JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
JÁN MAZÁK
10 päivänä marraskuuta 2009 1(1)
Asia C-357/09 PPU
Kadzoev
(Administrativen sad Sofia-gradin (Bulgaria) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely – Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka – EY:n perustamissopimuksen IV osasto – Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY – Täytäntöönpanon määräaika – Vaikutukset – Direktiivin 15 artiklan 4–6 kohdan tulkinta – Säilöönoton kesto – Sen ajan huomioon ottaminen, jona maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty – Kohtuullisen mahdollisuuden puuttuminen maastapoistamisen toteuttamiseen ja säilöönoton jatkamisen perusteiden lakkaaminen
I Johdanto
1. Administrativen sad Sofia-grad (Sofian hallinto-oikeus, Bulgaria) on esittänyt EY 68 artiklan 1 kohdan nojalla, luettuna yhdessä EY 234 artiklan kanssa, nyt esillä olevan ennakkoratkaisupyynnön, jonka yhteisöjen tuomioistuin on päättänyt ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnöstä käsitellä yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklassa tarkoitetussa kiireellisessä menettelyssä ja jossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle neljä kysymystä jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (jäljempänä palauttamisdirektiivi)(2) 15 artiklan 4–6 kohdan tulkinnasta.
2. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksissään ja niiden sisältämissä kohdissa yhteisöjen tuomioistuimelta lähinnä sitä, voidaanko maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton enimmäiskestoa koskevaa palauttamisdirektiivin 15 artiklaa soveltaa nyt esillä olevassa asiassa, ja pyytää sitä selventämään säilöönoton määräaikojen laskentamenetelmää pääasian olosuhteissa. Tämän lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee yhteisöjen tuomioistuimelta, millä edellytyksillä maastapoistamisen ei voida katsoa olevan kohtuullisesti mahdollista, ja voidaanko säilöönottoa jatkaa, jos kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole ja jos kaikki säilöönoton jatkamisen perusteet ovat lakanneet, ja millä edellytyksillä sitä voidaan jatkaa.
3. Nämä ennakkoratkaisukysymykset on esitetty menettelyssä, jossa ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta on pyydetty viran puolesta ylimpänä oikeusasteena lausumaan Said Shamilovich Kadzoevin säilöönoton lainmukaisuudesta ja jatkamisesta Sofian kaupungin lähellä sijaitsevassa ulkomaalaisten tilapäistä majoittamista varten tarkoitetussa erityisessä vastaanottokeskuksessa.
4. On huomattava, että säilöönoton enimmäiskestoa koskevien sääntöjen käyttöönotto oli palauttamisdirektiivin hyväksynnän yhteydessä yksi eniten keskustelua herättäneistä aiheista, koska jäsenvaltioiden lainsäädännöissä ja käytännöissä oli ja on tietyssä määrin edelleen huomattavia eroja.
5. Nyt vireillä olevan ennakkoratkaisumenettelyn merkitys ei siis rajoitu nyt esillä olevaan asiaan siinä mielessä, että yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään nyt ensimmäistä kertaa selventämään tiettyjä direktiivin 15 artiklan täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia. Menettely on osa pulmallista ja jatkuvaa prosessia, jonka tavoitteena on sovittaa yhteen yhtäältä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tunnustama valtion kiistaton oikeus valvoa ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua omalla alueellaan(3) ja sen legitiimi intressi ehkäistä tehokkaasti oikeuden väärinkäyttö maahanmuutto- ja turvapaikka-asioissa sekä toisaalta oikeusvaltioon kohdistuvat vaatimukset ja kansainvälisen oikeuden, yhteisön oikeuden ja etenkin ihmisoikeuksien ja perusvapauksien nojalla maahanmuuttaville henkilöille tarjotun suojan taso.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Palauttamisdirektiivi
6. Palauttamisdirektiivin säilöönottoa maastapoistamista varten koskevan IV luvun 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun
a) on olemassa pakenemisen vaara; tai
b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.
Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen, ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.
– –
3. Joka tapauksessa säilöönottoa on tarkasteltava uudelleen kohtuullisin väliajoin joko asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta tai viran puolesta. Jos säilöönoton kestoa jatketaan, uudelleen tarkastelut toteutetaan oikeusviranomaisen valvonnassa.
4. Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole olemassa, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi.
5. Säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta.
6. Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin siitä syystä, että
a) asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai
b) kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.”
7. Palauttamisdirektiivin 20 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava tämän mainitun direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 24.12.2010.
B Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö
8. Bulgaria saattoi palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan osaksi kansallista lainsäädäntöään 15.5.2009 Bulgarian tasavallan ulkomaalaislakiin tehdyllä muutoksella(4) (jäljempänä ulkomaalaislaki). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohtaa ei ole saatettu osaksi Bulgarian lainsäädäntöä.
9. Ulkomaalaislain 44 §:n 6 momentissa säädetään, että jos ulkomaalaiseen ei voida kohdistaa hallinnollista pakkokeinoa, koska hänen henkilöllisyyttään ei pystytä varmistamaan tai koska on vaarana, että henkilö aikoo piileskellä, toimen toteuttanut elin voi määrätä, että ulkomaalainen otetaan säilöön ulkomaalaisten tilapäiseen majoitukseen tarkoitettuun vastaanottokeskukseen, jotta hänet voidaan poistaa Bulgarian tasavallasta tai karkottaa sieltä.
10. Ennen kuin palauttamisdirektiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä ulkomaalaislakiin 15.5.2009 tehdyillä muutoksilla, vastaanottokeskukseen säilöön ottamisen kestoa ei ollut millään tavoin rajoitettu.
11. Voimassa olevassa ulkomaalaislain 44 §:n 8 momentissa säädetään seuraavaa: ”Säilöönotto kestää niin kauan kuin 6 momentissa tarkoitetut olosuhteet ovat voimassa, mutta se ei saa ylittää kuutta kuukautta. Poikkeuksellisesti on niin, että jos henkilö kieltäytyy toimimasta yhteistyössä viranomaisten kanssa, jos maastapoistamiseen tai maastakarkottamiseen tarvittavien asiakirjojen saaminen viivästyy tai jos henkilöstä on vaaraa kansalliselle turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, säilöönoton kestoa voidaan jatkaa 12 kuukauteen.”
12. Ulkomaalaislain 46a §:n 3–5 momentissa säädetään seuraavaa:
”3) Ulkomaalaisten tilapäiseen majoitukseen tarkoitetun vastaanottokeskuksen johtaja laatii kuuden kuukauden väliajoin luettelon ulkomaalaisista, joiden säilöönotto siellä on kestänyt yli 6 kuukautta heidän maastapoistamistaan koskevien esteiden vuoksi. Luettelo lähetetään säilöönottoyksikön sijaintipaikan hallintotuomioistuimelle.
4) Kunkin säilöönottoa tilapäisessä vastaanottokeskuksessa koskevan kuuden kuukauden ajanjakson päätyttyä tuomioistuin ratkaisee viran puolesta suljetuin ovin säilöönoton jatkamisesta, korvaamisesta muulla toimenpiteellä tai lopettamisesta. Tuomioistuimen ratkaisuun ei voida hakea muutosta.
5) Jos tuomioistuin päättää kumota riitautetun säilöönottoa koskevan määräyksen tai määrää, että ulkomaalainen on vapautettava, viimeksi mainittu on vapautettava välittömästi tilapäisestä vastaanottokeskuksesta.”
