaakte reactie, ook al kan de waarheid van de verklaring de juridische kwalificatie van de handeling beïnvloeden. Ik voeg daaraan toe dat de praktijk van het Parlement betreffende de opheffing van de immuniteit kennelijk geen onderscheid maakt tussen feitelijke verklaringen en waardeoordelen.(81)
86. Tot slot zou ik er de aandacht van het Hof op willen vestigen dat het nader tot elkaar brengen van het begrip „uitoefening van parlementaire werkzaamheden” en waardeoordelen ertoe leidt dat de vrijheid van politieke meningsuiting wordt beperkt.
87. In het kader van zijn functie kan een lid van het Parlement de bezorgdheden van de kiezers signaleren en hun belangen waarnemen. Daarom moet hij, onder bescherming van de materiële immuniteit, de vrijheid hebben feitelijke constateringen uit te spreken die niet zijn nagetrokken of die onjuist kunnen blijken te zijn. In de meeste gevallen zal sprake zijn van gemengde uitdrukkingen in de zin van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Een lid van het Parlement zou derhalve het „voordeel van de twijfel” moeten worden gegund, dat wil zeggen de mogelijkheid kritiek te leveren op de werking van andere instellingen zonder eerst diepgaande onderzoeken te verrichten om zijn uitlatingen te kunnen bewijzen.
88. Naar mijn oordeel moet materiële immuniteit dus niet alleen waardeoordelen dekken, maar ook feitelijke beweringen, mits het organieke criterium dat ik zal voorstellen vervuld is.
E – De bepaling van een organiek criterium(82)
89. Aangezien ik ervan overtuigd ben dat het criterium van een „functionele” band op basis van het begrip algemeen belang en het onderscheid tussen waardeoordelen en feitelijke overwegingen geen nuttig antwoord biedt op de vraag betreffende de materiële voorwaarden van de gelding van de door het Unierecht geboden immuniteit, stel ik het Hof voor, een specifiek criterium vast te stellen voor de functie van een Europees afgevaardigde, uitgaande van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Dat criterium verbindt de materiële immuniteit niet aan de inhoud van de uitlatingen van een afgevaardigde, maar veeleer aan het verband tussen de context waarin de uitlatingen worden gedaan en de parlementaire werkzaamheden van het Parlement.
1. Het uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens voortvloeiende evenredigheidscriterium
90. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens betreffende de grenzen van de immuniteit is de vrijheid van meningsuiting weliswaar waardevol voor iedereen, maar zeer in het bijzonder voor een volksvertegenwoordiger die de kiezers vertegenwoordigt, hun bezorgdheden signaleert en hun belangen behartigt. In een democratie is het parlement of een vergelijkbaar orgaan onmisbaar voor het politieke debat.(83) Volgens hetzelfde Hof is het ook van belang dat de beoordeling geschiedt aan de hand van de bijzondere omstandigheden en niet in abstracto.(84)
91. In het algemeen kiest het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bij de uitlegging van de draagwijdte van de parlementaire immuniteit voor een restrictieve benadering. Zo heeft het verenigbaar met het EVRM geacht een immuniteit die zich uitstrekt tot verklaringen tijdens parlementaire beraadslagingen binnen wetgevende kamers, ter bescherming van de belangen van het gehele parlement en niet van die van de individuele leden.(85)
92. De principe-uitspraak is volgens mij voormeld arrest A/Verenigd Koninkrijk. Na te hebben geconcludeerd dat de parlementaire immuniteit die de afgevaardigde van het House of Commons had genoten was gericht op legitieme doeleinden zoals de bescherming van de vrijheid van meningsuiting in het parlement en het behoud van de scheiding tussen de wetgevende en de rechtsprekende macht, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de evenredigheid van de betrokken immuniteit onderzocht. Vanuit het oogpunt van de verenigbaarheid met het EVRM is de mate van dwingendheid van de redenen die de immuniteit rechtvaardigen evenredig aan de omvang van deze laatste.(86)
