Υπόθεση C-718/18
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας
Απόφαση του Δικαστηρίου (τέταρτο τμήμα) της 2ας Σεπτεμβρίου 2021
«Παράβαση κράτους μέλους – Εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου – Οδηγία 2009/72/ΕΚ – Άρθρο 2, σημείο 21 – Άρθρο 19, παράγραφοι 3, 5 και 8 – Άρθρο 37, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 6, στοιχεία αʹ και βʹ – Οδηγία 2009/73/ΕΚ – Άρθρο 2, σημείο 20 – Άρθρο 19, παράγραφοι 3, 5 και 8 – Άρθρο 41, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 6, στοιχεία αʹ και βʹ – Έννοια της “κάθετα ολοκληρωμένης επιχείρησης” – Αποτελεσματικός διαχωρισμός μεταξύ των δικτύων και των δραστηριοτήτων παραγωγής και προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου – Ανεξάρτητος διαχειριστής μεταφοράς – Ανεξαρτησία του προσωπικού και της διοίκησης του διαχειριστή αυτού – Μεταβατικές περίοδοι – Συμμετοχές στο κεφάλαιο της κάθετα ολοκληρωμένης επιχείρησης – Εθνικές ρυθμιστικές αρχές – Ανεξαρτησία – Αποκλειστικές αρμοδιότητες – Άρθρο 45 ΣΛΕΕ – Ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρο 15 – Δικαίωμα προς εργασία και άσκηση επαγγέλματος – Άρθρο 17 – Δικαίωμα της ιδιοκτησίας – Άρθρο 52, παράγραφος 1 – Περιορισμοί – Δημοκρατική αρχή»
1. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Μέτρα προσεγγίσεως – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας – Οδηγία 2009/72 – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου – Οδηγία 2009/73 – Κάθετα ολοκληρωμένη επιχείρηση – Έννοια – Αποτελεσματικός διαχωρισμός μεταξύ των συστημάτων μεταφοράς και διανομής και των δραστηριοτήτων παραγωγής και προμήθειας – Ερμηνεία περιλαμβάνουσα τις δραστηριότητες που ασκούνται εκτός της Ένωσης
(Οδηγία 2009/72 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 2, σημείο 21· οδηγία 2009/73 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 2, σημείο 20)
(βλ. σκέψεις 32-40, 44)
2. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Μέτρα προσεγγίσεως – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας – Οδηγία 2009/72 – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου – Οδηγία 2009/73 – Ανεξαρτησία του προσωπικού και της διοίκησης του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς – Πρόσωπα που έχουν ασκήσει επαγγελματική δραστηριότητα εντός μιας κάθετα ολοκληρωμένης επιχείρησης – Εφαρμοστέες μεταβατικές περίοδοι – Ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων – Ελεύθερη επιλογή του επαγγέλματος – Περιορισμοί
(Άρθρο 45 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 15, § 1, και 52, § 1· οδηγία 2009/72 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 19, §§ 3 και 8· οδηγία 2009/73 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 19, §§ 3 και 8)
(βλ. σκέψεις 53, 54, 56, 59-68)
3. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Μέτρα προσεγγίσεως – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας – Οδηγία 2009/72 – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου – Οδηγία 2009/73 – Ανεξαρτησία του προσωπικού και της διοίκησης του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς – Υπάλληλοι του διαχειριστή του συστήματος μεταφοράς – Απαγόρευση να διατηρούν συμφέροντα σε κάθετα ολοκληρωμένη επιχείρηση ή να λαμβάνουν οικονομικά οφέλη από τέτοια επιχείρηση – Δικαίωμα της ιδιοκτησίας – Περιορισμοί
(Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 17, § 1, και 52, § 1· οδηγία 2009/72 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 19, § 5· οδηγία 2009/73 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 19, § 5)
(βλ. σκέψεις 76, 77, 79, 81-84)
4. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Μέτρα προσεγγίσεως – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας – Οδηγία 2009/72 – Κοινοί κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου – Οδηγία 2009/73 – Ρυθμιστικές αρχές – Εθνική ρύθμιση απονέμουσα στην εκτελεστική εξουσία του κράτους μέλους ορισμένες αποκλειστικές αρμοδιότητες των ρυθμιστικών αρχών – Διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών – Τήρηση του δικαίου της Ένωσης – Δημοκρατική αρχή της Ένωσης – Εκτελεστικές εξουσίες
(Οδηγία 2009/72 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 37, § 1, στοιχείο αʹ, και 37, § 6, στοιχεία αʹ και βʹ· οδηγία 2009/73 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 41, § 1, στοιχείο αʹ, και § 6, στοιχεία αʹ και βʹ)
(βλ. σκέψεις 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123-126, 130-133)
Σύνοψη
Σκοπός των οδηγιών 2009/72 (1) και 2009/73 (2) είναι η παροχή πραγματικών επιλογών σε όλους τους καταναλωτές της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις εσωτερικές αγορές ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου. Προκειμένου να αποτρέπονται καταστάσεις δυσμενών διακρίσεων, οι οδηγίες προβλέπουν τον αποτελεσματικό διαχωρισμό των συστημάτων μεταφοράς από τις δραστηριότητες παραγωγής και προμήθειας ενέργειας (στο εξής: αποτελεσματικός διαχωρισμός). Η τήρηση των διατάξεων των οδηγιών διασφαλίζεται με τη σύσταση εθνικών ρυθμιστικών αρχών (στο εξής: ΕΡΑ) οι οποίες λειτουργούν ανεξάρτητα, αμερόληπτα και με διαφανή κριτήρια (3).
