FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM
(tredje avdelningen i utökad sammansättning)
den 16 september 1998 (1)
Konkurrens - Remail - Talan om ogiltigförklaring - Delvist avslag på klagomål
- Gemenskapsintresse
I mål T-110/95,
International Express Carriers Conference (IECC) , branschorganisation bildad
enligt schweizisk rätt, Genève (Schweiz), företrädd av advokaten Éric Morgan de
Rivery, Paris, och advokaten Jacques Derenne, Bryssel och Paris, delgivningsadress:
advokatbyrån Alex Schmitt, 62, avenue Guillaume, Luxemburg,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission , inledningsvis företrädd av Francisco
Enrique González Díaz, rättstjänsten och Rosemary Caudwell, nationell tjänsteman
med förordnande vid kommissionen, därefter av Rosemary Caudwell och
Fabiola Mascardi, nationell tjänsteman med förordnande vid kommissionen,
samtliga i egenskap av ombud, biträdda av Nicholas Forwood, QC,
delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner,
Kirchberg, Luxemburg,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av
Stephanie Ridley, Treasury Solicitor's Department och, under det muntliga
förfarandet, av Nicholas Green, QC, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress:
Förenade konungarikets ambassad, 14, boulevard Roosevelt, Luxemburg,
La Poste, företrädd av advokaterna Hervé Lehman och Sylvain Rieuneau, Paris,
delgivningsadress: advokatbyrån Aloyse May, 31, Grand-Rue, Luxemburg,
och
Post Office, företrätt av Ulick Bourke, Solicitor of the Supreme Court of England
and Wales och, under det muntliga förfarandet, även av Stuart Isaacs och
Sarah Moore, barristers, delgivningsadress: advokatbyrån Loesch och Wolter,
11, rue Goethe, Luxemburg,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av
den 17 februari 1995 att slutgiltigt avslå den del av det klagomål som sökanden
framställt den 13 juli 1988 som avsåg ett avtal om prisfastställelse som i
oktober 1987 hade ingåtts mellan olika offentliga postoperatörer,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(tredje avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordförande B. Vesterdorf samt domarna C.P. Briët, P. Lindh,
A. Potocki och J.D. Cooke,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den
13 maj 1997,
följande
Dom
- 1.
- Bakgrund till tvisten
International Express Carriers Conference (IECC) och remail
International Express Carriers Conference (IECC) är en sammanslutning som
företräder intressena hos vissa företag som tillhandahåller kurirtjänster. Dess
medlemmar erbjuder bland annat tjänster i form av så kallad remail
(vidaresändning av post), vilken består i att transportera post från landet A till
landet B för att lämna den till den lokala offentliga postoperatör som ombesörjer
den slutliga befordran inom det egna territoriet eller till landet A eller C.
- 2.
- Vanligen görs åtskillnad mellan följande tre kategorier av remail:
- Remail ABC, som innebär att post med ursprung i landet A transporteras
av privata bolag och införs i landet B:s allmänna postnät för att via det
traditionella internationella postnätet befordras till landet C, där postens
slutadressat har sin hemvist.
- Remail ABB, som innebär att post med ursprung i landet A transporteras
av privata bolag och införs i landet B:s allmänna postnät för att befordras
till postens slutadressat som har sin hemvist i landet B.
- Remail ABA, som innebär att post med ursprung i landet A transporteras
av privata bolag och införs i landet B:s allmänna postnät för att via det
traditionella internationella postnätet återsändas till landet A, där postens
slutadressat har sin hemvist.
- 3.
- Till dessa tre typer av remail kan läggas så kallad icke-fysisk remail. Denna typ av
remail innebär att information med ursprung i landet A på elektronisk väg
transporteras till landet B, där den som sådan eller efter bearbetning trycks på
papper samt transporteras och införs i det allmänna postnätet i landet B eller C,
för att via det traditionella internationella postnätet befordras till landet A, B
eller C, där postens slutadressat har sin hemvist.
Terminalavgifter och konventionen om Världspostföreningen
- 4.
- Konventionen om Världspostföreningen (UPU) antogs den 10 juli 1964 inom
ramen för Förenta nationerna. Samtliga medlemsstater i Europeiska gemenskapen
är anslutna till konventionen, som utgör ramen för samarbetet mellan
postförvaltningar över hela världen. Det är inom denna ram som man har upprättat
Europeiska post- och telesammanslutningen (nedan kallad CEPT), i vilken alla de
europeiska postförvaltningar som är föremål för sökandens klagomål ingår.
- 5.
- I postverksamheten medför sorteringen av inkommande post och utdelningen av
denna post till adressaterna betydande kostnader för de offentliga
postoperatörerna. UPU:s medlemmar antog därför år 1969 ett system med fasta
kompensationsavgifter som fastställs beroende på typen av post och som kallas
terminalavgifter. Detta går tillbaka till en princip som har gällt sedan UPU
grundades och som innebär att varje offentlig postoperatör tar på sig kostnaderna
för sortering och utdelning av inkommande post utan att fakturera de offentliga
postoperatörerna i det land där posten har sitt ursprung. Det ekonomiska värdet
av den utdelningsservice som de olika postförvaltningarna tillhandahåller, dessa
förvaltningars kostnadsstruktur och de avgifter som tas ut av kunderna kan skilja
sig väsentligt åt. Skillnaden mellan priset för nationella och internationella
försändelser i olika medlemsstater och terminalavgifternas höga nivå jämfört med
de olika priser som gäller på det nationella planet utgör de avgörande orsakerna
till fenomenet remail. De som tillhandahåller remail har nämligen bland annat för
avsikt att dra fördelar av dessa prisskillnader genom att erbjuda affärsbolag
transport av deras post till de offentliga postoperatörer som erbjuder de bästa
villkoren vad avser pris i förhållande till kvalitet beträffande en viss destination.
- 6.
- I artikel 23 i 1984 års UPU-konvention, som blev artikel 25 i 1989 års
UPU-konvention, anges följande:
1. Inget medlemsland har skyldighet att befordra eller dela ut till adressaterna
sådana brevförsändelser som avsändare, vilka har sin hemvist på dess territorium,
postar eller låter posta i ett främmande land i avsikt att utnyttja det lägre porto
som gäller där. Detsamma gäller försändelser som postas i stora kvantiteter, oavsett
om detta görs i syfte att utnyttja ett lägre porto eller inte.
2. Punkt 1 skall utan åtskillnad tillämpas både på försändelser som iordningsställs
i det land där avsändaren bor och sedan transporteras över gränsen och på
försändelser som iordningställs i ett främmande land.
3. Den berörda förvaltningen har rätt att antingen returnera försändelsen till
ursprunget eller påföra porto till inhemsk taxa. Om avsändaren vägrar betala detta
porto, kan förvaltningen förfara med försändelsen i enlighet med vad som
föreskrivs i den inhemska lagstiftningen.
4. Inget medlemsland har skyldighet att acceptera, befordra eller dela ut till
adressaterna sådana brevförsändelser som avsändare har postat eller låtit posta i
stor kvantitet i ett annat land än det där de har sin hemvist. Den berörda
förvaltningen har rätt att antingen återsända sådana försändelser till ursprunget
eller returnera dem till avsändaren utan att återbetala portot.
IECC:s klagomål och 1987 års CEPT-avtal.
- 7.
- Den 13 juli 1988 framställde IECC ett klagomål till kommissionen med stöd av
artikel 3.2 i rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om
tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 (EGT 13, 1962, s. 204; svensk
specialutgåva, område 8, volym 1, s. 8, nedan kallad förordning nr 17). I huvudsak
anförde klaganden för det första att vissa offentliga postoperatörer i Europeiska
gemenskapen och i tredje land i oktober 1987 hade ingått ett avtal i Bern om
prisfastställelse beträffande terminalavgifter (nedan kallat CEPT-avtalet), och för
det andra att vissa offentliga postoperatörer avsåg att tillämpa ett avtal om
marknadsuppdelning, genom att med stöd av artikel 23 i UPU-konventionen vägra
dela ut brev som postats av en kund hos en offentlig postoperatör i ett annat land
än det där kunden har sin hemvist.