93. Voorts heeft het arrest Cordova/Italië(87) onder meer geleid tot een ruime uitlegging van de immuniteit, in die zin dat zij niet strekt tot bescherming van een lid van het parlement wanneer het niet in die hoedanigheid handelt. In dat arrest heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens beklemtoond dat het gedrag van een afgevaardigde niet kon worden gekoppeld aan de uitoefening van zijn parlementaire functie in enge zin en, vooral, dat het naar zijn aard niet kon worden vergeleken met een onder de parlementaire functie vallende handeling. Het Hof heeft geoordeeld dat het betrokken gedrag(88) veeleer had plaatsgevonden in het kader van een woordenwisseling tussen particulieren en dat in een dergelijk geval een weigerig van toegang tot de rechter niet gerechtvaardigd was.(89)
94. Uitgaande van die constatering heeft het Hof geoordeeld dat bij ontbreken van een duidelijk verband met een parlementaire activiteit een enge uitlegging moet worden gegeven aan de evenredigheid tussen het doel en de aangewende middelen, en dat zulks meer in het bijzonder geldt wanneer de beperkingen op het recht van toegang voortvloeien uit een beslissing van een politiek orgaan. Iedere andere conclusie zou erop neerkomen, dat het recht van particulieren op toegang tot de rechter op een met artikel 6, lid 1, EVRM strijdige wijze wordt beperkt wanneer in rechte aangevochten uitlatingen afkomstig zijn van een lid van het Parlement.(90)
95. Gelet op het voorgaande moet naar mijn oordeel de evenredigheid van de immuniteit worden beschouwd als een sleutelelement voor de uitlegging van artikel 8 van het Protocol. Ik stel het Hof dan ook voor, een nieuw, zogenaamd „organiek”, criterium in te voeren.
2. Het criterium van een organiek verband
96. Voor de uitlegging van artikel 8 van het Protocol stel ik voor, een criterium van een organiek verband tussen de werkzaamheden van een Europees afgevaardigde en de reikwijdte van de materiële immuniteit toe te passen.(91) Volgens mij moet binnen het begrip materiële immuniteit de harde kern worden onderscheiden van de materie daaromheen.
97. Ik stel voor, de werkzaamheden die de uitoefening van de functie van een lid van het Parlement uitmaken, in het centrum van de immuniteit te plaatsen. Die werkzaamheden omvatten meer in het bijzonder meningen en stemmen uitgebracht tijdens zittingen van het Parlement, in comités, delegaties en politieke organen van het Parlement en in de politieke groepen. Ik zou er ook toe willen rekenen werkzaamheden zoals de deelneming aan conferenties, dienstreizen en politieke ontmoetingen buiten het Parlement in de hoedanigheid van parlementslid.(92)
98. Ik geef toe dat het waarschijnlijk onmogelijk is, alle betrokken handelingen op te sommen, maar ben van oordeel dat aanvaarding van het begrip „wezenlijke parlementaire werkzaamheden” het onderzoek van de nationale rechter, die het Hof dienaangaande een prejudiciële vraag zou kunnen of moeten stellen, kan vergemakkelijken.
99. Wat handelingen betreft die niet kunnen worden geacht tot de functie van een Europarlementariër te behoren, moet, in navolging van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, het evenredigheidscriterium worden toegepast. Zoals dat Hof heeft geoordeeld, moet bij ontbreken van een duidelijke band met een parlementaire werkzaamheid de evenredigheid tussen het doel en de aangewende middelen eng worden uitgelegd.(93)
100. Hoe minder de handeling of de uitlating van een parlementslid tot de harde kern van zijn functie behoort, hoe dwingender de redenen voor onschendbaarheid dus moeten zijn. Daartoe moet de vrijheid van meningsuiting van een parlementariër worden afgewogen tegen de toegang tot de rechter en de gelijke behandeling van alle burgers.
101. Omgekeerd geldt dat hoe groter het verband met de werkzaamheden van een parlementslid, hoe ruimer de materiële immuniteit. Vooral de vraag of uitlatingen van een Europarlementariër in de media onder de materiële immuniteit valt, moet op basis van die criteria worden beantwoord. Naar mijn oordeel moet de materiële immuniteit de verklaringen dekken die rechtstreeks aansluiten op parlementaire beraadslagingen dan wel deze weergeven of commentariëren. Wat betreft de deelneming van het Parlement aan verkiezingsdebatten of andere politieke debatten in het algemeen ben ik van oordeel dat deze laatsten in het algemeen niet in een betere positie dienen te verkeren dan de overige deelnemers.