Με την απόφασή του, το Δικαστήριο κάνει δεκτή, στο σύνολό της, την προσφυγή λόγω παραβάσεως που άσκησε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά της Γερμανίας. Οι τέσσερις αιτιάσεις τις οποίες προέβαλε η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής της αφορούν όλες εσφαλμένη μεταφορά εκ μέρους της Γερμανίας πλειόνων διατάξεων των οδηγιών 2009/72 και 2009/73 στον νόμο περί διαχείρισης της ενέργειας (4).
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Το Δικαστήριο έκανε δεκτή την πρώτη αιτίαση, με την οποία η Επιτροπή προσήψε στη Γερμανία ότι δεν είχε μεταφέρει ορθώς στο εσωτερικό της δίκαιο την έννοια της «κάθετα ολοκληρωμένης επιχείρησης» (στο εξής: ΚΟΕ), καθόσον περιόρισε την έννοια αυτή στις επιχειρήσεις που ασκούν τις δραστηριότητές τους εντός της Ένωσης (5). Το Δικαστήριο τονίζει ότι η έννοια της «ΚΟΕ» συνιστά αυτοτελή έννοια του δικαίου της Ένωσης, χωρίς να προβλέπεται συγκεκριμένο εδαφικό πεδίο εφαρμογής, και πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα της έννοιας του «αποτελεσματικού διαχωρισμού», προκειμένου να αποφεύγεται ο κίνδυνος δυσμενών διακρίσεων σε σχέση με την πρόσβαση στα δίκτυα. Ειδικότερα, θα μπορούσαν να υφίστανται καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων μεταξύ ενός εγκατεστημένου εντός της Ένωσης διαχειριστή συστήματος μεταφοράς και των παραγωγών ή προμηθευτών ηλεκτρικής ενέργειας ή φυσικού αερίου που ασκούν δραστηριότητες στους τομείς αυτούς εκτός της Ένωσης. Η ευρεία ερμηνεία της έννοιας της «ΚΟΕ» καθιστά δυνατόν να περιληφθούν ενδεχομένως δραστηριότητες που ασκούνται εκτός της Ένωσης. Τούτο δεν συνεπάγεται διεύρυνση της κανονιστικής αρμοδιότητας της Ένωσης. Κατά συνέπεια, η περιοριστική ερμηνεία, εκ μέρους της Γερμανίας, της έννοιας της «ΚΟΕ» δεν είναι σύμφωνη με τους σκοπούς που επιδιώκουν οι διατάξεις των οδηγιών.
Στο πλαίσιο της ανεξαρτησίας του προσωπικού και της διοίκησης του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς, το Δικαστήριο έκανε δεκτή τη δεύτερη αιτίαση, με την οποία η Επιτροπή έβαλε κατά του γεγονότος ότι, κατά τη γερμανική νομοθεσία, η εφαρμογή των διατάξεων των οδηγιών που αφορούν τις μεταβατικές περιόδους, σχετικά με την αλλαγή ιδιότητας στο πλαίσιο της ΚΟΕ, περιορίστηκε στα μέρη της ΚΟΕ που ασκούν τις δραστηριότητές τους στον τομέα της ενέργειας (6). Το Δικαστήριο τονίζει ότι οι διατάξεις αυτές των οδηγιών δεν περιέχουν τέτοιον περιορισμό, ο οποίος είναι αντίθετος προς τον σκοπό του «αποτελεσματικού διαχωρισμού» που είναι αναγκαίος για τη διασφάλιση της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς ενέργειας και της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού. Κατά τις διατάξεις των οδηγιών, οι «μεταβατικές περίοδοι» έχουν εφαρμογή στους υπευθύνους για τη διαχείριση και/ή στα μέλη των διοικητικών οργάνων του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς που ασκούσαν, πριν από την πρόσληψή τους, δραστηριότητα εντός της ΚΟΕ ή σε επιχείρηση πλειοψηφική μέτοχο μίας από τις επιχειρήσεις της ΚΟΕ, ακόμη και αν η δραστηριότητα αυτή δεν ασκούνταν στον ενεργειακό τομέα της ΚΟΕ ή σε επιχείρηση πλειοψηφική μέτοχο μίας από τις επιχειρήσεις του ενεργειακού τομέα της ΚΟΕ.
Απαντώντας σε επιχείρημα της Γερμανίας σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και το θεμελιώδες δικαίωμα της ελεύθερης επιλογής του επαγγέλματος, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι οι ελευθερίες δεν συνιστούν απόλυτα προνόμια, αλλά μπορούν να περιοριστούν υπό ορισμένες προϋποθέσεις, όπως συμβαίνει εν προκειμένω. Το Δικαστήριο καταλήγει ότι το υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής του γερμανικού νόμου είναι αντίθετο προς τις επίμαχες διατάξεις των οδηγιών.