III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
13. Nyt esillä olevan asian kannalta merkitykselliset riita-asian tosiseikat voidaan kiteyttää seuraavasti.
14. Bulgarian järjestysviranomaiset pidättivät Kadzoevin 21.10.2006 Turkin rajan läheisyydestä. Hänellä ei ollut henkilöllisyystodistusta, ja hän ilmoitti nimekseen Said Shamilovich Hubcharov ja sanoi olevansa syntynyt 11.2.1979 Groznyssa, Tšetšenian tasavallassa. Kadzoev ilmoitti pidätyksensä yhteydessä toivovansa, ettei Venäjän konsulaatille ilmoiteta hänen pidätyksestään. Hän myönsi myöhemmin käyttäneensä väärää henkilöllisyyttä, ilmoitti oikean sukunimensä olevan Kadzoev ja esitti syntymätodistuksen, jonka mukaan hän on syntynyt 11.2.1979 Moskovassa, entisessä Neuvostoliitossa, ja hänen isänsä on Tšetšenian kansalainen Shamil Kadzoev ja äitinsä Georgian kansalainen Loli Elihvari.
15. Kadzoevista tehtiin 22.10.2006 säilöönottoa koskeva päätös nro 3469. Hänet siirrettiin tämän päätöksen nojalla Elhovon alueella sijaitsevaan Lyubimetsin vastaanottokeskukseen, jossa häntä pidettiin 3.11.2006 asti. Tänä samana päivänä tehtiin päätökset Kadzoeviin kohdistuvista ”maasta poistamista” ja ”maahantulokieltoa” koskevista hallinnollisista pakkokeinoista.
16. Kadzoev siirrettiin 1.11.2006 tehdyn säilöönottoa koskevan säilöönottoa koskevan päätöksen nro 3583 nojalla ulkomaalaisten tilapäistä majoittamista varten tarkoitettuun erityiseen vastaanottokeskukseen Busmantsin kylään lähelle Sofiaa odottamaan häneen kohdistetun maastapoistamista koskevan hallinnollisen pakkokeinon täytäntöönpanoa. Hänen säilöönottonsa piti jatkua siihen asti, kunnes maastapoistamista koskevan hallinnollisen pakkokeinon esteet poistuisivat eli kunnes saataisiin ulkomaille matkustamiseen oikeuttavat asiakirjat ja takeet rahoituksesta matkalipun ostamiseksi Tšetšeniaan.
17. Kadzoev riitautti päätökset, jotka koskivat maastapoistamista, maahantulokieltoa Bulgarian tasavallan alueelle ja säilöönottoa ulkomaalaisten säilöönottokeskukseen, mutta muutoksenhaut hylättiin. Näin ollen kaikista näistä toimenpiteistä, myös säilöönotosta tilapäiseen majoitukseen tarkoitettuun vastaanottokeskukseen, tuli täytäntöönpanokelpoisia.
18. Huolimatta Bulgarian viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja Kadzoevin omista toimenpiteistä turvallisen kolmannen maan löytämiseksi mitään konkreettista sopimusta ei ole saatu aikaan, eikä Kadzoev ole tähän mennessä saanut matkustusasiakirjoja.
19. Todettakoon lisäksi, että Kadzoev haki 31.5.2007 erityiseen tilapäiseen majoittamiseen tarkoitettuun vastaanottokeskukseen sijoitettuna ollessaan pakolaisaseman tunnustamista. Administrativen sad Sofia-grad hylkäsi tämän hakemuksen 9.10.2007 antamallaan ratkaisulla. Kadzoev esitti 21.3.2008 toisen turvapaikkahakemuksen, jonka hän kuitenkin peruutti 2.4.2008. Hän haki 24.3.2009 kolmannen kerran pakolaisaseman tunnustamista. Administrativen sad Sofia-grad hylkäsi Kadzoevin hakemuksen 10.7.2009 antamallaan ratkaisulla. Tähän ratkaisuun ei voida hakea muutosta.
20. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy lisäksi ilmi, että Kadzoev pyysi kahteen otteeseen säilöönottoa koskevan toimenpiteen korvaamista lievemmällä toimenpiteellä, jonka mukaan hänen olisi käytävä ilmoittautumassa säännöllisin väliajoin oleskelupaikkansa poliisiviranomaiselle, mutta toimivaltaiset viranomaiset hylkäsivät hakemukset, koska ne eivät pystyneet todistamaan ilmoitettua osoitetta oikeaksi.
21. Huomautettakoon, että Kadzoev on yhä säilöön otettuna erityisessä ulkomaalaisten tilapäiseen majoittamiseen tarkoitetussa vastaanottokeskuksessa Busmantsissa.
22. Pääasia sai alkunsa siitä, että sisäasiainministeriön maahanmuutto-osaston johtaja toimitti Administrativen sad Sofia-gradiin hallinnollisen asiakirjan, jossa tuomioistuinta pyydettiin ulkomaalaislain 46a §:n 3 momentin nojalla lausumaan viran puolesta Kadzoevin säilöönoton jatkamisesta erityisessä ulkomaalaisten tilapäiseen majoittamiseen tarkoitetussa vastaanottokeskuksessa Busmantsissa.
23. Näissä olosuhteissa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä, esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset ja pyytää kysymysten käsittelemistä kiireellisessä menettelyssä:
”1) Onko – – direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 5 ja 6 kohtaa tulkittava siten, että
a) jos jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa ei ole säädetty säilöönoton enimmäiskestosta eikä säilöönoton jatkamisperusteista ennen kyseisessä direktiivissä säädettyjen vaatimusten saattamista osaksi kansallista oikeutta ja jos direktiiviä täytäntöön pantaessa ei ole säädetty, että uusilla säännöksillä on taannehtiva vaikutus, sovelletaanko tästä direktiivistä johtuvia vaatimuksia ja alkaako määräaika kulua vasta siitä hetkestä, jona ne on saatettu osaksi jäsenvaltion oikeutta?
b) direktiivissä säädettyjen määräaikojen, jotka koskevat säilöönottoa erityiseen säilöönottolaitokseen maastapoistamista varten, osalta huomioon ei oteta aikaa, jona jäsenvaltiosta poistamista koskevan päätöksen täytäntöönpanoa on lykätty nimenomaisen säännöksen nojalla kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta aloitetun turvapaikkaoikeuden myöntämistä koskevan menettelyn vuoksi, vaikka asianomainen on asunut tämän menettelyn aikana samassa erityisessä säilöönottolaitoksessa, mikäli tämä on jäsenvaltion lainsäädännön mukaan sallittua?
2) Onko – – direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 5 ja 6 kohtaa tulkittava siten, että direktiivissä säädettyjen määräaikojen, jotka koskevat säilöönottoa erityiseen säilöönottolaitokseen maastapoistamista varten, osalta huomioon ei oteta aikaa, jona jäsenvaltiosta poistamista koskevan päätöksen täytäntöönpanoa on lykätty nimenomaisen säännöksen nojalla sillä perusteella, että lainkäyttöelimessä on vireillä kyseisen päätöksen riitautusta koskeva menettely, vaikka asianomainen on asunut tämän menettelyn aikana tässä samassa erityisessä säilöönottolaitoksessa, jos hänellä ei ollut pätevää henkilöllisyystodistusta ja jos on näin ollen epäselvyyttä hänen henkilöllisyydestään tai jos hänellä ei ole toimeentuloonsa tarvittavia varoja tai vielä jos hän käyttäytyy aggressiivisesti?
