Mål C‑718/18
Europeiska kommissionen
mot
Förbundsrepubliken Tyskland
Domstolens dom (fjärde avdelningen) av den 2 september 2021
”Fördragsbrott – Inre marknaden för el och naturgas – Direktiv 2009/72/EG – Artikel 2 led 21 – Artikel 19.3, 19.5 och 19.8 – Artikel 37.1 a och 37.6 a och b – Direktiv 2009/73/EG – Artikel 2 led 20 – Artikel 19.3, 19.5 och 19.8 – Artikel 41.1 a och 41.6 a och b – Begreppet ’vertikalt integrerat företag’ – Effektiv åtskillnad mellan drift av överföringssystem och produktions- och leveransverksamhet – Oberoende systemansvarig för överföring – Oberoende för personal och företagsledning hos den systemansvarige – Övergångsperioder – Kapitalandelar i det vertikalt integrerade företaget – Nationella tillsynsmyndigheter – Oberoende – Exklusiv befogenhet – Artikel 45 FEUF – Fri rörlighet för arbetstagare – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 15 – Rätt att arbeta och rätt till fritt yrkesval – Artikel 17 – Rätt till egendom – Artikel 52.1 – Begränsningar – Principen om demokrati”
1. Tillnärmning av lagstiftning – Tillnärmningsåtgärder – Gemensamma regler för den inre marknaden för el – Direktiv 2009/72 – Gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas – Direktiv 2009/73 – Vertikalt integrerat företag – Begrepp – Effektiv åtskillnad mellan drift av överföringssystem och genererings-, produktions- och leveransverksamhet – Tolkning som omfattar verksamhet som bedrivs utanför unionen
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72, artikel 2 led 21; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73, artikel 2 led 20)
(se punkterna 32–40 och 44)
2. Tillnärmning av lagstiftning – Tillnärmningsåtgärder – Gemensamma regler för den inre marknaden för el – Direktiv 2009/72 – Gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas – Direktiv 2009/73 – Oberoende för personal och företagsledning hos den systemansvarige för överföring – Personer som har utövat yrkesverksamhet i ett vertikalt integrerat företag – Tillämpliga övergångsperioder – Fri rörlighet för arbetstagare – Fritt yrkesval – Begränsningar
(Artikel 45 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 15.1 och 52.1; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72, artikel 19.3 och 19.8; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73, artikel 19.3 och 19.8)
(se punkterna 53, 54, 56 och 59–68)
3. Tillnärmning av lagstiftning – Tillnärmningsåtgärder – Gemensamma regler för den inre marknaden för el – Direktiv 2009/72 – Gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas – Direktiv 2009/73 – Oberoende för personal och företagsledning hos den systemansvarige för överföring – Anställda hos den oberoende systemansvarige för överföring – Förbud mot att inneha intressen i eller erhålla ekonomiska förmåner från ett vertikalt integrerat företag – Rätt till egendom – Begränsningar
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 17.1 och 52.1; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72, artikel 19.5; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73, artikel 19.5)
(se punkterna 76, 77, 79 och 81–84)
4. Tillnärmning av lagstiftning – Tillnärmningsåtgärder – Gemensamma regler för den inre marknaden för el – Direktiv 2009/72 – Gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas – Direktiv 2009/73 – Tillsynsmyndigheter – Nationell lagstiftning enligt vilken den verkställande makten i medlemsstaten tilldelas vissa av tillsynsmyndigheternas exklusiva befogenheter – Medlemsstaternas processuella autonomi – Iakttagande av unionsrätten – Principen om demokrati i unionen – Genomförandebefogenheter
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72, artikel 37.1 a och 37.6 a och b; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73, artikel 41.1 a och 41.6 a och b)
(se punkterna 105, 112, 113, 115, 116, 119, 123–126 och 130–133)
Resumé
Direktiven 2009/72(1) och 2009/73(2) syftar till att skapa valmöjligheter för alla kunder i Europeiska unionen på de inhemska marknaderna för el och naturgas. För att undvika diskriminering har en effektiv åtskillnad mellan överföringssystem och verksamheter avseende produktion och leverans (”faktisk åtskillnad”) fastställts i direktiven. Efterlevnaden av bestämmelserna i direktiven säkerställs genom att oberoende, opartiska och transparenta nationella tillsynsmyndigheter inrättas.(3)
I sin dom bifaller domstolen Europeiska kommissionens talan om fördragsbrott mot Tyskland i dess helhet. Samtliga de fyra anmärkningar som kommissionen har anfört till stöd för sin talan avser Tysklands felaktiga införlivande av flera bestämmelser i direktiven 2009/72 och 2009/73 i lagen om energiförvaltning(4).
Domstolens bedömning
Domstolen bifaller talan såvitt avser den första anmärkningen, genom vilken kommissionen hävdat att Tyskland inte på ett korrekt sätt har införlivat begreppet ”vertikalt integrerat företag” i sin interna rättsordning, eftersom definitionen av detta begrepp begränsas till att endast omfatta företag som bedriver verksamhet inom unionen.(5) Domstolen understryker att begreppet ”vertikalt integrerat företag” är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som inte innehåller någon territoriell begränsning och som ska tolkas mot bakgrund av begreppet ”faktisk åtskillnad”, för att undvika en risk för diskriminering avseende tillträde till näten. Det kan nämligen finnas intressekonflikter mellan en systemansvarig för överföringssystem i unionen och producenter eller leverantörer av el eller naturgas som bedriver verksamhet på dessa områden utanför unionen. En vid tolkning av begreppet ”vertikalt integrerat företag” gör det möjligt att i förekommande fall inkludera verksamhet som bedrivs utanför unionens territorium. Detta innebär inte att unionens lagstiftningsbefogenhet utvidgas. Tysklands restriktiva tolkning av begreppet ”vertikalt integrerat företag” är följaktligen inte förenlig med de mål som eftersträvas med bestämmelserna i direktiven.