- 8.
- I den del av klagomålet som rörde CEPT-avtalet förtydligade IECC att ett stort
antal offentliga postoperatörer i gemenskapen hade, vid ett möte i Förenade
kungariket år 1987, undersökt möjligheten att driva en gemensam politik för att
motarbeta konkurrensen från de privata bolag som erbjuder remail. En arbetsgrupp
som upprättats inom ramen för CEPT hade lämnat ett förslag som i huvudsak
innebar att terminalavgifterna skulle höjas, att det skulle antas en gemensam
uppförandekodex samt att kundservicen skulle förbättras. I oktober 1987 skulle
denna arbetsgrupp således ha antagit nya regler beträffande terminalavgifterna,
CEPT-avtalet, och föreslagit en ny fast avgiftsnivå som i realiteten var högre än
tidigare.
- 9.
- Det är vidare obestritt att fjorton offentliga postoperatörer, däribland tolv från
Europeiska gemenskapen, den 17 januari 1995 undertecknade ett preliminärt avtal
om terminalavgifter, vilket var tänkt att ersätta 1987 års CEPT-avtal. I det så
kallade Reims-avtalet (system med ersättning för utdelning av gränsöverskridande
post mellan offentliga postoperatörer som tillhandahåller en obligatorisk allmän
postbefordringsservice) föreskrivs i huvudsak ett system genom vilket
postförvaltningen på mottagarorten tar ut ersättning från postförvaltningen på
ursprungsorten med en fast procentsats av sitt inrikesporto för varje enskild
brevförsändelse som den tar emot. En slutlig version av detta avtal undertecknades
den 13 december 1995 och delgavs kommissionen den 19 januari 1996 (EGT C 42,
1996, s. 7).
Kommissionens handläggning av klagomålet
- 10.
- De offentliga postoperatörer som utpekats i sökandens klagomål inkom med svar
på kommissionens frågor i november 1988. Under perioden juni 1989-februari 1991
ägde en omfattande skriftväxling rum mellan å ena sidan IECC och å andra sidan
olika tjänstemän vid generaldirektoratet för konkurrens (GD IV) samt
kommissionsledamöterna Martin Bangemanns och Leon Brittans kanslier.
- 11.
- Den 18 april 1991 underrättade kommissionen IECC om att den hade beslutat
inleda ett förfarande enligt bestämmelserna i förordning nr 17 ... på grundval av
artiklarna 85.1 och 86 i EG-fördraget.
- 12.
- Den 7 april 1993 underrättade kommissionen IECC om att den hade antagit ett
meddelande om anmärkningar den 5 april 1993 och att detta meddelande hade
tillställts de berörda offentliga postoperatörerna.
- 13.
- Den 26 juli 1994 anmodade IECC kommissionen, med tillämpning av artikel 175
i fördraget, att tillställa sammanslutningen en skrivelse, i enlighet med artikel 6 i
kommissionens förordning nr 99/63/EEG av den 25 juli 1963 om sådana förhör som
avses i artikel 19.1 och 19.2 i rådets förordning nr 17 (EGT 127, 1963, s. 2268;
svensk specialutgåva, område 8, volym 1, s. 32, nedan kallad förordning 99/63), för
det fall att kommissionen inte ansåg det nödvändigt att fatta ett beslut om förbud
gentemot de offentliga postoperatörerna.
- 14.
- Den 23 september 1994 tillställde kommissionen IECC en skrivelse i vilken den
klargjorde sin avsikt att avslå den del av klagomålet som rörde tillämpningen av
artikel 85 i fördraget på CEPT-avtalet och anmodade IECC att inkomma med
synpunkter, i enlighet med artikel 6 i förordning nr 99/63.
- 15.
- Genom skrivelse av den 23 november 1995 inkom IECC med synpunkter på
kommissionens skrivelse och anmodade samtidigt kommissionen att ta ställning till
klagomålet.
- 16.
- Den 15 februari 1995 väckte IECC passivitetstalan, eftersom den ansåg att
kommissionen inte hade tagit ställning i den mening som avses i artikel 175 i
fördraget. Målet registrerades under målnummer T-28/95. Två dagar senare, den
17 februari 1995, underrättade kommissionen IECC om sitt slutliga beslut att avslå
IECC:s klagomål vad avsåg tillämpningen av artikel 85 i fördraget på CEPT-avtalet.
Det är detta beslut som är föremål för förevarande talan (nedan kallat beslutet av
den 17 februari 1995).
- 17.
- I beslutet av den 17 februari 1995 uppgav kommissionen följande:
5. ... Vår huvudsakliga invändning mot det system med terminalavgifter som
fastställts i 1987 års CEPT-avtal var att detta system inte hade grundats på de
kostnader som postförvaltningarna har för hanteringen av inkommande nationell
post ... I meddelandet om anmärkningar underströks följaktligen att den avgift som
postförvaltningarna tar ut för att hantera inkommande internationell post borde
vara grundad på de kostnader som förorsakas dessa förvaltningar.
6. Kommissionen medgav att det kunde vara svårt att göra en precis beräkning av
dessa kostnader och förklarade att det inhemska portot kunde anses vara en
lämplig utgångspunkt för det ändamålet ...
8. ... Kommissionen har hållits underrättad om den stegvisa utveckling som lett fram
till det föreslagna Reims-systemet. Den 17 januari 1995 undertecknade fjorton
offentliga postoperatörer ... ett preliminärt avtal rörande terminalavgifter, vilket är
tänkt att börja gälla från och med den 1 januari 1996. Enligt de informella
uppgifter som har lämnats av International Post Corporation föreskriver det nyligen
undertecknade preliminära avtalet ett system genom vilket den offentliga
postoperatören på mottagarorten fakturerar den offentliga postoperatören på
ursprungsorten ett belopp motsvarande en fast procentsats av sitt inrikesporto för
varje brevförsändelse som den tar emot.
9. Kommissionen har således noterat att de offentliga postoperatörerna aktivt
anstränger sig för att utforma ett system med nya avgifter och anser för närvarande
att parterna försöker stilla kommissionens farhågor i fråga om konkurrensrätten,
vilka väcktes genom Ert klagomål rörande det tidigare systemet. Det är knappast
sannolikt att ett fortsatt överträdelseförfarande i fråga om 1987 års CEPT-avtal,
som snart inte längre kommer att tillämpas, skulle leda till ett gynnsammare
resultat för era kunder. Ett beslut om förbud skulle troligen helt enkelt leda till en
försening av den grundläggande reform och omstrukturering av
terminalavgiftssystemet som just nu pågår, medan det ändrade systemet borde vara
genomfört inom en snar framtid. Mot bakgrund av den dom som meddelats ... i
målet Automec II, anser kommissionen att det skulle vara oförenligt med
gemenskapsintresset att ägna kommissionens begränsade resurser åt att på det
nuvarande stadiet försöka lösa den genom klagomålet väckta frågan om
terminalavgifterna med ett beslut om förbud.
...
12. ... Reims-systemet förefaller dock ge alternativ, åtminstone för en
övergångsperiod, till de restriktiva klausuler som tidigare bekymrade kommissionen.
Trots eventuella brister säkerställer Reims-systemet bland annat ett samband
mellan terminalavgifterna och den inhemska portostrukturen ...
13. Kommissionen kommer utan tvekan att företa en fördjupad undersökning av
det framtida Reims-systemet och dess genomförande i förhållande till
konkurrensreglerna. Den kommer särskilt att utreda frågan om gemenskapsintresse,
vad avser såväl reformen i sig som den takt i vilken den genomförs ...
- 18.
- Den 6 april 1995 tillställde kommissionen sökanden ett beslut genom vilket den
avslog andra delen av klagomålet, med avseende på spärrandet av remail av typen
ABA. Detta beslut är föremål för mål T-133/95.
- 19.
