Predmet C-718/18
Europska komisija
protiv
Savezne Republike Njemačke
Presuda Suda (četvrto vijeće) od 2. rujna 2021.
„Povreda obveze države članice – Unutarnje tržište električne energije i prirodnog plina – Direktiva 2009/72/EZ – Članak 2. točka 21. – Članak 19. stavci 3., 5. i 8. – Članak 37. stavak 1. točka (a) i članak 37. stavak 6. točke (a) i (b) – Direktiva 2009/73/EZ – Članak 2. točka 20. – Članak 19. stavci 3., 5. i 8. – Članak 41. stavak 1. točka (a) i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) – Pojam ‚vertikalno integrirano poduzeće’ – Djelotvorno razdvajanje mreža od djelatnosti proizvodnje i opskrbe električnom energijom i prirodnim plinom – Neovisni operator prijenosnog sustava – Neovisnost osoblja i poslovodstva tog operatora – Prijelazna razdoblja – Udjeli u kapitalu vertikalno integriranog poduzeća – Nacionalna regulatorna tijela – Neovisnost – Isključive nadležnosti – Članak 45. UFEU-a – Slobodno kretanje radnika – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 15. – Pravo na rad i na obavljanje zanimanja – Članak 17. – Pravo vlasništva – Članak 52. stavak 1. – Ograničenja – Načelo demokracije”
1. Usklađivanje zakonodavstava – Mjere za usklađivanje – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Direktiva 2009/72 – Zajednička pravila za unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva 2009/73 – Vertikalno integrirano poduzeće – Pojam – Djelotvorno razdvajanje mreža od djelatnosti proizvodnje i opskrbe električnom energijom i prirodnim plinom – Tumačenje koje uključuje aktivnosti koje se izvršavaju izvan Unije
(Direktiva 2009/72 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. t. 21.; Direktiva 2009/73 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. t. 20.)
(t. 32.-40., 44.)
2. Usklađivanje zakonodavstava – Mjere za usklađivanje – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Direktiva 2009/72 – Zajednička pravila za unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva 2009/73 – Neovisnost osoblja i poslovodstva operatora prijenosnog sustava – Osobe koje su obavljale profesionalnu djelatnost u vertikalno integriranom poduzeću – Primjenjiva prijelazna razdoblja – Slobodno kretanje radnika – Slobodan izbor zanimanja – Ograničenja
(članak 45. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 15. st. 1. i čl. 52. st. 1.; Direktiva 2009/72 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 19. st. 3. i 8.; Direktiva 2009/73 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 19. st. 3. i 8.)
(t. 53., 54., 56., 59.-68.)
3. Usklađivanje zakonodavstava – Mjere za usklađivanje – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Direktiva 2009/72 – Zajednička pravila za unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva 2009/73 – Neovisnost osoblja i poslovodstva operatora prijenosnog sustava – Zaposlenici operatora prijenosnog sustava – Zabrana posjedovanja udjela u vertikalno integriranom poduzeću ili primitka financijskih koristi od njega – Pravo vlasništva – Ograničenja
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1. i čl. 52. st. 1.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća br. 2009/72, čl. 19. st. 5.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća br. 2009/73, čl. 19. st. 5.)
(t. 76., 77., 79., 81.-84.)
4. Usklađivanje zakonodavstava – Mjere za usklađivanje – Zajednička pravila za unutarnje tržište električne energije – Direktiva 2009/72 – Zajednička pravila za unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva 2009/73 – Regulatorna tijela – Nacionalni propis koji izvršnoj vlasti države članice dodjeljuje određene isključive ovlasti regulatornih tijela – Postupovna autonomija država članica – Poštovanje prava Unije – Načelo demokracije Unije – Provedbene ovlasti
(Direktiva 2009/72 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 37. st. 1. t. (a) i čl. 37. st. 6. t. (a) i (b); Direktiva 2009/73 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 41. st. 1. t. (a) i čl. 41. st. 6. t. (a) i (b))
(t. 105., 112., 113., 115., 116., 119., 123.-126., 130.-133.)
Sažetak
Direktive 2009/72(1) i 2009/73(2) imaju za cilj ponuditi svim potrošačima Europske unije slobodu izbora na unutarnjim tržištima električne energije i prirodnog plina. Kako bi se izbjegla diskriminacija, direktivama je određeno djelotvorno razdvajanje prijenosnih sustava od djelatnosti proizvodnje i opskrbe („djelotvorno razdvajanje”). Poštovanje odredaba direktiva osigurava se osnivanjem neovisnih, nepristranih i transparentnih regulatornih tijela (u daljnjem tekstu: NRT-ovi)(3).
Svojom presudom Sud u cijelosti prihvaća tužbu zbog povrede obveze koju je Europska komisija podnijela protiv Njemačke. Sva četiri prigovora koja je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi odnose se na to da je Njemačka pogrešno prenijela više odredbi direktiva 2009/72 i 2009/73 u Zakon o energetskom sektoru(4).