102. In dit verband rijst echter de vraag of een Europees afgevaardigde zich op de hem door artikel 8 van het Protocol verleende bescherming kan beroepen, ook al handelt hij duidelijk als nationale of zelfs regionale of plaatselijke politicus.
103. De uitdaging waarvoor de parlementen en de parlementariërs zich thans geplaatst zien bestaat er immers in, bekend te maken wat zij in het belang van de burger doen, de levenskwaliteit voor de burger te verbeteren en te verzekeren dat hun boodschap niet ongeloofwaardig wordt gemaakt.(94)
104. Nu de in het Protocol neergelegde materiële immuniteit is gebaseerd op het Verdrag, dat in artikel 343 VWEU verwijst naar de vervulling van de taak van de Unie, ben ik van oordeel dat die immuniteit zich uitstrekt tot de werkzaamheden van een Europees afgevaardigde, niet wanneer hij zich uitlaat over aangelegenheden die uitsluitend een nationale politicus aangaan, maar wanneer hij werkzaam is als Europarlementariër.
105. Het is duidelijk dat door de draagwijdte van het hedendaagse politieke debat de uitlatingen van een Europees afgevaardigde meestal van tweeërlei aard zijn. Uitlatingen op Europees niveau kunnen duidelijk een band vertonen met het nationale, regionale of plaatselijke niveau. In het omgekeerde geval, dat wil zeggen verklaringen in een zuiver nationale of plaatselijke context, zal het minder gemakkelijker zijn een om verband te leggen met de dimensie van de Unie.
106. In dit verband vermeld ik dat het reglement van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa spreekt van een „mandat européen”(95), hetgeen steun biedt aan de stelling dat het zich enkel tot dat domein uitstrekt.
107. Samenvattend kan worden vastgesteld dat, gezien de aard van de immuniteit van de leden van het Parlement, opgevat als immuniteit van de Unie die voor deze onmisbaar is om haar taak te kunnen vervullen, handelingen die tot het politieke debat in het algemeen behoren of wanneer de afgevaardigde zich uitspreekt om de belangen van de kiezers op nationaal of regionaal niveau te vrijwaren, gelet op het organieke criterium niet kunnen worden geacht te vallen onder de materiële immuniteit in de zin van artikel 8 van het Protocol.
108. Ik stel het Hof dan ook voor, een evenwichtige uitlegging van de materiële immuniteit toe te passen die is gebaseerd op een criterium van een organiek verband en die rekening moet houden met het beginsel van gelijke behandeling van alle burgers en met het recht op toegang tot de rechter.
109. In het hoofdgeding kan naar mijn oordeel de rechtvaardiging voor de onschendbaarheid van Patriciello die beginselen niet opzij zetten. Blijkens het algemeen rapport van het Parlement zijn beledigingen die niet zozeer de instellingen, maar veeleer individuele personen betreffen, in de regel beschouwd als niet behorend tot de politieke activiteit van een afgevaardigde. Dat geldt bij voorbeeld voor geweld tegen politieagenten individueel en niet voor kritiek op de politie als instelling.(96). Het besluit tot verdediging van de immuniteit van Patriciello lijkt dus daarvan af te wijken.
110. Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel dat de handeling van Patriciello niet tot het terrein van werkzaamheden van een lid van het parlement in de door mij voorgestelde organieke zin behoren. Zoals immers uit de verwijzingsbeslissing blijkt, heeft Patriciello gehandeld buiten de gebouwen van het Parlement. Voorts heeft hij, gelet op het doel van zijn handelen, kennelijk gehandeld als nationaal politicus, indien niet als boze burger. Bovendien kan, onder voorbehoud van een verificatie van de feiten door de verwijzende rechter en de kwalificatie van de feiten aan de hand van het Italiaanse strafrecht, het gedrag van Patriciello niet worden geacht een relevante band te vertonen met de uitoefening van diens functie als lid van het Parlement.
VII – Conclusie
111. Concluderend geef ik het Hof in overweging, de vraag van het Tribunale d’Isernia te beantwoorden als volgt:
„Het gedrag van een lid van het Europees Parlement zoals aan de orde in het hoofdgeding, dat geen verband houdt met de werkzaamheden van het Europees Parlement, vormt geen meningsuiting in de uitoefening van de functie van parlementariër in de zin van artikel 8 van Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie.”