CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 3 settembre 2015 (1)

Causa C‑141/14

Commissione europea

contro

Repubblica di Bulgaria

«Protezione della natura – Direttiva 2009/147/CE – Conservazione degli uccelli selvatici – Zone di protezione “Kaliakra” e “Belite skali” – Direttiva 92/43/CEE – Protezione degli habitat naturali e delle specie selvatiche – Zona di protezione “Kompleks Kaliakra” – Direttiva 2011/92/UE – Valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti – Applicazione ratione temporis delle disposizioni dell’Unione – Degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché perturbazione delle specie – Energia eolica – Turismo»

Indice

I – Introduzione

II – Contesto normativo

A – La direttiva uccelli

B – La direttiva habitat

C – La direttiva VIA

III – Fatti, procedimento precontenzioso e ricorso

A – Sulle zone interessate

B – Sul procedimento

IV – Analisi

A – Sulla designazione di determinate superfici come zone di protezione degli uccelli [capo A) della domanda]

1. Sul riconoscimento della meritevolezza di tutela della superficie controversa

2. Sui criteri giuridici

3. Sull’applicazione al ricorso della Commissione

a) Sugli uccelli nidificanti

b) Sulla migrazione

c) Sullo svernamento dell’oca dal collo rosso

4. Conclusione intermedia

B – Sui progetti su superfici protette o da proteggere [capi B) e C) della domanda]

1. Sui progetti nelle zone di protezione speciale «Kaliakra» e «Belite Skali» e nel proposto sito di importanza comunitaria «Kompleks Kaliakra» [capo C) della domanda]

a) Sull’interpretazione del capo della domanda

b) Sull’asserita violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat rispetto alle zone di protezione speciale «Kaliakra» e «Belite Skali»

i) Sull’applicabilità ratione temporis dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat

ii) Sul criterio dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat

iii) Sul deterioramento della zona di protezione speciale «Kaliakra»

c) Sulla protezione provvisoria del sito proposto «Kompleks Kaliakra»

2. Sui progetti relativi alle superfici in un primo momento non protette [capo B) della domanda]

a) Criteri giuridici

b) Sui progetti

i) Sui tre progetti che non sono stati realizzati

ii) Sui tre progetti realizzati

c) Sul deterioramento della zona

d) Conclusione intermedia

3. Sulle conseguenze di un’eventuale condanna

C – Sulla valutazione dell’impatto ambientale [capo D) della domanda]

1. Sull’applicabilità ratione temporis della direttiva VIA

2. Sui progetti

a) Sulle decisioni inefficaci come oggetto del presente procedimento per inadempimento

b) Sulla possibilità di una violazione della direttiva VIA mediante progetti non realizzati

3. Sulla valutazione dell’impatto cumulativo in sede di esame preliminare

4. Conclusione intermedia

V – Spese

VI – Conclusione

I –    Introduzione

1.        La protezione degli uccelli e lo sfruttamento dell’energia eolica sono entrambi finalizzati alla conservazione dell’ambiente. Il presente ricorso proposto dalla Commissione mostra tuttavia come essi possano porsi in conflitto l’una con l’altro. Esso verte su diversi progetti e, principalmente, su impianti eolici siti in una zona della Bulgaria che, secondo numerosi ornitologi, rivestirebbe grande importanza ai fini della protezione degli uccelli. Oltre alla Corte, anche il comitato permanente istituito con la convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e dell’ambiente naturale in Europa (2) si occupa, da molto tempo, di tale situazione (3).

2.        La Commissione contesta alla Bulgaria di non aver, in linea con le disposizioni della direttiva uccelli (4) e della direttiva habitat (5), adeguatamente tutelato talune zone del territorio e di averle invece deteriorate con vari progetti. Nell’ambito della realizzazione di alcuni progetti sarebbe stata violata, inoltre, la direttiva VIA (6). Altri progetti avrebbero deteriorato alcune zone designate di protezione degli uccelli e una zona speciale di conservazione ai sensi della direttiva habitat.

3.        Il ricorso presenta una notevole complessità in fatto e solleva, in diritto, soprattutto questioni attinenti all’applicazione della normativa europea in materia di tutela della natura a progetti che sono stati avviati prima dell’adesione della Bulgaria, ma sono stati realizzati compiutamente dopo di essa e hanno, ancora oggi, un impatto su zone protette o da proteggere.

II – Contesto normativo

A –    La direttiva uccelli

4.        L’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva uccelli prevede che gli Stati membri classifichino come zone di protezione speciale (in prosieguo: «ZPS») i territori più idonei alla protezione delle specie d’uccelli di cui all’allegato I della direttiva e delle specie migratrici:

«1.      Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.

(…)

Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva.

2.      Gli Stati membri adottano misure analoghe per le specie migratrici non menzionate all’allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre a cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento (…)».

5.        L’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli contiene un regime di protezione per le ZPS:

«Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative in considerazione degli obiettivi del presente articolo».

B –    La direttiva habitat

6.        Anche la direttiva habitat prevede la costituzione di zone di conservazione, i cosiddetti siti di importanza comunitaria (in prosieguo: i «SIC»), finalizzati alla protezione di determinati tipi di habitat e di talune specie di fauna e di flora, ma non direttamente alla tutela degli uccelli. I SIC formano, insieme alle ZPS della direttiva uccelli, la rete Natura 2000.

7.        La protezione dei siti è sancita nei paragrafi da 2 a 4 dall’articolo 6:

«2.      Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.

3.      Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.

4.      Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.

(...)».

8.        L’articolo 7 della direttiva habitat rende tali disposizioni applicabili alla ZPS di cui alla direttiva uccelli:

«Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della [direttiva uccelli] per quanto riguarda le zone classificate a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della [direttiva uccelli] qualora essa sia posteriore».

C –    La direttiva VIA

9.        L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA fissa l’obiettivo perseguito dalla medesima:

«Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto. Detti progetti sono definiti all’articolo 4».

10.      L’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, e gli allegati da I a III della direttiva VIA disciplinano più nel dettaglio quali progetti debbano essere sottoposti a una valutazione d’impatto ambientale:

«1.      (...)

2.      Fatto salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2 per i progetti elencati nell’allegato II gli Stati membri determinano, mediante:

a)       un esame del progetto caso per caso

o

b)      soglie o criteri fissati dagli Stati membri

se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.

Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e b).

3.      Nell’esaminare caso per caso o nel fissare soglie o criteri di cui al paragrafo 2, si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati nell’allegato III».

11.      L’allegato II, punto 3, lettera i), della direttiva VIA nomina gli «[i]mpianti di produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento (centrali eoliche)».

12.      L’allegato III della direttiva VIA contiene, infine, i criteri di selezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, per i progetti dell’allegato II:

«1.      Caratteristiche dei progetti

Le caratteristiche dei progetti debbono essere considerate tenendo conto, in particolare:

(…)

b)      del cumulo con altri progetti,

(…)»

III – Fatti, procedimento precontenzioso e ricorso

A –    Sulle zone interessate

13.      Quella della penisola di «Kaliakra» è un’area di grande valore sotto il profilo della tutela dell’ambiente. La società bulgara per la protezione degli uccelli, un’organizzazione non governativa specializzata nella tutela degli uccelli che rappresenta tale Stato membro in seno a Birdlife International, l’associazione internazionale delle organizzazioni per la protezione degli uccelli, sostiene che ivi si trovi un’area particolarmente adatta per la protezione degli uccelli, che copre una superficie di circa 16 000 ettari (7).

14.      Il 18 dicembre 2007 la Bulgaria designava, a norma della direttiva uccelli, una zona di protezione, la ZPS «Kaliakra», che copre tuttavia solo i due terzi circa dell’area «Kaliakra» individuata dalla società per la protezione degli uccelli.

15.      Lo stesso giorno, ad ovest della ZPS «Kaliakra» e al di fuori dell’IBA, la Bulgaria designava un’altra zona di protezione degli uccelli, la ZPS «Belite Skali».

16.      Sempre il 18 dicembre 2007, la Bulgaria proponeva alla Commissione di designare, all’interno della suddetta zona, con la denominazione «Complesso Kaliakra», una zona di protezione ai sensi della direttiva habitat, un SIC che ricomprende quasi l’intera superficie di entrambe le suddette ZPS. Il 15 dicembre 2008 la Commissione inseriva tale zona nell’elenco dei SIC (8). Il formulario informativo standard relativo alla suddetta area, trasmesso dalla Bulgaria alla Commissione (9), elenca 18 tipi di habitat, tra i quali 2 300 ettari di zona di habitat prioritario di steppa ponto-sarmatica (codice Natura 2000 62C0).

B –    Sul procedimento

17.      Dal 2007 la Commissione si occupa di denunce vertenti sulla protezione delle zone in parola e intrattiene, sul punto, uno scambio di corrispondenza con la Bulgaria. Tali contatti sfociavano nel 2008 in due distinti inviti a presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 258 TFUE, nell’ulteriore invito complessivo a presentare osservazioni del 30 settembre 2011 e nel parere motivato della Commissione del 22 giugno 2012.

18.      La Bulgaria rispondeva con diverse missive, comunicando alla Commissione, in particolare, che il consiglio nazionale per la biodiversità avrebbe deliberato, l’8 ottobre 2013, di estendere la ZPS «Kaliakra» sino ai confini dell’IBA «Kaliakra». Il 6 novembre 2013 il Consiglio dei Ministri bulgaro avrebbe adottato una decisione in tal senso (10). La Bulgaria trasmetteva infine alla Commissione un formulario informativo standard aggiornato per la zona (11).