- Den 14 augusti 1995 fattade kommissionen ett beslut rörande tillämpningen av
konkurrensreglerna på användningen av artikel 23 i UPU-konventionen för att
spärra remail av typen ABC. Detta beslut är föremål för mål T-204/95.
Förfarande
- 20.
- Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som ingavs till
förstainstansrättens kansli den 28 april 1995.
- 21.
- Genom beslut av den 6 februari 1996 biföll ordföranden på förstainstansrättens
tredje avdelning, i utökad sammansättning, ansökningarna från Förenade
konungariket Storbritannien och Nordirland, Post office och La Poste om att få
intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
- 22.
- På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (tredje
avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet. Såsom
processledande åtgärd anmodade rätten vissa parter att förete handlingar och
besvara vissa frågor, antingen skriftligen eller muntligen vid förhandlingen. Parterna
efterkom denna anmodan.
- 23.
- I enlighet med artikel 50 i rättegångsreglerna har målen T-28/95, T-110/95,
T-133/95 och T-204/95, som anhängiggjorts av samma sökanden och som rör
samma sak, förenats med avseende på det muntliga förfarande, genom beslut av
ordföranden på tredje avdelningen i utökad sammansättning den 12 mars 1997.
- 24.
- Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid
offentligt sammanträde den 13 maj 1997.
- 25.
- Den 26 september 1997 begärde sökanden att det muntliga förfarandet skulle
återupptas, i enlighet med artikel 62 i rättegångsreglerna. På förstainstansrättens
förfrågan förklarade Kommissionen, Post Office och La Poste att de inte fann
någon anledning att återuppta det muntliga förfarandet, Den 26 februari 1998
begärde sökanden ånyo att det muntliga förfarandet skulle återupptas.
Förstainstansrätten fann att det, med hänsyn till de handlingar som sökanden
företett, inte fanns anledning att bifalla begäran. Det förhöll sig nämligen så, att de
nya omständigheter som sökanden åberopat till stöd för sin begäran antingen inte
utgjorde omständigheter som var avgörande för tvisten i fråga eller inskränkte sig
till att påvisa sådana händelser som uppenbarligen hänförde sig till tiden efter det
att det omtvistade beslutet hade fattats. Dessa händelser kunde följaktligen inte
påverka beslutets giltighet.
Parternas yrkanden
- 26.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara beslutet av den 17 februari 1995,
- besluta om varje annan åtgärd som rätten finner lämplig för att få
kommissionen att följa artikel 176 i fördraget,
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
- 27.
- Vidare har sökanden, i sitt yttrande över interventionsinlagorna, yrkat att
förstainstansrätten skall
- avslå interventionsansökan från Post Office,
- förplikta intervenienterna att ersätta de kostnader som är knutna till
yttrandet över interventionen, och
- besluta om företeende av det preliminära Reims-avtalet.
- 28.
- Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
- 29.
- Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Post Office har yrkat att
förstainstansrätten skall ogilla talan.
- 30.
- La Poste har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta kostnaderna för La Postes intervention.
Huruvida interventionsansökan från Post Office kan upptas till prövning
- 31.
- Enligt sökanden är interventionsansökan från Post Office oförenlig med
artikel 116.4 a i rättegångsreglerna, eftersom den inte anger vilken part den är
avsedd att stödja, och den måste därför avslås.
- 32.
- Enligt artikel 37.3 i domstolens EG-stadga och artikel 116.4 a i förstainstansrättens
rättegångsregler får interventionsinlagan endast ha till föremål att stödja ett
yrkande som framställts av en av parterna i målet. Av interventionsansökan från
Post Office framgår dock att interventionen är avsedd att stödja kommissionens
yrkande, även om det inte finns något uttryckligt yrkande i detta hänseende.
Sökanden kan således inte ha svävat i någon större osäkerhet beträffande
räckvidden av eller syftet med interventionsansökan. Det bör vidare erinras om att
interventionsansökan från Post Office innehöll, i enlighet med artikel 115.2 e i
rättegångsreglerna, uppgifter om de yrkanden som intervenienten önskar stödja
genom interventionen och att det i punkt 1 i slutet i ovannämnda beslut av
den 6 februari 1996 angavs att Post Office tilläts intervenera till stöd för
svarandens yrkanden. Mot denna bakgrund skall sökandens yrkande ogillas.
Huruvida yrkandet att förstainstansrätten skall ålägga kommissionen att vidta
lämpliga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 176 i fördraget
kan upptas till prövning
- 33.
- Enligt fast rättspraxis är det inte gemenskapsdomstolens uppgift att ålägga
gemenskapsinstitutionerna att handla eller att sätta sig i deras ställe när den prövar
en rättsakts lagenlighet. Enligt artikel 176 i fördraget åligger det den berörda
institutionen att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa en dom som
meddelats i ett mål om ogiltigförklaring.
- 34.
- Sökandens yrkande på denna punkt skall således ogillas.
Saken
- 35.
- IECC har anfört sex grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring. Enligt den
första grunden har artikel 85.1 i fördraget åsidosatts. Enligt den andra grunden har
artikel 4.1 i förordning nr 17 och artikel 85.3 i fördraget åsidosatts. Som tredje
grund har sökanden åberopat felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig
bedömning av omständigheterna. Som fjärde grund har sökanden åberopat
maktmissbruk. Enligt den femte grunden har artikel 190 i fördraget åsidosatts.
Slutligen har, enligt den sjätte grunden, vissa allmänna rättsprinciper åsidosatts.
- 36.
- I förevarande mål finns anledning att först pröva talan på sökandens tredje grund.
Den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning i
samband med kommissionens bedömning av ärendets gemenskapsintresse
- 37.
- Som första delgrund har sökanden anfört att kommissionen inte längre hade rätt
att åberopa bristen på gemenskapsintresse till stöd för sitt avslag på sökandens
klagomål, eftersom detta klagomål slutgiltigt hade handlagts och kommissionen
hade fastslagit att det förelåg en överträdelse av artikel 85 i fördraget (förslag till
avgörande av domaren David Edward, med uppdrag som generaladvokat, inför
förstainstansrättens dom av den 18 september 1992 i mål T-24/90, Automec II mot
kommissionen, REG 1992, s. II-2223, punkt 105; svensk specialutgåva, volym 13,
nedan kallad domen i målet Automec II). Det är nämligen endast i följande två fall
som kommissionen kan besluta att inte göra en fördjupad handläggning av ärendet,
nämligen dels då den anser att artiklarna 85 och 86 i fördraget inte har åsidosatts,
dels då den efter en preliminär undersökning finner att det berörda ärendet inte
förtjänar att behandlas med förtur, på grund av bristande gemenskapsintresse
(förstainstansrättens dom av den 24 januari 1995 i målet T-114/92, BEMIM mot
kommissionen, REG 1995, s. II-147). När dessa preliminära faser av förfarandet är
överståndna, kan kommissionen inte längre åberopa kriteriet gemenskapsintresse.
- 38.
- Som andra delgrund har sökanden gjort gällande att kommissionen gjorde sig
skyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning när den
bedömde ärendets gemenskapsintresse. Sökanden hävdar nämligen att det i
förevarande fall låg i gemenskapens intresse att undersökningen i ärendet
fullföljdes, på grund av den åberopade överträdelsens betydelse för den
gemensamma marknaden, sannolikheten av att denna överträdelse skulle kunna
fastställas och omfattningen av de nödvändiga undersökningsåtgärderna (domen i
målet Automec, punkt 86). Sökanden har vidare framhållit att det saknas
alternativa lösningar till ett kommissionsbeslut om förbud, eftersom ett väckande
av talan vid nationell domstol vore olämpligt med hänsyn till CEPT-avtalets
internationella karaktär. Under sådana omständigheter bör ett avslaget klagomål
anses utgöra en vägran att handlägga (déni de justice). Slutligen erinras om att
kommissionen, i det meddelande om anmärkningar som riktades till de offentliga
postoperatörerna, har förklarat att det föreligger en verklig fara för att den praxis
som upphörde i och med att förfarandet inleddes skall återupptas, och att det
därför är nödvändigt att klargöra rättsläget. Detta konstaterande borde således ha
föranlett kommissionen att fatta ett beslut som fastställde att konkurrensrätten
överträtts, och det i än högre grad som sagda överträdelse ännu inte hade upphört.
