Cauza C‑378/18
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Federale Germania
Hotărârea Curții (Camera a patra) din 2 septembrie 2021
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Piața internă de energie electrică și de gaze naturale – Directiva 2009/72/CE – Articolul 2 punctul 21 – Articolul 19 alineatele (3), (5) și (8) – Articolul 37 alineatul (1) litera (a) și alineatul 6 literele (a) și (b) – Directiva 2009/73/CE – Articolul 2 punctul 20 – Articolul 19 alineatele (3), (5) și (8) – Articolul 41 alineatul (1) litera (a) și alineatul 6 literele (a) și (b) – Noțiunea de «întreprindere integrată vertical» – Separare efectivă între rețelele de energie electrică și de gaze naturale și activitățile de producere și de furnizare – Operatorul de transport și de sistem independent – Independența personalului și a conducerii acestui operator – Perioade de tranziție – Participații deținute la capitalul întreprinderii integrate vertical – Autorități de reglementare naționale – Independență – Competențe exclusive – Articolul 45 TFUE – Libera circulație a lucrătorilor – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 15 – Dreptul la muncă și dreptul de a exercita o ocupație – Articolul 17 – Dreptul de proprietate – Articolul 52 alineatul (1) – Limitări – Principiul democrației”
1. Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă a energiei electrice – Directiva 2009/72 – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Întreprindere integrată vertical – Noțiune – Separare efectivă între activitățile legate de rețelele de transport și de distribuție și cele de generare, producție și furnizare – Interpretare care include activități desfășurate în afara Uniunii
(Directiva 2009/72 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 pct. 21; Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 2 pct. 20)
(a se vedea punctele 32-40 și 44)
2. Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă a energiei electrice – Directiva 2009/72 – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Independența personalului și a conducerii operatorului de transport și de sistem – Persoane care au desfășurat o activitate profesională într‑o întreprindere integrată vertical – Perioade de tranziție aplicabile – Libera circulație a lucrătorilor – Liberă alegere a ocupației – Restrângeri
[articolul 45 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 15 alin. (1) și art. 52 alin. (1); Directiva 2009/72 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 19 alin. (3) și (8); Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 19 alin. (3) și (8)]
(a se vedea punctele 53, 54, 56 și 59-68)
3. Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă a energiei electrice – Directiva 2009/72 – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Independența personalului și a conducerii operatorului de transport și de sistem – Angajați ai operatorului de transport și de sistem – Interdicție de a deține interese sau de a primi avantaje financiare de la o întreprindere integrată vertical – Drept de proprietate – Restrângeri
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1) și art. 52 alin. (1); Directiva 2009/72 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 19 alin. (5); Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 19 alin. (5)]
(a se vedea punctele 76, 77, 79 și 81-84)
4. Apropierea legislațiilor – Măsuri de apropiere – Norme comune pentru piața internă a energiei electrice – Directiva 2009/72 – Norme comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale – Directiva 2009/73 – Autorități de reglementare – Reglementare națională care atribuie puterii executive a statului membru anumite competențe exclusive ale autorității de reglementare – Autonomie procedurală a statelor membre – Respectarea dreptului Uniunii – Principiul democrației al Uniunii – Competențe de executare
[Directiva 2009/72 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 37 alin. (1) lit. (a) și alin. (6) lit. (a) și (b); Directiva 2009/73 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 41 alin. (1) lit. (a) și alin. (6) lit. (a) și (b)]
(a se vedea punctele 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123-126 și 130-133)
Rezumat
Directivele 2009/72(1) și 2009/73(2) au ca finalitate să ofere o libertate de alegere tuturor consumatorilor din Uniunea Europeană pe piețele interne ale energiei electrice și gazelor naturale. Pentru a evita discriminările, a fost stabilită prin directive o separare efectivă a rețelelor de transport de activitățile de producere și de furnizare („separare efectivă”). Respectarea dispozițiilor directivelor este asigurată prin înființarea unor autorități naționale de reglementare (denumite în continuare „ANR”) independente, imparțiale și transparente(3).
Prin hotărârea sa, Curtea admite în totalitate acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisia Europeană împotriva Germaniei. Toate cele patru motive invocate de Comisie în susținerea acțiunii sale privesc transpunerea incorectă de către Germania a mai multor dispoziții ale Directivelor 2009/72 și 2009/73 în Legea privind gestionarea energiei(4).
Aprecierea Curții
Curtea admite primul motiv, prin care Comisia reproșa Germaniei că nu a transpus corect noțiunea de „întreprindere integrată vertical” (denumită în continuare „ÎIV”), limitând această noțiune la întreprinderile care desfășoară activități în Uniune(5). Aceasta subliniază că noțiunea de „ÎIV” constituie o noțiune autonomă de drept al Uniunii, care nu prevede o limitare teritorială și trebuie să fie interpretată în lumina noțiunii de „separare efectivă”, pentru a evita un risc de discriminare în ceea ce privește accesul la rețele. Astfel, ar putea exista conflicte de interese între un operator de transport și de sistem situat în Uniune și producători sau furnizori de energie electrică sau de gaze naturale care desfășoară activități în aceste domenii în afara Uniunii. Interpretarea largă a noțiunii de „ÎIV” permite includerea, dacă este cazul, a activităților desfășurate în afara Uniunii. Aceasta nu implică o extindere a competenței normative a Uniunii. În consecință, interpretarea restrictivă de către Germania a noțiunii de „ÎIV” nu este conformă cu obiectivele urmărite de dispozițiile directivelor.