19.      Il 24 marzo 2014 la Commissione, insoddisfatta delle risposte fornite dalla Bulgaria, proponeva il presente ricorso chiedendo di dichiarare quanto segue:

A)      la Repubblica di Bulgaria, non avendo integralmente incluso le zone importanti per la protezione degli uccelli nella zona di protezione speciale «Kaliakra», non ha designato come zona di protezione speciale le zone più indicate, per numero e superficie, per la protezione delle specie biologiche di cui all’allegato I della direttiva uccelli e per la protezione delle specie migratrici, non considerate nell’allegato I, che ritornano regolarmente nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica tale direttiva. Di conseguenza, la Repubblica di Bulgaria ha violato gli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva uccelli;

B)      la Repubblica di Bulgaria, avendo approvato i progetti «AES Geo Energy» OOD, «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Disib» OOD, «Eco Energy» OOD, «Longman Investment» OOD nella zona importante per la protezione degli uccelli «Kaliakra», che non è stata designata come zona speciale di conservazione, ma che avrebbe dovuto essere designata come tale, ha violato gli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva uccelli nell’interpretazione che ne è stata data dalla Corte di giustizia nelle cause C‑96/98 e C‑374/98;

C)      la Repubblica di Bulgaria, avendo approvato progetti nella zona di protezione speciale «Kaliakra», nel sito di importanza comunitaria «Kompleks Kaliakra» e nella zona di protezione speciale «Belite Skali» («Kaliakra wind power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD, «TSID – Atlas» EOOD, «Vertikal – Petkov & Cie» OOD, Campo di golf e terme «Thracian Cliffs Golf and Spa Resort» OOD), ha violato gli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, nell’interpretazione datane dalla Corte di giustizia nelle cause C‑117/03 e C‑244/05, in quanto non ha adottato le misure adeguate a prevenire il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie biologiche nonché la perturbazione delle specie per le quali le zone sono state designate;

D)      la Repubblica di Bulgaria, per il fatto che non sono stati presi adeguatamente in considerazione gli effetti cumulati dei progetti che sono stati approvati nella zona di «Kaliakra», designata come zona importante per la protezione degli uccelli e non come zona di protezione speciale («AES Geo Energy» OOD, «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Disib» OOD, «Eco Energy» OOD e «Longman investment» OOD), ha violato gli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi 2 e 3, e con l’allegato III, punto 1, lettera b), della direttiva VIA.

20.      La Commissione chiede inoltre:

di condannare la Repubblica di Bulgaria alle spese.

21.      La Repubblica di Bulgaria chiede:

1)      di respingere il ricorso e

2)      di condannare la Commissione alle spese.

22.      Nella replica la Commissione ritirava il capo della domanda di cui alla lettera C), in quanto si riferiva al progetto «TSID – Atlas», e il capo sub D) rispetto al progetto «AES Geo Energy» e «Disib» OOD.

23.      Terminata la fase scritta del procedimento, le parti hanno svolto le loro difese orali all’udienza del 20 maggio 2015.

IV – Analisi

24.      In prosieguo si esaminerà anzitutto il capo A) della domanda che verte sulla necessità di designare determinate aree come ZPS; in seguito il capo C) riguardante determinati progetti nell’ambito delle ZPS designate «Kalikra» e «Belite Skali»; quindi, il capo B) relativo ai progetti nelle zone esaminate sub A) e, infine, il capo D) sul rispetto della direttiva VIA.

A –    Sulla designazione di determinate superfici come zone di protezione degli uccelli [capo A) della domanda]

25.      La Commissione contesta, in primis, il fatto che superfici poco superiori a 5 000 ettari, confinanti con la ZPS «Kaliakra», non sono state anch’esse designate come zone di protezione degli uccelli. Si tratta dell’area marcata come «Kaliakra IBA» e collocata tra Kavarna, Bulgarevo, Sveti Nikola e Rakovski sulla cartina di seguito riportata (12).

1.      Sul riconoscimento della meritevolezza di tutela della superficie controversa

26.      La Commissione sostiene che la Bulgaria avrebbe riconosciuto la necessità di procedere a una designazione.

27.      In effetti, già prima della presentazione del ricorso, la Bulgaria ha comunicato alla Commissione il compimento di taluni primi passi nella procedura per il completamento della ZPS «Kaliakra» (13). Esiste, inoltre, un ulteriore atto giuridico del 6 febbraio 2014 con il quale – a quanto consta – è stato formalmente dichiarato l’ampliamento della zona di protezione con efficacia verso l’esterno (14).

28.      L’ampliamento della ZPS si fonda, tra l’altro, su una decisione del consiglio bulgaro per la biodiversità. Si deve quindi ritenere che esso sia espressione di una posizione assunta nell’ambiente scientifico circa la meritevolezza di tutela della zona ampliata.

29.      Tali azioni degli Stati membri assumono un’importante valenza probatoria nell’ambito della protezione dell’ambiente, dal momento che gli enti dei suddetti paesi conoscono la situazione in loco molto meglio della Commissione o della Corte. Si porrebbe pertanto in linea con la pregressa giurisprudenza della Corte (15) ravvisare in misure siffatte un riconoscimento della necessità di tutela della zona.

30.      La Bulgaria sostiene, però, che l’ampliamento della ZPS sarebbe soltanto una manifestazione della sua disponibilità a cooperare e non integrerebbe alcun riconoscimento della posizione scientifica sostenuta dalla Commissione. Questa netta contrarietà impedisce di interpretare l’effettiva designazione dell’ampliamento della zona come un riconoscimento inoppugnabile. Le parti discutono invece, in concreto, della necessità di un ampliamento e la Bulgaria potrebbe addirittura revocare la designazione ove le sue argomentazioni circa la mancata meritevolezza di tutela delle suddette superfici dovessero essere accolte (16).

31.      Tuttavia, la designazione di una superficie incide sull’onere della prova. È vero che, nel procedimento per inadempimento, spetta alla Commissione provare che una determinata superficie deve essere designata come zona di protezione (17): essa può però, a tal fine, invocare una designazione della superficie compiuta in un momento successivo. Per confutare tale prova, lo Stato membro deve dimostrare che una superficie designata non rientra (più) tra i territori più idonei alla conservazione degli uccelli selvatici ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva (18). In pratica, ciò significa che la Bulgaria deve, su basi scientifiche, comprovare l’esistenza di seri dubbi circa la suddetta adeguatezza e, nel farlo, confutare, segnatamente, le proprie indicazioni contenute nel formulario informativo standard della zona. Spetterebbe alla Commissione, se del caso, confutare i suddetti dubbi.

32.      Sulla base di tale criterio, occorre esaminare, nel caso di specie, se le superfici controverse debbano essere tutelate come ZPS.

2.      Sui criteri giuridici

33.      In base all’articolo 4, paragrafo 1, quarto comma, della direttiva uccelli, gli Stati membri devono classificare come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione delle specie menzionate nell’allegato I della direttiva in parola. Nel farlo occorre tener conto delle esigenze di protezione di dette specie nella zona geografica marittima e terrestre cui si applica la presente direttiva. In base all’articolo 4, paragrafo 2, gli Stati membri adottano misure analoghe per le specie migratrici non menzionate all’allegato I che ritornano regolarmente per quanto riguarda le aree di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione (19).

34.      Ciò significa che gli Stati membri devono classificare come ZPS i siti che, secondo i criteri ornitologici, appaiano come i più idonei riguardo alla conservazione delle specie di cui trattasi (20). Al contrario, le esigenze economiche enunciate all’articolo 2 della direttiva uccelli non possono essere prese in considerazione all’atto della scelta e della delimitazione di una zona di protezione speciale (21). Gli Stati membri dispongono sì di un margine di valutazione nella scelta delle ZPS, esso si riferisce però soltanto all’attuazione di tali criteri ai fini dell’identificazione dei territori più idonei alla conservazione delle specie elencate nell’allegato (22).

35.      Nella prassi, l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva uccelli è applicato ricorrendo ai criteri sviluppati dall’organizzazione non governativa «Birdlife International», la federazione internazionale delle organizzazioni per la protezione degli uccelli, ai fini dell’identificazione delle cosiddette zone importanti per la conservazione degli uccelli (Important Bird Area; in prosieguo: le «IBA») (23). I suddetti criteri sono utilizzati dalle organizzazioni nazionali per la protezione degli uccelli per redigere elenchi delle IBA fondati sulle loro conoscenze circa la presenza di uccelli. L’IBA «Kaliakra» (24) comprende così l’omonima ZPS e le aree la cui mancata tutela è oggetto di contestazione da parte della Commissione nel presente procedimento.

36.      Benché né i succitati criteri né gli elenchi redatti dalle organizzazioni nazionali per la protezione degli uccelli sulla loro base siano vincolanti, la Corte vi ha ravvisato un elemento di riferimento per valutare se uno Stato membro abbia classificato come ZPS un numero e una superficie sufficienti di territorio (25). Gli Stati membri possono però confutare tali indizi sviluppando, su basi scientifiche, criteri ornitologici che siano, quantomeno, altrettanto adatti a dare attuazione all’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva uccelli (26) oppure a contestare, mediante conoscenze più approfondite, i dati relativi alla presenza di uccelli nella zona interessata (27).

37.      Per quanto attiene alla classificazione di determinate superfici parziali, la Corte ha inoltre già stabilito che la classificazione come zona di protezione speciale non può essere effettuata in base a un esame isolato del valore ornitologico di ciascuna delle superfici valutate, ma deve farsi in base alla considerazione dei limiti naturali della rispettiva area e che, anche rispetto a superfici parziali, i criteri ornitologici, su cui deve fondarsi in via esclusiva la classificazione, devono avere un fondamento scientifico (28).

3.      Sull’applicazione al ricorso della Commissione

38.      La Commissione si richiama al fatto che gli uccelli che nidificano all’interno delle ZPS inizialmente protette sono presenti anche sulle superfici controverse [sul punto, infra, sub a)], al significato delle zone controverse per la migrazione [sul punto, infra, sub b)] e alle esigenze delle oche dal collo rosso (Branta ruficollis) durante lo svernamento [sul punto, infra, sub c)].

a)      Sugli uccelli nidificanti

39.      Alla luce del formulario informativo standard aggiornato della zona ampliata di protezione speciale «Kaliakra», si potrebbe ritenere che si tratti di una zona omogenea utilizzata ovunque in pari misura dalle specie protette.

40.      La Bulgaria ha però osservato, in modo convincente, che le superfici controverse all’interno del paese non compongono necessariamente un’unità naturale con le superfici già tutelate sulla costa. Queste ultime sono caratterizzate da habitat composti di scogli e steppe. Le superfici di ampliamento controverse sono invece aree destinate all’attività agricola. Esse sono inoltre separate dalle superfici designate da una piccola strada. La Bulgaria insiste sul fatto che le aree agricole controverse presentano le stesse caratteristiche delle aree circostanti di cui la Commissione non chiede la protezione.

41.      Occorre, in effetti, concordare con la Commissione nel ritenere che anche aree destinate all’attività agricola possano rientrare tra le zone da designare come ZPS; tuttavia appare plausibile l’affermazione, non contestata, della Bulgaria secondo cui gli uccelli nidificanti che si concentrano negli habitat presenti lungo le coste, oggetto della tutela originaria, nidificano solo in misura nettamente minore nei limitrofi terreni agricoli.