- 39.
- Som tredje delgrund har sökanden gjort gällande att kommissionen gjorde sigskyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning av
omständigheterna, då den avslog klagomålet genom att hänvisa till förslaget till
Reims-avtalet.
- 40.
- Sökanden anser för det första att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig
rättstillämpning, då den vägrade fatta ett beslut om förbud mot CEPT-avtalet, på
grund av att det hade utarbetats ett förslag till avtal som var tänkt att ersätta
CEPT-avtalet. Dessutom gjorde kommissionen en uppenbart felaktig bedömning
av omständigheterna, då den förklarade att ett beslut om förbud mot CEPT-avtalet
helt enkelt [skulle] leda till en försening av den grundläggande reform och
omstrukturering av terminalavgiftssystemet som just nu pågår, trots att det framgår
av handlingarna i målet att det endast är under påtryckning av kommissionen som
de offentliga postoperatörerna har accepterat att reformera CEPT-systemet. Ett
beslut om förbud skulle således ha tvingat de offentliga postoperatörerna att
omedelbart införa ett nytt system.
- 41.
- Vidare anser sökanden att kommissionens bedömning av förslaget till Reims-avtalet
var oriktig, eftersom detta avtal ännu vid den tidpunkt då det omtvistade beslutet
fattades varken var slutgiltigt eller hade undertecknats av de berörda parterna, och
eftersom pressen hade påvisat att vissa parter inte tänkte underteckna avtalet.
Kommissionen gjorde följaktligen en uppenbart oriktig bedömning av
omständigheterna (se i detta hänseende förstainstansrättens dom av den
18 maj 1994 i mål T-37/92, BEUC och NCC mot kommissionen, REG 1994,
s. II-285, punkt 59), eftersom den inte fastställde att förslaget till Reims-avtalet med
säkerhet skulle få den konstaterade överträdelsen att upphöra.
- 42.
- Sökanden har slutligen gjort gällande att Reims-avtalet föreskriver en alltför lång
övergångsperiod och har diskriminerande inslag. Avtalet innebär för övrigt att ett
visst antal rättsstridiga bestämmelser i CEPT-avtalet fortsätter att gälla, utan att det
för den skull medför en lösning på de problem som uppmärksammats i klagomålet
(se domen i ovannämnda målet BEUC och NCC mot kommissionen, punkt 54).
- 43.
- Kommissionen har beträffande den första delgrunden erinrat om att den, enligt
förstainstansrättens dom av den 24 januari 1995 i mål T-5/93, Tremblay m.fl. mot
kommissionen (REG 1995, s. II-185) inte kan anses skyldig att fatta ett beslut om
förbud, ens för det fall att den har fastställt att ett beteende utgör en överträdelse
av konkurrensreglerna.
- 44.
- Vad beträffar den andra delgrunden, anser kommissionen att listan över de
kriterier som räknas upp i punkt 86 i domen i det ovannämnda målet Automec II
inte är uttömmande och att den kunde utgå från de offentliga postoperatörernas
uppenbara önskan att övergå till Reims-systemet.
- 45.
- Kommissionen har slutligen förnekat att den på något vis skulle ha gjort sig skyldig
till en oriktig bedömning eller felaktig rättstillämpning, när den tog ställning till
Reims-avtalet.
Förstainstansrättens bedömning
- 46.
- Enligt fast rättspraxis kan artikel 3 i förordning nr 17 inte anses ge den som
framställer en ansökan med stöd av denna artikel rätt att erhålla ett beslut av
kommissionen, i den mening som avses i artikel 189 i EG-fördraget, beträffande
förekomsten av en överträdelse av artikel 85 och/eller artikel 86 i fördraget (se
bland annat domen i det ovannämnda målet BEMIM mot kommissionen,
punkt 62). Kommissionen har dessutom rätt att avslå ett klagomål, när den
konstaterar att ärendet inte har tillräckligt gemenskapsintresse för att motivera en
fortsatt handläggning (se domen i det ovannämnda målet BEMIM mot
kommissionen, punkt 80).
- 47.
- När kommissionen avslår ett klagomål på grund av bristande gemenskapsintresse,
är den granskning av åtgärdens lagenlighet som förstainstansrätten skall företa
avsedd att kontrollera att det omtvistade beslutet inte är fattat på grundval av
materiellt otillförlitliga fakta eller genom en felaktig rättstillämpning och att det inte
heller har gjorts en uppenbart oriktig bedömning eller förekommit maktmissbruk
(domen i målet Automec II, punkt 80).
- 48.
- I förevarande mål har sökanden som första delgrund anfört att kommissionen inte
kunde avslå klagomålet på grund av bristen på tillräckligt gemenskapsintresse utan
att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, med hänsyn till det framskridna
stadiet i undersökningen. Denna argumentation kan inte godtas.
- 49.
- En sådan tolkning skulle nämligen inte bara strida mot själva lydelsen av artikel 3.1
i förordning nr 17, enligt vilken kommissionen kan fatta ett beslut beträffande
förekomsten av den påstådda överträdelsen, utan skulle dessutom stå i strid med
en fast rättspraxis (se bland annat domstolens dom av den 18 oktober 1979 i mål
125/78, GEMA mot kommissionen, REG 1979, s. 3173, punkt 17; svensk
specialutgåva, volym 4, s. 579), enligt vilken den som har framställt klagomål saknar
rätt att erhålla ett beslut av kommissionen enligt artikel 189 i fördraget. I detta
hänseende har det i domen i det ovannämnda målet BEMIM mot kommissionen
preciserats att kommissionen kan fatta beslut om att avskriva ett klagomål på grund
av bristen på tillräckligt gemenskapsintresse, inte bara innan den har inlett en
undersökning i ärendet, utan även efter att ha vidtagit undersökningsåtgärder, om
den kommer fram till en sådan slutsats i detta skede av förfarandet (punkt 81).
- 50.
- Som andra delgrund har sökanden i huvudsak anfört att kommissionen har
åsidosatt rättsreglerna om bedömningen av gemenskapsintresset.
- 51.
- För att bedöma vilket gemenskapsintresse det finns av en fortsatt undersökning i
ärendet måste kommissionen ta hänsyn till förhållandena i det aktuella fallet, och
då särskilt till de faktiska och rättsliga uppgifter som lämnats i det klagomål som
framställts vid kommissionen. Efter att kommissionen med all erforderlig omsorg
har utvärderat de faktiska och rättsliga uppgifter som lämnats av den som
framställer klagomål, skall den särskilt ta hänsyn till den påstådda överträdelsen
betydelse för den gemensamma marknadens funktion, möjligheten att kunna
fastställa dess förekomst och omfattningen av de undersökningsåtgärder som är
nödvändiga, för att under bästa tänkbara omständigheter kunna fullgöra sitt
uppdrag att säkerställa respekten för artiklarna 85 och 86 (domen i målet
Automec II, punkt 86).
- 52.
- I sin bedömning av gemenskapsintresset är dock kommissionen inte tvungen att
enbart ta hänsyn till de kriterier som förstainstansrätten har räknat upp i domen
i målet Automec II. Den har således rätt att vid sin bedömning ta hänsyn till andra
relevanta uppgifter. Bedömningen av gemenskapsintresset måste nämligen bygga
på en undersökning av de förhållanden som gäller i varje enskilt fall, vilken är
underställd förstainstansrättens prövning.
- 53.
- I förevarande fall ger en läsning av hela det omtvistade beslutet vid handen att
kommissionen avslog klagomålet, vad avser den påstådda överträdelsen av
artikel 85.1 i fördraget, på grund av bristen på gemenskapsintresse, med den
motiveringen att de företag som avses i klagomålet skulle ändra det påtalade
beteendet i enlighet med kommissionens rekommendationer.
- 54.