3) Onko – – direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että maastapoistaminen ei ole kohtuudella mahdollista, jos
a) lainkäyttöelimen harjoittaessa säilöönottoa koskevaa valvontaansa se valtio, jonka kansalaisuus asianomaisella on, on kieltäytynyt myöntämästä hänelle matkustusasiakirjaa hänen palauttamistaan varten ja jos tuolla hetkellä ei ole olemassa sopimusta minkään kolmannen maan kanssa asianomaisen vastaanottamiseksi sinne, vaikka jäsenvaltion viranomaiset ovat ponnistelleet tässä tarkoituksessa?
b) lainkäyttöelimen harjoittaessa säilöönottoa koskevaa valvontaansa Euroopan unionin ja sen valtion, jonka kansalaisuus asianomaisella on, välillä oli takaisin ottamista koskeva sopimus, mutta uusien todisteiden – eli asianomaisen syntymätodistus – vuoksi jäsenvaltio ei ole vedonnut kyseisen sopimuksen määräyksiin, jos asianomainen ei halua palata tuohon maahan?
c) direktiivin [2008/115] 15 artiklan 6 kohdassa säädetyt mahdollisuudet jatkaa säilöönottoa ovat päättyneet, eikä hetkellä, jolloin lainkäyttöelin harjoittaa asianomaisen säilöönottoa koskevaa valvontaansa direktiivin 15 artiklan 6 kohdan b alakohdan nojalla, ole olemassa sopimusta kolmannen maan kanssa asianomaisen takaisin ottamisesta?
4) Onko – – direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 4 ja 6 kohtaa tulkittava siten, että jos harjoitettaessa kolmannen maan kansalaisen säilöönottoa maastapoistamista varten koskevaa valvontaa todetaan, että ei ole olemassa kohtuullista perustetta asianomaisen poistamiseksi maasta ja että säilöönoton jatkamisperusteet ovat päättyneet,
a) asianomaista ei ole kuitenkaan vapautettava välittömästi, jos seuraavat edellytykset täyttyvät samanaikaisesti: asianomaisella ei ole pätevää henkilöllisyystodistusta sen voimassaoloajasta riippumatta, siten, että on epäselvyyttä hänen henkilöllisyydestään, hän käyttäytyy aggressiivisesti, hänellä ei ole toimeentuloonsa tarvittavia varoja eikä yksikään kolmas henkilö ole sitoutunut takaamaan hänen toimeentuloaan?
b) vapauttamista koskevan päätöksen osalta on selvitettävä, onko kolmannen maan kansalaisella jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa edellytetyt tarvittavat varat voidakseen oleskella jäsenvaltion alueella sekä osoite, jossa hän voi asua?”
IV Kannanotto
24. Aluksi on muistettava, siltä osin kuin Kadzoev kiistää huomautuksissaan useiden ennakkoratkaisupyynnössä kuvattujen seikkojen paikkansapitävyyden, erityisesti hänen väitettyä aggressiivista käyttäytymistään säilöönoton aikana koskevat seikat, ja huomauttaa sääntöjenvastaisuuksista, jotka liittyvät yleisesti Bulgarian voimassa olevaan maahanmuutto- ja turvapaikkalainsäädäntöön ja erityisesti hänen säilöönottoonsa, että EY 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisumenettelyä koskevan yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisen tuomioistuimen välisen toimivallan jaon mukaan kansallisen tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluu täsmentää ne oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin ennakkoratkaisupyyntö liittyy, määrittää asiaa koskevien tosiseikkojen ja kansallisten säännösten perusteella ennakkoratkaisupyynnön kohde sekä soveltaa esillä olevaan asiaan yhteisön oikeuden sääntöjä sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin niitä on tulkinnut.(5)
25. Yhteisöjen tuomioistuin ei näin ollen voi tuntea nyt esillä olevan asian taustalla olevia tosiseikkoja tai lausua Kadzoevin säilöönoton lainmukaisuudesta ja siihen liittyvistä menettelyistä, jotka ovat sitä paitsi myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa nostetun kanteen(6) kohteena. Yhteisöjen tuomioistuimen on sen sijaan tyydyttävä lausumaan sille esitetyistä yhteisön oikeuden tulkintaa koskevista kysymyksistä siltä osin kuin se on tarpeen pääasian oikeudenkäynnin kannalta.
26. Näin ollen tarkastelen seuraavaksi ennakkoratkaisukysymyksiä lähtökohtaisesti siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty. Ensimmäisen kysymyksen b kohtaa ja toista kysymystä on kuitenkin tarpeen tarkastella yhdessä, sillä niissä molemmissa käsitellään maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä.
27. Ensiksi on kuitenkin tarkasteltava ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista, kun otetaan erityisesti huomioon, että niissä käsitellään direktiiviä, jonka täytäntöönpanon määräaika ei ole vielä päättynyt.
A Tutkittavaksi ottaminen
28. Heti aluksi on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä, tehtävänä on harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa, olettamana on, että niillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta siten, että yhteisöjen tuomioistuimella on lähtökohtaisesti velvollisuus vastata niihin.(7)
29. Yhteisöjen tuomioistuin voi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että yhteisön oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos yhteisöjen tuomioistuimella ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(8)
30. Mielestäni nyt esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kyse tästä; ilmeistä ei etenkään ole se, että esitetyt kysymykset olisivat merkityksettömiä asian ratkaisun kannalta ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, vaikka palauttamisdirektiivin täytäntöönpanon määräaika ei vielä ollut päättynyt sillä hetkellä, kun kansallista tuomioistuinta pyydettiin tutkimaan Kadzoevin säilöönoton lainmukaisuus.
31. Ensinnäkin on kiistatonta, että tämä direktiivi tulee sen 22 artiklan mukaisesti voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, mikä tapahtui 24.12.2008, eli voimaantulopäivä on 13.1.2009.
32. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuu tässä yhteydessä, että vaikka jäsenvaltioita, joille direktiivi on osoitettu, ei luonnollisesti voida moittia siitä, että ne saattavat kyseisen direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään vasta sen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättyessä, niiden on kuitenkin pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.(9)
33. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että tämä pidättäytymisvelvollisuus sitoo asianomaisten jäsenvaltioiden kaikkia viranomaisia, kansalliset tuomioistuimet mukaan lukien. Jäsenvaltioiden tuomioistuinten on näin ollen direktiivin voimaantuloajankohdasta lähtien pidättäydyttävä niin pitkälti kuin mahdollista tulkitsemasta kansallista oikeutta tavalla, joka uhkaa täytäntöönpanolle varatun määräajan jälkeen vakavasti vaarantaa tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.(10)
34. Nyt esillä olevassa asiassa on tässä yhteydessä todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan säännöksiä, joilla ulkomaalaislakia muutettiin, on pidettävä säännöksinä, joilla palauttamisdirektiivi on muodollisesti saatettu osaksi Bulgarian lainsäädäntöä.
35. Jos kansallinen tuomioistuin tulkitsee ja soveltaa tätä täytäntöönpanolakia ja erityisesti sen säilöönoton enimmäiskestoa koskevia säännöksiä kyseisen direktiivin vastaisesti ja luo näin ennakkotapauksia, tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttaminen voi vaarantua vakavasti täytäntöönpanolle varatun määräajan jälkeen.