42.      La Commissione sostiene altresì che i terreni agricoli sarebbero anche importanti aree di caccia per lo sparviero levantino (Accipiter brevipes), per la poiana codabianca (Buteo rufinus) e per il gufo reale (Bubo bubo) indicati come uccelli nidificanti nel formulario informativo standard ed espressamente citati nella valutazione della ZPS. Si tratta tuttavia di presenze numericamente molto ridotte che non sono indicate nemmeno da Birdlife come motivo di identificazione dell’IBA «Kaliakra» (29). Tale utilizzo non è quindi sufficiente per considerare tali aree agricole come territori più idonei alla protezione delle suddette specie di uccelli.

43.      Dalla presenza di uccelli nidificanti nelle zone costiere originariamente protette non si può quindi desumere, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione, che debbano essere protette anche le superfici agricole nell’entroterra.

b)      Sulla migrazione

44.      Secondo le indicazioni fornite dalla Bulgaria nel formulario informativo standard, la zona di protezione speciale «Kaliakra», comprese le superfici di ampliamento, assume tuttavia rilievo anche ai fini della migrazione. Come sottolineato dalla Commissione e come comunicato dalla Bulgaria nel formulario informativo standard per la zona «Kaliakra» (30), tale particolare significato deriva dalle condizioni geografiche. Presso la penisola «Kaliakra» il corso della costa muta infatti di quasi 90 gradi, da una direzione nord/sud a una direzione est/ovest. Gli uccelli si orienterebbero nuovamente per la prosecuzione della migrazione e utilizzerebbero tale punto di riferimento per una sosta. Essi si servirebbero, a tal fine, delle zone agricole protette dell’IBA che non sono state comprese nella zona di protezione speciale «Kaliakra».

45.      La Commissione sostiene in particolare, in linea con la valutazione della zona come IBA, che si tratterebbe di un «collo di bottiglia» per la migrazione autunnale di determinati uccelli.

46.      La nozione di «collo di bottiglia» rimanda ai criteri utilizzati da Birdlife International. Il criterio C.5 definisce collo di bottiglia una zona che di norma, durante la migrazione primaverile o autunnale, è attraversata da almeno 5 000 cicogne (Ciconiidae) e/o da almeno 3 000 rapaci (Accipitriformes e Falconiformes) e/o 3 000 gru (Gruidae) (31).

47.      A comprova del suddetto criterio la Commissione si fonda, in particolare, su uno studio condotto dalla Bulgaria nel 2005, con specifico riferimento all’identificazione delle «zone a collo di bottiglia». In base ad esso, nel corso di quell’anno, presso il punto di osservazione di Bulgarevo, ovvero nelle vicinanze di «Kaliakra», sono stati avvistati più di 30 000 uccelli planatori, soprattutto cicogne e pellicani, ma anche rapaci rari (32).

48.      La Bulgaria oppone alla Commissione una pubblicazione (33) e alcuni studi (34) che negherebbero la presenza di un «collo di bottiglia» presso «Kaliakra». Gli uccelli si sposterebbero invece su un ampio fronte in direzione sud. La Commissione, pur opponendosi all’interpretazione della pubblicazione data dalla Bulgaria, non mette in discussione i risultati delle osservazioni che stanno alla base della stessa e degli altri studi.

49.      Di particolare interesse sono, al riguardo, i dati relativi alle osservazioni compiute nella zona che hanno ispirato gli studi presentati dalla Bulgaria. In base ad essi, grandi gruppi di uccelli migratori sarebbero stati avvistati nell’area solo irregolarmente (35). Tra il 2005 e il 2011 solo nel 2006 e nel 2010 sarebbero state avvistate più di 20 000 cicogne bianche (36). Negli altri quattro anni (37) sono stati avvistati soltanto tra 89 e 3 000 esemplari di cicogne. La Bulgaria afferma che ciò dipenderebbe dal fatto che la rotta di migrazione sarebbe influenzata dalle condizioni dei venti (38). In entrambi gli anni in cui è stata riscontrata una presenza elevata, venti relativamente forti da ovest avrebbero spinto gli uccelli verso la costa.

50.      Sulla base di tali risultati si potrebbe dubitare che tali concentrazioni siano sufficientemente regolari da riconoscere una «zona a collo di bottiglia». Tuttavia, da quanto esposto dalla Bulgaria, risulta quantomeno che tali concentrazioni non hanno carattere puramente casuale o non costituiscono eventi del tutto eccezionali. Occorre invece attendersi che esse si verifichino ogni tre anni in presenza di adeguate condizioni del vento. E quando tali concentrazioni si verificano, gli uccelli hanno bisogno, per le ragioni di carattere geografico indicate nel formulario informativo standard, proprio delle superfici agricole come stazione e per cibarsi.

51.      I dati sulle osservazioni presentati dalla Bulgaria confermano quindi la valutazione documentata nel formulario informativo standard secondo cui la zona di protezione speciale «Kaliakra», compresa la sua superficie di ampliamento, rientrerebbe tra i territori più adatti per la protezione degli uccelli durante la migrazione. Sotto tale profilo, il capo A) della domanda appare quindi fondato.

c)      Sullo svernamento dell’oca dal collo rosso

52.      Il terzo motivo dedotto dalla Commissione per ricomprendere le superfici di ampliamento nella ZPS «Kaliakra» è il loro significato per l’oca dal collo rosso.

53.      Le parti concordano che quasi l’intera popolazione mondiale (tra 30 000 e 50 000 esemplari (39)) dell’oca dal collo rosso, la cui sopravvivenza è considerata minacciata a livello globale, sverna sulla costa occidentale del Mar Nero, ossia principalmente in Bulgaria e in Romania (40). Particolare significato assumono a tal fine due laghi bulgari a nord di «Kaliakra» dove la Bulgaria ha designato delle zone di protezione. Tali laghi e anche le superfici marine dinanzi alla costa – in parte vicine o nella zona di protezione speciale «Kaliakra» – sono utilizzate dalle oche dal collo rosso per riposare, spesso insieme ad altri tipi di oche (41).

54.      Nel formulario informativo standard la Bulgaria ha comunicato soltanto che un numero inferiore di oche dal collo roso sverna nella regione. La designazione della superficie di ampliamento della ZPS «Kaliakra» non costituirebbe quindi prova del fatto che essa rientra nei territori più idonei alla protezione dell’oca dal collo rosso.

55.      Per contro, secondo la Commissione, le superfici di ampliamento della ZPS «Kaliakra» hanno un ruolo estremamente importante come area di approvvigionamento dell’oca dal collo rosso.

56.      È vero che la Commissione non indica il criterio collegato con tale affermazione; si deve tuttavia ritenere che si tratti del criterio C.1 che Birdlife nomina in relazione all’oca dal collo rosso nell’IBA «Kaliakra» (42). Ciò presuppone che la zona ospiti regolarmente un numero notevole di esemplari di una specie a rischio in tutto il mondo o di altre specie il cui mantenimento assume rilievo a livello globale (43).

57.      A quanto consta, la Commissione si fonda sulla valutazione compiuta dalla società bulgara per la protezione degli uccelli (44), messa tuttavia in dubbio dalla Bulgaria.

58.      Entrambe le posizioni si richiamano a uno studio che valuta i dati delle osservazioni effettuate negli anni compresi tra il 1995 e il 2000 (45). Occorre concordare con la Bulgaria sul fatto che, in base al suddetto studio, l’oca dal collo rosso non utilizzerebbe le superfici di ampliamento della zona di protezione speciale «Kaliakra» ogni anno come area di approvvigionamento (46).

59.      La Commissione sottolinea tuttavia, a ragione, che, in base allo studio succitato, almeno in due dei cinque anni oggetto di osservazione, diverse migliaia di oche dal collo rosso hanno cercato cibo su tali superfici (47).

60.      Il fatto che, in base a osservazioni più recenti, le superfici sarebbero state utilizzate più raramente (48) non preclude una tale conclusione dal momento che le osservazioni in parola sono state avviate solo dopo la realizzazione di un gran numero di impianti eolici su tali superfici. Non si può infatti escludere che le superfici siano divenute meno interessanti per le oche proprio a causa dei suddetti impianti (49).

61.      In sintesi, ne risulta che le superfici di ampliamento della ZPS «Kaliakra» erano, prima della realizzazione degli impianti eolici, un importante, ma non stabile, punto di approvvigionamento dell’oca dal collo rosso. Gli studi presentati indicano anche che la specie in parola è flessibile nella scelta dei suoi punti di approvvigionamento.

62.      Ciò non comporta che le superfici di ampliamento debbano essere escluse dalla cerchia dei territori più idonei per la protezione dell’oca dal collo rosso. Alla luce della minaccia che incombe a livello globale su tale specie e della particolare responsabilità dell’Unione europea per le sue zone di svernamento, i requisiti per l’identificazione di tali zone non possono essere dilatati eccessivamente (50). È invece necessario proteggere un numero sufficiente di punti di approvvigionamento per non mettere a rischio lo svernamento dell’oca dal collo rosso.

63.      Tale capo delle conclusioni è quindi fondato anche rispetto alla necessità di tutelare l’oca dal collo rosso.

4.      Conclusione intermedia

64.      Occorre quindi dichiarare che la Bulgaria ha violato gli obblighi su di essa incombenti in base all’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva uccelli per non avere, entro il termine posto dalla Commissione nel parere motivato, tutelato integralmente come zona di protezione speciale le parti inizialmente non protette dell’Important Bird Area «Kaliakra» a nord della zona di protezione speciale «Kaliakra», originariamente designata.

B –    Sui progetti su superfici protette o da proteggere [capi B) e C) della domanda]

65.      La Commissione contesta inoltre alla Bulgaria di aver autorizzato la realizzazione di vari progetti all’interno delle zone protette designate o da designare, in particolare impianti eolici, ma anche progetti turistici, come campi da golf e hotel. La seguente cartina (51) ne offre una visione di insieme:

66.      Nel prosieguo saranno esaminati, in primis, i progetti all’interno della ZPS, posto che in tale contesto risulta più agevole illustrare i criteri giuridici cui converrà rifarsi in seguito rispetto ai progetti situati su superfici non ancora designate. Desidero poi relativizzare il risultato di tale esame analizzando brevemente le conseguenze giuridiche di un’eventuale condanna rispetto ad entrambi i suddetti punti.

