Asunto C‑718/18
Comisión Europea
contra
República Federal de Alemania
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 2 de septiembre de 2021
«Incumplimiento de Estado — Mercado interior de la electricidad y del gas natural — Directiva 2009/72/CE — Artículo 2, punto 21 — Artículo 19, apartados 3, 5 y 8 — Artículo 37, apartado 1, letra a), y apartado 6, letras a) y b) — Directiva 2009/73/CE — Artículo 2, punto 20 — Artículo 19, apartados 3, 5 y 8 — Artículo 41, apartado 1, letra a), y apartado 6, letras a) y b) — Concepto de “empresa integrada verticalmente” — Separación efectiva entre las redes y las actividades de producción y suministro de electricidad y de gas natural — Gestor de red de transporte independiente — Independencia del personal y de las personas responsables de la gestión de dicho gestor — Periodos transitorios — Participaciones en el capital de la empresa integrada verticalmente — Autoridades reguladoras nacionales — Independencia — Competencias exclusivas — Artículo 45 TFUE — Libre circulación de los trabajadores — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 15 — Derecho a trabajar y a ejercer una profesión — Artículo 17 — Derecho de propiedad — Artículo 52, apartado 1, — Limitaciones — Principio de democracia»
1. Aproximación de las legislaciones — Medidas de aproximación — Normas comunes para el mercado interior de la electricidad — Directiva 2009/72 — Normas comunes para el mercado interior del gas natural — Directiva 2009/73 — Empresa integrada verticalmente — Concepto — Separación efectiva entre la gestión de las redes de transporte y de distribución y las actividades de generación, producción y suministro — Interpretación que incluye actividades ejercidas fuera de la Unión
(Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, punto 21; Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, punto 20)
(véanse los apartados 32 a 40 y 44)
2. Aproximación de las legislaciones — Medidas de aproximación — Normas comunes para el mercado interior de la electricidad — Directiva 2009/72 — Normas comunes para el mercado interior del gas natural — Directiva 2009/73 — Independencia del personal y de la gestión del gestor de la red de transporte — Personas que hayan ejercido una actividad profesional en una empresa integrada verticalmente — Periodos transitorios aplicables — Libre circulación de los trabajadores — Libre elección de la profesión — Limitaciones
[Artículo 45 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 15, ap. 1, y 52, ap. 1; Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 19, aps. 3, y 8; Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 19, aps. 3 y 8]
(véanse los apartados 53, 54, 56 y 59 a 68)
3. Aproximación de las legislaciones — Medidas de aproximación — Normas comunes para el mercado interior de la electricidad — Directiva 2009/72 — Normas comunes para el mercado interior del gas natural — Directiva 2009/73 — Independencia del personal y de la gestión del gestor de la red de transporte — Empleados del gestor de la red de transporte — Prohibición de tener intereses o de recibir beneficios financieros de una empresa integrada verticalmente — Derecho de propiedad — Limitaciones
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17, ap. 1, y 52, ap. 1; Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 19, ap. 5; Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 19, ap. 5]
(véanse los apartados 76, 77, 79 y 81 a 84)
4. Aproximación de las legislaciones — Medidas de aproximación — Normas comunes para el mercado interior de la electricidad — Directiva 2009/72 — Normas comunes para el mercado interior del gas natural — Directiva 2009/73 — Autoridades reguladoras — Normativa nacional que atribuye al poder ejecutivo del Estado miembro determinadas competencias exclusivas de las autoridades reguladoras — Autonomía procesal de los Estados miembros — Cumplimiento del Derecho de la Unión — Principio de democracia de la Unión — Competencias de ejecución
[Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 37, ap. 1, letra a), y 6, letras a) y b); Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 41, aps. 1, letra a), y 6, letras a) y b)]
(véanse los apartados 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123 a 126 y 130 a 133)
Resumen
La finalidad de las Directivas 2009/72 (1) y 2009/73 (2) es ofrecer libertad de elección a todos los consumidores de la Unión Europea en mercados interiores de la electricidad y del gas natural. Con el fin de evitar discriminaciones, las Directivas determinan una separación efectiva de las redes de transporte en relación con las actividades de producción y suministro («separación efectiva»). El cumplimiento de lo dispuesto en las Directivas se garantiza mediante la creación de autoridades reguladoras nacionales (en lo sucesivo, «ARN») independientes, imparciales y transparentes. (3)
Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia estima, en su totalidad, el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea contra Alemania. Los cuatro motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso se refieren todos ellos a la transposición incorrecta, por parte de Alemania, de varias disposiciones de las Directivas 2009/72 y 2009/73 en la Ley de gestión de la energía. (4)
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia estima el primer motivo, mediante el cual la Comisión reprocha a Alemania no haber transpuesto correctamente el concepto de «empresa integrada verticalmente» (en lo sucesivo, «EIV»), al limitar este concepto a las empresas que ejercen sus actividades en la Unión. (5) Señala que el concepto de «EIV» es un concepto autónomo del Derecho de la Unión que no prevé limitación territorial y debe interpretarse a la luz del concepto de «separación efectiva», para evitar un riesgo de discriminación en el acceso a las redes. En efecto, podrían producirse conflictos de intereses entre un gestor de red de transporte situado en la Unión y productores o suministradores de la electricidad o del gas natural que ejercen actividades en dichos ámbitos fuera de esta. La interpretación amplia del concepto de «EIV» permite incluir, en su caso, actividades ejercidas fuera del territorio de la Unión. Ello no implica una ampliación de la competencia reglamentaria de la Unión. Por consiguiente, la interpretación restrictiva, por parte de Alemania, del concepto de «EIV» no es conforme con los objetivos perseguidos por las disposiciones de las Directivas.
