DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
5. december 2017 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 325 TEUF – dom af 8. september 2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555) – straffesag vedrørende lovovertrædelser på området for merværdiafgift (moms) – national lovgivning, der fastsætter forældelsesfrister, som kan medføre, at lovovertrædelserne forbliver ustraffet – skade for Den Europæiske Unions finansielle interesser – forpligtelse til at undlade at anvende enhver bestemmelse i national ret, der kan berøre de forpligtelser, som medlemsstaterne er pålagt i henhold til EU-retten – princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel«
I sag C-42/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) ved afgørelse af 23. november 2016, indgået til Domstolen den 26. januar 2017, i straffesagen mod
M.A.S.,
M.B.
procesdeltager:
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano, afdelingsformændene L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J.L. da Cruz Vilaça (refererende dommer), C.G. Fernlund og C. Vajda samt dommerne A. Borg Barthet, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, M. Safjan, F. Biltgen, K. Jürimäe, M. Vilaras og E. Regan,
generaladvokat: Y. Bot,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 29. maj 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
– M.A.S. ved avvocati G. Insolera, A. Soliani og V. Zeno-Zencovich,
– MB ved avvocati N. Mazzacuva og V. Manes,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato G. De Bellis, G. Galluzzo og S. Fiorentino,
– Europa-Kommissionen ved P. Rossi, J. Baquero Cruz, H. Krämer og K. Banks, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. juli 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF som fortolket ved dom af 8. september 2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555) (herefter »Taricco-dommen«).
2 Anmodningen er indgivet i forbindelse med en straffesag mod M.A.S. og M.B. for lovovertrædelser på området for merværdiafgift (moms).
Retsforskrifter
EU-retten
3 Artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF bestemmer:
»1. Unionen og medlemsstaterne bekæmper svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, der træffes i overensstemmelse med denne artikel, som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne samt i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.
2. Medlemsstaterne træffer de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser.«
Italiensk ret
4 Forfatningens artikel 25 bestemmer følgende:
»Ingen må fratages retten til en retfærdig rettergang, som fastsat ved lov.
Ingen kan straffes, medmindre dette sker i henhold til en lov, som var trådt i kraft på det tidspunkt, hvor lovovertrædelsen blev begået.
Ingen må underkastes sikkerhedsforanstaltninger, undtagen i de tilfælde, der er fastsat i lovgivningen.«
5 Artikel 157 i codice penale (straffeloven), som ændret ved legge n. 251 (lov nr. 251) af 5. december 2005 (GURI nr. 285 af 7.12.2005) (herefter »straffeloven«), fastsætter:
»En lovovertrædelse forældes efter udløbet af en frist, som svarer til den i strafferetten fastsatte maksimale straflængde for den pågældende overtrædelse, dog under alle omstændigheder mindst seks år for så vidt angår straffelovsovertrædelser og fire år hvad angår andre lovovertrædelser, også hvis sidstnævnte lovovertrædelser kun kan straffes med bøde.
[…]«
6 Straffelovens artikel 160 bestemmer:
»Forældelsen afbrydes af domfældelsen eller strafforlægget.
Den kendelse, hvorved retlige skridt iværksættes mod personer, [og] den beslutning, hvorved det indledende retsmøde berammes, […] afbryder ligeledes forældelsen.