1.      Sui progetti nelle zone di protezione speciale «Kaliakra» e «Belite Skali» e nel proposto sito di importanza comunitaria «Kompleks Kaliakra» [capo C) della domanda]

67.      La Commissione chiede, sub C), di accertare che la Bulgaria, approvando i progetti «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD, «Vertikal – Petkov & Cie» OOD e «Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort» OOD nelle ZPS «Kaliakra» e «Belite Skali», oltre che nel proposto SIC «Kompleks Kaliakra», non ha adempiuto gli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat nell’interpretazione datane dalla Corte nelle cause C‑117/03 e C‑244/05, in quanto non ha adottato le misure idonee a prevenire il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie biologiche nonché la perturbazione delle specie per le quali le zone sono state designate.

a)      Sull’interpretazione del capo della domanda

68.      A prima vista, non risulta chiaro come debba essere interpretato il suddetto capo della domanda. È pertanto dubbia anche la sua ammissibilità. In base all’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura, le conclusioni nel ricorso devono essere formulate in modo inequivoco, al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (52).

69.      Un primo contrasto sussiste tra la disposizione citata, cioè l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, e le due sentenze menzionate. In tali sentenze, infatti, la Corte non ha precisamente interpretato l’articolo 6, paragrafo 2. Essa ha semplicemente ribadito che le misure di protezione ivi previste devono essere adottate, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, solo per le zone inserite nell’elenco delle zone scelte come SIC (53).

70.      Tale formulazione contraddittoria del capo della domanda si spiega tuttavia in ragione del fatto che la Commissione ha riassunto, in tale singolo capo, la violazione di due diversi obblighi. Da un lato, esso contesta il deterioramento di due diverse zone di protezione speciale designate e, dall’altro, il deterioramento del proposto SIC «Kompleks Kaliakra». Le violazioni delle ZPS designate devono però essere valutate in base all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, mentre gli obblighi di protezione provvisoria per i siti proposti si ricavano da entrambe le sentenze succitate.

71.      Il capo della domanda deve essere quindi inteso nel senso che la Commissione contesta una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat rispetto a entrambe le ZPS e, oltre a ciò, una violazione degli obblighi di protezione provvisoria in base ai criteri delle sentenze succitate rispetto al sito proposto.

72.      Ma anche con questo chiarimento l’obiettivo di tale capo della domanda necessita di ulteriori precisazioni. Dato che la Commissione contesta l’autorizzazione dei progetti, esso potrebbe essere considerato manifestamente infondato. Infatti, in base all’articolo 2 dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l’Unione europea (54), il diritto dell’Unione si applicava alla Bulgaria soltanto a decorrere dall’adesione. Le autorizzazioni contestate dalla Commissione nel capo della domanda sono però state concesse già prima di tale data. Ne consegue che la Bulgaria, concedendo le autorizzazioni in parola, non potrebbe aver violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat oppure gli obblighi di protezione provvisoria dei siti proposti.

73.      Tuttavia, già nel capo della domanda, la Commissione precisa che essa riscontra una violazione nel fatto che la Bulgaria non ha adottato misure idonee a prevenire il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie biologiche nonché la perturbazione delle specie per le quali le zone sono state designate. Essa non si riferisce pertanto alle autorizzazioni in quanto tali – che dovrebbero peraltro essere esaminate in primis mediante la procedura della valutazione ex ante dei progetti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat –, ma al fatto che, in un momento successivo, non è stato in concreto evitato che la realizzazione dei progetti comportasse il deterioramento delle zone, aspetto questo ricompreso nell’articolo 6, paragrafo 2, e negli obblighi di protezione provvisoria. Le considerazioni successive confermano una tale interpretazione del capo C) delle conclusioni, in quanto la Commissione non si oppone alle decisioni di approvazione anteriori all’adesione, ma alla realizzazione dei progetti a far data dalla stessa e, in particolare, a partire dalla designazione di entrambe le ZPS e dalla proposta della zona «Kompleks Kaliakra».

74.      Questa imprecisione nel capo C) della domanda è certamente molto spiacevole, ma non così grave da far sì che esso debba essere considerato inammissibile o manifestamente infondato. È invece possibile dargli, in via interpretativa, una lettura corretta e valutarlo nel merito. Le considerazioni svolte dalla Bulgaria mostrano, inoltre, che i vizi del capo della domanda non hanno pregiudicato la sua difesa.

b)      Sull’asserita violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat rispetto alle zone di protezione speciale «Kaliakra» e «Belite Skali»

75.      Occorre, quindi, anzitutto esaminare se la Bulgaria abbia violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat rispetto alle ZPS «Kaliakra» e «Belite Skali» designate il 18 dicembre 2007 per il fatto di aver autorizzato la realizzazione dei progetti «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD, «Vertikal – Petkov & Cie» OOD e «Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort» OOD.

i)      Sull’applicabilità ratione temporis dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat

76.      La Bulgaria sostiene che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat non sia in alcun modo applicabile a progetti che sono stati autorizzati prima dell’adesione e, quindi, neppure alla loro realizzazione.

77.      Al riguardo la Bulgaria si fonda sulla sentenza «Lauteracher Ried» nell’ambito della quale l’allora Seconda Sezione della Corte ha deciso, per ragioni di certezza del diritto (55), che gli obblighi derivanti dalla direttiva habitat non valevano per progetti la cui procedura di autorizzazione era stata avviata prima dell’adesione dello Stato membro interessato alla Comunità europea (56). Per i progetti autorizzati prima dell’adesione, la direttiva habitat non dovrebbe quindi trovare applicazione.

78.      Tuttavia, la Grande Sezione della Corte ha nel frattempo – a ragione (57) – superato la menzionata giurisprudenza sull’applicazione ratione temporis della direttiva habitat, poiché prima dell’autorizzazione di un progetto non sussiste ancora nessuna situazione perfezionata (58) cui possa trovare applicazione il principio della certezza del diritto.

79.      La decisione da ultimo citata non riguarda, in effetti, progetti che sono stati approvati già prima dell’adesione; tuttavia, la Corte ha chiarito al riguardo che, a decorrere dal momento in cui la direttiva habitat è divenuta applicabile, l’articolo 6, paragrafo 2, vale per progetti la cui autorizzazione a entrare in funzione è stata concessa prima che divenisse applicabile il regime di tutela previsto in base alla direttiva habitat per la zona di protezione interessata (59). Ciò deve valere anche per i progetti autorizzati prima dell’adesione.

80.      È vero che tali progetti non sono soggetti alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat in materia di valutazione ex ante dei loro effetti sulla zona interessata; tuttavia, a norma dell’articolo 6, paragrafo 2, gli Stati membri devono adottare le misure adatte per evitare che la realizzazione dei progetti comporti il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nei limiti in cui tali perturbazioni possono avere conseguenze significative sugli obiettivi della presente direttiva (60).

81.      La realizzazione dei progetti che sono stati autorizzati prima dell’adesione della Bulgaria e dell’applicabilità ratione temporis della direttiva habitat e della direttiva uccelli ricade così nell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.

82.      Per completezza, va osservato che, rispetto alle ZPS, l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, in combinato disposto con l’articolo 7, si applica soltanto a partire dalla designazione della ZPS. Prima di tale data, le suddette zone restano soggette all’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli (61), più rigoroso per quanto attiene alla giustificazione di eventuali interventi, ma che la Commissione non ha indicato nel capo C) della domanda.

ii)    Sul criterio dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat

83.      Un’attività è compatibile con l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat solo se è garantito che non causa alcuna perturbazione idonea a pregiudicare significativamente gli obiettivi della direttiva in parola, in particolare i suoi obiettivi di conservazione (62). Nel procedimento per inadempimento una contestazione attinente a una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, è quindi fondata solo quando la Commissione ha dimostrato a sufficienza che lo Stato membro non ha adottato misure idonee a evitare che la gestione dei progetti – se intervenuta dopo la designazione della relativa zona di protezione – causi un degrado degli habitat naturali delle specie interessate e la perturbazione delle specie che possono generare effetti significativi alla luce dello scopo di tale direttiva, consistente nel garantire la conservazione della predetta specie (63).

84.      Al fine di accertare una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, la Commissione non è tuttavia tenuta a provare un nesso di causa ed effetto tra la gestione di un progetto e una perturbazione significativa causata a danno della specie interessata. È invece sufficiente che essa comprovi la probabilità o il rischio che l’impianto causi perturbazioni significative per la specie citata (64).

85.      È vero che la Corte ha applicato il criterio della probabilità o del rischio solo per esaminare le perturbazioni significative delle specie; tuttavia, non è dato riscontrare nessun motivo per il quale esso non possa essere impiegato anche nel valutare altri tipi di perturbazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, ovvero il deterioramento degli habitat.

86.      Tale criterio si spiega, infatti, alla luce della circostanza che, quando sussiste un tale rischio, deve essere compiuta anche la valutazione ex ante di un progetto a norma dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat (65). In questo caso, l’autorizzazione può essere concessa solo quando l’esame mostra che la zona non è, come tale, messa a rischio o quando il progetto è giustificato a norma dell’articolo 6, paragrafo 4. Dato che i paragrafi 2 e 3 dell’articolo 6 dovrebbero garantire il medesimo livello di tutela (66), lo stesso criterio deve valere anche per la prova di una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2.

87.      Una prova sulla base di tale criterio non dimostra, tuttavia, in modo necessariamente definitivo che una misura – ad esempio la gestione di un progetto – sia inammissibile. Essa può invece essere confutata mediante un adeguato esame dell’impatto sulla zona o la misura può essere giustificata a norma dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat (67).

iii) Sul deterioramento della zona di protezione speciale «Kaliakra»

88.      La Commissione si oppone a quattro progetti sull’originaria area della ZPS «Kaliakra» e della ZPS «Belite Skali». I suddetti progetti sono stati autorizzati prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione, ma i rispettivi lavori di costruzione sono stati conclusi solo dopo la designazione della zona di protezione speciale. Si tratta di tre progetti per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento e di un progetto turistico.

89.      Il progetto «Kaliakra Wind Power» AD per la costruzione di 35 impianti eolici è stato autorizzato nel 2006 ed è entrato in funzione il 5 giugno 2008. Il progetto «EVN Enertrag Kavarna» OOD riguardava la realizzazione di 32 impianti eolici ed è stato autorizzato il 26 luglio 2006. In un secondo momento l’autorizzazione è stata limitata a 20 impianti, 8 dei quali – in base alle indicazioni fornite dalla Bulgaria – sono stati realizzati e sono in funzione dall’8 giugno 2012. Altri tre impianti sono stati autorizzati nell’ambito del progetto «Vertikal – Petkov & Cie» OOD nel 2005. Un ricorso presentato contro le suddette decisioni è stato definito il 26 luglio 2007 con una transazione. Due impianti sono entrati in funzione, rispettivamente, il 24 aprile 2008 e il 14 febbraio 2011. Il terzo impianto non sarà realizzato.