En el marco de la independencia del personal y de las personas responsables de la gestión del gestor de red de transporte, el Tribunal de Justicia estima el segundo motivo, mediante el cual la Comisión reprocha el hecho de que, según la legislación alemana, la aplicación de las disposiciones de las directivas en materia de períodos transitorios, relativas al cambio de función en la EIV, se limitó a las partes de la EIV que ejercen sus actividades en el ámbito de la energía. (6) El Tribunal de Justicia señala que las disposiciones de las directivas no contienen una limitación en ese sentido, que sería contraria al objetivo de la «separación efectiva» que resulta necesaria para garantizar el funcionamiento del mercado interior de la energía, y la seguridad del suministro energético. Según las disposiciones de las directivas, los «períodos transitorios» son aplicables a los responsables de la gestión o a los miembros de los órganos administrativos del gestor de la red de transporte que hayan ejercido, antes de asumir sus compromisos profesionales, una actividad en la EIV, o en una empresa accionista mayoritaria de una de las empresas de la EIV, aun cuando esas actividades no se hubieran ejercido en el sector energético de la EIV o en una empresa accionista mayoritaria de una de las empresas del sector energético de la EIV.
En respuesta a una alegación de Alemania relativa a la libre circulación de los trabajadores y al derecho fundamental a la libre elección de la profesión, el Tribunal de Justicia señala que las libertades no constituyen prerrogativas absolutas, sino que pueden limitarse en determinadas condiciones, como ocurre en el caso de autos. El Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que el ámbito de aplicación subjetivo de la ley alemana es contrario a las disposiciones controvertidas de las directivas.
El Tribunal de Justicia estima el tercer motivo, mediante el cual la Comisión sostiene que las disposiciones de las Directivas que prohíben tener determinados intereses o recibir determinadas beneficios financieros de una parte de la EIV solo han sido transpuestas de manera limitada en la legislación alemana, sin aplicarse a las participaciones poseídas por los empleados del gestor de la red de transporte, (7) mientras que del tenor de las disposiciones se desprende que dichas prohibiciones se aplican también a los trabajadores. Tal interpretación de estas disposiciones se ve corroborada por el objetivo de la «separación efectiva» y por el riesgo de que trabajadores que no participan en la gestión cotidiana del gestor de la red de transporte puedan influir en las actividades de su empresario, de modo que podrían crearse situaciones de conflicto de intereses si dichos trabajadores poseen participaciones en la EIV o en partes de esta. En respuesta a una alegación de Alemania relativa al derecho de propiedad de los trabajadores, garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia señala que las prohibiciones de las disposiciones pertinentes no constituyen una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de ese derecho.
El Tribunal de Justicia estima el cuarto motivo, mediante el cual la Comisión reprocha a Alemania haber vulnerado las competencias exclusivas de la ARN tal como están previstas por las directivas, al haber atribuido al Gobierno federal, en virtud de la legislación alemana, la determinación de las metodologías utilizadas para calcular o establecer las condiciones de conexión y acceso a las redes nacionales, incluyendo las tarifas aplicables. (8) El Tribunal de Justicia afirma que la plena independencia de las ARN es necesaria para garantizar que sean imparciales y no discriminatorias frente a entidades económicas y entidades públicas. Señala que la autonomía procesal de los Estados miembros debe respetar los objetivos y las obligaciones fijados por las Directivas. En particular, las tarifas y metodologías de cálculo para los intercambios internos y transfronterizos deben determinarse sobre la base de criterios uniformes, como los previstos en las directivas y determinados por otros actos normativos de la Unión.
En respuesta a la alegación de Alemania de que el artículo 24 de la Ley de gestión de la energía tiene carácter legislativo, el Tribunal de Justicia subraya que el funcionamiento de la Unión se basa en el principio de democracia representativa y que, en particular, las directivas se adoptan mediante el procedimiento legislativo. A continuación, el Tribunal de Justicia señala que el citado principio no se opone a la existencia de autoridades públicas al margen de la Administración jerarquizada clásica y más o menos independientes del Gobierno. El estatuto independiente de las ARN no puede privar, por sí mismo, a dichas autoridades de su legitimidad democrática, en la medida en que no están exentas de toda influencia parlamentaria. (9)
El Tribunal de Justicia pone de relieve que las competencias reservadas a las ARN están comprendidas en el ámbito de la ejecución, sobre la base de una apreciación técnica especializada, y no confieren a estas autoridades un margen de apreciación que pueda implicar decisiones de carácter político. El Tribunal de Justicia señala que, en el caso de autos, las ARN están supeditadas a principios y normas establecidos por un marco normativo detallado a escala de la Unión.