36. Kun otetaan huomioon, että kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisukysymykset varmistaakseen ulkomaalaislain palauttamisdirektiivin mukaisen tulkinnan ja soveltamisen ja noudatti näin edellä mainitussa asiassa Inter-Environnement Wallonie annetussa tuomiossa tarkoitettua pidättäytymisvelvollisuutta, kyseessä olevaa direktiiviä koskevaa tulkintapyyntöä on näin ollen pidettävä hyödyllisenä kansalliselle tuomioistuimelle sen vuoksi, että sen avulla sillä on mahdollisuus ratkaista sen käsiteltävänä oleva asia.(11)
37. Voidaan toki vielä pohtia, onko myös kolmas ennakkoratkaisukysymys otettava tutkittavaksi, sillä se koskee palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohtaa, jota ei kansallisen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.
38. Nähdäkseni myös kolmas kysymys on otettava tutkittavaksi.
39. Tässä yhteydessä katson ensinnäkin, ettei kyseistä 4 kohtaa voida tarkastella erikseen ja irrallaan muista säilöönottoa maastapoistamista varten koskevien 15 artiklan säännöksistä.
40. Siltä osin kuin 15 artiklan 4 kohdassa säädetään, että säilöönotto ei ole enää perusteltua ja että asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi, kun kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole tai kun kyseessä olevan artiklan 1 kohdassa säädetyt säilöönoton edellytykset eivät enää ole olemassa, 15 artiklan 4 kohta nimittäin ainoastaan heijastaa artiklan muissa kohdissa – etenkin 1 ja 5 kohdassa – jo mainittua sääntöä, jonka mukaan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä voidaan jatkaa ainoastaan niin pitkään kuin edellytykset siihen ovat olemassa ja joka ilmaisee lisäksi palauttamisdirektiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleeseen sisältyvää oikeasuhteisuuden periaatetta.(12)
41. Jos oletetaan, että palauttamisdirektiivin 15 artiklan muut säännökset on tosiasiassa saatettu osaksi Bulgarian lainsäädäntöä, on nähdäkseni vaikea väittää, ettei kyseessä olevan artiklan 4 kohtaa olisi pantu täytäntöön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tosiasiassa totesi päätelleensä kyseessä olevan säännöksen normatiivisen ulottuvuuden ulkomaalaislain 44 §:n 8 momentin perusteella.
42. Toiseksi on joka tapauksessa muistettava, että edellä mainitussa asiassa Inter-Environnement Wallonie annettuun tuomioon perustuvan oikeuskäytännön nojalla direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa jäsenvaltioita sitovat velvollisuudet, mukaan luettuna kaikkien kansallisten tuomioistuinten velvollisuus ottaa tämä direktiivi huomioon kansallisen lainsäädännön tulkinnan yhteydessä, johtuvat velvollisuudesta varmistaa, että direktiivissä säädetty tavoite saavutetaan direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan jälkeen.(13)
43. Vaikka oletettaisiin, että palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohta olisi tosiasiallisesti pantu puutteellisesti täytäntöön lailla, jolla kyseinen direktiivi saatettiin osaksi Bulgarian lainsäädäntöä, se, vaarantavatko täytäntöönpanon puuttuminen ja siitä johtuva mahdollisesti direktiivin vastainen kansallisen tuomioistuimen ratkaisu direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen, riippuu näin ollen loppujen lopuksi nyt esillä olevan tapauksen konkreettisista olosuhteista. Jos siis katsotaan, että kansalliset viranomaiset ovat panneet direktiivin lopullisesti täytäntöön kyseessä olevilla säännöksillä mainitusta puutteesta huolimatta, tällainen vaara voi olla olemassa. Jos taas palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohtaa ei ollut vielä saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä pääasian oikeudenkäynnin ajankohtana siksi, että Bulgarian lainsäätäjä oli päättänyt ottaa tämän direktiivin käyttöön vaiheittain ja aikoi panna tämän yksittäisen säännöksen täytäntöön jonakin myöhempänä ajankohtana ennen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä, ei voida todeta, että tämän säännöksen täytäntöönpanon puuttuminen tai sovellettavan lain tulkinta vastoin kyseessä olevaa säännöstä välttämättä vaarantaisi direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.(14)
44. Kansallisen tuomioistuimen asiana on tietenkin antaa asiasta lopullinen ratkaisu, mutta on todettava, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä missään tapauksessa käy ilmi, että palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohdan erillinen täytäntöönpano olisi vielä suunnitteilla. Tämän lisäksi Bulgarian hallitus ilmoitti istunnossa, että kyseessä oleva säännös on sen mielestä saatettu osaksi Bulgarian lainsäädäntöä, minkä perusteella ei voida luottaa siihen, että erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä toteutettaisiin vielä ennen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä.
45. Edellä esitetyn perusteella ei ole ainakaan ilmeistä, että kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä pyydetty kyseisen säännöksen tulkinta on merkityksetön pääasian ratkaisun kannalta.(15)
46. Mielestäni kaikkiin Administrativen sad Sofia-gradin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin on näin ollen tarpeen vastata.
47. Tämän jälkeen on lisättävä, että nyt esillä olevassa ennakkoratkaisumenettelyssä on vältettävä sekoittamasta toisiinsa nyt esillä olevassa asiassa esitettyjä ajalliseen soveltamiseen liittyviä eri kysymyksiä. Mielestäni toisistaan on siis selvästi erotettava yhtäältä juuri käsittelemäni kysymys siitä, missä määrin kansallinen tuomioistuin on pääasian ratkaisemisessa velvoitettu ottamaan huomioon palauttamisdirektiivin jopa ennen sen täytäntöönpanoon varatun määräajan päättymistä, ja toisaalta aineellinen kysymys, joka on ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen aiheena ja joka koskee sen selvittämistä, velvoitetaanko palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa ottamaan säilöönoton keston laskennassa huomioon myös ennen kyseessä olevan direktiivin täytäntöönpanolainsäädännön voimaan tuloa toteutettu säilöönotto. Jälkimmäistä kysymystä on lisäksi pohdittava myös niissä säilöönoton lainmukaisuutta koskevissa tuomioistuinmenettelyissä, joita käydään palauttamisdirektiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan jälkeen.
B Pääasia
1. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen a kohta
48. Ensiksi on esitettävä lyhyesti palauttamisdirektiivin edellytykset, jotka koskevat maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton kestoa.
49. Yhteisön lainsäätäjä sääti palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 kohdassa säilöönottoajaksi maastapoistamista varten enintään kuusi kuukautta. Kyseessä olevan direktiivin 15 artiklan 6 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat jatkaa tätä aikaa enintään 12 kuukaudella siitä syystä, että asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä tai kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät. Tästä johtuu, että säilöönoton enimmäiskesto voi olla kyseisen direktiivin mukaan enintään 18 kuukautta.
50. On kuitenkin huomattava, että näillä säädetyillä enimmäisajoilla määritellään säilöönoton kestolle ainoastaan absoluuttiset ja ulkoiset rajat. Kuten erityisesti palauttamisdirektiivin 15 artiklan 1 ja 5 kohdan sanamuodosta käy ilmi, maastapoistamista edeltävän säilöönoton on siis oltava mahdollisimman lyhytkestoinen ja sitä voidaan jatkaa ainoastaan niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamismenettelyt ovat kesken. Säilöönotto on lisäksi lopetettava, kun säilöönoton edellytykset eivät enää ole olemassa tai kun kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamiseen ei enää ole.
51. Kuten edellä totesin, nämä edellytykset ilmentävät myös säilöönottoon sovellettavaa ja sen kestoa rajoittavaa oikeasuhteisuuden periaatetta, kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan.