Hvis forældelsen er blevet afbrudt, fortsætter forældelsen med at løbe fra dagen for afbrydelsen. I tilfælde af flere afbrydelser løber forældelsen på ny efter den sidste afbrydelse. Fristerne i artikel 157 kan under ingen omstændigheder forlænges ud over fristerne i artikel 161, stk. 2, undtagen når der er tale om de i artikel 51, stk. 3a og 3c, i codice di procedura penale [(strafferetsplejeloven)] fastsatte lovovertrædelser.«
7 Straffelovens artikel 161, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Bortset fra i tilfælde af retsforfølgning af lovovertrædelser som omhandlet i artikel 51, stk. 3a og 3c, i codice di procedura penale [(strafferetsplejeloven)] kan afbrydelsen af forældelsen under ingen omstændigheder føre til en forlængelse på mere end en fjerdedel af forældelsesfristen […]«
8 I henhold til artikel 2 i decreto legislativo nr. 74, nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto (lovdekret nr. 74 om nye bestemmelser om lovovertrædelser på området for indkomstskatter og merværdiafgift) af 10. marts 2000 (GURI nr. 76 af 31.3.2000, herefter »dekret nr. 74/2000«) straffes afgivelse af en svigagtig momserklæring ved brug af fakturaer eller anden dokumentation for fiktive transaktioner med fængsel på mellem et år og seks måneder og seks år.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
9 I Taricco-dommen fastslog Domstolen, at straffelovens artikel 160, sidste afsnit, sammenholdt med denne lovs artikel 161 (herefter »de omhandlede bestemmelser i straffeloven«) – der fastsatte, at den afbrydende handling, der finder sted inden for rammerne af en strafferetlig forfølgning for grove tilfælde af momssvig, bevirker en forlængelse af forældelsesfristen med blot en fjerdedel af den oprindelige varighed heraf – kunne udgøre en tilsidesættelse af de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i medfør af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, for det tilfælde, at disse nationale bestemmelser var til hinder for, at der i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, der skadede Unionens finansielle interesser, blev pålagt effektive og afskrækkende sanktioner eller fastsat længere forældelsesfrister for de tilfælde af svig, der skadede den pågældende medlemsstats finansielle interesser, end for de tilfælde, der skadede Unionens finansielle interesser. Domstolen fastslog ligeledes, at det påhvilede den nationale ret at sikre den fulde virkning af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, idet den om fornødent skulle undlade at anvende de bestemmelser i national ret, som bevirkede, at den pågældende medlemsstat forhindredes i at opfylde de forpligtelser, som den er pålagt ved de pågældende bestemmelser i EUF-traktaten.
10 Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) og Corte d’appello di Milano (appeldomstolen i Milano, Italien), som henviste spørgsmål om forfatningsmæssigheden til Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien), er af den opfattelse, at den i denne dom omhandlede regel finder anvendelse i forbindelse med to sager, der verserer for dem. Disse sager vedrører således lovovertrædelser henhørende under dekret nr. 74/2000, der kan kvalificeres som grove. Sådanne overtrædelser ville i øvrigt være forældede, hvis de omhandlede bestemmelser i straffeloven skulle finde anvendelse, skønt de pågældende procedurer i modsat fald ville kunne føre til en domfældelse.
11 Corte d’appello di Milano (appeldomstolen i Milano) er endvidere i tvivl om, hvorvidt forpligtelsen i artikel 325, stk. 2, TEUF er overholdt for så vidt angår den for denne ret verserende sag. Den lovovertrædelse, der er knyttet til en forbrydersammenslutning med henblik på smugling af udenlandsk forarbejdet tobak som omhandlet i artikel 291c i decreto del Presidente della Repubblica n. 43, recante approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale (dekret fra republikkens præsident nr. 43 om godkendelse af de konsoliderede lovbestemmelser på toldområdet) af 23. januar 1973 (GURI nr. 80 af 28.3.1973), er ikke underlagt samme regler om loft på forældelsesfristen som de overtrædelser, der henhører under dekret nr. 74/2000 såsom de i hovedsagen omhandlede, skønt de kan sammenlignes med disse overtrædelser.
12 Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) og Corte d’appello di Milano (appeldomstolen i Milano) er således af den opfattelse, at de i overensstemmelse med den af Taricco-dommen udledte regel skal undlade at anvende den forældelsesfrist, der er fastsat i de omhandlede bestemmelser i straffeloven, og antage sagen til realitetsbehandling.
13 Corte costituzionale (forfatningsdomstol) er i tvivl om, hvorvidt en sådan løsning er forenelig med de overordnede principper i den italienske forfatning og med de umistelige menneskerettigheder, der er anerkendt heri. Navnlig er den nævnte domstol af den opfattelse, at denne løsning ville kunne være i strid med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, som bl.a. kræver, at strafferetlige bestemmelser bør fastlægges præcist og ikke kan have tilbagevirkende kraft.
14 I denne forbindelse har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) præciseret, at i henhold til den italienske retsorden er ordningen med forældelse i straffesager af materiel karakter og er derfor omfattet af anvendelsesområdet for legalitetsprincippet som omhandlet i den italienske forfatnings artikel 25. Denne ordning bør derfor være fastlagt ved præcise regler, som var i kraft på det tidspunkt, hvor den pågældende lovovertrædelse blev begået.
15 Under disse omstændigheder er Corte costituzionale (forfatningsdomstol) af den opfattelse, at den af de nationale domstole anmodes om at tage stilling til, hvorvidt den af Taricco-dommen udledte regel opfylder det krav om »fastlæggelse«, som i henhold til forfatningen skal kendetegne materielle strafferetlige regler.
