Дело C‑718/18
Европейска комисия
срещу
Федерална република Германия
Решение на Съда (четвърти състав) от 2 септември 2021 година
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Вътрешен пазар на електроенергия и природен газ — Директива 2009/72/ЕО — Член 2, точка 21 — Член 19, параграфи 3, 5 и 8 — Член 37, параграф 1, буква a) и параграф 6, букви a) и б) — Директива 2009/73/ЕО — Член 2, точка 20 — Член 19, параграфи 3, 5 и 8 — Член 41, параграф 1, буква a) и параграф 6, букви a) и б) — Понятието „вертикално интегрирано предприятие“ — Ефективно отделяне на мрежите от дейностите по производство и доставка на електроенергия и природен газ — Независим преносен оператор — Независимост на персонала и ръководството на такъв оператор — Периоди за анализ — Дялово участие в капитала на вертикално интегрираното предприятие — Национални регулаторни органи — Независимост — Изключителна компетентност — Член 45 ДФЕС — Свободно движение на работници — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 15 — Право на работниците да упражняват професия — Член 17 — Право на собственост — Член 52, параграф 1 — Ограничения — Принцип на демократичност“
1. Сближаване на законодателствата — Мерки за сближаване — Общи правила за вътрешния пазар на електроенергия — Директива 2009/72 — Общи правила за вътрешния пазар на природен газ — Директива 2009/73 — Вертикално интегрирано предприятие — Понятие — Ефективно отделяне на управлението на преносните и разпределителните мрежи от дейностите по генериране, производство и доставка — Тълкуване, което включва дейности, осъществявани извън Съюза.
(член 2, точка 21 от Директива 2009/72 на Европейския парламент и на Съвета; член 2, точка 20 от Директива 2009/73 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 32—40 и 44)
2. Сближаване на законодателствата — Мерки за сближаване — Общи правила за вътрешния пазар на електроенергия — Директива 2009/72 — Общи правила за вътрешния пазар на природен газ — Директива 2009/73 — Независимост на персонала и ръководството на преносен оператор — Лице, заемало професионален пост във вертикално интегрирано предприятие — Приложими периоди за анализ — Свободно движение на работници — Свободен избор на професия — Ограничения
(член 45 ДФЕС, член 15, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 19, параграфи 3 и 8 от Директива 2009/72 на Европейския парламент и на Съвета; член 19, параграфи 3 и 8 от Директива 2009/73 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 53, 54, 56 и 59—68)
3. Сближаване на законодателствата — Мерки за сближаване — Общи правила за вътрешния пазар на електроенергия — Директива 2009/72 — Общи правила за вътрешния пазар на природен газ — Директива 2009/73 — Независимост на персонала и ръководството на преносен оператор — Служители на преносен оператор — Забрана за притежаване на интереси или за получаване на финансови облаги от вертикално интегрирано предприятие — Право на собственост — Ограничения
(член 17, параграф 1 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 19, параграф 5 от Директива 2009/72 на Европейския парламент и на Съвета; член 19, параграф 5 от Директива 2009/73 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 76, 77, 79 и 81—84)
4. Сближаване на законодателствата — Мерки за сближаване — Общи правила за вътрешния пазар на електроенергия — Директива 2009/72 — Общи правила за вътрешния пазар на природен газ — Директива 2009/73 — Регулаторни органи — Национална правна уредба, която възлага на изпълнителната власт на държавата членка някои изключителни правомощия на регулаторните органи — Процесуална автономия на държавите членки — Спазване на правото на Съюза — Принцип на демократичност на Съюза — Изпълнителни правомощия
(член 37, параграф 1, буква а) и параграф 6, букви а) и б) от Директива 2009/72 на Европейския парламент и на Съвета; член 41, параграф 1, буква а) и параграф 6, букви а) и б) от Директива 2009/73 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123—126 и 130—133)
Резюме
Директиви 2009/72(1) и 2009/73(2) имат за цел да осигурят свобода на избор на всички потребители от Европейския съюз на вътрешни пазари на електроенергия и природен газ. За да се избегне дискриминация, директивите предвиждат ефективното отделяне на преносните мрежи от дейностите по производство и доставка („ефективно отделяне“). Спазването на разпоредбите на директивите се осигурява чрез създаването на независими, безпристрастни и прозрачни национални регулаторни органи (наричани по-нататък „НРО“)(3).
С решението си Съдът уважава изцяло предявения от Европейската комисия срещу Германия иск за установяване на неизпълнение на задължения. Всички четири твърдения за нарушения, изтъкнати от Комисията в подкрепа на иска ѝ, се отнасят до неправилното транспониране от Германия на няколко разпоредби от директиви 2009/72 и 2009/73 в Закона за енергетиката(4).