52. Myös perusoikeuksista, jotka ovat olennainen osa niitä yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamisen yhteisöjen tuomioistuin takaa,(16) ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa taatusta oikeudesta vapauteen seuraa, että karkottamista varten tapahtuvan säilöönoton on oltava kestoltaan kohtuullinen ja se voi kestää enintään niin kauan kuin haluttu tavoite saavutetaan. Kuten Kadzoev tässä yhteydessä perustellusti totesi, erityisesti hänen säilöönottonsa maastakarkotuksen valmistelemiseksi, mitä voidaan toki pitää palauttamisdirektiivissä tarkoitettuna säilöönottona, on edellä mainitussa artiklassa tarkoitettu vapaudenriisto, johon siis sovelletaan kyseisen yleissopimuksen 5 artiklan 1 kohdan f alakohtaan, joka koskee sellaisen henkilön pidättämistä, jonka karkottamis- tai luovuttamismenettely on käynnissä, perustuvaa perusteluvaatimusta. Vaikka tässä yleissopimuksessa ei määrätä karkottamista tai luovuttamista varten tapahtuvalle pidättämiselle mitään absoluuttista enimmäiskestoa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuu tässä yhteydessä, että kansallisten viranomaisten on toimittava asianmukaisella ripeydellä taatakseen, että pidättäminen olisi mahdollisimman lyhytkestoinen. Jos menettelyä ei sitä vastoin saateta päätökseen asianmukaisella ripeydellä, pidätys ei enää ole oikeutettu yleissopimuksen 5 artiklan 1 kohdan f alakohdan nojalla.(17)
53. Tästä seuraa, että palauttamisdirektiivin 15 artiklan edellytysten nojalla henkilön säilöönotto maastapoistamista varten on lopetettava mahdollisimman pian ja siitä tulee lainvastaista heti, kun artiklassa määriteltyjä säilöönoton aineellisia edellytyksiä – nimittäin sitä, että asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken ja että kohtuullinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen on olemassa – ei enää ole, ja joka tapauksessa sen jälkeen, kun tämän direktiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti laskettu säilöönoton enimmäiskesto on päättynyt.
54. Ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta pyydetään siis pääasian oikeudenkäynnissä ratkaisemaan kysymys Kadzoevin maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton lainmukaisuudesta ja sen jatkamisesta muun muassa ulkomaalaislain, sellaisena kuin se on muutettuna niin, että sillä saatetaan palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohta osaksi Bulgarian lainsäädäntöä 18.5.2009 alkaen, 44 §:n 8 momentin perusteella.
55. Kun otetaan huomioon, että täytäntöönpanolaki ei sisällä siirtymäsäännöksiä ajallista soveltamista koskevista edellytyksistä ja että siinä ei näin ollen ole säädetty lain taannehtivasta vaikutuksesta, kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen a kohdassa lähinnä sitä, onko tuomioistuimen säilöönoton lainmukaista kestoa koskevaa ratkaisua antaessaan otettava huomioon säilöönottoajan kaltaisia oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tapahtuneet ennen palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan täytäntöönpanon voimaantuloa, vai onko sen sitä vastoin arvioitava säilöönoton lainmukainen kesto ainoastaan suhteessa täytäntöönpanon voimaantulon jälkeen tapahtuneisiin seikkoihin ja säilöönottoaikoihin.
56. Tässä yhteydessä on aluksi palautettava mieleen yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamat periaatteet oikeudellisten säännösten ajallisista vaikutuksista.
57. Vaikka säännön soveltaminen taannehtivasti on yleensä oikeusvarmuuden periaatteen vastaista,(18) vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämän periaatteen soveltamisalaa ei saa laajentaa sellaiseksi, että yleisesti estetään uuden säädöksen soveltaminen aikaisemman säädöksen soveltamisaikana syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin.(19)
58. Tuomioistuin on näin ollen vakiintuneessa oikeuskäytännössään vahvistanut periaatteen, jonka mukaan uutta sääntöä sovelletaan välittömästi aikaisemman säännön soveltamisaikana syntyneeseen ja edelleen olemassa olevaan tilanteeseen.(20)
59. Sitä vastoin sellaisten tilanteiden tai oikeuksien tapauksessa, jotka ovat syntyneet ennen aineellisen yhteisön oikeuden sääntöjen voimaantuloa, näitä sääntöjä on oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden noudattamisen takaamiseksi tulkittava siten, että ne koskevat ennen niiden voimaantuloa syntyneitä tilanteita ainoastaan siinä tapauksessa, että niiden sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta käy selvästi ilmi, että niille on annettava tällainen vaikutus.(21) Sitä vastoin menettelysääntöjä on yleensä sovellettava kaikkiin niihin oikeusriitoihin, jotka ovat vireillä tällaisten menettelysääntöjen tullessa voimaan.(22)
60. Seuraavaksi nyt esillä olevaa asiaa on tarkasteltava lähemmin näiden periaatteiden valossa.
61. Aivan aluksi on todettava, että vaikka pääasian taustalla oleva tilanne eli Kadzoevin säilöönotto alkoi ennen sen täytäntöönpanolain voimaantuloa, jolla palauttamisdirektiivi saatettiin osaksi Bulgarian lainsäädäntöä, sitä ei selvästikään voida pitää tilanteena, joka on tapahtunut ennen kyseessä olevan lain voimaantuloa ja johon tätä lakia sovellettaisiin siis ”taannehtivasti”. Kyseessä on pikemminkin mitä suurimmassa määrin jatkuva tilanne, joka on alkanut aiemmin mutta jatkuu edelleen pääasian oikeudenkäynnin aikana. Palauttamisdirektiivin soveltamisessa täytäntöönpanolain välityksellä nyt esillä olevaan asiaan, jotta voidaan ratkaista Kadzoevin säilöönoton lainmukaisuus ja sitä kautta sen mahdollinen jatkaminen, on siten noudatettava edellä mainittua tuomioistuimen vahvistamaa tuttua periaatetta, jonka mukaan uusia sääntöjä sovelletaan välittömästi tilanteisiin, jotka eivät ole vielä päättyneet.(23)
62. Vielä on kuitenkin selvitettävä, voidaanko säilöönoton lainmukaisuutta tarkastella vain siltä osin kuin se on tapahtunut täytäntöönpanolain voimaantulon jälkeen.
63. Mielestäni säilöönottoaikaa ei voida jakaa tällä tavalla palauttamisdirektiivissä tarkoitettujen säilöönoton kestoa koskevien sääntöjen soveltamista varten.
64. Tässä yhteydessä on ensinnäkin muistettava, että palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa vahvistetut säilöönoton enimmäismääräajat ovat osa sääntökokonaisuutta, jonka tarkoituksena on varmistaa säilöönoton oikeasuhteisuus eli se, että säilöönotto olisi mahdollisimman lyhytaikainen eikä kestäisi missään tapauksessa kuutta kuukautta tai tarvittaessa 18:aa kuukautta pidempään.(24) Jos nyt esillä olevan asian kaltaisessa asiassa on siis kyse lähinnä sen arvioimisesta, onko säilöönotto kestoltaan kohtuullinen ja onko sen jatkaminen edelleen perusteltua, tätä seikkaa voidaan nähdäkseni arvioida järkevästi ainoastaan säilöönoton todellisen kokonaiskeston perusteella. On vähintäänkin erittäin mielivaltaista, että säilöönoton kestoa tulkittaessa tietyt säilöönottoajat jätetään huomiotta sillä perusteella, että ne sijoittuvat täytäntöönpanolain voimaantuloa edeltäneeseen aikaan. Tällaisesta palauttamisdirektiivin edellytysten tulkinnasta seuraisi väistämättä, että kansallinen tuomioistuin voisi todeta täytäntöönpanolain perusteella, että maastapoistamista varten toteutetun henkilön säilöönoton jatkaminen on oikeasuhteista eli perusteltua, vaikka kyseessä olevan henkilön säilöönotto on jatkunut jo pidemmän aikaa, eikä tätä voida mielestäni hyväksyä.
