Kohtuasi C‑718/18
Euroopa Komisjon
versus
Saksamaa Liitvabariik
Euroopa Kohtu (neljas koda) 2. septembri 2021. aasta otsus
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Elektrienergia ja maagaasi siseturg – Direktiiv 2009/72/EÜ – Artikli 2 punkt 21 – Artikli 19 lõiked 3, 5 ja 8 – Artikli 37 lõike 1 punkt a ning lõike 6 punktid a ja b – Direktiiv 2009/73/EÜ – Artikli 2 punkt 20 – Artikli 19 lõiked 3, 5 ja 8 – Artikli 41 lõike 1 punkt a ning lõike 6 punktid a ja b – Mõiste „vertikaalselt integreeritud ettevõtja“ – Elektrienergia ja maagaasi võrkude ning tootmis- ja tarnimistegevuse tegelik eraldamine – Sõltumatu põhivõrguettevõtja – Selle võrguettevõtja töötajate ja juhtkonna sõltumatus – Üleminekuperioodid – Osalus vertikaalselt integreeritud ettevõtja kapitalis – Riiklikud reguleerivad asutused – Sõltumatus – Ainuvolitused – ELTL artikkel 45 – Töötajate vaba liikumine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikkel 15 – Õigus teha tööd ja tegutseda kutsealal – Artikkel 17 – Õigus omandile – Artikli 52 lõige 1 – Piirangud – Demokraatia põhimõte
1. Õigusaktide ühtlustamine – Ühtlustamismeetmed – Elektri siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/72 – Maagaasi siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/73 – Vertikaalselt integreeritud ettevõtja – Mõiste – Põhi- ja jaotusvõrkude tegelik eraldamine tootmisest ja tarnimisest – Tõlgendus, mis hõlmab väljaspool liitu toimuvaid tegevusi
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/72, artikli 2 punkt 21; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/73, artikli 2 punkt 20)
(vt punktid 32–40 ja 44)
2. Õigusaktide ühtlustamine – Ühtlustamismeetmed – Elektri siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/72 – Maagaasi siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/73 – Põhivõrguettevõtja töötajate ja juhtkonna sõltumatus – Vertikaalselt integreeritud ettevõtjas ametikohta omanud isikud – Kohaldatavad üleminekuperioodid – Töötajate vaba liikumine – Õigus valida kutseala – Piirangud
(ELTL artikkel 45; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 15 lõige 1 ja artikli 52 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/72, artikli 19 lõiked 3 ja 8; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/73, artikli 19 lõiked 3 ja 8)
(vt punktid 53, 54 ja 56–68)
3. Õigusaktide ühtlustamine – Ühtlustamismeetmed – Elektri siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/72 – Maagaasi siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/73 – Põhivõrguettevõtja töötajate ja juhtkonna sõltumatus – Põhivõrguettevõtja töötajad – Keeld omada mingeid huvisid vertikaalselt integreeritud ettevõtjas või saada sellest rahalist kasu – Õigus omandile – Piirangud
(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 17 lõige 1 ja artikli 52 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/72, artikli 19 lõige 5; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/73, artikli 19 lõige 5)
(vt punktid 76, 77, 79 ja 81–84)
4. Õigusaktide ühtlustamine – Ühtlustamismeetmed – Elektri siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/72 – Maagaasi siseturu ühiseeskirjad – Direktiiv 2009/73 – Reguleerivad asutused – Liikmesriigi täitevvõimule reguleeriva asutuse teatavad ainuvolitused andvad riigisisesed õigusnormid – Liikmesriikide menetlusautonoomia – Liidu õiguse järgimine – Liidu demokraatia põhimõte – Täitevvolitused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/72, artikli 37 lõike 1 punkt a ning lõike 6 punktid a ja b; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/73, artikli 41 lõike 1 punkt a ning lõike 6 punktid a ja b)
(vt punktid 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123–126 ja 130–133)
Kokkuvõte
Direktiivide 2009/72(1) ja 2009/73(2) eesmärk on pakkuda kõikidele Euroopa Liidu tarbijatele elektrienergia ja maagaasi siseturul valikuvabadust. Diskrimineerimise vältimiseks määrati direktiivides kindlaks põhivõrkude tegelik eraldamine tootmisest ja tarnimisest („tegelik eraldamine“). Direktiivide sätete järgimine tagatakse sõltumatu, erapooletu ja läbipaistva riikliku reguleeriva asutuse (edaspidi „reguleeriv asutus“) loomisega(3).
Euroopa Kohus rahuldas oma otsusega täielikult Euroopa Komisjoni poolt Saksamaa vastu esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi. Neli väidet, millega komisjon oma hagi põhjendab, puudutavad kõik seda, et Saksamaa on energiakorralduse seaduses(4) vääralt üle võtnud mitu direktiivide 2009/72 ja 2009/73 sätet.
Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohus nõustus esimese väitega, millega komisjon heitis Saksamaale ette, et viimane ei ole nõuetekohaselt üle võtnud mõistet „vertikaalselt integreeritud ettevõtja“ (edaspidi „VIE“), kuna selle mõiste määratlus piirdub ettevõtjatega, kes tegutsevad liidus(5). Ta rõhutas, et mõiste „VIE“ on liidu õiguse autonoomne mõiste, mis ei näe ette territoriaalset piirangut ja mida tuleb tõlgendada, arvestades mõistet „tegelik eraldamine“, et vältida diskrimineerimist võrgule juurdepääsu osas. Nimelt võib liidus asuva põhivõrguettevõtja ja väljaspool liitu tegutsevate elektrienergia või maagaasi tootjate või tarnijate vahel olla huvide konflikt. Mõiste „VIE“ lai tõlgendamine võimaldab vajaduse korral hõlmata tegevust väljaspool liitu. See ei tähenda liidu seadusandliku pädevuse laiendamist. Järelikult ei ole mõiste „VIE“ kitsas tõlgendamine Saksamaa poolt kooskõlas direktiivide sätetega taotletavate eesmärkidega.