- I detta hänseende vill förstainstansrätten erinra om att omfattningen av
kommissionens skyldigheter på det konkurrensrättsliga området skall bedömas mot
bakgrund av artikel 89.1 i fördraget, vilken på detta område ger särskilt uttryck för
den allmänna kontrolluppgift som har anförtrotts kommissionen genom artikel 155
i fördraget (förstainstansrättens dom av den 14 juli 1994 i mål T-77/92, Parker Pen
mot kommissionen, REG 1994, s. II-549, punkt 63).
- 55.
- Den kontrolluppgift som har anförtrotts kommissionen på det konkurrensrättsliga
området omfattar åliggandet att undersöka och bestraffa individuella överträdelser.
Den medför också en plikt att föra en allmän politik som syftar till att på
konkurrensområdet tillämpa de principer som fastställts i fördraget, och att påverka
företagens beteende i denna riktning (domstolens dom av den 7 juni 1983 i de
förenade målen 100/80, 101/80, 102/80 och 103/80, Musique Diffusion française
m.fl. mot kommissionen, REG 1983, s. 1825, punkt 1825; svensk specialutgåva,
volym 7).
- 56.
- Artikel 85 i fördraget ger uttryck för det allmänna mål för gemenskapens
verksamhet som anges i artikel 3 f i fördraget, det vill säga upprättandet av en
ordning som säkerställer att konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte
snedvrids (se i detta hänseende domstolens dom av den 13 februari 1979 i mål
85/76, Hoffmann-La Roche mot kommissionen, REG 1979, s. 461, punkt 39; svensk
specialutgåva, volym 4, s. 315).
- 57.
- Med hänsyn till detta allmänna mål och den uppgift som har tilldelats
kommissionen, finner förstainstansrätten att under förutsättning att beslutet förses
med en motivering kan kommissionen besluta att det inte är lämpligt att vidta
åtgärder med anledning av ett klagomål som utpekar handlingar som strider mot
artikel 85.1 i fördraget, när undersökta fakta ger den rättmätig anledning att tro att
de berörda företagens beteende kommer att ändras på ett sätt som gynnar
allmänintresset.
- 58.
- I en sådan situation ankommer det på kommissionen att, inom ramen för sin
uppgift att övervaka en korrekt tillämpning av fördragets bestämmelser, besluta om
det ligger i gemenskapens intresse att uppmuntra de företag som är föremål för det
administrativa förfarandet att ändra sitt beteende med beaktande av de
anmärkningar som har framställts mot dessa företag (se, i detta hänseende, dom
av den 8 november 1983 i de förenade målen 96/82-102/82, 104/82, 105/82, 108/82
och 110/82, IAZ m.fl mot kommissionen, REG 1983, s. 3369, punkt 15) och avkräva
dem en försäkran om att de faktiskt kommer att ändra sitt beteende i enlighet med
kommissionens rekommendationer, hellre än att genom beslut formellt konstatera
att företagen genom sitt beteende har överträtt fördragets konkurrensregler.
- 59.
- Kommissionen hade följaktligen rätt att anse att det, under de omständigheter som
rådde i förevarande fall och med hänsyn till kommissionens begränsade resurser,
var bättre att uppmuntra den pågående reformen av systemet med terminalavgifter
än att bestraffa systemet med terminalavgifter genom ett beslut om förbud mot
CEPT-avtalet.
- 60.
- Vad beträffar den påstådda motsägelsen mellan meddelandet om anmärkningar och
beslutet av den 17 februari 1995, apropå risken för att de offentliga
postoperatörerna skulle återfalla i sitt tidigare beteende, är det tillräckligt att
konstatera att kommissionen, i den förklaring som sökanden har återgett (se
punkt 38 ovan), hänvisade till den praxis att spärra remail som de offentliga
postoperatörerna har utvecklat på grundval av artikel 23 i UPU-konventionen och
som är föremål för målen T-133/95 och T-204/95. Detta argument är därför utan
relevans i förevarande mål.
- 61.
- Eftersom kommissionen har valt att uppmuntra de berörda företagen att ändra det
påtalade beteendet i enlighet med rekommendationerna i meddelandet om
anmärkningar, kan sökanden inte åberopa bristen på alternativa nationella
rättsmedel till stöd för att det skall fattas ett beslut om förbud. Kommissionen har
nämligen genom att välja detta tillvägagångssätt, i överensstämmelse med sin politik
inom postsektorn, i detta fall även bemött de anmärkningar som sökanden har
framställt i sitt klagomål och i senare skrivelser rörande det tidigare avgiftssystemet.
- 62.
- Slutligen har sökanden som tredje delgrund åberopat att kommissionen har gjort
en uppenbart oriktig bedömning då den avslagit klagomålet genom att hänvisa till
förslaget till Reims-avtalet.
- 63.
- Detta påstående kan inte godtas. Kommissionen begick nämligen inte något fel när
den, vid den tidpunkt då beslutet fattades, ansåg att förslaget till Reims-avtalet gav
tillräckliga garantier för en global framgång i de offentliga postoperatörernas
förhandlingar om att inrätta ett system grundat på operatörernas faktiska kostnader
för posthanteringen på nationell nivå. Trots att förslaget till Reims-avtalet var av
övergångskaraktär och hade potentiella brister, vilket kommissionen för övrigt
medgav, innehöll det dokument som åberopades i det omtvistade beslutet redan en
tillräckligt utförlig beskrivning av det nya system som grundats på de nationella
portosatserna och som skulle införas från den 1 januari 1996. Detta dokument
visade att förhandlingarna mellan de offentliga postoperatörerna befann sig i ettmellanskede men att de framskred stadigt. Mot denna bakgrund bör det också
understrykas att kommissionen aldrig påstod att förekomsten av förslaget till
Reims-avtalet i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) undanröjde de
konkurrensbegränsande inslag i CEPT-avtalet som hade åberopats av sökanden.
- 64.
- Sökandens argument, att det preliminära Reims-avtalet föreskriver en alltför lång
övergångsperiod och har diskriminerande inslag, kan inte påverka lagenligheten av
det ifrågasatta beslutet. Förstainstansrätten kan nämligen inte i detalj pröva
samtliga bestämmelser i det preliminära Reims-beslutet, såsom det senare anmäldes
till kommissionen, utan att förekomma den granskning av sagda avtal som
kommissionen fortfarande skall företa med tillämpning av artikel 85.1 och 85.3 i
fördraget med anledning av anmälan.
- 65.
- De omständigheter som har gett upphov till förevarande mål skiljer sig dessutom
från dem som förstainstansrätten prövade i domen i det ovannämnda målet BEUC
och NCC mot kommissionen. I sagda dom ogiltigförklarade förstainstansrätten
kommissionens beslut på grund av oriktigheter i bedömningen av de fakta som
rörde den aktuella överträdelsens upphörande. Denna sakbedömning hänförde sig
specifikt till ovannämnda mål och kan inte tillämpas på den aktuella tvisten. I
punkt 63 ovan har det för övrigt redan framhållits att kommissionen inte i det
ifrågasatta beslutet har påstått att det preliminära Reims-avtalet ipso facto
undanröjde CEPT-avtalet.
- 66.
- Vad gäller sökandens argument att kommissionen begick ett fel när den fann att
ett beslut om förbud riskerade att bromsa förhandlingarna om det preliminära
Reims-avtalet, skall det erinras om att förstainstansrätten enligt fast rättspraxis skall
inskränka sig till att kontrollera att det inte har skett en uppenbart oriktig
bedömning, när den granskar de slutsatser som kommissionen har dragit av de
omständigheter som underkastats dess bedömning (domen i det ovannämnda målet
BEMIM mot kommissionen, punkt 72). Förstainstansrätten kan inte, inom ramen
för en sådan kontroll, ersätta kommissionens bedömning av den exakta räckvidden
av komplicerade omständigheters konkreta följder med sin egen bedömning
(domstolens dom av den 18 mars 1975 i mål 78/74, Deuka, REG 1975, s. 421,
punkterna 9 och 10). I förevarande fall kunde kommissionen på rimliga grunder
anse att ett beslut om förbud skulle göra ingåendet av det preliminära Reims-avtalet väsentligt mer komplicerat. Den gjorde således inte en uppenbart oriktig
bedömning av följderna av ett eventuellt beslut om förbud. Sökandens argument,
att de offentliga postoperatörerna tidigare inte skulle ha ändrat sin syn på remail
om de inte hade utsatts för påtryckningar från kommissionens sida, påverkar inte
det faktum att kommissionen har gjort en rimlig bedömning.