90.      Il progetto turistico «Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort» OOD nella ZPS «Belite Skali» comprende la realizzazione di un campo da golf e di un centro termale. Una prima autorizzazione a edificare è stata rilasciata il 22 dicembre 2005, mentre la licenza di esercizio è stata concessa il 6 aprile 2010.

91.      Dato che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat non è, a norma dell’articolo 7 di quest’ultima, applicabile prima della designazione della ZPS, una valutazione dell’impatto della realizzazione degli impianti in parola presuppone, in base alla disposizione di cui trattasi, che la Commissione comunichi quali lavori a tal fine necessari sono stati realizzati dopo tale data. Tali indicazioni non sono però disponibili. In base alle indicazioni, non contraddette, fornite dalla Bulgaria, è noto soltanto che gli scavi necessari per la realizzazione dei progetti in parola sono stati realizzati addirittura prima dell’adesione della Bulgaria all’Unione. Ne consegue che, nel presente procedimento, la realizzazione degli impianti non va discussa.

92.      È tuttavia certo che tutti i suddetti impianti sono entrati in funzione solo dopo la designazione delle ZPS. Occorre quindi esaminare se il mantenimento in funzione all’interno di entrambe le ZPS sia compatibile con l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.

93.      Per quanto attiene agli impianti eolici, è vero che la Commissione sottolinea il rischio di uccisione di uccelli mediante collisione (impatto di volatili), ma la Bulgaria inficia tale argomento sulla base dei risultati del controllo del loro funzionamento sotto il profilo ornitologico. In base ad essi, nel primo anno di funzionamento del parco eolico «Kaliakra Wind Power» ODD sono stati reperiti soltanto tre uccelli morti e, per l’appunto, un pellicano rosa (Pelecanus onocrotalus) e due strillozzi (Miliaria o Emberiza calandra). Entrambe le specie sono, in effetti, indicate nel formulario informativo standard della ZPS «Kaliakra». Tuttavia, alla luce dell’elevato numero di esemplari, tra 2 000 e 3 000 pellicani rosa e tra 500 e 1 200 strillozzi, tali perdite risultano molto meno significative della fluttuazione naturale degli esemplari.

94.      La Commissione continua a sostenere che gli impianti eolici e gli impianti del «Thracian Cliffs Golf & Spa Resort» OOD disturbano le specie di uccelli interessate e degradano il loro habitat. Essa quantifica le perdite addirittura sulla base di una comunicazione di un’organizzazione bulgara per la protezione degli uccelli.

95.      La Bulgaria replica correttamente alla quantificazione, osservando che nella comunicazione in parola non è chiarito come si sia pervenuti a tali dati. Non è quindi possibile fondare una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat sul volume ivi quantificato delle asserite perdite di superficie.

96.      È tuttavia evidente che il mantenimento in funzione di impianti eolici, di edifici destinati ad hotel e di un campo da golf fondano la probabilità o il pericolo di un deterioramento degli habitat degli uccelli protetti nella zona di protezione speciale e di una loro grave perturbazione.

97.      Il parco eolico costruito da «Kaliakra Wind Power» AD si compone di 35 impianti eolici in funzione, a densità elevata, su una superficie compresa tra i 3 e i 4 chilometri quadrati all’interno della ZPS «Kaliakra». È molto probabile che le superfici tra gli impianti eolici e nelle dirette vicinanze del parco eolico siano divenute, per tutte le specie di uccelli protette, meno attrattive rispetto a prima della realizzazione del parco eolico. In misura minore, lo stesso vale anche per entrambi i parchi eolici più piccoli. La Bulgaria ha, quindi, espressamente vietato la realizzazione di ulteriori impianti eolici nella ZPS «Kaliakra» (68).

98.      È anche escluso che le superfici della ZPS «Belite Skali», interessate dagli impianti «Thracian Cliffs Golf & Spa» OOD, mantengano, per le specie di uccelli protetti, la medesima utilità che esse avevano anteriormente alla realizzazione del progetto in parola. La gestione di un campo da golf e di impianti per il tempo libero modificano le caratteristiche degli habitat coinvolti e le specie di uccelli interessate, pur potendo comunque continuare a utilizzarli per nidificare, sostare o approvvigionarsi, sarebbero spaventate dalla presenza dei turisti (69).

99.      In base a quanto sostenuto dalla Commissione in merito alle asserite perdite di superficie, ciò va riconosciuto in particolare per le seguenti specie, indicate nell’allegato I della direttiva uccelli ed elencate anche nel formulario informativo standard di entrambe le ZPS: la monachella dorsonera (Oenanthe pleschanka), la calandra (Melanocorypha calandra), la calandrella (Calandrella brachydactyla), l’occhione comune (Burhinus oedicnemus), la poiana codabianca (Buteo rufinus), la sparviero levantino (Accipiter brevipes) e la ghiandaia marina (Coracias garrulus).

100. Grava quindi sulla Bulgaria l’onere di confutare il suddetto indizio di un probabile pericolo di degrado dell’habitat delle specie di uccelli protette e di una loro perturbazione. La Bulgaria non si esprime però sulla perturbazione delle specie interessate e sul degrado dell’habitat.

101. Si deve quindi ritenere che la gestione del suddetto progetto violi l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat.

102. La Bulgaria ha quindi violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat per non aver adottato le misure necessarie per evitare che la gestione degli impianti eolici «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD e «Vertikal – Petkov & Cie» OOD nonché degli impianti della «Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort» OOD nelle zone di protezione speciale «Kaliakra» e «Belite Skali» degradasse gli habitat delle specie protette e perturbasse tali specie.

c)      Sulla protezione provvisoria del sito proposto «Kompleks Kaliakra»

103. La Commissione contesta inoltre alla Bulgaria di non aver sufficientemente protetto il proposto SIC «Kompleks Kaliakra» dai danni derivanti dai progetti «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD, «Vertikal – Petkov & Cie» OOD e «Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD». Essa si oppone in tal modo alla distruzione dell’habitat prioritario costituito dalla steppa ponto-sarmatica (codice Natura 2000 62C0).

104. In forza della direttiva habitat, gli Stati membri sono tenuti ad adottare, per quanto riguarda i siti che ospitano tipi di habitat naturali e/o specie prioritarie e che essi hanno selezionato al fine della loro iscrizione nell’elenco comunitario, opportune misure di protezione al fine di mantenere le caratteristiche ecologiche di detti siti. Gli Stati membri non possono pertanto autorizzare interventi che potrebbero comprometterne seriamente le caratteristiche ecologiche. Tale ipotesi ricorre, in particolare, allorché un intervento rischia di ridurre in maniera considerevole la superficie del sito o di comportare la scomparsa di specie prioritarie presenti nel sito o, infine, di avere come risultato la distruzione del sito o l’annientamento delle sue caratteristiche rappresentative (70).

105. Tale obbligo di protezione sarebbe violato se la Bulgaria ammettesse, all’interno di un sito proposto, una distruzione di ampia portata di un habitat prioritario.

106. Come tutti gli altri obblighi di diritto dell’Unione, esso vale tuttavia a partire dall’adesione della Bulgaria. Quest’ultima afferma però, senza essere contraddetta, che i lavori di scavo per i suddetti progetti, asseritamente idonei a distruggere l’habitat, sarebbero stati realizzati già prima dell’adesione. Tale deterioramento non potrebbe quindi violare il diritto dell’Unione.

107. Se l’habitat dell’area interessata è già stato distrutto, la successiva gestione dei progetti non potrebbe peggiorarlo ulteriormente.

108. Il capo C) della domanda è, quindi, infondato su questo punto e il ricorso della Commissione deve essere, a questo riguardo, respinto.

2.      Sui progetti relativi alle superfici in un primo momento non protette [capo B) della domanda]

109. Con il capo B) della domanda, la Commissione chiede che si accerti che la Repubblica di Bulgaria, approvando i progetti «AES Geo Energy» OOD, «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Disib» OOD, «Eko Energy» OOD e «Longman Investment» OOD nella zona importante per la protezione degli uccelli «Kaliakra», che non è stata designata come ZPS ma che avrebbe dovuto essere designata come tale, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva 2009/147/CE nell’interpretazione che ne è stata data dalla Corte di giustizia nelle cause C‑96/98 e C‑374/98.

110. Il presente capo della domanda ha in effetti una formulazione analoga al capo C): esso non presenta però gli stessi vizi, riguardando una situazione di fatto e di diritto diversa.

111. Un elemento di ambiguità risulta tuttavia dal fatto che la Commissione fonda il capo suddetto sulla direttiva 2009/147 che ha revocato la precedente versione della direttiva uccelli. Si potrebbe quindi ritenere che debbano essere ricomprese violazioni verificatesi dopo che la direttiva 2009/147 è entrata in vigore, ossia il 15 febbraio 2010.

112. La direttiva in parola mira tuttavia, in base al suo primo considerando, a codificare la direttiva uccelli e non modifica l’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, rispetto alle versioni precedentemente vigenti. Nell’articolo 18, paragrafo 1, viene anche chiarito che la precedente versione della direttiva uccelli è abrogata «fatti salvi gli obblighi degli Stati membri». Considerare, nel caso di specie, solo le circostanze successive all’emanazione della direttiva di codifica pur in presenza di un obbligo rimasto invariato nel contenuto e di una fattispecie continuativa sarebbe quindi un eccessivo formalismo (71).

a)      Criteri giuridici

113. In base a quanto sino ad ora osservato al punto IV.A, si deve ritenere che i progetti si trovino su superfici che la Bulgaria avrebbe dovuto designare come ZPS. La designazione è intervenuta però solo dopo il momento di riferimento ai fini della valutazione della situazione nel caso di specie, ossia dopo il decorso del termine fissato nel parere motivato (72), il 22 agosto 2012.

114. Le zone che non sono state classificate come ZPS, mentre avrebbero dovuto esserlo, continuano a rientrare, secondo giurisprudenza costante, nel regime proprio dell’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli (73). In base ad esso, gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative in considerazione degli obiettivi del presente articolo.