Võrguettevõtja töötajate ja juhtkonna sõltumatuse raames nõustus Euroopa Kohus teise etteheitega, millega komisjon heitis ette, et Saksa õigusnormide kohaselt oli üleminekuperioode käsitlevate direktiivide sätete kohaldamine VIE raames funktsiooni muutmisega seoses piiratud nende VIE osadega, kes tegutsevad energia valdkonnas (6). Euroopa Kohus rõhutas, et need direktiivide sätted ei sisalda sellist piirangut, mis läheks vastuollu „tegeliku eraldamise“ eesmärgiga, mis on vajalik energia siseturu toimimise ja energiavarustuse kindluse tagamiseks. Direktiivide sätete kohaselt kohaldatakse „üleminekuperioode“ põhivõrguettevõtja juhtimise eest vastutavatele isikutele või haldusorganite liikmetele enne ametisse nimetamist VIE ühes tegevuses või VIE ühte ettevõtet kontrollivas aktsionäris, isegi kui seda tegevust ei teostata VIE energia valdkonnas või VIE ühte energia valdkonna ettevõtetest kontrollivas aktsionäris.
Vastuseks Saksamaa argumendile töötajate vaba liikumise ja põhiõiguse vabalt valida kutseala kohta märkis Euroopa Kohus, et vabadused ei ole absoluutsed eelisõigused, vaid neid võib piirata teatud tingimustel, nagu konkreetses asjas. Euroopa Kohus järeldas, et Saksa seaduse subjektiivne kohaldamisala on vastuolus direktiivide kõnealuste sätetega.
Euroopa Kohus nõustus kolmanda väitega, millega komisjon väitis, et direktiivide sätted, mis keelavad omada teatud huve või saada teatud rahalisi eeliseid VIE ühelt osalt, võeti Saksa õigusesse üle üksnes piiratud ulatuses, ilma et neid kohaldataks põhivõrguettevõtja töötajate osalusele(7), kuigi nende sätete sõnastusest nähtub, et need keelud kehtivad ka töötajatele. Nende sätete sellist tõlgendamist toetab „tegeliku eraldamise“ eesmärk ning oht, et töötajad, kes ei osale põhivõrguettevõtja igapäevases juhtimises, saavad oma tööandja tegevust mõjutada, nii et võivad tekkida huvide konfliktid, kui neile kuulub osalus VIEs või selle osas. Vastuseks Saksamaa argumendile seoses töötajate õigusega omandile, mis on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 17 lõikega 1, märkis Euroopa Kohus, et asjakohaste sätete keelud ei kahjusta ebaproportsionaalselt ja lubamatult õigust omandile nii, et see mõjutaks selle õiguse olemust.
Euroopa Kohus nõustus neljanda etteheitega, millega komisjon heitis Saksamaale ette reguleerivate asutuste ainuvolituste välja arvutada või kehtestada riiklike võrkudega ühendamise ja neile juurdepääsu tingimuste metoodika, sealhulgas kohaldatavad tariifid, nagu need on ette nähtud direktiivides, rikkumist, kuna ta andis Saksa õigusnormidega need föderaalvalitsusele(8). Euroopa Kohus rõhutas, et reguleerivate asutuste täielik sõltumatus on vajalik tagamaks, et nad oleksid majandusüksuste ja avalik‑õiguslike üksuste suhtes erapooletud ja mittediskrimineerivad. Ta märkis, et liikmesriikide menetlusautonoomia peab järgima direktiivides sätestatud eesmärke ja kohustusi. Nimelt tuleb sise- ja piiriülese kaubanduse tariifid ning -metoodika kindlaks määrata ühtsete kriteeriumide alusel, nagu need, mis on ette nähtud direktiivides ja mis on kindlaks määratud muudes liidu õigustloovates aktides.
Vastuseks Saksamaa argumendile, mille kohaselt on energiakorralduse seaduse § 24 seadusandlikku laadi, rõhutas Euroopa Kohus, et liidu toimimine põhineb esindusdemokraatia põhimõttel ja et direktiivid võetakse vastu seadusandlikus menetluses. Seejärel märkis Euroopa Kohus, et demokraatia põhimõttega ei ole vastuolus see, et väljaspool klassikalist haldushierarhiat on olemas ametiasutused, mis on valitsusest enam-vähem sõltumatud. Reguleerivate asutuste sõltumatus ei võta iseenesest neilt asutustelt demokraatlikku legitiimsust, kuna see ei välista kuidagi parlamentaarset mõju (9).
Euroopa Kohus rõhutas, et reguleerivatele asutustele antud volitused kuuluvad täitmise valdkonda, võttes aluseks tegelikkusele antava eritehnilise hinnangu, ega anna neile asutustele kaalutlusõigust, mis võib kaasa tuua poliitilisi valikuid. Euroopa Kohus märkis, et konkreetsel juhul kehtivad reguleerivate asutuste suhtes põhimõtted ja eeskirjad, mis on kehtestatud liidu tasandil üksikasjaliku õigusraamistikuga.