Věc C-718/18
Evropská komise
v.
Spolková republika Německo
Rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 2. září 2021
„Nesplnění povinnosti státem – Vnitřní trh s elektřinou a zemním plynem – Směrnice 2009/72/ES – Článek 2 bod 21 – Článek 19 odst. 3, 5 a 8 – Článek 37 odst. 1 písm. a) a odst. 6 písm. a) a b) – Směrnice 2009/73/ES – Článek 2 bod 20 – Článek 19 odst. 3, 5 a 8 – Článek 41 odst. 1 písm. a) a odst. 6 písm. a) a b) – Pojem ‚vertikálně integrovaný podnik‘ – Účinné oddělení mezi přenosovými soustavami a činnostmi výroby a dodávek elektřiny a zemního plynu – Nezávislý provozovatel přenosové soustavy – Nezávislost zaměstnanců a vedení tohoto provozovatele – Přechodná období – Podíly na základním kapitálu vertikálně integrovaného podniku – Vnitrostátní regulační orgány – Nezávislost – Výlučné pravomoci – Článek 45 SFEU – Volný pohyb pracovníků – Listina základních práv Evropské unie – Článek 15 – Právo pracovat a vykonávat povolání – Článek 17 – Právo na vlastnictví – Článek 52 odst. 1 – Meze – Zásada demokracie“
1. Sbližování právních předpisů – Opatření pro sbližování – Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou – Směrnice 2009/72 – Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem – Směrnice 2009/73 – Vertikálně integrovaný podnik – Pojem – Účinné oddělení provozování přenosových a distribučních soustav a činností výroby a dodávek – Výklad zahrnující činnosti vykonávané mimo Unii
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72, čl. 2 bod 21; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73, čl. 2 bod 20)
(viz body 32-40, 44)
2. Sbližování právních předpisů – Opatření pro sbližování – Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou – Směrnice 2009/72 – Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem – Směrnice 2009/73 – Nezávislost zaměstnanců a vedení provozovatele přenosové soustavy – Osoby, které byly zaměstnány ve vertikálně integrovaném podniku – Použitelná přechodná období – Volný pohyb pracovníků – Svobodný výběr povolání – Meze
(Článek 45 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 15 odst. 1 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72, čl. 19 odst. 3 a 8; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73, čl. 19 odst. 3 a 8)
(viz body 53, 54, 56, 59-68)
3. Sbližování právních předpisů – Opatření pro sbližování – Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou – Směrnice 2009/72 – Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem – Směrnice 2009/73 – Nezávislost zaměstnanců a vedení provozovatele přenosové soustavy – Zaměstnanci provozovatele přenosové soustavy – Zákaz vlastnit podíly nebo získávat finanční výhody od vertikálně integrovaného podniku – Právo na vlastnictví – Meze
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72, čl. 19 odst. 5; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73, čl. 19 odst. 5)
(viz body 76, 77, 79, 81-84)
4. Sbližování právních předpisů – Opatření pro sbližování – Společná pravidla pro vnitřní trh s elektřinou – Směrnice 2009/72 – Společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem – Směrnice 2009/73 – Regulační orgány – Vnitrostátní právní úprava svěřující výkonné moci členského státu některé výlučné pravomoci regulačních orgánů – Procesní autonomie členských států – Dodržování unijního práva – Zásada demokracie v Unii – Prováděcí pravomoci
[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72, čl. 37 odst. 1 písm. a) a odst. 6 písm. a) a b); směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73, čl. 41 odst. 1 písm. a) a odst. 6 písm. a) a b)]
(viz body 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123-126, 130-133)
Shrnutí
Cílem směrnic 2009/72(1) a 2009/73(2) je poskytnout všem spotřebitelům v Evropské unii možnost výběru na vnitřním trhu s elektřinou a zemním plynem. Aby se zamezilo diskriminaci, stanovily směrnice účinné oddělení přenosových soustav od výroby a dodávek (dále jen „účinné oddělení“). Dodržování ustanovení směrnic je zajištěno vytvořením nezávislých, nestranných a transparentních vnitrostátních regulačních orgánů (dále jen „VRO“)(3).
Soudní dvůr svým rozsudkem vyhověl žalobě pro nesplnění povinnosti podané Evropskou komisí proti Německu v plném rozsahu. Všechny čtyři žalobní důvody uplatněné Komisí na podporu její žaloby se týkají nesprávného provedení několika ustanovení směrnic 2009/72 a 2009/73 Německem v zákoně o zásobování elektrickou energií a plynem(4).
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu, kterým Komise vytýkala Německu, že neprovedlo správně pojem „vertikálně integrovaný podnik“ (dále jen „VIP“), jelikož tento pojem omezilo na podniky vykonávající činnost v Unii(5). Soudní dvůr zdůrazňuje, že pojem „VIP“ je autonomním pojmem unijního práva, který nestanoví územní omezení a musí být vykládán s ohledem na pojem „účinné oddělení“, aby se zamezilo riziku diskriminace v přístupu k soustavám. Mezi provozovatelem přenosové soustavy, který se nachází v Unii, a výrobci nebo dodavateli elektřiny nebo zemního plynu působícími v těchto oblastech mimo Unii by totiž mohl existovat střet zájmů. Široký výklad pojmu „VIP“ umožňuje případně zahrnout činnosti vykonávané mimo Unii. To neznamená rozšíření nařizovací pravomoci Unie. Restriktivní výklad pojmu „VIP“ Německem proto není v souladu s cíli sledovanými ustanoveními směrnic.