- 67.
- Sökandens argument att det preliminära Reims-avtalet innebär att ett visst antal
rättsstridiga bestämmelser i CEPT-avtalet fortsätter att gälla trots att förlängningen
av ett konkurrensbegränsande avtal skulle ha underkänts i punkt 54 i domen i det
ovan nämnda målet BEUC och NCC mot kommissionen, måste också förkastas.
Sagda mål gällde nämligen en ren förlängning av ett informellt avtal, vilken innebar
att avtalet som sådant bestod utan någon ytterligare kontroll från kommissionens
sida. I förevarande fall har förslaget till Reims-avtalet, som var formellt
undertecknat av de offentliga postoperatörerna och som innebar en grundläggande
förändring av tidigare gällande förhållanden, varit föremål för kommissionens
ingående granskning av avtalets förenlighet med artikel 85 i fördraget med
anledning av ovannämnda anmälan.
- 68.
- Vad beträffar argumentet att de offentliga postoperatörernas svar på meddelandet
om anmärkningar bör anses påvisa en vägran från deras sida att böja sig för
kommissionens vilja, skall det påpekas att det inte kan krävas av ett företag som
mottar ett meddelande om anmärkningar att det, i utformningen av svaret på detta
meddelande, enbart skall uttrycka sin avsikt att rätta sig efter kommissionens
ståndpunkt. Ett sådant företag måste nämligen kunna bestrida kommissionens
rättsliga och faktiska påståenden. En motsatt tolkning skulle förta meningen med
den rätt att svara på meddelandet om anmärkningar som föreskrivs i artikel 3 i
förordning nr 99/63 (förstainstansrättens dom av den 12 december 1991 i
mål T-30/89, Hilti mot kommissionen, REG 1991, s. II-1439, punkt 35).
- 69.
- Av vad som ovan anförts följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
Den första och den andra grunden: Åsidosättande av dels artikel 85.1 i fördraget, dels
artikel 4.1 i förordning nr 17 och artikel 85.3 i fördraget
Parternas argument
- 70.
- Inom ramen för den första grunden har sökanden i huvudsak anfört att
kommissionen har fastställt, först i sitt meddelande om anmärkningar och sedan i
beslutet av den 17 februari 1995, att CEPT-avtalet innebär en överträdelse av
artikel 85 i fördraget. Denna institution skulle därför ha åsidosatt sagda
bestämmelse, när den inte fällde de offentliga postoperatörerna och när den avslog
sökandens klagomål. Sökanden har i det avseendet åberopat domstolens dom av
den 11 april 1989 i mål 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen och Silver Line Reisebüro
(REG 1989, s. 803; svensk specialutgåva, volym 10) punkterna 51 och 52, i vilken
domstolen förbjöd gemenskapsinstitutionerna att främja uppkomsten av avtal eller
förfaranden som strider mot konkurrensrätten.
- 71.
- Som andra grund har sökanden gjort gällande att kommissionen, genom att inte
ålägga de offentliga postoperatörerna att upphäva CEPT-avtalet sedan den
konstaterat att avtalet hade en konkurrensbegränsande verkan, de facto beviljade
ett undantag för detta avtal utan att det hade gjorts någon föregående anmälan och
utan att de grundläggande villkor som uppställts i artikel 85.3 i fördraget var
uppfyllda. Sökanden har också understrukit att kommissionen inte hade rätt att i
beslutet om avslag åberopa det berörda ärendets komplexitet som grund för att
avstå från att beivra de överträdelser av konkurrensreglerna som begåtts av de
offentliga postoperatörerna.
- 72.
- Kommissionen har för sin del påpekat att det framgår av artikel 3 i förordning
nr 17 att den som framställer klagomål saknar rätt att erhålla ett beslut om
fastställelse av överträdelse och att kommissionen inte är skyldig att fullfölja ett
förfarande fram till dess att det utmynnar i ett slutligt beslut.
- 73.
- Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland anser att förekomsten av en
eventuellt felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 85.1 i fördraget inte
under några omständigheter kan inverka på det ifrågasatta beslutets lagenlighet,
eftersom detta beslut inte är grundat på förekomsten av en eventuell överträdelse
av denna bestämmelse.
Förstainstansrättens bedömning
- 74.
- Sökandens första och andra grund bygger huvudsakligen på den premissen att
kommissionen i beslutet av den 17 februari 1995 har fastslagit att CEPT-avtalet
innebär en överträdelse av artikel 85.1 i fördraget. Denna enda omständighet
räcker dock inte för att konstatera att kommissionen i detta fall har gjort sig skyldig
till felaktig rättstillämpning genom att inte fatta ett formellt beslut om förbud mot
det påtalade agerandet. Såsom framgår av granskningen av förutnämnda grund
förhåller det sig nämligen så, att även för det fall att villkoren för tillämpning av
artikel 85.1 i fördraget ansågs uppfyllda av kommissionen, skulle denna inte vara
skyldig att fatta ett beslut om fastställelse av överträdelsen i fråga, och den kan
ange sin uppfattning, att det inte ligger i gemenskapens intresse att fastställa denna
överträdelse, i ett beslut om avslag på det klagomål som har gett upphov till
undersökningen.
- 75.
- För övrigt skall sökandens argumentation, enligt vilken kommissionen skulle ha
främjat ingåendet eller bibehållandet av ett konkurrensbegränsande avtal i den
mening som avses i domen i det ovannämnda målet Ahmed Saeed Flugreisen och
Silver Line Reisebüro, förkastas. Avslaget på ett klagomål, på den huvudsakliga
grunden att Reims-avtalet har ingåtts för att tillmötesgå kommissionens och
klagandens främsta invändningar, kan nämligen inte likställas med ett främjande
från kommissionens sida av det härigenom ersatta CEPT-avtalet.
- 76.
- Argumentet att kommissionen inte kan åberopa ett konkurrensbegränsande
förfarandes komplexitet som grund för att avslå ett klagomål är för sin del
verkningslöst. Det kan nämligen påpekas att denna institution endast, och helt
lagenligt, har åberopat ärendets komplexitet i punkterna 6 och 10 i beslutet av den
17 februari 1995 för att förklara varför den ansåg att det preliminära Reims-avtalet
gav en bättre möjlighet att lösa de problem som var knutna till CEPT-avtalet än
ett beslut om förbud. Det ifrågasatta beslutet kan således inte på något sätt tydas
som att det som sådant är grundat på ärendets komplexitet och att det skulle vara
därför som sökandens klagomål har avslagits.
- 77.
- Talan kan således inte bifallas på den första eller den andra grunden.
Den fjärde grunden: Maktmissbruk
Parternas argument
- 78.
- Sökanden anser att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk genom att
utnyttja sina befogenheter på konkurrensområdet för att uppnå syften av politisk
natur, nämligen att säkerställa ett gott politiskt klimat i fråga om kommissionens
förbindelser med postförvaltningarna och därigenom med medlemsstaterna.
- 79.