16 Det drejer sig således for det første om at undersøge, om den pågældende person på det tidspunkt, hvor den omhandlede lovovertrædelse blev begået, kunne vide, at EU-retten pålægger de nationale retsinstanser at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven, når de i den pågældende dom fastsatte betingelser er opfyldt. Desuden følger kravet om, at den person, der begår den strafbare handling, på forhånd klart skal kunne afgøre den strafferetlige karakter af lovovertrædelsen og den sanktion, der skal finde anvendelse, ligeledes af den relevante retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende artikel 7 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).
17 For det andet har den forelæggende ret anført, at Taricco-dommen ikke i tilstrækkelig grad præciserer de elementer, som den nationale ret skal tage i betragtning med henblik på at fastlægge det »betragtelige antal tilfælde«, som anvendelsen af den af denne dom udledte regel er knyttet til, og begrænser dermed ikke domstolenes skønsbeføjelse.
18 Den forelæggende ret er i øvrigt af den opfattelse, at Taricco-dommen ikke tager stilling til foreneligheden af den af denne dom udledte regel med de overordnede principper i den italienske forfatning og har udtrykkeligt overdraget denne opgave til de kompetente nationale retsinstanser. Den har i denne henseende anført, at det i præmis 53 i den nævnte dom er fastslået, at selv om den nationale ret beslutter at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven, skal den ligeledes sikre sig, at de berørte personers grundlæggende rettigheder bliver overholdt. Retten har tilføjet, at det i præmis 55 i den nævnte dom blev præciseret, at en sådan manglende anvendelse sker med forbehold af den nationale rets kontrol af overholdelsen af den anklagedes rettigheder.
19 Den forelæggende ret har endvidere anført, at Domstolen i Taricco-dommen udelukkende har taget stilling til spørgsmålet om foreneligheden af den af denne dom udledte regel med artikel 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) for så vidt angår princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft. Domstolen tog imidlertid ikke stilling til den anden del af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, nemlig kravet om, at reglerne om sanktion skal være tilstrækkeligt præcise. Dette er imidlertid et krav, som er en del af de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne, som også findes inden for rammerne af beskyttelsen i henhold til EMRK, og som derfor udgør et almindeligt EU-retligt princip. Selv hvis ordningen for forældelse i straffesager i den italienske retsorden skulle anses for at være af proceduremæssig art, forholder det sig ikke desto mindre således, at den skal anvendes i henhold til præcise regler.
20 På denne baggrund har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF fortolkes således, at straffedomstolene skal undlade at anvende nationale bestemmelser om forældelse, som i et betragteligt antal tilfælde forhindrer bekæmpelse af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, eller der fastsætter kortere forældelsesfrister for svig, der skader Unionens finansielle interesser, end for svig, der skader den pågældende medlemsstats interesser, selv om denne manglende anvendelse savner en tilstrækkelig præcis lovhjemmel?
2) Skal artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF fortolkes således, at straffedomstolene skal undlade at anvende nationale bestemmelser om forældelse, som i et betragteligt antal tilfælde forhindrer bekæmpelse af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, eller der fastsætter kortere forældelsesfrister for svig, der skader Unionens finansielle interesser, end for svig, der skader den pågældende medlemsstats interesser, selv om forældelse ifølge medlemsstatens retsorden er omfattet af den materielle strafferet og underlagt legalitetsprincippet?
3) Skal [Taricco-dommen] fortolkes således, at straffedomstolene skal undlade at anvende nationale bestemmelser om forældelse, som i et betragteligt antal tilfælde forhindrer bekæmpelse af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, eller der fastsætter kortere forældelsesfrister for svig, der skader Unionens finansielle interesser, end for svig, der skader den pågældende medlemsstats interesser, selv om denne manglende anvendelse er i strid med de overordnede principper i medlemsstatens forfatningsorden eller de umistelige menneskerettigheder, der er anerkendt i medlemsstatens forfatning?«
21 Ved kendelse af 28. februar 2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:168), har Domstolens præsident besluttet at efterkomme den forelæggende rets anmodning om at undergive denne sag den fremskyndede procedure i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
22 Det bemærkes, at proceduren med præjudicielle forelæggelser, som er fastsat i artikel 267 TEUF, indfører en dommerdialog mellem Domstolen og medlemsstaternes domstole, som har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten og dennes sammenhæng, fulde virkning og autonomi (jf. i denne retning udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 176).