Το Δικαστήριο έκανε δεκτή την τρίτη αιτίαση, με την οποία η Επιτροπή υποστήριξε ότι οι διατάξεις των οδηγιών που απαγορεύουν να διατηρούνται ορισμένα συμφέροντα ή να λαμβάνονται οικονομικά οφέλη συνδεόμενα με οποιοδήποτε μέρος της ΚΟΕ έχουν μεταφερθεί ατελώς στη γερμανική νομοθεσία, χωρίς να εφαρμόζονται επί των συμμετοχών που κατέχουν οι υπάλληλοι του διαχειριστή του συστήματος μεταφοράς (7), ενώ από το γράμμα των διατάξεων προκύπτει ότι οι απαγορεύσεις αυτές ισχύουν και ως προς τους υπαλλήλους. Η υπ’ αυτή την έννοια ερμηνεία των σχετικών διατάξεων ενισχύεται από τον σκοπό του «αποτελεσματικού διαχωρισμού» καθώς και από τον κίνδυνο υπάλληλοι που δεν συμμετέχουν στην τρέχουσα διαχείριση του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς να είναι σε θέση να επηρεάσουν τις δραστηριότητες του εργοδότη τους, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται καταστάσεις σύγκρουσης συμφερόντων εφόσον οι εν λόγω υπάλληλοι κατέχουν συμμετοχές στην ΚΟΕ ή σε μέρη της ΚΟΕ. Απαντώντας σε επιχείρημα της Γερμανίας σχετικά με το δικαίωμα της ιδιοκτησίας των υπαλλήλων, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι οι απαγορεύσεις των σχετικών διατάξεων δεν θίγουν υπέρμετρα και ανεπίτρεπτα την ίδια την ουσία του δικαιώματος αυτού.
Το Δικαστήριο έκανε δεκτή την τέταρτη αιτίαση, με την οποία η Επιτροπή προσήψε στη Γερμανία παραβίαση των αποκλειστικών αρμοδιοτήτων της ΕΡΑ, όπως αυτές προβλέπονται από τις οδηγίες, καθόσον ανέθεσε στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, μέσω της γερμανικής νομοθεσίας, τον προσδιορισμό των μεθόδων υπολογισμού ή τον καθορισμό των όρων σύνδεσης και πρόσβασης στα εθνικά δίκτυα, περιλαμβανομένων των εφαρμοστέων τιμολογίων (8). Το Δικαστήριο τονίζει ότι η πλήρης ανεξαρτησία των ΕΡΑ είναι αναγκαία προκειμένου να διασφαλίζεται ότι είναι αμερόληπτες και ότι δεν εισάγουν δυσμενείς διακρίσεις έναντι οικονομικών οντοτήτων και δημόσιων φορέων. Επισημαίνει ότι η διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών πρέπει να ασκείται με σεβασμό στους στόχους και στις υποχρεώσεις που θέτουν οι οδηγίες. Μεταξύ άλλων, τα τιμολόγια και οι μέθοδοι υπολογισμού τους για το εσωτερικό και το διασυνοριακό εμπόριο πρέπει να καθορίζονται βάσει ενιαίων κριτηρίων, όπως αυτά που προβλέπουν οι οδηγίες και καθορίζονται από άλλες πράξεις της Ένωσης.
Απαντώντας στο επιχείρημα της Γερμανίας ότι το άρθρο 24 του νόμου περί διαχείρισης της ενέργειας είναι διάταξη νομοθετικής περιωπής, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αρχή της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας και ότι, μεταξύ άλλων, οι οδηγίες εκδίδονται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας. Το Δικαστήριο επισημαίνει επιπλέον ότι δεν αντιβαίνει στη δημοκρατική αρχή η ύπαρξη δημόσιων αρχών κειμένων εκτός της κλασικής ιεραρχικής διοικήσεως και κατά το μάλλον ή ήττον ανεξαρτήτων από την κυβέρνηση. Το καθεστώς ανεξαρτησίας των ΕΡΑ δεν μπορεί αφ’ εαυτού να στερήσει από τις εν λόγω αρχές τη δημοκρατική τους νομιμότητα, αφού δεν εκλείπει κάθε κοινοβουλευτική επιρροή επί των αρχών αυτών (9).
Το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι οι αρμοδιότητες που ανατίθενται στις ΕΡΑ εμπίπτουν στη σφαίρα της εκτέλεσης, βάσει μιας τεχνικής-εξειδικευμένης εκτίμησης της πραγματικότητας, χωρίς να καταλείπεται σε αυτές περιθώριο εκτιμήσεως δυνάμει του οποίου να δύνανται να προβαίνουν σε επιλογές πολιτικής φύσεως. Το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, εν προκειμένω, οι ΕΡΑ υπόκεινται σε αρχές και κανόνες που θεσπίζονται βάσει ενός λεπτομερούς κανονιστικού πλαισίου σε επίπεδο Ένωσης.