Съображения на Съда
Съдът уважава първото твърдение за нарушение, с което Комисията упреква Германия, че не е транспонирала правилно понятието „вертикално интегрирано предприятие“ (наричано по-нататък „ВИП“), той като го ограничава до предприятията, осъществяващи дейността си в Съюза(5). Комисията подчертава, че понятието „ВИП“ представлява автономно понятие на правото на Съюза, което не предвижда териториално ограничение и трябва да се тълкува в светлината на понятието „ефективно отделяне“, за да се избегне риск от дискриминация при достъпа до мрежите. Всъщност възможно е да съществуват конфликти на интереси между оператор на преносна система, установен в Съюза, и производители или доставчици на електроенергия или природен газ, извършващи дейност в тези области извън Съюза. Широкото тълкуване на понятието „ВИП“ позволява да се включат, ако е необходимо, дейности, упражнявани извън Съюза. Това не означава разширяване на нормотворческата компетентност на Съюза. Следователно стеснителното тълкуване на понятието „ВИП“, застъпено от Германия, не съответства на целите, преследвани с разпоредбите на директивите.
С оглед на независимостта на персонала и на ръководството на преносния оператор, Съдът уважава второто твърдение за нарушение, при което упрекът на Комисията е насочен към факта, че съгласно германското законодателство прилагането на разпоредбите на директивите относно периодите за анализ, свързани с промяна на функциите в рамките на ВИП, е ограничено до частите от ВИП, които упражняват дейност в областта на енергетиката(6). Съдът подчертава, че тези разпоредби на директивите не съдържат такова ограничение, че то противоречи на целта за „ефективно отделяне“, което се оказва необходимо, за да се гарантира функционирането на вътрешния енергиен пазар, както и сигурността на енергийните доставки. Съгласно разпоредбите на директивите „периодите за анализ“ се прилагат по отношение на лицата, отговарящи за управлението, и/или на членовете на управленските органи на оператора на преносна система, които, преди да бъдат назначени, са осъществявали дейност в рамките на ВИП или в предприятие, явяващо се мажоритарен акционер на някое от предприятията в рамките на ВИП, дори ако тези дейности не са били осъществявани в енергийния сектор на ВИП или в предприятие, явяващо се мажоритарен акционер на някое от предприятията от енергийния сектор в рамките на ВИП.
В отговор на довод на Германия, свързан със свободното движение на работници и с основното право на свободен избор на професия, Съдът отбелязва, че свободите не са абсолютни, а могат да бъдат ограничавани при определени условия, както в настоящият случай. Съдът заключава, че субективното приложно поле на германския закон противоречи на разглежданите разпоредби на директивите.
Съдът уважава третото твърдение за нарушение, с което Комисията поддържа, че разпоредбите на директивите, забраняващи притежаването на определени интереси или получаването на определени финансови облаги от част от ВИП, са транспонирани само в ограничена степен в германското законодателство, без да се прилагат към дяловите участия, притежавани от служителите на оператора на преносната мрежа(7), докато от текста на посочените разпоредби следва, че тези забрани се прилагат и по отношение на служителите. Тълкуване на тези разпоредби в посочения смисъл се обосновава от целта за „ефективно отделяне“, както и от риска служителите, които не участват във вземането на текущи управленски решения от преносния оператор, да могат да влияят върху дейността на своя работодател, което може да доведе до положения на конфликт на интереси, в случай че тези служители притежават дялови участия във ВИП или части от него. В отговор на довод на Германия, свързан с правото на собственост на служителите, гарантирано от член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, Съдът отбелязва, че забраните в съответните разпоредби не засягат това право по непропорционален и нетърпим начин до такава степен, че да засегнат самата му същност.
Съдът уважава четвъртото твърдение за нарушение, с което Комисията упреква Германия, че е нарушила изключителните правомощия на НРО, предвидени в директивите, тъй като чрез германското законодателство е възложила на федералното правителство определянето на методиките за изчисляване или постановяване на условията за свързване и достъп до националните мрежи, включително на приложимите тарифи(8). Съдът подчертава, че пълната независимост на НРО е необходима, за да се гарантира безпристрастното им и недискриминационно отношение към икономическите и публичните субекти. Съдът отбелязва, че процесуалната автономия на държавите членки трябва да се упражнява при пълно спазване на целите и задълженията, определени от директивите. По-специално тарифите и изчислителните методики за вътрешна и трансгранична търговия трябва да се определят въз основа на единни критерии, като тези, предвидени в директивите и определени в други нормативни актове на Съюза.
В отговор на довода на Германия, че член 24 от Закона за енергетиката има законодателен характер, Съдът подчертава, че функционирането на Съюза се основава на принципа на представителната демокрация, и по-специално че директивите се приемат чрез законодателната процедура. По-нататък Съдът отбелязва, че принципът на демократичност не е пречка за съществуването на публични органи, които се намират извън класическата йерархия на администрацията и в по-малка или по-голяма степен са независими от правителството. Независимият статут на НРО сам по себе си не е в състояние да лиши тези органи от тяхната демократична легитимност, тъй като те не са изключени от влияние от страна на парламента(9).
Съдът подчертава, че правомощията, които са запазени за НРО, попадат в областта на изпълнението, въз основа на специализирана техническа преценка, и не предоставят на тези органи дискреционна власт, която да предполага избор от политическо естество. Съдът отбелязва, че в случая НРО са подчинени на принципите и правилата, установени от подробна нормативна рамка на равнището на Съюза.