23 Den ved artikel 267 TEUF indførte procedure er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist (jf. i denne retning dom af 5.7.2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 16).
24 I denne henseende skal det fremhæves, at Domstolen, når den besvarer præjudicielle spørgsmål, i henhold til kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter skal tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål (dom af 26.10.2017, Argenta Spaarbank, C-39/16, EU:C:2017:813, præmis 38).
25 Det skal bemærkes, at inden for rammerne af den procedure, der førte til Taricco-dommen, forelagde Tribunale di Cuneo (retten i Cuneo, Italien) Domstolen spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 101 TEUF, 107 TEUF og 119 TEUF samt artikel 158 i Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT 2006, L 347, s. 1).
26 I Taricco-dommen anså Domstolen det imidlertid for nødvendigt med henblik på den straffesag, der verserede for den italienske ret, at give den en fortolkning af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF.
27 I hovedsagen har Corte costituzionale (forfatningsdomstol) rejst spørgsmålet om en mulig tilsidesættelse af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, som kunne udledes af den forpligtelse, der blev fastslået i Taricco-dommen, til at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven, idet der dels tages hensyn til de i den italienske retsorden fastsatte forældelsesreglers materielle karakter, som indebærer, at disse regler med rimelighed skulle kunne forudsiges for borgerne på det tidspunkt, hvor lovovertrædelsen blev begået, uden at kunne ændres in pejus med tilbagevirkende kraft, dels til kravet om, at hele det nationale regelsæt om strafbarhed skal være baseret på et juridisk grundlag, der er tilstrækkeligt præcist med henblik på at danne rammen om og tjene som rettesnor for den nationale rets vurdering.
28 Det tilkommer derfor Domstolen i betragtning af de spørgsmål, der er blevet rejst af den forelæggende ret i lyset af dette princip, og som ikke var blevet bragt til dens kendskab i den sag, der gav anledning til Taricco-dommen, at præcisere den fortolkning af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, som blev fastlagt i den pågældende dom.
Det første og det andet spørgsmål
29 Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF skal fortolkes således, at den pålægger den nationale ret i forbindelse med straffesager om lovovertrædelser på momsområdet at undlade at anvende interne forældelsesregler henhørende under national materiel ret, der er til hinder for, at der i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, pålægges effektive og afskrækkende sanktioner eller fastsættes længere forældelsesfrister for de tilfælde af svig, der skader den pågældende medlemsstats finansielle interesser, end for de tilfælde, der skader Unionens finansielle interesser, herunder når gennemførelsen af denne forpligtelse medfører en tilsidesættelse af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, som følge af en manglende klarhed i strafferetten eller som følge af en anvendelse med tilbagevirkende kraft heraf.
30 Det skal bemærkes, at artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF pålægger medlemsstaterne at bekæmpe ulovlige aktiviteter, der skader Den Europæiske Unions finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, som virker afskrækkende og effektivt, samt at træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser.
31 Da Unionens egne indtægter bl.a. i henhold til Rådets afgørelse 2014/335/EF, Euratom af 26. maj 2014 om ordningen for Den Europæiske Unions egne indtægter (EUT 2014, L 168, s. 105) omfatter provenuet af anvendelsen af en ensartet sats på de harmoniserede momsberegningsgrundlag, der er fastlagt i henhold til EU-retlige regler, består der en direkte forbindelse mellem opkrævning af momsindtægter under overholdelse af den gældende EU-ret og tilrådighedsstillelse for Unionens budget af tilsvarende momsindtægter, idet enhver lakune i opkrævningen af momsindtægter potentielt kan føre til reduktion af de momsindtægter, der skal stilles til rådighed (jf. i denne retning dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 26, og Taricco-dommen, præmis 38).
32 Det påhviler medlemsstaterne at sikre en effektiv opkrævning af Unionens egne indtægter (jf. i denne retning dom af 7.4.2016, Degano Trasporti, C-546/14, EU:C:2016:206, præmis 21). Med henblik herpå er medlemsstaterne forpligtede til at tilbagesøge beløb svarende til egne indtægter, som på grund af svig er blevet unddraget Unionens budget.