V rámci nezávislosti zaměstnanců a vedení provozovatele přenosové soustavy vyhověl Soudní dvůr druhému žalobnímu důvodu, kterým Komise vytýká skutečnost, že podle německých právních předpisů bylo použití ustanovení směrnic v oblasti přechodných období týkajících se změny funkce ve VIP omezeno na části VIP, které vykonávají činnost v oblasti energetiky(6). Soudní dvůr zdůrazňuje, že tato ustanovení směrnic neobsahují takové omezení, které je v rozporu s cílem „účinného oddělení“, které se jeví jako nezbytné pro zajištění fungování vnitřního trhu s energií, jakož i zabezpečení dodávek energie. Podle ustanovení směrnic se „přechodná období“ použijí na osoby odpovědné za řízení nebo na členy správních orgánů provozovatele přenosové soustavy, kteří před zahájením pracovní činnosti pro provozovatele přenosové soustavy vykonávali činnost v rámci VIP nebo v podniku většinového akcionáře jednoho z podniků VIP, i když tyto činnosti nebyly vykonávány v odvětví energetiky VIP nebo v podniku většinového akcionáře jednoho z podniků v odvětví energetiky VIP.
V odpověď na argument Německa týkající se volného pohybu pracovníků a základního práva na svobodný výběr povolání Soudní dvůr uvádí, že svobody nejsou absolutními výsadami, ale mohou být za určitých podmínek omezeny, jako je tomu v daném případě. Soudní dvůr dospěl k závěru, že subjektivní působnost německého zákona je v rozporu s dotčenými ustanoveními směrnic.
Soudní dvůr vyhověl třetímu žalobnímu důvodu, v rámci kterého Komise tvrdí, že ustanovení směrnic, která zakazují vlastnit určité podíly nebo získávat určité finanční výhody od části VIP, byla do německých právních předpisů provedena pouze omezeně, aniž by se vztahovala na podíly držené zaměstnanci provozovatele přenosové soustavy(7), zatímco ze znění ustanovení vyplývá, že se tyto zákazy použijí rovněž na zaměstnance. Takový výklad těchto ustanovení je podpořen cílem „účinného oddělení“, jakož i rizikem, že zaměstnanci, kteří se neúčastní běžného řízení provozovatele přenosové soustavy, budou schopni ovlivňovat činnost svého zaměstnavatele, takže by mohly nastat situace střetu zájmů v případě, že tito zaměstnanci mají podíly ve VIP nebo v jeho částech. V odpověď na argument Německa týkající se práva zaměstnanců na vlastnictví zaručeného v čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie Soudní dvůr uvádí, že zákazy relevantních ustanovení nepřiměřeně a nepřípustným způsobem nezasahují do samotné podstaty tohoto práva.
Soudní dvůr vyhověl čtvrtému žalobnímu důvodu, kterým Komise vytýká Německu, že porušilo výlučné pravomoci VRO, jak jsou stanoveny směrnicemi, tím, že spolkové vládě svěřilo prostřednictvím německých právních předpisů stanovení metod pro výpočet nebo stanovení podmínek připojení a přístupu k vnitrostátním sítím, včetně použitelných sazeb(8). Soudní dvůr zdůrazňuje, že plná nezávislost VRO na hospodářských a veřejných subjektech je nezbytná k zajištění toho, aby jeho rozhodnutí byla nestranná a nediskriminační. Soudní dvůr poukazuje na to, že procesní autonomie členských států musí respektovat cíle a povinnosti stanovené směrnicemi. Zejména sazby a metody výpočtu pro vnitřní a přeshraniční obchod musí být určeny na základě jednotných kritérií, jako jsou kritéria stanovená směrnicemi a jinými normativními akty Unie.
V odpověď na argument Německa, podle kterého má § 24 zákona o zásobování elektrickou energií a plynem legislativní povahu, Soudní dvůr zdůrazňuje, že fungování Unie je založeno na zásadě zastupitelské demokracie, a zejména že směrnice jsou přijímány v legislativním procesu. Soudní dvůr mimoto konstatuje, že zásada demokracie nebrání existenci veřejných orgánů nacházejících se mimo klasickou hierarchickou správu a více či méně nezávislých na vládě. Nezávislé postavení VRO nemůže samo o sobě zbavit tyto orgány jejich demokratické legitimity, protože nejsou zbaveny všeho parlamentního vlivu(9).
Soudní dvůr zdůrazňuje, že pravomoci, které jsou vyhrazeny VRO, spadají do oblasti provádění, a to na základě specializovaného technického posouzení, a nepřiznávají těmto orgánům prostor pro uvážení, který by mohl znamenat rozhodnutí politické povahy. Soudní dvůr podotýká, že v dané věci jsou VRO podřízeny zásadám a pravidlům stanoveným podrobným normativním rámcem na úrovni Unie.