În cadrul independenței personalului și a conducerii operatorului de transport și de sistem, Curtea admite al doilea motiv, prin care Comisia reproșează faptul că, potrivit legislației germane, aplicarea dispozițiilor directivelor în materie de perioade de tranziție, referitoare la schimbarea de funcții în cadrul ÎIV, a fost limitată la părțile din ÎIV care își desfășoară activitatea în domeniul energiei electrice(6). Curtea subliniază că aceste dispoziții ale directivelor nu conțin o asemenea limitare, care ar fi contrară obiectivului „separării efective”, care se dovedește necesar pentru a asigura funcționarea pieței interne a energiei, precum și siguranța aprovizionării cu energie. Potrivit dispozițiilor directivelor, „perioadele de tranziție” se aplică persoanelor cu funcții de conducere și/sau membrilor organelor administrative ale operatorului de transport și de sistem care au desfășurat, anterior angajării, o activitate în cadrul ÎIV sau într‑o întreprindere care deține acționariatul majoritar al uneia dintre întreprinderile din ÎIV, chiar dacă aceste activități nu au fost exercitate în sectorul energetic al ÎIV sau într‑o întreprindere care deține acționariatul majoritar al uneia dintre întreprinderile din sectorul energetic al ÎIV.
Ca răspuns la un argument al Germaniei referitor la libera circulație a lucrătorilor și la dreptul fundamental la libera alegere a profesiei, Curtea arată că libertățile nu reprezintă prerogative absolute, ci pot fi limitate în anumite condiții, cum este cazul în speță. Curtea concluzionează că domeniul de aplicare subiectiv al legii germane este contrar dispozițiilor în cauză ale directivelor.
Curtea admite al treilea motiv, prin care Comisia susține că dispozițiile directivelor care interzic deținerea anumitor interese sau primirea anumitor avantaje financiare de la vreo parte a ÎIV nu au fost transpuse decât în mod limitat în legislația germană, fără a se aplica participațiilor deținute de angajații operatorului de transport și de sistem(7), în timp ce din modul de redactare a dispozițiilor reiese că aceste interdicții se aplică și angajaților. O astfel de interpretare a acestor dispoziții este confirmată de obiectivul „separării efective”, precum și de riscul ca angajați care nu participă la administrarea curentă a operatorului de transport și de sistem să fie în măsură să influențeze activitățile angajatorului lor, astfel încât s‑ar putea crea situații de conflict de interese dacă acești angajați dețin participații la ÎIV sau la părți ale acesteia. Ca răspuns la un argument al Germaniei referitor la dreptul de proprietate al angajaților, garantat de articolul 17 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, Curtea arată că interdicțiile dispozițiilor pertinente nu aduc atingere, într‑un mod disproporționat și intolerabil, dreptului de proprietate astfel încât să afecteze însuși conținutul acestui drept.
Curtea admite al patrulea motiv, prin care Comisia reproșează Germaniei că a încălcat competențele exclusive ale ANR-urilor astfel cum sunt prevăzute de directive, atribuind guvernului federal, prin legislația germană, determinarea metodologiilor pentru calcularea sau stabilirea condițiilor de racordare și de acces la rețelele naționale, inclusiv a tarifelor aplicabile(8). Curtea subliniază că independența deplină a ANR‑urilor este necesară pentru a garanta că acestea sunt imparțiale și nediscriminatorii față de entitățile economice și de entitățile publice. Aceasta arată că autonomia procedurală a statelor membre trebuie să respecte obiectivele și obligațiile stabilite de directive. În special, tarifele și metodologiile de calcul pentru schimburile interne și transfrontaliere trebuie stabilite pe baza unor criterii uniforme, precum cele prevăzute de directive și determinate de alte acte normative ale Uniunii.
Ca răspuns la argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia articolul 24 din Legea privind gestionarea energiei este de natură legislativă, Curtea subliniază că funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative și că, printre altele, directivele sunt adoptate prin procedura legislativă. Curtea a arătat, în plus, că principiul democrației nu se opune existenței unor autorități publice situate în afara administrației ierarhizate clasice și mai mult sau mai puțin independente față de guvern. Statutul independent al ANR‑urilor nu este, în sine, de natură să priveze aceste autorități de legitimitatea lor democratică, în măsura în care acestea nu sunt excluse de la orice influență parlamentară(9).
Curtea subliniază că competențele care sunt rezervate ANR‑urilor intră în sfera de executare, pe baza unei aprecieri tehnice specializate, și nu conferă acestor autorități o marjă de apreciere susceptibilă să implice alegeri de natură politică. Curtea arată că, în speță, ANR‑urile sunt subordonate unor principii și norme stabilite printr‑un cadru normativ detaliat la nivelul Uniunii.