33 Med henblik på at sikre den fulde opkrævning af momsindtægter og herved beskytte Unionens finansielle interesser kan medlemsstaterne frit vælge, hvilke sanktioner der skal finde anvendelse, idet disse kan have form af administrative sanktioner, strafferetlige sanktioner eller en kombination af de to (jf. i denne retning dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 34, og Taricco-dommen, præmis 39).
34 I denne henseende skal det dog for det første bemærkes, at strafferetlige sanktioner kan være af afgørende betydning for at bekæmpe visse alvorlige tilfælde af momssvig effektivt og afskrækkende (jf. i denne retning Taricco-dommen, præmis 39).
35 Medlemsstaterne skal således sikre, at der i tilfælde af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser på momsområdet, er vedtaget strafferetlige sanktioner, som er effektive og afskrækkende, idet de ellers ville tilsidesætte de forpligtelser, der er pålagt dem i henhold til artikel 325, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning Taricco-dommen, præmis 42 og 43).
36 Det skal følgelig fastslås, at medlemsstaterne tilsidesætter de forpligtelser, som påhviler dem i henhold til artikel 325, stk. 1, TEUF, når de strafferetlige sanktioner, som er vedtaget med henblik på at straffe alvorlig momssvig, ikke sikrer en effektiv opkrævning af denne afgift i sin helhed. I denne forbindelse skal medlemsstaterne ligeledes sikre, at de regler om forældelsesfrister, som er foreskrevet i national ret, kan føre til en effektiv sanktionering af de lovovertrædelser, der er forbundet med en sådan svig.
37 For det andet bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 325, stk. 2, TEUF skal træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, bl.a. på momsområdet, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser.
38 For så vidt angår konsekvenserne af, at national lovgivning eventuelt er uforenelig med artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, fremgår det af Domstolens praksis, at denne artikel opstiller præcise resultatforpligtelser for medlemsstaterne, som ikke er forbundet med nogen betingelser vedrørende anvendelsen af de i disse bestemmelser fastsatte regler (jf. i denne retning Taricco-dommen, præmis 51).
39 Det påhviler derfor de kompetente nationale retsinstanser fuldt ud at gennemføre de forpligtelser, der følger af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF og undlade at anvende nationale bestemmelser om bl.a. forældelsesfrister, der i forbindelse med sager om alvorlig lovovertrædelser på momsområdet er til hinder for anvendelsen af effektive og afskrækkende sanktioner til bekæmpelse af svig, som skader Unionens finansielle interesser (jf. i denne retning Taricco-dommen, præmis 49 og 58).
40 Det bemærkes, at det i Taricco-dommens præmis 58 blev fastslået, at de omtvistede nationale bestemmelser kunne berøre de forpligtelser, som den pågældende medlemsstat er pålagt ved artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, såfremt disse bestemmelser er til hinder for indførelsen af effektive og afskrækkende strafferetlige sanktioner i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser eller fastsættelsen af kortere forældelsesfrister for svig, der skader disse interesser, end for svig, som skader den pågældende medlemsstats egne finansielle interesser.
41 Det påhviler i første omgang den nationale lovgiver at fastsætte regler om forældelsesfrister, som gør det muligt at overholde de forpligtelser, der følger af artikel 325 TEUF, i lyset af de betragtninger, som Domstolen har anført i Taricco-dommens præmis 58. Det er således op til denne lovgiver at sikre, at nationale forældelsesregler i straffesager ikke fører til straffrihed for et betydeligt antal tilfælde af grov svig på momsområdet eller er strengere for tiltalte i tilfælde af svig, der skader den pågældende medlemsstats finansielle interesser, end i de tilfælde, der skader Unionens finansielle interesser.
42 I denne henseende skal det bemærkes, at den omstændighed, at den nationale lovgiver forlænger forældelsesfristen med øjeblikkelig virkning, herunder for foreholdte handlinger, der endnu ikke er forældet, i princippet ikke er i strid med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel (jf. i denne retning Taricco-dommen, præmis 57 og den heri nævnte praksis for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol).
43 Når dette er sagt, skal det tilføjes, at beskyttelsen af Unionens finansielle interesser ved at pålægge strafferetlige sanktioner er en delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEUF.
44 På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen havde de forældelsesregler, der fandt anvendelse på strafbare handlinger på momsområdet, ikke været genstand for harmonisering fra EU-lovgivers side, som først delvist har fundet sted ved vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1371 af 5. juli 2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (EUT 2017, L 198, s. 29).