- Sökanden har framhållit att den vid flera tillfällen har tvingats anmoda
kommissionen att vidta åtgärder i enlighet med artikel 175 i fördraget och att den
på grund av kommissionens overksamhet har måst rikta ett stort antal skrivelser till
de ansvariga på denna institution. Vidare anser sökanden att förekomsten av
politiska påtryckningar visas av bland annat den tyska postförvaltningens svar på
meddelandet om anmärkningar, enligt vilket klagomålet skorrar illa i det
konstruktiva samarbetsklimat som råder mellan postförvaltningarna och
kommissionen. För att lindra de politiska skadorna föreslår vi att förfarandet inte
fortskrider under den närmaste framtiden. Förekomsten av politiska påtryckningar
visas också av kontrasten mellan olika offentliga uttalanden från kommissionens
anställda, vilka utlovat en strikt tillämpning av konkurrensreglerna, och den
utdragna behandling som kommissionen senare har ägnat detta ärende liksom
slutligen det anonyma uttalande från en av kommissionens ansvariga som
publicerades i The Economist och som löd: Ingen bryr sig om detta ärende ....
- 80.
- Sökanden anser att det även är av politisk anledning som kommissionen har försökt
samordna behandlingen av klagomålet och antagandet av grönboken om
posttjänster år 1992.
- 81.
- Slutligen anser sökanden att kommissionens inställning i detta ärende strider mot
dess fasta praxis att ingripa mot avtal om prisfastställelse, och att detta endast kan
förklaras av de avsevärda politiska påtryckningar som kommissionen har utsatts för.
- 82.
- Kommissionen förnekar å sin sida att avslaget på klagomålet skulle ha motiverats
av syften av politisk natur och har genmält att sökanden inte har förebringat något
konkret bevis för att det skulle ha förekommit något som helst maktmissbruk.
Förstainstansrättens bedömning
- 83.
- Enligt fast rättspraxis skall ett beslut inte anses innebära maktmissbruk annat än
om objektiva, relevanta och överensstämmande indicier tyder på att beslutet har
fattats för att uppnå andra syften än dem som anges (domstolens dom av
den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot kommissionen,
REG 1996, s. I-5755, punkt 69, och domen i det ovannämnda målet Tremblay m.fl.
mot kommissionen, punkt 87 och följande punkter).
- 84.
- Det framgår dock inte, vare sig av tillhandahållna sakuppgifter och handlingar eller
av de argument som framförts av sökanden, att kommissionen skulle ha låtit det
administrativa förfarandet avvika från det uppgivna syftet, såsom det uttrycks i
beslutet av den 17 februari 1995.
- 85.
- Det faktum att det tog relativt lång tid att fatta beslutet om avslag av
den 17 februari 1995 och att dessförinnan anta meddelandet om anmärkningar från
år 1993 kan nämligen till stor del förklaras av de behandlade frågornas
komplicerade ekonomiska aspekter, det stora antal offentliga postoperatörer som
var inblandade i förhandlingarna om det preliminära Reims-avtalet, det samtidiga
antagandet av grönboken om posttjänster och den tid som krävs för att genomföra
ett sådant ersättningssystem som det preliminära Reims-avtalet.
- 86.
- Beträffande de olika uppmaningar att vidta åtgärder som sökanden har riktat till
kommissionen, kan det konstateras att dessa har fått till följd att kommissionen
tagit ställning i överensstämmelse med artikel 175 i fördraget, och i andra fall inte
föranlett sökanden att väcka passivitetstalan.
- 87.
- Anonyma uttalanden från påstådda EG-tjänstemän som publiceras av en sådan
tidskrift som The Economist kan endast anses som blotta påståenden och inte som
bevis för eller indicier på förekomsten av maktmissbruk.
- 88.
- Förstainstansrättens prövning har visat att kommissionen har gjort en korrekt
bedömning av bristen på gemenskapsintresse vad avsåg en fortsatt undersökning,
och det förefaller därför inte som om denna institution på ett otillbörligt sett har
gynnat utarbetandet av ett regelverk på bekostnad av konkurrensreglernas
tillämpning. Det bör slutligen understrykas att det ifrågasatta beslutet endast
hänvisar till grönboken om posttjänster såsom en omständighet som visar att det
preliminära Reims-avtalet avhjälper de problem som var orsak till invändningarna
mot CEPT-avtalet och inte innebär att klagomålet har avslagits enbart på grund av
antagandet av denna grönbok.
- 89.
- Av vad som ovan anförts följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
Den femte grunden: Åsidosättande av artikel 190 i fördraget
Parternas argument
- 90.
- Sökanden anser att kommissionen, efter ett nästan sjuårigt förfarande under vilket
ett meddelande om anmärkningar utfärdades, hade skyldighet att med omsorg, och
fullständigt uttömmande, utreda de frågor som sökanden hade tagit upp vid sagda
institution. Enligt sökandens uppfattning uppfyller det ifrågasatta beslutet inte alls
dessa krav. Kommissionen anger inte skälen till att ett beslut om förbud anses
sakna gemenskapsintresse, den undviker att precisera varför Reims-avtalets positiva
verkningar skulle äventyras om det fattades ett beslut om förbud och förklarar inte
närmare av vilken anledning det var nödvändigt att stödja sig på Reims-avtalet för
att lösa de problem som sökanden hade tagit upp i sitt klagomål. Vidare har
sökanden erinrat om att för det fall ett beslut avviker från en tidigare beslutspraxis,
kan kommissionen inte nöja sig med att fatta ett kortfattat beslut utan måste
utveckla sitt resonemang på ett utförligt sätt (domstolens dom av den
17 november 1987 i mål 142/84 och 156/84, BAT och Reynolds mot kommissionen,
REG 1987, s. 4487, punkt 71; svensk specialutgåva, volym 9).
- 91.
- Sökanden har i övrigt hänvisat till punkt 86 i domen i målet Automec II och den
anser att kommissionen inte har motiverat sin bedömning av gemenskapsintresset
utifrån något av de kriterier som uppräknas i nämnda dom.
- 92.
- Slutligen anser sökanden att den inte kan anses vara tillräckligt informerad om
skälen till beslutet, eftersom den endast har erhållit en kopia av den provisoriska
rapporten om Reims-avtalet, daterad den 4 februari 1994, och inte en kopia av det
provisoriska avtal som undertecknades den 17 januari 1995.
- 93.
- Kommissionen har genmält att den har lämnat en tillräcklig motivering av beslutet
om avslag, eftersom det av detta beslut klart framgår att den huvudsakliga
invändningen mot CEPT-avtalet bestod i det faktum att avtalet inte var grundat på
de offentliga postoperatörernas faktiska kostnader och att Reims-avtalet just var
avsett att skapa ett samband mellan terminalavgifterna och den inhemska
portostrukturen.
Förstainstansrättens bedömning
- 94.
- Det följer av fast rättspraxis att motiveringen till ett enskilt beslut dels bör göra det
möjligt för den som beslutet riktar sig till att få kännedom om grunderna för det
fattade beslutet så att denne i förekommande fall kan göra gällande sina rättigheter
och avgöra om beslutet är välgrundat eller inte, dels göra det möjligt för
gemenskapernas domstolar att pröva om beslutet är lagenligt (se förstainstansrätten
dom i det ovannämnda målet Tremblay m.fl. mot kommissionen, punkt 29, samt
förstainstansrättens dom av den 12 januari 1995 i mål T-102/92, Viho mot
kommissionen, REG 1995, s. II-17, punkterna 75 och 76, och av den
18 september 1996 i mål T-387/94, Asia Motor France m.fl. mot kommissionen,
REG 1996, s. II-961, punkterna 103 och 104).
- 95.
- Det framgår för övrigt av rättspraxis att motiveringsskyldighetens exakta omfattning
beror på den berörda rättsaktens natur och de omständigheter under vilka den har
antagits (domstolens dom av den 14 januari 1981, i mål 819/79, Tyskland mot
kommissionen, REG 1981, s. 21, punkt 19). I domen i målet Automec II har
förstainstansrätten i punkt 85 särskilt preciserat att den motiveringsskyldighet som
föreskrivs i artikel 190 i fördraget är ett grundläggande villkor för den rättsliga
prövningen av hur kommissionen har tillämpat kriteriet gemenskapsintresse vid
avslag på vissa klagomål.
- 96.
