Causa C‑718/18
Commissione europea
contro
Repubblica federale di Germania
Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 2 settembre 2021
«Inadempimento di uno Stato – Mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale – Direttiva 2009/72/CE – Articolo 2, punto 21 – Articolo 19, paragrafi 3, 5 e 8 – Articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b) – Direttiva 2009/73/CE – Articolo 2, punto 20 – Articolo 19, paragrafi 3, 5 e 8 – Articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b) – Nozione di “impresa verticalmente integrata” – Separazione effettiva tra le reti e le attività di produzione e di fornitura di energia elettrica e di gas naturale – Gestore del sistema di trasmissione indipendente – Indipendenza del personale e dei dirigenti di tale gestore – Periodi transitori – Partecipazioni nel capitale dell’impresa verticalmente integrata – Autorità nazionali di regolazione – Indipendenza – Competenze esclusive – Articolo 45 TFUE – Libera circolazione dei lavoratori – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 15 – Diritto di lavorare e di esercitare una professione – Articolo 17 – Diritto di proprietà – Articolo 52, paragrafo 1 – Limitazioni – Principio di democrazia»
1. Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica – Direttiva 2009/72 – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Impresa verticalmente integrata – Nozione – Separazione effettiva tra gestione dei sistemi di trasmissione e di distribuzione e attività di generazione, produzione e fornitura – Interpretazione che include attività svolte al di fuori dell’Unione
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/72, art. 2, punto 21; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/73, art. 2, punto 20)
(v. punti 32‑40, 44)
2. Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica – Direttiva 2009/72 – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Indipendenza del personale e della direzione del gestore del sistema di trasmissione – Persone che hanno esercitato un’attività professionale in un’impresa verticalmente integrata – Periodi transitori applicabili – Libera circolazione dei lavoratori – Libera scelta della professione – Limitazioni
(Articolo 45 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 15, § 1, e 52, § 1; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/72, art. 19, §§ 3 e 8; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/73, art. 19, §§ 3 e 8)
(v. punti 53, 54, 56, 59‑68)
3. Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica – Direttiva 2009/72 – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Indipendenza del personale e della direzione del gestore del sistema di trasmissione – Dipendenti del gestore del sistema di trasmissione – Divieto di possedere interessi o di ricevere vantaggi finanziari da un’impresa verticalmente integrata – Diritto di proprietà – Limitazioni
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17, § 1, e 52, § 1; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/72, art. 19, § 5; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/73, art. 19, § 5)
(v. punti 76, 77, 79, 81‑84)
4. Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica – Direttiva 2009/72 – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Autorità di regolazione – Normativa nazionale che attribuisce al potere esecutivo dello Stato membro talune competenze esclusive delle autorità di regolazione – Autonomia procedurale degli Stati membri – Rispetto del diritto dell’Unione – Principio di democrazia dell’Unione – Poteri di esecuzione
[Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/72, art. 37, § 1, a), e § 6, a) e b); direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/73, art. 41, § 1, a), e § 6, a) e b)]
(v. punti 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123‑126, 130‑133)
Sintesi
Le direttive 2009/72 (1) e 2009/73 (2) hanno lo scopo di offrire una libertà di scelta a tutti i consumatori dell’Unione europea nei mercati interni dell’energia elettrica e del gas naturale. Per evitare discriminazioni è stata stabilita dalle direttive una separazione effettiva dei sistemi di trasmissione rispetto alle attività di produzione e di fornitura («separazione effettiva»). Il rispetto delle disposizioni delle direttive è garantito dalla creazione di autorità nazionali di regolazione (in prosieguo: le «ANR») indipendenti, imparziali e trasparenti (3).
Con la sua sentenza la Corte accoglie integralmente il ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea nei confronti della Germania. Le quattro censure dedotte dalla Commissione a sostegno del suo ricorso vertono tutte sulla non corretta trasposizione, da parte della Germania, di diverse disposizioni delle direttive 2009/72 e 2009/73 nella legge sulla gestione razionale dell’energia (4).
Giudizio della Corte
La Corte accoglie la prima censura, con la quale la Commissione contestava alla Germania di non aver trasposto correttamente la nozione di «impresa verticalmente integrata» (in prosieguo: l’«IVI»), limitando tale nozione alle imprese che svolgono le loro attività all’interno dell’Unione (5). Essa precisa che la nozione di «IVI» è una nozione autonoma del diritto dell’Unione, che non prevede limiti territoriali e deve essere interpretata alla luce della nozione di «separazione effettiva», al fine di evitare un rischio di discriminazione nell’accesso ai sistemi. Potrebbero infatti sussistere conflitti di interesse tra un gestore del sistema di trasmissione stabilito nell’Unione e produttori o fornitori di energia elettrica o di gas naturale che svolgono attività in tali settori al di fuori della medesima. L’interpretazione estensiva della nozione di «IVI» consente di includere, se del caso, attività svolte al di fuori dell’Unione. Ciò non implica un’estensione della competenza regolamentare dell’Unione. Di conseguenza, l’interpretazione restrittiva, da parte della Germania, della nozione di «IVI» non è conforme agli obiettivi perseguiti dalle disposizioni delle direttive.