45 Den Italienske Republik var således på daværende tidspunkt berettiget til i sin retsorden at fastsætte, at disse regler på samme måde som reglerne vedrørende fastsættelsen af strafbare forhold og straffe henhører under den materielle strafferet og derfor som sidstnævnte regler er underlagt princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel.
46 De kompetente nationale domstole er til gengæld forpligtede til – når de i verserende sager skal beslutte, om de skal undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven – at sikre, at de grundlæggende rettigheder for personer, der er anklaget for at have begået en strafbar handling, er overholdt (jf. i denne retning Taricco-dommen, præmis 53).
47 I denne forbindelse er det muligt for nationale myndigheder og retter at anvende nationale normer til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, forudsat at denne anvendelse ikke gør indgreb i det beskyttelsesniveau, som er fastsat i chartret, således som dette fortolkes af Domstolen, eller i EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
48 Hvad navnlig angår pålæggelse af strafferetlige sanktioner er det op til de kompetente nationale retsinstanser at sikre, at de anklagedes rettigheder, der følger af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, overholdes.
49 Ifølge den forelæggende ret er disse rettigheder imidlertid ikke overholdt i tilfælde af manglende anvendelse af de omhandlede bestemmelser i straffeloven i forbindelse med de sager, der verserer for den, eftersom den berørte dels ikke med rimelighed før afsigelsen af Taricco-dommen kunne forudse, at artikel 325 TEUF pålægger den nationale ret at undlade at anvende disse bestemmelser på de betingelser, der er fastsat i denne dom.
50 Dels er retten af den opfattelse, at den nationale domstol ikke kan fastlægge det konkrete indhold af de betingelser, i henhold til hvilke den skal undlade at anvende disse bestemmelser, dvs. i tilfælde af, at de ville forhindre pålæggelsen af effektive og afskrækkende sanktioner i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, uden at overskride de grænser for dens skønsbeføjelse, der følger af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel.
51 I denne henseende henvises til den betydning i såvel Unionens retsorden som i de nationale retsordener, som princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, har i sit krav om forudsigelighed og præcision samt kravet om, at gældende straffebestemmelser ikke må have tilbagevirkende kraft.
52 Dette princip, som er fastsat i chartrets artikel 49, er bindende for medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, i overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1, hvilket er tilfældet, hvis de i forbindelse med de forpligtelser, der er pålagt dem ved artikel 325 TEUF, fastsætter pålæggelse af strafferetlige sanktioner for lovovertrædelser på momsområdet. Forpligtelsen til at sikre en effektiv opkrævning af Unionens egne indtægter kan således ikke tilsidesætte det nævnte princip (jf. analogt dom af 29.3.2012, Belvedere Costruzioni, C-500/10, EU:C:2012:186, præmis 23).
53 Princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, er i øvrigt en del af de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne (jf. med hensyn til princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft af strafferetlige bestemmelser dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl., C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 42, og af 7.1.2004, X, C-60/02, EU:C:2004:10, præmis 63), og indgår i forskellige internationale traktater, og navnlig i EMRK’s artikel 7, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, EU:C:2007:261, præmis 49).
54 Det fremgår af forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17), at i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, har den ret, der er sikret ved chartrets artikel 49, samme betydning og omfang som den ret, der er sikret ved EMRK.
55 Med hensyn til de krav, der følger af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, bemærkes for det første, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vedrørende EMRK’s artikel 7, stk. 1, har fastslået, at i overensstemmelse med dette princip skal strafferetlige bestemmelser opfylde visse krav om tilgængelighed og forudsigelighed for så vidt angår både fastlæggelsen af den strafbare handling og fastsættelsen af straffen (jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.1996, Cantoni mod Frankrig, CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, § 29, af 7.2.2002, E.K. mod Tyrkiet, CE:ECHR:2002:0207JUD002849695, § 51, af 29.3.2006, Achour mod Frankrig, CE:ECHR:2006:0329JUD006733501, § 41, og af 20.9.2011, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos mod Rusland, CE:ECHR:2011:0920JUD001490204, §§ 567-570).
56 For det andet skal det fremhæves, at kravet om strafferettens klarhed, som er uløseligt forbundet med det nævnte princip, indebærer, at loven klart skal definere de strafbare forhold og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 162).