65. Toiseksi on nimittäin pohdittava, mikä on palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyjen säilöönoton enimmäismääräaikojen todellinen tavoite. On selvitettävä, onko näiden säännösten tavoitteena toisin sanoen säätää lähinnä, että sen jälkeen, kun nämä säännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, käynnissä olevaa säilöönottoa ei voida jatkaa kuin enintään 18 kuukauden ajan jo kuluneen säilöönoton lisäksi siitä riippumatta, kuinka pitkään säilöönotto on jo jatkunut, vai onko säännöksiä sitä vastoin tulkittava niin, että ne ilmaisevat säilöönoton hyväksyttävän enimmäiskeston siinä mielessä, että ”ketään ei voida pitää säilöönotettuna maastapoistamista varten pidempään kuin 18 kuukauden ajan”, mistä seuraa, että henkilön, joka on ollut säilöönotettuna esimerkiksi jo kolmen kuukauden ajan sillä hetkellä, kun tämä sääntö saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, säilöönottoa voidaan jatkaa enää enintään 15 kuukauden ajan ja että henkilö, joka on jo kyseisellä hetkellä ollut säilöönotettuna yli 18 kuukauden ajan eli enimmäiskestoa pidempään, on vapautettava välittömästi?
66. Mielestäni on selvää, että jälkimmäinen tulkinta on oikea, kun otetaan huomioon maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton enimmäiskeston määrittämistä koskevien säännösten tavoite, joka on nimittäin taata kyseisen henkilön perustavanlaatuinen oikeus vapauteen, ja että tästä voidaan poiketa vain erityisen tiukoin edellytyksin.
67. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen a kohtaan, että arvioitaessa säilöönoton lainmukaista kestoa ja sen jatkamista sen lain perusteella, jolla palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohta on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, on otettava huomioon kyseessä olevan säilöönoton todellinen kokonaiskesto ja näin ollen myös säilöönotto, joka on tapahtunut ennen täytäntöönpanolain voimaantuloa.
2. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen b kohta ja toinen ennakkoratkaisukysymys
68. Näissä kysymyksissä käsitellään sitä, otetaanko palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettujen säilöönoton määräaikojen laskennassa huomioon säilöönottoajat, joiden kuluessa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty.
69. Tarkastelen ensiksi toista kysymystä, jossa käsitellään maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä siksi, että päätös on riitautettu lainkäyttöelimessä, ja toiseksi nyt esillä olevaa erityistilannetta, jossa on kyse täytäntöönpanon lykkäämisestä turvapaikkaoikeuden myöntämismenettelyn vuoksi ja jota käsitellään ensimmäisen kysymyksen b kohdassa. Aluksi on lisättävä, että kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, näissä kahdessa esimerkkitapauksessa on oletettava, että kyseessä oleva kolmannen maan kansalainen Kadzoev on jatkanut oleskeluaan samassa säilöönottokeskuksessa koko sen ajan, kun kyseisen maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty, minkä lisäksi tämä perustuu yhä säilöönottoa koskevaan määräykseen.
70. Aivan aluksi on toistettava, että siltä osin kuin pakkokeinona toteutetussa säilöönotossa on kyse vapaudenriistosta, siihen oikeuttavia edellytyksiä on tulkittava suppeasti, koska kyseessä on yksilön perusoikeutta koskeva poikkeus.(25)
71. Tämän jälkeen on huomattava, ettei palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan sanamuodon perusteella voida katsoa, että tiettyjä maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton aikoja ei tarvitsisi ottaa huomioon edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetun säilöönoton enimmäiskeston laskennassa esimerkiksi sillä perusteella, että maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty.
72. Palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 kohdassa säädetään nimittäin ehdottomasti siitä, että kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, ”joka ei saa ylittää kuutta kuukautta”. Saman direktiivin 15 artiklan 6 kohdan sanamuodosta ilmenee lisäksi selvästi, että tätä säilöönottoaikaa voidaan jatkaa ainoastaan poikkeustapauksessa ja silloinkin joka tapauksessa ainoastaan enintään 12 kuukauden rajatuksi ajaksi.
73. Tämän lisäksi tässä säännöksessä määritellään selvästi ja tyhjentävästi edellytykset, joiden täyttyessä säilöönottoaikaa voidaan jatkaa ja jotka koskevat tapauksia, joissa kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin siitä syystä, että asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä tai kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät. Vahvistamalla nämä säilöönoton jatkamisen perusteet yhteisön lainsäätäjä on päättänyt ottaa huomioon käytännön ongelmat, joita jäsenvaltiot todennäköisesti kohtaavat poistaessaan maasta siellä laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia.
74. On kuitenkin todettava, että näihin säilöönoton jatkamista koskeviin perusteisiin ei sisälly maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon lykkääminen siksi, että päätös on riitautettu lainkäyttöelimessä, ja että palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa ei missään tapauksessa säädetä mahdollisuudesta jatkaa säilöönottoaikaa pidempään kuin 12 lisäkuukauden ajan.
75. Koska tällaisia nimenomaisia säännöksiä ei ole olemassa, palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohtaa ei voida tulkita siten, ettei niiden nojalla tarvitsisi ottaa huomioon säilöönottoaikoja, joiden kuluessa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty siksi, että päätös on riitautettu lainkäyttöelimessä, laskettaessa mainitussa artiklassa tarkoitettua säilöönoton kestoa, mikä johtaisi siihen, että maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton enimmäiskesto voisi olla pidempi kuin säädetty 18 kuukauden enimmäiskesto.
76. Tätä päätelmää ei mielestäni voida kyseenalaistaa yhteisöjen tuomioistuimen asetuksen (EY) N:o 343/2003(26) tulkintaa koskeneessa asiassa Petrosian ym. antamalla tuomiolla,(27) johon Bulgarian hallitus vetoaa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi mainitussa asiassa lähinnä, että kun kansallisessa oikeudessa on säädetty muutoksenhaun lykkäävästä vaikutuksesta, kyseessä olevan asetuksen 20 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetun turvapaikanhakijan siirron täytäntöönpanon määräajan ei tule alkaa jo siitä tuomioistuimen väliaikaisesta päätöksestä, jolla siirtomenettelyn täytäntöönpanoa lykätään, vaan vasta siitä tuomioistuimen ratkaisusta, jossa siirtomenettelyä koskeva asiaratkaisu tehdään.(28)
77. Tätä ratkaisua ja sen taustalla olevaa järkeilyä ei kuitenkaan voida suoraan soveltaa nyt esillä olevaan asiaan, koska kyseessä olevat määräajat ovat luonteeltaan erilaiset. Edellä mainitussa asiassa Petrosian ym. annetussa tuomiossa oli kyse määräajasta, jonka kuluessa takaisinottoa pyytäneen jäsenvaltion on siirrettävä turvapaikanhakija jäsenvaltioon, joka on velvollinen ottamaan turvapaikanhakijan takaisin, kun taas palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyjen enimmäismääräaikojen tarkoituksena on rajoittaa yksilön, jonka ainoana rikkeenä on oleskella maassa laittomasti, vapaudenriiston kestoa niin, että se pysyy kohtuullisena. Samalla tavoin nyt esillä olevassa asiassa kyseessä olevilla määräajoilla rajoitetaan maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton kestoa eikä ainakaan välittömästi mahdollisesti myös maastapoistamispäätöksestä tuomioistuimeen tehdyn muutoksenhaun sisältävän maastapoistamismenettelyn kestoa sinänsä.
78. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisessa kysymyksessään esittämillä seikoilla, nimittäin epäselvyydellä kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyydestä, hänen toimeentuloonsa tarvittavien varojen puuttumisella ja hänen aggressiivisella käyttäytymisellään ei selvästikään ole merkitystä tarkasteltaessa periaatteellista kysymystä siitä, onko palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettujen säilöönoton määräaikojen laskennassa otettava huomioon myös säilöönottoaika, jonka kuluessa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa oli lykätty kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhaun vuoksi.(29) Tässä yhteydessä merkitystä ei ole myöskään sillä, jatkoiko kolmannen maan kansalainen tällä välin oleskeluaan samassa säilöönottokeskuksessa, sillä säilöönoton enimmäiskeston laskennan kannalta ratkaisevaa on ainoastaan se, oliko kolmannen maan kansalainen mainittuna aikana tosiasiassa sijoitettu vastaanottokeskukseen maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton perusteella.
79. Edellä esitetyn perusteella toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että laskettaessa säilöönoton kestoa palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan säännösten mukaan huomioon on otettava säilöönottoaika, jonka kuluessa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty nimenomaisen kansallisen säännöksen nojalla siksi, että päätös on riitautettu lainkäyttöelimessä.
80. Toiseksi kysymyksestä, joka koskee sitä, onko palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettuihin maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton määräaikoihin luettava myös säilöönotto, jonka kuluessa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty kyseessä olevan kolmannen maan kansalaisen aloittaman turvapaikkamenettelyn vuoksi, on todettava aivan aluksi, että kyseessä olevan direktiivin 2 artiklan 1 kohdan nojalla tätä direktiiviä sovelletaan ainoastaan niihin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella.
81. Kuten palauttamisdirektiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa kuitenkin todetaan, pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY(30) mukaisesti kolmannen maan kansalaisen, joka on hakenut turvapaikkaa jossakin jäsenvaltiossa, ei olisi katsottava oleskelevan laittomasti jäsenvaltion alueella ennen kuin hänen hakemustaan koskeva kielteinen päätös tai päätös, jolla lopetetaan hänen oikeutensa oleskeluun turvapaikanhakijana, on tullut voimaan.
82. Tästä seuraa, että turvapaikkaa hakenut kolmannen maan kansalainen ei kuulu – tai tapauskohtaisesti ei enää kuulu – palauttamisdirektiivin soveltamisalaan niin kauan kuin hänen turvapaikkahakemustaan käsitellään.
83. Kun turvapaikanhakijan ei enää voida katsoa oleskelevan laittomasti jäsenvaltion alueella ja häneen ei voida soveltaa palauttamisdirektiiviä, hänen säilöönottonsa maastapoistamisen toteuttamisen takaamiseksi ei enää ole oikeutettu tämän direktiivin perusteella.
84. Tällöin henkilön asemasta ja oikeuksista turvapaikanhakijana säädetään sovellettavissa kansainvälisissä ja yhteisön turvapaikkajärjestelmissä, nimittäin 28.7.1951 tehdyssä pakolaisten asemaa koskevassa Geneven yleissopimuksessa sekä direktiivissä 2005/85 ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annetussa neuvoston direktiivissä 2003/9/EY.(31)
85. Tässä yhteydessä on huomattava, että vaikka henkilöä ei voida ottaa säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on turvapaikanhakija,(32) turvapaikanhakijan säilöönottoa ei sinänsä ole suljettu pois kansainvälisen ja yhteisön turvapaikkaoikeuden nojalla.(33)
86. Näin ollen esimerkiksi direktiivin 2003/9 7 artiklassa säädetään säilöönotosta, jos se osoittautuu tarpeelliseksi lakiin perustuvista tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Tällöin turvapaikanhakijan säilöönoton on luonnollisesti joka tapauksessa oltava perusteltu ja oikeutettu turvapaikkaa koskevissa asiaan kuuluvissa säännöksissä tarkoitetuilla edellytyksillä, eikä sen oikeudellisena perusteena voi olla laittomasti maassa oleskeleviin henkilöihin sovellettava lainsäädäntö.
87. Mielestäni tämä tarkastelu johtaa nyt esillä olevan asian kannalta seuraavaan vastakohtaispäätelmään.
88. Jos Kadzoevin säilöönotto hänen tekemänsä turvapaikkahakemuksen tutkinta-aikana perustui asianmukaisten pakolaisasioita koskevien sääntöjen mukaisesti tehtyyn säilöönottoa koskevaan määräykseen, tätä säilöönottoa ei voida pitää palauttamisdirektiivissä tarkoitettuna säilöönottona maastapoistamista varten. Näin ollen sen kestoon ei sovelleta tämän direktiivin 15 artiklaa, eikä sitä sen vuoksi oteta huomioon tässä artiklassa säädettyjen säilöönoton määräaikojen laskennassa.(34)
89. Jos Kadzoev sen sijaan yksinkertaisesti pysyi säilöönotettuna alkuperäisen säilöönottoa koskevan määräyksen perusteella sen jälkeen, kun hän oli hakenut turvapaikkaa, ilman että viranomaiset olivat tehneet erillistä säilöönottopäätöstä, hän oli kyseisellä ajanjaksolla tosiasiassa edelleen säilöönotettuna maastapoistamista varten, vaikka tätä säilöönottoa voitaisiinkin pitää edellä esitetyn perusteella lainvastaisena. Tällaisessa tapauksessa turvapaikan hakuprosessiin kulunut aika olisi otettava huomioon palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettujen enimmäismääräaikojen laskennassa samasta syystä kuin tapauksessa, jossa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty muutoksenhaun vuoksi.
90. Lisäksi on todettava, että kolmannen maan kansalaisen maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton enimmäiskestoa ei voida pidentää lainvastaisella säilöönottoajalla.
91. Vaikka yhteisöjen tuomioistuimen saamien tietojen perusteella vaikuttaakin siltä, että pääasian oikeudenkäynnissä on kyse lähinnä jälkimmäisestä esimerkkitapauksesta, kansallisen tuomioistuimen asiana on selvittää, perustuiko henkilön säilöönotto, jonka aikana henkilö oli turvapaikanhakijana, turvapaikan hakumenettelyjä koskeviin asianmukaisiin sääntöihin vai perustuiko se edelleen säilöönottoon, jonka tarkoituksena oli varmistaa maassa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen maastapoistaminen.
92. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen b kohtaan, että palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan säännöksiä maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton enimmäiskestosta ei lähtökohtaisesti sovelleta turvapaikanhakijan säilöönottoaikoihin turvapaikanhakumenettelyn yhteydessä. Jos kolmannen maan kansalaista kuitenkin pidetään edelleen säilöönotettuna maastapoistamista varten palauttamisdirektiivissä tarkoitetussa merkityksessä sen jälkeen, kun hän on hakenut turvapaikkaa, ja tämän hakemuksen käsittelyn ajan, tämä säilöönottoaika on otettava huomioon laskettaessa palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettuja säilöönoton määräaikoja.