115. Ai fini della prova di una violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli, è possibile ricorrere al criterio sviluppato dalla Corte per l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat, dal momento che la disposizione in parola coincide in ampia misura con l’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli (74). In base ad essa, occorre accertare una violazione quando la Commissione prova che sussiste la probabilità o il rischio che un progetto degradi l’habitat delle specie di uccelli protetti o arrechi loro una grave perturbazione (75). In pratica, la Corte ha riconosciuto già in precedenza una violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli sulla base della probabilità o del pericolo di un deterioramento (76), senza tuttavia indicare espressamente il criterio succitato.

b)      Sui progetti

116. Con il presente capo, la Commissione si oppone a sei progetti.

i)      Sui tre progetti che non sono stati realizzati

117. Per tre progetti, vale a dire «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD ed «Eco Energy» OOD, in base a quanto osservato dalla Bulgaria e non contestato, si è semplicemente deciso che non era necessario effettuare una valutazione dell’impatto ambientale. Ulteriori autorizzazioni non sono state concesse e gli impianti non sono stati neppure costruiti. Nel frattempo, anche le decisioni circa la necessità di una valutazione dell’impatto ambientale sono divenute inefficaci.

118. Tuttavia, già dalle suddette decisioni si potrebbe desumere un aumentato rischio o un pericolo maggiore di perturbazioni o di deterioramenti della zona presente ancora al momento del decorso del termine fissato nel parere motivato (77). Una valutazione dell’impatto ambientale aumenterebbe, infatti, la probabilità che danni o deterioramenti siano identificati o evitati.

119. Siffatto rischio, di carattere puramente procedurale, della zona non è però sufficiente per accertare una violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli. In mancanza di ulteriori misure, il rischio resta infatti ipotetico.

120. Peraltro, il compimento di una valutazione dell’impatto ambientale, benché auspicabile, non è espressamente richiesto dall’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli, contrariamente a quanto previsto nell’articolo 6, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva habitat. È quindi sufficiente valutare la decisione sulla necessità di compiere una valutazione dell’impatto ambientale quale possibile violazione della direttiva VIA.

ii)    Sui tre progetti realizzati

121. Nel caso dei tre progetti rimanenti, gli enti bulgari hanno rilasciato le ulteriori autorizzazioni necessarie e gli impianti eolici sono stati costruiti in linea con esse.

122. Nel corso del 2008, il progetto «AES Geo Energy» OOD otteneva, a seguito di una valutazione dell’impatto ambientale, un’autorizzazione a edificare per 52 impianti eolici che sono entrati in funzione il 15 novembre 2011.

123. Per il progetto «Disib» OOD, la valutazione dell’impatto ambientale è stata ritenuta superflua con decisione del 4 gennaio 2007. Successivamente, è stato autorizzato un impianto eolico che è entrato in funzione il 22 maggio 2008.

124. Simile è la situazione del progetto «Longman Investment» OOD. L’11 dicembre 2007 si è deciso che non sarebbe stata necessaria alcuna valutazione dell’impatto ambientale e, successivamente, è stato autorizzato un impianto eolico entrato in funzione il 16 giugno 2008.

c)      Sul deterioramento della zona

125. La realizzazione e la gestione di impianti eolici sulle aree tutelate in un secondo momento come ampliamento della ZPS «Kaliakra» devono essere esaminate, nel merito, con gli stessi criteri impiegati rispetto all’originaria ZPS.

126. Come nel caso della ZPS originaria, sussiste, infatti, una sufficiente probabilità o un sufficiente pericolo che, a causa della costruzione e della gestione, complessivamente, di 54 impianti eolici, le aree considerate non siano più attrattive come in precedenza per le specie di uccelli protetti (78).

127. Il fatto che, in base ai dati sulle osservazioni del parco eolico «AES Geo Energy» OOD, cui la Bulgaria si richiama, le oche dal collo rosso utilizzino comunque le superfici e, in presenza di adeguate condizioni del vento, la migrazione si concentri presso «Kaliakra» non milita contro una tale probabilità o un tale pericolo. Gli obblighi di tutela sussistono, infatti, già prima che si registri una diminuzione del numero di uccelli o che si presenti un effettivo rischio di estinzione di una specie protetta (79).

128. Dai suddetti dati si può inoltre ricavare quantomeno un indizio per una perdita di attrattiva. L’utilizzo delle superfici da parte delle oche dal collo rosso è, infatti, inferiore rispetto ai valori massimi registrati nel periodo anteriore alla costruzione dei mulini a vento. Non è, inoltre, neppure documentato che un numero elevato di uccelli migratori vi sosti, neppure nei periodi di occasionale elevata concentrazione lungo la costa.

d)      Conclusione intermedia

129. La Bulgaria ha quindi violato l’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli per non aver adottato le misure necessarie per evitare che la gestione dei progetti eolici «AES Geo Energy» OOD, «Disib» OOD e «Longman Investment» OOD degradasse gli habitat delle specie di uccelli da proteggere e arrecasse loro perturbazione nella zona, importante per la protezione degli uccelli, di «Kaliakra» che, pur non essendo stata designata come zona di protezione speciale, avrebbe dovuto esserlo.

3.      Sulle conseguenze di un’eventuale condanna

130. Occorre osservare, a titolo complementare, che le informazioni disponibili non permettono di stabilire in modo definitivo se debba essere vietata l’ulteriore gestione dei progetti esaminati. Non si può, infatti, escludere che, da un esame più dettagliato, risulti che i progetti non deteriorano la zona in quanto tale o che essi possono essere giustificati sulla base dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat (80).

131. Il primo passo per l’attuazione di un’eventuale decisione su questi punti e, allo stesso tempo, la prima misura adatta al fine di evitare un deterioramento delle ZPS interessate sarebbe, quindi, quella di procedere a un esame scientifico dell’impatto dei progetti. Se, anche dopo tale esame, non può essere fugato ogni dubbio ragionevole dal punto di vista scientifico che si possano avere ripercussioni negative sulla zona in quanto tale (81), può essere necessario esaminare l’esistenza di una giustificazione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat.

132. La Corte ha già ravvisato la possibilità di una giustificazione rispetto all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat (82). Per contro, una violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva uccelli può essere giustificata, in linea di massima, soltanto a condizioni nettamente più rigorose (83). L’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat è tuttavia, in linea di principio, idoneo a giustificare la futura gestione dei mulini a vento, dal momento che le aree interessate ricadono ora anch’esse nella ZPS «Kaliakra» e, quindi, trovano ormai applicazione anche i paragrafi da 2 a 4 dell’articolo 6 della direttiva habitat.

133. In base all’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva habitat, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata, qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica.

134. Nell’individuare l’interesse pubblico occorrerebbe tener conto, oltre che dell’interesse all’utilizzo dell’energia eolica o alla conservazione dei posti di lavoro, anche della certezza del diritto e della tutela dell’affidamento ove i progetti in parola si fondino su autorizzazioni che sono state concesse prima che la direttiva uccelli e la direttiva habitat divenissero applicabili. Se sono assunte tutte le misure ragionevoli per contenere i danni, la certezza del diritto e la tutela del legittimo affidamento dovrebbero prevalere, nella maggior parte dei casi, sulla protezione dei beni naturali interessati.

135. Tuttavia, i presupposti per una tale giustificazione non sussistono in quanto la Bulgaria non ha ancora individuato la portata del deterioramento cagionato dalla gestione degli impianti. Non è quindi possibile né comparare l’interesse al mantenimento in funzione con il deterioramento della zona, né valutare eventuali alternative, quali, ad esempio, lo spostamento degli impianti eolici in altre località o una limitazione dell’attività, in particolare nei periodi sensibili. Non è chiaro neppure quali misure siano necessarie per garantire la coerenza di Natura 2000 (84).

136. Ove la Corte aderisca alla mia proposta, occorrerebbe quindi esaminare anzitutto gli effetti perturbativi cagionati dal funzionamento del progetto per poi poter valutare, eventualmente, una loro giustificazione.

C –    Sulla valutazione dell’impatto ambientale [capo D) della domanda]

137. La Commissione contesta infine, con il capo D) della domanda, che non sarebbe stato esaminato correttamente l’impatto cumulativo dei progetti «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Eco Energy» OOD e «Longman investment» OOD nelle zone inizialmente non protette dell’IBA «Kaliakra». La Bulgaria sarebbe in tal modo venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi 2 e 3, e l’allegato III, punto 1, lettera b), della direttiva VIA.

138. Nella sua versione originaria, il capo della domanda in parola riguardava la valutazione preliminare della necessità di una VIA per cinque progetti e l’effettiva VIA su un sesto progetto. Dopo che la Commissione ha limitato, in sede di replica, il capo di cui trattasi, si discute ora soltanto dell’esame preliminare di quattro progetti.

1.      Sull’applicabilità ratione temporis della direttiva VIA

139. La Commissione chiede l’accertamento di una violazione della direttiva VIA nella sua versione dell’anno 2011. Gli enti bulgari hanno però adottato le decisioni controverse già nel 2007. La versione successiva può tuttavia trovare applicazione dato che essa coincide, in tutti i punti rilevanti, con la versione vigente nel 2007 (85).

2.      Sui progetti

140. Tutti i progetti contestati riguardano la parte di IBA inizialmente non designata come ZPS «Kaliakra». In tutti i casi non è stata effettuata alcuna valutazione dell’impatto ambientale, in quanto l’autorità competente l’ha ritenuta superflua.

141. Tale procedura di esame preventivo è stata avviata, rispettivamente, nella seconda metà dell’anno 2007 e si è conclusa con decisioni del 24 settembre 2007 («Eco Energy» OOD per la costruzione di un impianto eolico), dell’11 dicembre 2007 («Longman Investment» OOD per la costruzione di un impianto eolico) e del 28 dicembre 2007 («Windtech» OOD per la realizzazione di quattro impianti eolici e «Brestiom» OOD per la realizzazione di sei impianti eolici).

142. Solo il progetto «Longman Investment» OOD è stato realizzato ed è in funzione dal 16 giugno 2008.

143. Per gli altri tre progetti non sono invece mai state rilasciate le concessioni edilizie e, in base alle informazioni fornite dalla Bulgaria, le decisioni succitate sono divenute inefficaci a seguito della mancata attuazione.

144. Occorre quindi esaminare se un’eventuale violazione possa essere oggetto del presente procedimento per inadempimento [v., infra, sub a)] e se, rispetto ai progetti non realizzati, sia ipotizzabile una violazione della direttiva VIA [v., infra, sub b)]. È poi necessario stabilire se siano stati adeguatamente valutati gli effetti cumulativi dei progetti.

a)      Sulle decisioni inefficaci come oggetto del presente procedimento per inadempimento

145. Prima facie si potrebbe sì supporre che la presente controversia possa ritenersi definita rispetto alle decisioni divenute inefficaci. Nell’ambito del procedimento per inadempimento rileva tuttavia la situazione presente al momento del decorso del termine concesso dalla Commissione nel suo parere motivato complementare del 22 giugno 2012, ossia il 22 agosto 2012 (86).