57 For det tredje er princippet om forbud mod strafferetlige bestemmelsers tilbagevirkende kraft bl.a. til hinder for, at en retsinstans i forbindelse med en straffesag kan iværksætte strafferetlige sanktioner for en adfærd, der ikke er forbudt i henhold til en national lov, der er vedtaget, før den pågældende overtrædelse blev begået, eller skærpe et strafferetligt ansvar for personer, der er genstand for en sådan sag (jf. analogt dom af 8.11.2016, Ognyanov, C-554/14, EU:C:2016:835, præmis 62-64 og den deri nævnte retspraksis).
58 I denne forbindelse bemærkes som anført i denne doms præmis 45, at de krav til forudsigelighed, nøjagtighed og manglende tilbagevirkende kraft, der ligger i princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, i den italienske retsorden ligeledes finder anvendelse på forældelsesreglerne i forbindelse med lovovertrædelser på momsområdet.
59 Heraf følger dels, at det tilkommer den nationale ret at undersøge, om det krav, der udledes af Taricco-dommens præmis 58, hvorefter de omhandlede bestemmelser i straffeloven er til hinder for indførelsen af effektive og afskrækkende strafferetlige sanktioner i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, fører til en situation med usikkerhed i den italienske retsorden, for så vidt angår fastsættelsen af de gældende forældelsesregler, som tilsidesætter princippet om strafferettens klarhed. Hvis dette er tilfældet, er den nationale ret ikke forpligtet til at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven.
60 Dels er de krav, der er nævnt i denne doms præmis 58, til hinder for, at den nationale ret i sager vedrørende personer, der er anklaget for at have begået lovovertrædelser på momsområdet før afsigelsen af Taricco-dommen, undlader at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven. Domstolen har således i denne doms præmis 53 allerede påpeget, at disse personer som følge af den manglende anvendelse af disse bestemmelser ville kunne blive pålagt sanktioner, der efter al sandsynlighed ikke ville være blevet pålagt, hvis disse bestemmelser var blevet anvendt. Disse personer kunne således med tilbagevirkende kraft være blevet pålagt strafbarhed på betingelser, der er strengere end dem, der var i kraft på det tidspunkt, hvor den strafbare handling blev begået.
61 Hvis den nationale ret skulle være af den opfattelse, at forpligtelsen til at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven er i strid med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, ville den ikke være forpligtet til at opfylde denne forpligtelse, og dette gælder også, selv om opfyldelsen af forpligtelsen ville gøre det muligt at afhjælpe en national situation, der er i strid med EU-retten (jf. analogt dom af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 58 og 59). Det tilkommer således den nationale lovgiver at træffe de nødvendige foranstaltninger, således som det er fastslået i denne doms præmis 41 og 42.
62 På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF skal fortolkes således, at den pålægger den nationale ret i forbindelse med straffesager om lovovertrædelser på momsområdet at undlade at anvende interne forældelsesregler henhørende under national materiel ret, der er til hinder for, at der i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, pålægges effektive og afskrækkende sanktioner eller fastsættes længere forældelsesfrister for de tilfælde af grov svig, der skader den pågældende medlemsstats finansielle interesser, end for de tilfælde, der skader Unionens finansielle interesser, medmindre en sådan undladelse medfører en tilsidesættelse af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, som følge af en manglende klarhed i strafferetten eller som følge af en anvendelse med tilbagevirkende kraft af en lovgivning, der pålægger strafbarhed på betingelser, der er strengere end dem, der var i kraft på det tidspunkt, hvor den strafbare handling blev begået.
Det tredje spørgsmål
63 I betragtning af det svar, der er givet på det første og det andet spørgsmål, er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
Sagsomkostninger
64 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF skal fortolkes således, at den pålægger den nationale ret i forbindelse med straffesager om lovovertrædelser på området for merværdiafgift at undlade at anvende interne forældelsesregler henhørende under national materiel ret, der er til hinder for, at der i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, pålægges effektive og afskrækkende sanktioner eller fastsættes længere forældelsesfrister for de tilfælde af grov svig, der skader den pågældende medlemsstats finansielle interesser, end for de tilfælde, der skader Den Europæiske Unions finansielle interesser, medmindre en sådan undladelse medfører en tilsidesættelse af princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, som følge af en manglende klarhed i strafferetten eller som følge af en anvendelse med tilbagevirkende kraft af en lovgivning, der pålægger strafbarhed på betingelser, der er strengere end dem, der var i kraft på det tidspunkt, hvor den strafbare handling blev begået.
Underskrifter