Vad avser frågan om oberoende för den oberoende systemansvarige för överförings personal och företagsledning, bifaller domstolen talan såvitt avser den andra anmärkningen, genom vilken kommissionen har invänt mot att tillämpningen av bestämmelserna i direktiven om övergångsperioder avseende byte av tjänst inom ett vertikalt integrerat företag enligt tysk lagstiftning har begränsats till de delar av det vertikalt integrerade företaget som utövar sin verksamhet på energiområdet.(6) Domstolen understryker att dessa bestämmelser i direktiven inte innehåller någon sådan begränsning, vilken skulle strida mot syftet med en ”effektiv åtskillnad”, vilket är nödvändigt för att säkerställa att den inre marknaden för energi fungerar och att trygga energiförsörjningen. Enligt bestämmelserna i direktiven ska ”övergångsperioderna” tillämpas på personer som ansvarar för företagsledning och/eller är ledamöter i något av de administrativa organ som ingår i den systemansvarige för överföringssystemet och som innan de anställdes bedrivit verksamhet inom det vertikalt integrerade företaget eller i ett företag som är majoritetsaktieägare till ett av de företag som ingår i det vertikalt integrerade företaget, även om denna verksamhet inte utövades inom det vertikalt integrerade företagets energisektor eller i ett företag som var majoritetsaktieägare till ett av de företag som ingår i det vertikalt integrerade företaget och som är verksamt inom energisektorn.
Som svar på ett av Tysklands argument om fri rörlighet för arbetstagare och om den grundläggande rätten att fritt välja yrke, påpekar domstolen att dessa friheter inte utgör absoluta rättigheter, utan kan begränsas på vissa villkor, såsom är fallet i förevarande mål. Domstolen drar slutsatsen att den tyska lagens subjektiva tillämpningsområde strider mot de ifrågavarande bestämmelserna i direktiven.
Domstolen bifaller domstolen talan såvitt avser den tredje anmärkningen, genom vilken kommissionen har gjort gällande att bestämmelserna i direktiven, enligt vilka det är förbjudet att inneha vissa intressen i eller erhålla vissa ekonomiska fördelar från en annan del av det vertikalt integrerade företaget, endast i begränsad utsträckning har införlivats med den tyska lagstiftningen, utan att vara tillämpliga på andelar som innehas av anställda hos den systemansvarige för överföringssystemet,(7) trots att det framgår av bestämmelsernas ordalydelse att dessa förbud även är tillämpliga på anställda. En sådan tolkning av dessa bestämmelser stöds av syftet med den ”faktiska åtskillnaden” samt risken att även anställda som inte deltar i den löpande driften av den systemansvarige för överföringssystemet kan påverka arbetsgivarens verksamhet, varför intressekonflikter således kan uppstå även om dessa anställda innehar andelar i det vertikalt integrerade företaget eller i delar av detta företag. Som svar på ett argument från Tyskland angående de anställdas rätt till egendom, som garanteras i artikel 17.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, påpekar domstolen att förbuden i de relevanta bestämmelserna inte påverkar denna rätt på ett oproportionerligt och oacceptabelt sätt, i sådan grad att den påverkar själva kärnan i denna rätt.
Domstolen bifaller domstolen talan såvitt avser den fjärde anmärkningen, genom vilken kommissionen har hävdat att Tyskland åsidosatt den nationella regleringsmyndighetens exklusiva befogenheter enligt direktiven genom att i den tyska lagstiftningen tilldela förbundsregeringen behörighet att bestämma metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive tillämpliga tariffer.(8) Domstolen understryker att det är nödvändigt att de nationella tillsynsmyndigheterna är fullständigt oberoende, för att säkerställa att de beter sig opartiskt och icke-diskriminerande gentemot ekonomiska och offentliga aktörer. Domstolen påpekar att medlemsstaternas processuella autonomi måste utövas på ett sätt som är förenligt med de mål och skyldigheter som fastställs i direktiven. Bland annat ska taxor och beräkningsmetoder för intern och gränsöverskridande handel fastställas på grundval av enhetliga kriterier, såsom dem som föreskrivs i direktiven och som fastställs i andra unionsrättsakter.
Som svar på Förbundsrepubliken Tysklands argument att 24 § i lagen om energiförvaltning är av lagstiftningskaraktär, understryker domstolen att unionens funktionssätt bygger på principen om representativ demokrati och att direktiv ska antas genom lagstiftningsförfarande. Domstolen framhåller dessutom att demokratiprincipen inte utgör hinder för att det finns offentliga myndigheter utanför den klassiska hierarkiska förvaltningen som är mer eller mindre oberoende av regeringen. De nationella regleringsmyndigheternas oberoende ställning kan inte i sig frånta dessa myndigheter deras demokratiska legitimitet, eftersom de inte är undantagna från allt parlamentariskt inflytande.(9)
Domstolen understryker att de befogenheter som är förbehållna de nationella tillsynsmyndigheterna hänför sig till genomförandet, på grundval av en specialiserad teknisk bedömning av verkligheten, och att de inte ger dessa myndigheter något utrymme för skönsmässig bedömning som kan leda till politiska val. Domstolen påpekar att de nationella regleringsmyndigheterna i förevarande fall är underkastade principer och regler som fastställts genom ett detaljerat regelverk på unionsnivå.