146. A tale data le decisioni sulla necessità di una valutazione dell’impatto ambientale erano ancora efficaci. A quanto consta, infatti, l’inefficacia deriva dal fatto che, nel 2012, è stato introdotto un termine quinquennale per la realizzazione dei progetti. Occorre quindi ritenere che le suddette decisioni siano divenute inefficaci non prima di cinque anni dopo la loro emanazione, ossia soltanto il 24 settembre 2012 o il 28 dicembre 2012.

b)      Sulla possibilità di una violazione della direttiva VIA mediante progetti non realizzati

147. Dubbi in merito a una violazione della direttiva VIA mediante progetti non realizzati potrebbero scaturire dal fatto che gli Stati membri, a norma dell’articolo 2, paragrafo 1, adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, i progetti per i quali ci si attende un rilevante impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, siano assoggettati a una procedura di autorizzazione e alla valutazione dei loro effetti sull’ambiente.

148. La decisione circa la mancata necessità di effettuare una valutazione dell’impatto ambientale non costituisce ancora – a quanto consta – un’approvazione del progetto. In base alle indicazioni, non contestate, della Bulgaria è richiesta ancora, quantomeno, un’autorizzazione edilizia che – a differenza di quando accaduto per il progetto realizzato «Longman investment» OOD – non è mai stata rilasciata per gli altri tre progetti. Non può pertanto contestarsi alla Bulgaria di aver approvato tali progetti senza procedere al necessario esame.

149. La decisione sulla necessità di una valutazione dell’impatto ambientale deve tuttavia essere adottata sulla base dei criteri della direttiva VIA, ossia a norma dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, e dell’allegato III. Quantomeno queste ultime disposizioni potrebbero essere lese anche se il progetto non avesse mai ottenuto tutte le autorizzazioni necessarie. Riguardo al progetto «Longman investment» OOD, è inoltre ipotizzabile una violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva VIA.

3.      Sulla valutazione dell’impatto cumulativo in sede di esame preliminare

150. Per quanto attiene all’esame preliminare della necessità di una valutazione dell’impatto ambientale, occorre ricordare che, in base all’articolo 4, paragrafo 2, primo comma, della direttiva VIA, gli Stati membri determinano, mediante un esame del progetto caso per caso o mediante soglie o criteri da essi fissati, se i progetti elencati nell’allegato II della direttiva debbano essere sottoposti a una valutazione dell’impatto ambientale.

151. Tra tali progetti rientrano gli impianti di produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento (centrali eoliche) elencati nel punto 3, lettera i), dell’allegato in parola.

152. L’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VIA conferisce certamente agli Stati membri un margine di discrezionalità quanto alla fissazione di tali soglie o criteri. Tale margine è tuttavia ristretto dall’obbligo di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva, in base al quale i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, devono essere sottoposti a valutazione sotto il profilo dell’impatto sull’ambiente (87).

153. I criteri o le soglie di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), della direttiva VIA hanno quindi lo scopo di agevolare la valutazione delle caratteristiche concrete di un progetto al fine di stabilire se sia soggetto all’obbligo di valutazione dell’impatto ambientale (88).

154. Ne consegue che le competenti autorità nazionali incaricate di una domanda di autorizzazione di un progetto di cui all’allegato II della direttiva VIA sono tenute ad esaminare, in particolare, la questione se, tenendo conto dei criteri di cui all’allegato III della direttiva, debba essere effettuata una valutazione dell’impatto ambientale (89).

155. A tale riguardo, dall’allegato III, punto 1, della direttiva VIA risulta che occorre valutare le caratteristiche di un progetto, in particolare, rispetto ai suoi effetti cumulativi con altri progetti. La mancata presa in considerazione dell’effetto cumulativo di un progetto con altri progetti può, infatti, avere il risultato pratico di sottrarlo all’obbligo di valutazione sebbene, considerato insieme ad altri progetti, esso possa avere un notevole impatto ambientale (90).

156. Tale requisito deve essere letto alla luce dell’allegato III, punto 3, della direttiva VIA in forza del quale gli effetti potenzialmente significativi dei progetti debbono essere considerati in relazione ai criteri stabiliti ai punti 1 e 2 dello stesso allegato, tenendo conto in particolare della probabilità, della portata, dell’ordine di grandezza, della durata e della reversibilità dell’impatto di tale progetto (91).

157. Ne risulta che spetta a un’autorità nazionale, nel momento in cui verifica se un progetto debba essere sottoposto a una valutazione dell’impatto ambientale, esaminare l’impatto che esso potrebbe avere unitamente ad altri progetti. Peraltro, in mancanza di specificazione, tale obbligo non si limita ai soli progetti simili. In tale esame preliminare si deve, inoltre, stabilire se le conseguenze sull’ambiente di un progetto possano avere, a causa degli effetti di altri progetti, un impatto maggiore che in assenza dei medesimi (92).

158. Nel caso di specie, sulle superfici dell’IBA «Kaliakra» non ancora designate come zone di protezione speciale, sono stati già previsti quantomeno il parco eolico della «AES GEO Energy» OOD con 52 impianti eolici e altri tre impianti della «Disib» OOD. Alla fine del 2007 non potevano essere esclusi a priori, per nessuno dei quattro progetti qui contestati, effetti cumulativi con tali progetti.

159. Le informazioni sull’IBA «Kaliakra» contenevano, inoltre, elementi indicanti l’importante ruolo che le superfici interessate svolgono per la migrazione e lo svernamento dell’oca dal collo rosso.

160. Nell’esaminare la necessità di una valutazione dell’impatto ambientale era quindi indispensabile tener conto degli effetti cumulativi dei diversi progetti eolici.

161. È vero che la Bulgaria si richiama al fatto che, nelle decisioni, sarebbe stato espressamente indicato che non si attendevano effetti cumulativi. La mera negazione di effetti cumulativi non dimostra, tuttavia, che siano stati compiuti esami sufficienti. E la Bulgaria non fornisce prova alcuna di un siffatto esame.

4.      Conclusione intermedia

162. La Bulgaria, non avendo adeguatamente preso in considerazione gli effetti cumulativi dei progetti «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Eco Energy» OOD e «Longman Investment» OOD con altri progetti nell’esaminare la necessità di una valutazione dell’impatto ambientale, ha così violato l’articolo 4, paragrafi 2 e 3, e l’allegato III, punto 1, lettera b), della direttiva VIA e, per il fatto che il progetto «Longman Investment» OOD è stato comunque autorizzato e realizzato, ha violato, in aggiunta, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva.

V –    Spese

163. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Posto che entrambe le parti hanno chiesto la condanna della controparte alle spese e dato che la Bulgaria è risultata prevalentemente soccombente, ma di certo non in toto, propongo di condannare tale Stato membro a sostenere i tre quarti delle spese.

VI – Conclusione

164. Propongo pertanto alla Corte di statuire come segue:

1)      La Bulgaria ha violato gli obblighi su di essa incombenti in base all’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147/CE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici per non avere, entro il termine posto dalla Commissione nel parere motivato, tutelato integralmente come zona di protezione speciale le parti inizialmente non protette dell’Important Bird Area «Kaliakra» a nord della zona di protezione «Kaliakra», originariamente designata.

2)      La Repubblica di Bulgaria ha violato l’articolo 4, paragrafo 4, primo periodo, della direttiva 2009/147 per non aver adottato le misure necessarie per evitare che la gestione degli impianti eolici «AES Geo Energy» OOD, «Disib» OOD e «Longman Investment» OOD degradasse gli habitat delle specie di uccelli da proteggere e arrecasse loro perturbazione nella zona, importante per la protezione degli uccelli, di «Kaliakra», la quale, pur non essendo stata designata come zona di protezione speciale, avrebbe dovuto esserlo.

3)      La Repubblica di Bulgaria ha quindi violato l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, per non aver adottato le misure necessarie per evitare che la gestione degli impianti eolici «Kaliakra Wind Power» AD, «EVN Enertrag Kavarna» OOD e «Vertikal – Petkov & Cie» OOD nonché degli impianti della «Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort» OOD nelle zone di protezione speciale «Kaliakra» e «Belite Skali» degradasse gli habitat delle specie protette e perturbasse le suddette specie.

4)      La Repubblica di Bulgaria, non avendo adeguatamente preso in considerazione gli effetti cumulativi dei progetti «Windtech» OOD, «Brestiom» OOD, «Eco Energy» OOD e «Longman Investment» OOD con altri progetti nell’esaminare la necessità di una valutazione dell’impatto ambientale, ha violato l’articolo 4, paragrafi 2 e 3, e l’allegato III, punto 1, lettera b), della direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati e, per il fatto che il progetto «Longman Investment» OOD è stato comunque autorizzato e realizzato, ha violato, in aggiunta, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva in parola.

5)      Il ricorso è respinto quanto al resto.

6)      La Repubblica di Bulgaria è condannata a sopportare i tre quarti delle spese della Commissione europea e i tre quarti delle proprie spese. La Commissione sopporterà un quarto delle spese della Bulgaria e un quarto delle proprie spese.

1 –      Lingua originale: il tedesco.

2 –      V. decisione del Consiglio, del 3 dicembre 1981, concernente la conclusione della convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e dell’ambiente naturale in Europa (GU 1982, L 38, pag. 1). La convenzione è pubblicata in GU 1982, L 38, pag. 3.

3 –      V., ad esempio, raccomandazione n. 130 (2007) of the Standing Committee on the windfarms planned near Balchik and Kaliakra, and other wind farm developments on the Via Pontica route (Bulgaria), del 29 novembre 2007, e, da ultimo, la relazione della Bulgaria del 30 marzo 2015 [T‑PVS/Files(2015)22E].

4 –      Direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 2010, L 20, pag. 7).

5 –      Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7) nella versione della direttiva 2006/105/CE del Consiglio, del 20 novembre 2006, che adegua le direttive 73/239/CEE, 74/557/CEE e 2002/83/CE in materia di ambiente, a motivo dell’adesione della Bulgaria e della Romania (GU L 363, pag. 368).

6 –      Direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2012, L 26, pag. 1).

7 –      Consultabile in Internet all’indirizzo: Http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id= 18973.

8 –      Decisione 2009/92/CE della Commissione, del 12 dicembre 2008, che adotta, ai sensi della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, un elenco provvisorio dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica del Mar Nero (GU L 43, pag. 59).

9 –      Consultabile in Internet all’indirizzo: http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=BG0000573.