Ocjena Suda
Sud prihvaća prvi prigovor kojim Komisija Njemačkoj predbacuje da nije pravilno prenijela pojam „vertikalno integriranog poduzeća” (u daljnjem tekstu: VIP), ograničivši taj pojam na poduzeća koja izvršavaju svoje djelatnosti u Uniji(5). Ističe da je pojam VIP samostalni pojam prava Unije koji ne predviđa teritorijalna ograničenja i treba ga tumačiti u kontekstu „djelotvornog razdvajanja” da bi se izbjegla opasnost od diskriminacije u pristupu mrežama. Naime, mogao bi postojati sukob interesa između operatora prijenosnog sustava sa sjedištem u Uniji i proizvođača ili opskrbljivača električnom energijom ili prirodnim plinom koji obavljaju djelatnosti u tim područjima izvan nje. Široko tumačenje pojma „VIP” omogućuje da se, ovisno o slučaju, uključuju djelatnosti izvan Unije. To ne podrazumijeva proširenje regulatorne nadležnosti Unije. Slijedom toga, restriktivno tumačenje pojma „VIP” od strane Njemačke nije u skladu s ciljevima koji se žele postići odredbama direktiva.
U okviru neovisnosti osoblja i poslovodstva operatora transportnog sustava, Sud prihvaća drugi prigovor, kojim Komisija predbacuje činjenicu da, prema njemačkom zakonodavstvu, primjena odredaba direktiva u području prijelaznih razdoblja, koja se odnose na promjenu funkcije u okviru VIP-a ograničena je na dijelove VIP-a koji obavljaju djelatnosti u području energetike(6). Sud ističe da te odredbe direktiva ne sadržavaju takvo ograničenje koje bi bilo protivno cilju „djelotvornog razdvajanja” koji je nužan za osiguravanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta energije, te sigurnosti energetske opskrbe. U skladu s odredbama direktiva, „prijelazna razdoblja” primjenjuju se na odgovorne osobe u upravi i/ili na članove upravnih tijela operatora prijenosnog sustava koji su prije zapošljavanja obavljali djelatnost u VIP-u ili u poduzetniku koji je većinski dioničar jednog od poduzetnika VIP-a, čak iako se te djelatnosti nisu obavljale u energetskom sektoru VIP-a ili u poduzetniku koji je većinski dioničar jednog od poduzetnika energetskog sektora VIP-a.
U odgovoru na argument Njemačke o slobodnom kretanju radnika i temeljnom pravu slobodnog izbora zanimanja, Sud ističe da slobode nisu apsolutna prava, nego mogu biti ograničene pod određenim uvjetima, kao što je to ovdje slučaj. Sud zaključuje da je područje subjektivne primjene njemačkog zakona protivno predmetnim odredbama direktiva.
Sud prihvaća treći prigovor kojim Komisija tvrdi da su odredbe direktiva kojima se zabranjuje posjedovanje određenih udjela ili primanje određenih financijskih koristi dijela VIP-a prenesene samo ograničeno u njemačko zakonodavstvo i da se ne primjenjuju na udjele koje drže zaposlenici operatora prijenosnog sustava(7), iako iz teksta odredbi proizlazi da se te zabrane primjenjuju i na zaposlenike. Takvo se tumačenje potvrđuje ciljem „djelotvornog razdvajanja”, kao i rizikom da bi zaposlenici koji ne sudjeluju u svakodnevnom upravljanju operatorom prijenosnog sustava mogli utjecati na djelatnosti poslodavca, što može, prema tome, dovesti do situacija sukoba interesa u slučaju da imaju udjele u VIP-u ili njegovim dijelovima. U odgovoru na argument Njemačke koji se odnosi na pravo vlasništva zaposlenika zajamčeno člankom 17. stavkom 1. Povelje temeljnih prava Europske unije, Sud ističe da zabrane relevantnih odredaba ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti tako zajamčenih prava.
Sud prihvaća četvrti prigovor kojim Komisija Njemačkoj prigovara da je povrijedila isključive nadležnosti NRT-a kako su predviđene direktivama, dodijelivši saveznoj vladi, njemačkim zakonodavstvom, određenje metodologije za izračun ili utvrđenje uvjeta spajanja na nacionalne mreže i pristupa njima, uključujući primjenjive tarife(8). Sud ističe da je puna neovisnost NRT-ova nužna da bi se zajamčilo da su potpuno nepristrani i nediskriminatorni u pogledu gospodarskih i javnih subjekata. Ističe da postupovna autonomija država članica mora poštovati ciljeve i obveze utvrđene direktivama. Osobito tarife i metode izračuna za unutarnju i prekograničnu trgovinu moraju se odrediti na temelju jedinstvenih kriterija, poput onih predviđenih direktivama i određenim drugim normativnim aktima Unije.
U odgovoru na argument Njemačke prema kojem je članak 24. Zakona o energetskom sektoru zakonodavne prirode, Sud ističe da se funkcioniranje Unije temelji na načelu predstavničke demokracije i da se, među ostalim, direktive donose zakonodavnim postupkom. Sud je usto istaknuo da se navedenom načelu ne protivi postojanje javnih tijela smještenih izvan klasične upravne hijerarhije koja su više ili manje neovisna o vladi. Neovisan status NRT-ova ne može sam po sebi tim tijelima oduzeti njihov demokratski legitimitet s obzirom na to da nisu posve oslobođena parlamentarnog utjecaja(9).
Sud naglašava da ovlasti koje su rezervirane za NRT-ove ulaze u područje primjene, na temelju posebne tehničke ocjene, i ne dodjeljuju tim tijelima marginu prosudbe koja može podrazumijevati izbore političke naravi. Sud ističe da u ovom slučaju NRT-ovi podliježu načelima i pravilima utvrđenima detaljnim normativnim okvirom na razini Unije.