Nell’ambito dell’indipendenza del personale e dei dirigenti del gestore del sistema di trasmissione, la Corte accoglie la seconda censura, con la quale la Commissione contesta il fatto che, secondo la normativa tedesca, l’applicazione delle disposizioni delle direttive in materia di periodi transitori, relative al cambio di funzione nell’ambito dell’IVI, è stata limitata alle parti dell’IVI che svolgono le loro attività nel settore dell’energia elettrica (6). La Corte precisa che tali disposizioni delle direttive non contengono una simile limitazione, che sarebbe in contrasto con l’obiettivo della «separazione effettiva», che risulta necessaria per garantire il funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica, nonché la sicurezza dell’approvvigionamento energetico. Secondo le disposizioni delle direttive, i «periodi transitori» si applicano ai responsabili della direzione e/o ai membri degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasmissione che hanno svolto, prima della loro assunzione, un’attività nell’ambito dell’IVI, o in un’impresa azionista di maggioranza di una delle imprese dell’IVI, anche se tali attività non erano esercitate nel settore energetico dell’IVI o in un’impresa azionista di maggioranza di una delle imprese del settore energetico dell’IVI.
In risposta a un argomento della Germania relativo alla libera circolazione dei lavoratori e al diritto fondamentale alla libera scelta della professione, la Corte rileva che le libertà non sono prerogative assolute, ma, a talune condizioni, possono essere limitate, come avviene nel caso di specie. La Corte conclude che l’ambito di applicazione soggettivo della legge tedesca è in contrasto con le disposizioni in esame delle direttive.
La Corte accoglie la terza censura, con la quale la Commissione sostiene che le disposizioni delle direttive che vietano di possedere determinati interessi o di ricevere determinati vantaggi finanziari da una parte dell’IVI sono state trasposte solo in misura limitata nella normativa tedesca, senza applicarsi alle partecipazioni detenute dai dipendenti del gestore del sistema di trasmissione (7), mentre dal testo delle disposizioni risulta che tali divieti si applicano anche ai dipendenti. Una simile interpretazione di tali disposizioni è corroborata dall’obiettivo della «separazione effettiva» nonché dal rischio che alcuni dipendenti che non partecipano alla gestione corrente del gestore del sistema di trasmissione siano in grado di influenzare le attività del loro datore di lavoro, cosicché si possano creare situazioni di conflitto di interessi nel caso in cui tali dipendenti detengano partecipazioni nell’IVI o in parti di essa. In risposta a un argomento della Germania relativo al diritto di proprietà dei dipendenti, garantito dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la Corte rileva che i divieti delle disposizioni pertinenti non lo pregiudicano in modo sproporzionato e inaccettabile, al punto da incidere sulla sostanza stessa di tale diritto.
La Corte accoglie la quarta censura, con la quale la Commissione contesta alla Germania di aver violato le competenze esclusive dell’ANR come previste dalle direttive, attribuendo al governo federale, mediante la normativa tedesca, la determinazione delle metodologie per calcolare o per stabilire le condizioni di connessione e di accesso alle reti nazionali, ivi comprese le tariffe applicabili (8). La Corte precisa che la piena indipendenza delle ANR è necessaria per garantire che esse siano imparziali e non discriminatorie nei confronti dei soggetti economici e dei soggetti pubblici. Essa rileva che l’autonomia procedurale degli Stati membri deve rispettare gli obiettivi e gli obblighi stabiliti dalle direttive. In particolare, le tariffe e le metodologie di calcolo per gli scambi interni e transfrontalieri devono essere determinate sulla base di criteri uniformi, come quelli previsti dalle direttive e determinati da altri atti normativi dell’Unione.
In risposta all’argomento della Germania secondo cui l’articolo 24 della legge sulla gestione razionale dell’energia è di natura legislativa, la Corte precisa che il funzionamento dell’Unione è fondato sul principio di democrazia rappresentativa e che, in particolare, le direttive sono adottate mediante la procedura legislativa. La Corte fa inoltre valere che il principio di democrazia non osta all’esistenza di autorità pubbliche situate al di fuori dell’amministrazione gerarchica classica e più o meno indipendenti dal governo. Lo status indipendente delle ANR non è di per sé tale da privare tali autorità della loro legittimità democratica, in quanto esse non sono sottratte a ogni influenza parlamentare (9).
La Corte precisa che le competenze riservate alle ANR rientrano nel settore dell’esecuzione, sulla base di una valutazione tecnica specializzata, e non conferiscono a tali autorità un potere discrezionale tale da implicare scelte di natura politica. La Corte rileva che, nel caso di specie, le ANR sono subordinate a principi e norme stabiliti da un quadro normativo dettagliato a livello dell’Unione.