10 –      Allegato A.27 del ricorso, pag. 671.

11 –      Allegato A.28 del ricorso, pagg. 676 e segg.

12 –      Allegato A.31 del ricorso, pag. 731.

13 –      V., supra, paragrafo 18.

14 –      Gazzetta statale n. 15 del 21 febbraio 2014, pagg. 59 e segg.

15 –      Sentenze Commissione/Francia (C‑202/01, EU:C:2002:713, punti 19 e segg.); Commissione/Finlandia (C‑240/00, EU:C:2003:126, punti 28 e segg.); Commissione/Italia (C‑378/01, EU:C:2003:176, punto 16); Commissione/Spagna (C‑235/04, EU:C:2007:386, punti 51 e segg.), e Commissione/Spagna (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punti 31 e 32).

16 –      Sentenza Commissione/Portogallo (C‑191/05, Moura, Mourão, Barrancos, EU:C:2006:472, punto 13).

17 –      V., ad esempio, sentenza Commissione/Francia (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punto 32).

18 –      Sentenza Commissione/Portogallo (C‑191/05, Moura, Mourão, Barrancos, EU:C:2006:472, punto 14).

19 –      Sentenza Commissione/Austria (C‑209/04, Lauteracher Ried, EU:C:2006:195, punto 31).

20 –      Sentenza Commissione/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, punto 37).

21 –      Sentenza Commissione/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, punto 39).

22 –      Sentenza Commissione/Austria (C‑209/04, Lauteracher Ried, EU:C:2006:195, punto 33).

23 –      Consultabile in Internet all’indirizzo: http://www.birdlife.org/datazone/info/ibacriteuro.

24 –      Rinvenibile in Internet all’indirizzo: http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id= 18973.

25 –      Sentenze Commissione/Paesi Bassi (C‑3/96, EU:C:1998:238, punti da 68 a 70); Commissione/Spagna (C‑235/04, EU:C:2007:386, punto 26), e Commissione/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, punto 52).

26 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑235/04, EU:C:2007:386, punti da 29 a 34).

27 –      V., ad esempio, sentenza Commissione/Spagna (C‑235/04, EU:C:2007:386, punto 61).

28 –       Sentenza Commissione/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780, punto 142).

29 –      Rinvenibile in Internet all’indirizzo: http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id= 18973, visitato il 4 giugno 2015.

30 –      Allegato A.28 al ricorso, pag. 686.

31 –      Rinvenibile in Internet all’indirizzo: http://www.birdlife.org/datazone/info/ibacriteuro, visitato il 4 giugno 2015.

32 –      Allegato A.38 del ricorso, pag. 794.

33 –      Willem van den Bossche e a., «Еаstern European White Stork Populations: Migration Studies and Elaboration of Conservation Measures», BfN scripten 66, 2002 (Allegato B.7 del controricorso, pagg. 521 e segg.).

34 –      Gash, Review of the Ornithologica1 Importance of the «Kaliakra» IBA/SРА and Saint Nikola Wind Farm, 2012 (allegato B.6 del controricorso, pagg. 447 e segg.).

35 –      Cit. alla nota 34, tabella 2, pag. 467.

36 –      Tra le statistiche più recenti, occorre ricordare anche il 2013, anno in cui sono stati avvistati più di 11 000 cicogne e circa 10 000 rapaci (Zehtindjiev, Bird migration monitoring in the Saint Nikola Wind Farm territory, «Kaliakra» region in autumn 2014, and an analysis of potential impact after five years of operation, pagg. 16 e segg., www.aesgeoenergy.com/site/images/Report%20autumn%20monitoring%202014.pdf, visitato il 6 maggio 2015).

37 –      Non ci sono dati disponibili per il 2007.

38 –      Tale tesi è anche sostenuta, quantomeno, in uno degli studi presentati dalla Commissione; v. allegato A.36 del ricorso, pag. 745.

39 –      Allegato B.4 della replica, pag. 73.

40 –      Allegato B.4 della replica, pag. 77.

41 –      Allegato A.45 del ricorso, pagg. 874 e segg., e allegato B.6 del controricorso, pag. 203.

42 –      Rinvenibile in Internet all’indirizzo: http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id= 18973, visitato il 4 giugno 2015.

43 –      Rinvenibile in Internet all’indirizzo: http://www.birdlife.org/datazone/info/ibacriteuro, visitato il 4 giugno 2015.

44 –      Allegato A.45 del ricorso, pagg. 877 e segg.

45 –      Allegato B.9 del controricorso, pag. 789 e segg.

46 –      V. allegato B.6 del controricorso, pagg. 510 e segg.; v. anche pagg. 476 e segg.

47 –      V. i dati relativi agli anni 1995/96 (allegato B.9 del controricorso, pag. 872) e 1997/98 (allegato B.9 del controricorso, pag. 868).

48 –      Allegato B.7 della replica, pagg. 226 e segg.

49 –      Sul punto, infra, paragrafi 96 e 97.

50 –       V. sentenza Commissione/Spagna (C‑235/04, EU:C:2007:386, punto 32).

51 –      Allegato A.41 del ricorso, pag. 825.

52 –      Sentenze Commissione/Finlandia (C‑195/04, EU:C:2007:248, punto 22) e Regno Unito/Consiglio (C‑209/13, EU:C:2014:283, punto 30).

53 –      Sentenze Dragaggi e a. (C‑117/03, EU:C:2005:16, punti 24 e 25) nonché Bund Naturschutz in Bayern e a. (C‑244/05, EU:C:2006:579, punti 35 e 36).

54 –      GU 2005, L 157, pag. 203.

55 –      Sentenza Commissione/Austria (C‑209/04, Lauteracher Ried, EU:C:2006:195, punto 57).

56 –      Sentenza Commissione/Austria (C‑209/04, Lauteracher Ried, EU:C:2006:195, punto 62).

57 –      V. già le mie conclusioni nella causa Commissione/Austria (C‑209/04, Lauteracher Ried, EU:C:2005:653, paragrafi da 55 a 64).

58 –      Sentenza Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e a. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punto 103).

59 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 124).

60 –      Sentenze Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, punti 48 e 49); Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 125). nonché, in tal senso, Commissione/Italia (C‑491/08, «Is Arenas», EU:C:2010:330, in particolare, punto 38).

61 –      Sentenze Commissione/Francia (C‑374/98, Basses Corbières, EU:C:2000:670, punti 47 e 57); Commissione/Italia (C‑388/05, Valloni e steppe pedegarganiche, EU:C:2007:533, punto 18), e Commissione/Spagna (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punti 27 e segg.).

62 –      Sentenze Commissione/Francia (C‑241/08, EU:C:2010:114, punto 32) e Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 126).

63 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 128).

64 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 142).

65 –      Sentenze Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 43); Commissione/Italia (C‑179/06, EU:C:2007:578, punto 33), e Azienda Agro-Zootecnica Franchini e Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, punto 41).

66 –      Sentenze Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 36); Commissione/Francia (C‑241/08, EU:C:2010:114, punto 30), e Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 142).

67 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punti 156 e 192).

68 –      Punto 8.6 dell’atto indicato alla nota 14.

69 –      V., a titolo di esempio, sentenze Commissione/Austria (C‑209/02, «Golfplatz Wörschach», EU:C:2004:61, punto 24) e Commissione/Italia (C‑491/08, «Is Arenas», EU:C:2010:330, punti da 32 a 34).

70 –      Sentenze Bund Naturschutz in Bayern e a. (C‑244/05, EU:C:2006:579, punti 46 e 47); Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 163), e Commissione/Cipro (C‑340/10, Natrix natrix cypriaca, EU:C:2012:143, punto 44).

71 –      V. sentenza Commissione/Grecia (C‑286/08, EU:C:2009:543, punto 8), sentenze Commissione/Francia (C‑492/08, EU:C:2010:348, punto 32) e Commissione/Polonia (C‑281/11, EU:C:2013:855, punto 38), oltre alla sentenza Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, punti da 26 a 28).

72 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punto 32).

73 –      Sentenze Commissione/Francia (C‑374/98, Basses Corbières, EU:C:2000:670, punti 47 e 57); Commissione/Italia (C‑388/05, Valloni e steppe pedegarganiche, EU:C:2007:533, punto 18), e Commissione/Spagna (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punti 27 e segg.).

74 –      Sentenze Commissione/Irlanda (C‑117/00, Owenduff‑Nephin Beg, EU:C:2002:366, punto 26); Commissione/Italia (C‑388/05, Valloni e steppe pedegarganiche, EU:C:2007:533, punto 26), e Commissione/Grecia (C‑517/11, lago di Koroneia, EU:C:2013:66, punto 34).

75 –      Sul punto, più nel dettaglio, supra, paragrafi da 83 a 87.

76 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punti 33, 34 e 36).

77 –      V. sul punto nel dettaglio, infra, paragrafi 145 e 146.

78 –       V. supra, paragrafi 96 e 97.

79 –      Sentenze Commissione/Spagna (C‑355/90, paludi di Santoña, EU:C:1993:331, punto 15, e C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punto 36).

80 –      V. supra, paragrafo 87.

81 –      V. sentenze Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punto 59); Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 156), nonché Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e a. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punto 113).

82 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punti 156 e 192).

83 –      Sentenze Commissione/Germania (C‑57/89, Leybucht, EU:C:1991:89, punti 21 e segg.); Commissione/Spagna (C‑355/90, paludi di Santoña, EU:C:1993:331, punto 19); Royal Society for the Protection of Birds (C‑44/95, Lappel Bank, EU:C:1996:297, punto 37), e Commissione/Spagna (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punto 37).

84 –      Sentenza Commissione/Spagna (C‑404/09, orso bruno spagnolo, EU:C:2011:768, punto 157).

85 –       Sentenza Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, punti da 26 a 28).

86 –      V., ad esempio, sentenza Commissione/Francia (C‑241/08, EU:C:2010:114, punto 59).

87 –      Sentenze Kraaijeveld e a. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punto 50); Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punto 29), nonché Marktgemeinde Straßwalchen e a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punto 40).

88 –      Sentenze Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punto 30) nonché Marktgemeinde Straßwalchen e a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punto 41).

89 –      Sentenze Marktgemeinde Straßwalchen e a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punto 42) nonché, in tal senso, Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, punto 51).

90 –      Sentenze Marktgemeinde Straßwalchen e a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punto 43) nonché, in tal senso, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punto 36).

91 –      Sentenze Marktgemeinde Straßwalchen e a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punto 44).

92 –      Sentenze Marktgemeinde Straßwalchen e a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punto 45).