- Förstainstansrätten anser att kommissionen i detta fall har iakttagit sin
motiveringsskyldighet. I beslutet av den 17 februari 1995 anges det nämligen
utförligt vilka specifika skäl som låg till grund för avslaget på klagomålet, varvid det
just hänvisas till ärendets bakgrund. Tillämpningen av kriteriet gemenskapsintresse
är långt ifrån abstrakt, eftersom det i punkt 12 i beslutet preciseras att klagomålet
bör avslås av den anledningen att det preliminära Reims-avtalet avhjälper de
problem som var orsak till kommissionens huvudsakliga invändning mot CEPT-avtalet.
- 97.
- Argumentet att kommissionen inte skulle ha motiverat sitt beslut utifrån de tre
kriterier som uppställs i punkt 86 i domen i målet Automec II kan inte heller
godtas. Det har nämligen fastslagits ovan, inom ramen för rättens prövning av den
tredje grunden, att kommissionen inte var skyldig att pröva om det var lämpligt att
avslå klagomålet med hänsyn till sagda kriterier. Kommissionen kan således inte
anses skyldig att motivera sitt beslut om avslag på grundval av dessa enda kriterier.
- 98.
- Vidare har domstolen, i sin dom i det ovannämnda målet BAT och Reynolds mot
kommissionen (punkterna 23 och 24), funnit att det administrativa förfarandet
bland annat ger de berörda företagen möjlighet att anpassa klandrade avtal eller
förfaranden till reglerna i fördraget, och att förutsättningen för denna möjlighet är
att dessa företag och kommissionen har rätt att inleda konfidentiella förhandlingar
för att avgöra vilka typer av ändringar som kan föranleda kommissionen att återta
sina anmärkningar. Klagandenas berättigade intressen skyddas således fullt ut
genom att de informeras om resultatet av dessa förhandlingar, vilket kommissionen
avser att lägga till grund för avskrivningen av deras klagomål, utan att de för den
skull har någon rätt att få tillgång till just de dokument som har varit föremål för
förhandlingarna. Sökanden har under alla omständigheter fortfarande möjlighet att
framföra sina synpunkter på det preliminära Reims-avtalet i samband med
granskningen av detta avtal med avseende på artikel 85.1.och 85.3 inom ramen för
den ovannämnda anmälan av avtalet.
- 99.
- Kommissionen har motiverat sitt beslut på ett korrekt sätt i fråga om skälen till att
förekomsten av det preliminära Reims-avtalet gjorde det befogat att anse att en
fortsatt undersökning saknade gemenskapsintresse, och förstainstansrätten anser
därför att denna institution tillräckligt väl har understrukit på vad sätt ett beslut om
förbud skulle ha minskat de offentliga postoperatörernas vilja att gemensamt och
samtidigt delta i förhandlingarna om det preliminära Reims-avtalet.
- 100.
- Punkt 12 i det ifrågasatta beslutet innehåller för övrigt en tillräcklig förklaring till
den spekulativa karaktären av de uppgifter om det preliminära Reims-avtalet som
kommissionen förfogade över. Frågan i vad mån kommissionen lagenligt kunde
åberopa dessa påstått spekulativa uppgifter har utretts inom ramen för den tredje
grunden. Det har redan konstaterats att talan inte kan bifallas på sagda grund.
- 101.
- Av samtliga dessa överväganden följer att talan inte heller kan bifallas på den
femte grunden.
Den sjätte grunden: Åsidosättande av vissa allmänna rättsprinciper
Parternas argument
- 102.
- Som första delgrund har sökanden gjort gällande att kommissionen har åsidosatt
rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar,
eftersom den inte har övervakat respekten för konkurrensrätten på ett sätt som
man hade anledning att hoppas. Sökanden har erinrat om att kommissionen, i det
ärende som gav upphov till förstainstansrättens dom av den 6 oktober 1994 i mål
T-83/91, Tetra Pak mot kommissionen (REG 1994, s. II-755; svensk specialutgåva,
volym 16), punkt 29, uppgav att ingen kan rättmätigt förvänta sig att undslippa
konsekvenserna av sina tidigare handlingar enbart genom att ändra sitt framtida
uppförande.
- 103.
- Som andra delgrund har klaganden anfört att kommissionen har åsidosatt
proportionalitetsprincipen genom att lägga ned förfarandet. Möjligheterna att
genomföra Reims-avtalet är knappa och avtalet har en osäker karaktär, vilket står
i dålig proportion till den flagranta överträdelse av konkurrensrätten som
CEPT-avtalet innebär.
- 104.
- Som tredje delgrund har sökanden påstått att kommissionen har åsidosatt icke-diskrimineringsprincipen, eftersom IECC:s klagomål har behandlats annorlunda än
vad som har varit fallet i ärenden rörande liknande problem.
- 105.
- Slutligen har sökanden som fjärde delgrund anfört att kommissionen har åsidosatt
principen om god förvaltningssed genom att upprepade gånger göra sökanden
tvungen att utnyttja tillgängliga rättsmedel.
- 106.
- Kommissionen har endast erinrat om att det av domen i det ovannämnda målet
Tremblay m.fl. mot kommissionen framgår att en klagande inte har rätt att erhålla
ett beslut beträffande förekomsten av en överträdelse och således inte kan ha några
berättigade förväntningar om att han skall erhålla ett sådant beslut. Kommissionen
har för övrigt förnekat att den skulle ha åsidosatt de allmänna rättsprinciper som
har åberopats av sökanden.
Förstainstansrättens bedömning
- 107.
- Vad beträffar den första delgrunden, kan det inte anses att kommissionen har
åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det följer av
den rättspraxis som kommissionen har åberopat att en klagande inte kan anses ha
rätt att erhålla ett fällande beslut av kommissionen. Förstainstansrättens granskning
av den tredje grunden visar för övrigt att kommissionen, då den fattat beslutet av
den 17 februari 1995, lagenligt har åberopat kriteriet gemenskapsintresse som
grund för att avslå klagomålet utan att därvid överträda sitt utrymme för
skönsmässig bedömning.
- 108.
- Den kritik som har framförts i den andra delgrunden avser i själva verket frågan
om i vad mån kommissionen hade rätt att åberopa förekomsten av det preliminära
Reims-avtalet som grund för att avslå sökandens klagomål. Denna kritik skall
ogillas av samma skäl som dem som angivits ovan i samband med granskningen av
den tredje delen av den tredje grunden.
- 109.
- Vad beträffar den tredje delgrunden, kan det konstateras att sökanden inte har
visat att kommissionen i en annan motsvarande situation skulle ha fällt de berörda
företagen i motsats till sin ståndpunkt i förevarande ärende. Sökanden har
följaktligen inte styrkt sitt påstående om att icke-diskrimineringsprincipen har
åsidosatts.
- 110.
- Av vad som ovan anförts, samt av det faktum att kommissionen lagenligt har
åberopat bristen på gemenskapsintresse, framgår det att kommissionen inte har
åsidosatt principen om god förvaltningssed.
- 111.
- Av samtliga dessa skäl följer att talan inte kan bifallas på den sjätte grunden.
Begäran om företeende av handlingar
- 112.
- Sökanden har i sitt yttrande över interventionsinlagorna yrkat att förstainstansrätten
skall besluta om företeende av det preliminära Reims-beslutet.
- 113.
- Förstainstansrätten har såsom processledande åtgärd begärt att denna handling
skall företes. Denna begäran har uppfyllts.
Rättegångskostnader
- 114.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen och intervenienten haryrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom
sökanden har tappat målet, skall svarandens och intervenientens yrkande bifallas.
Post Office har inte yrkat ersättning av rättegångskostnaderna och skall därför bära
sina egna kostnader.
- 115.
- Förenade kungariket skall bära sina egna kostnader i enlighet med artikel 87.4
första stycket i sagda förordning.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(tredje avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
- 1.
- Talan om ogiltigförklaring ogillas.
- 2.
- Sökanden skall ersätta kommissionens och La Postes rättegångskostnader
samt bära sina egna kostnader.
- 3.
- Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och Post office skall
bära sina egna rättegångskostnader.
VesterdorfBriët
Lindh
Potocki Cooke
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 september 1998.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitiesekreterare
Ordförande