3. Kolmas ennakkoratkaisukysymys
93. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kolmannessa kysymyksessään yhteisöjen tuomioistuinta selventämään palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua ”kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen” koskevaa käsitettä nyt esillä olevan asian olosuhteiden kannalta.
94. Tämän säännöksen mukaan säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi, ”kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi”.
95. Tämä edellytys ilmentää sitä, että maassa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen säilöönotto on perusteltua ainoastaan hänen maastapoistamistaan varten ja asianmukaisella ripeydellä toteutettujen maastapoistamista koskevien menettelyjen yhteydessä, mikä edellyttää, että maastapoistamisen mahdollisuus on olemassa. Kuten palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohdan sanamuodosta käy ilmi, tässä yhteydessä ei kuitenkaan riitä, että on olemassa abstrakti tai teoreettinen mahdollisuus maastapoistamiseen, jos maastapoistamisen aikataulua tai sen todennäköisyyttä ei ole täsmennetty tarkemmin. Olemassa on oltava ”kohtuullinen” mahdollisuus, mikä tarkoittaa sitä, että säilöönotetun henkilön maastapoistamiseen kohtuullisessa määräajassa on oltava realistiset mahdollisuudet.(35)
96. On tietenkin kansallisen tuomioistuimen asia arvioida kaikkien nyt esillä olevan asian olosuhteiden kannalta, onko tällainen kohtuullinen mahdollisuus vielä olemassa.
97. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmannessa kysymyksessään kuvailemien olosuhteiden osalta on kuitenkin täsmennettävä, että vaikuttaa siltä, ettei kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen enää ole silloin, kun vaikuttaa hyvin epätodennäköiseltä, että kyseessä oleva kolmas maa antaisi kohtuullisen lyhyessä määräajassa suostumuksensa kyseisen henkilön vastaanottamiseen, tai kun maastapoistaminen tietyn takaisin ottamista koskevan sopimuksen nojalla ei vaikuta olevan mahdollista kohtuullisessa määräajassa, riippumatta kyseessä olevista syistä.
98. Jos palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti lasketut säilöönoton enimmäismääräajat ovat jo kuluneet, kyseessä oleva henkilö on luonnollisesti joka tapauksessa vapautettava välittömästi riippumatta siitä, onko olemassa kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen.(36)
99. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, että henkilö, joka on otettu säilöön maastapoistamista varten, on vapautettava välittömästi heti, kun maastapoistamisen toteuttaminen kohtuullisessa määräajassa ei enää vaikuta mahdolliselta. Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää näytä olevan, kun vaikuttaa hyvin epätodennäköiseltä, että kyseessä oleva kolmas maa antaisi kohtuullisen lyhyessä määräajassa suostumuksensa kyseisen henkilön vastaanottamiseen, tai kun maastapoistaminen tietyn takaisin ottamista koskevan sopimuksen nojalla ei vaikuta olevan mahdollista kohtuullisessa määräajassa, riippumatta kyseessä olevista syistä.
4. Neljäs ennakkoratkaisukysymys
100. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännessä kysymyksessään lähinnä sitä, voidaanko kyseessä oleva henkilö palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 ja 6 kohdan nojalla jättää vapauttamatta välittömästi, vaikka tässä direktiivissä tarkoitettu säilöönoton enimmäiskesto olisi päättynyt, sillä perusteella, että henkilöllä ei ole pätevää henkilöllisyystodistusta, hän käyttäytyy aggressiivisesti ja hänellä ei ole toimeentuloonsa tarvittavia varoja eikä yksikään kolmas henkilö ole sitoutunut takaamaan hänen toimeentuloaan.
101. Tässä yhteydessä on riittävää todeta, että säilöönoton jatkaminen mainittujen seikkojen vuoksi olisi täysin vastoin maassa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen säilöönottoa koskevia palauttamisdirektiivin säännöksiä, joissa säädetään, kuten olen edellä todennut,(37) että säilöönottoon voidaan turvautua ainoastaan viimeisenä ja suhteessa muihin lievempiin hallinnollisiin keinoihin toissijaisena keinona, että säilöönoton on oltava tiukasti perusteltu ja että se on toteutettava maastapoistamista varten maastapoistamismenettelyjen yhteydessä niin, että säilöönoton kesto on enimmillään 18 kuukautta.(38)
102. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen olisi vastattava neljänteen kysymykseen, että säilöönottoa maastapoistamista varten ei voida jatkaa palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 ja 6 kohdassa säädettyä enimmäiskestoa pidempään sellaisista syistä kuin pätevän henkilöllisyystodistuksen puuttuminen, henkilön aggressiivinen käyttäytyminen taikka toimeentuloon tarvittavien varojen tai muiden, kyseessä olevan jäsenvaltion alueella oleskelun mahdollistavien konkreettisten varojen puuttuminen.
V Ratkaisuehdotus
103. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa ennakkoratkaisukysymykset tutkittaviksi ja vastaa Administrativen sad Sofia-gradille seuraavasti:
– Arvioitaessa säilöönoton lainmukaista kestoa ja sen jatkamista ja ratkaistaessa asia sen lain perusteella, jolla jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 5 ja 6 kohta on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, on otettava huomioon kyseessä olevan säilöönoton todellinen kokonaiskesto ja näin ollen myös säilöönotto, joka on tapahtunut ennen täytäntöönpanolain voimaantuloa.
– Direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 ja 6 kohdan säännöksiä maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton enimmäiskestosta ei lähtökohtaisesti sovelleta turvapaikanhakijan säilöönottoaikoihin turvapaikanhakumenettelyn yhteydessä. Jos kolmannen maan kansalaista kuitenkin pidetään edelleen säilöönotettuna maastapoistamista varten kyseisessä direktiivissä tarkoitetussa merkityksessä sen jälkeen, kun hän on hakenut turvapaikkaa, ja tämän hakemuksen käsittelyn ajan, tämä säilöönottoaika on otettava huomioon laskettaessa kyseisen direktiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettuja säilöönoton määräaikoja.
– Laskettaessa säilöönoton kestoa direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 ja 6 kohdan säännösten mukaan huomioon on otettava säilöönottoaika, jonka kuluessa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty nimenomaisen kansallisen säännöksen nojalla siksi, että päätös on riitautettu lainkäyttöelimessä.
– Henkilö, joka on otettu säilöön maastapoistamista varten, on vapautettava välittömästi heti, kun maastapoistamisen toteuttaminen kohtuullisessa määräajassa ei enää vaikuta mahdolliselta. Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää näytä olevan, kun vaikuttaa hyvin epätodennäköiseltä, että kyseessä oleva kolmas maa antaisi kohtuullisen lyhyessä määräajassa suostumuksensa kyseisen henkilön vastaanottamiseen, tai kun maastapoistaminen tietyn takaisin ottamista koskevan sopimuksen nojalla ei vaikuta olevan mahdollista kohtuullisessa määräajassa, riippumatta kyseessä olevista syistä.
– Säilöönottoa maastapoistamista varten ei voida jatkaa direktiivin 2008/115 15 artiklan 4 ja 6 kohdassa säädettyä enimmäiskestoa pidempään sellaisista syistä kuin pätevän henkilöllisyystodistuksen puuttuminen, henkilön aggressiivinen käyttäytyminen taikka toimeentuloon tarvittavien varojen tai muiden, jäsenvaltion alueella oleskelun mahdollistavien konkreettisten varojen puuttuminen.