OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
z dnia 16 listopada 2023 r.(1)
Sprawa C‑654/22
FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de voedselketen & Leefmilieu
przeciwko
Triferto Belgium NV
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank van eerste aanleg Oost-Vlaanderen Afdeling Gent (sądu rejonowego dla prowincjiFlandria Wschodnia, wydział z siedzibą w Gandawie, Belgia)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 – Rejestracja, ocena, udzielanie zezwoleń i stosowane ograniczenia w zakresie chemikaliów – REACH – Zakres zastosowania – Wyłączenie dla substancji, które znajdują się pod nadzorem celnym – Obowiązek rejestracji – Importer – Import – Osoba zobowiązana do rejestracji
I. Wstęp
1. Wielu konsumentów spotyka się z mocznikiem w postaci środka do pojazdów z silnikami o zapłonie samoczynnym, tzw. AdBlue(2). To zastosowanie zmniejsza emisję tlenków azotu. Istnieje jednak również jeszcze wiele innych zastosowań tej substancji, na przykład w rolnictwie, farmacji czy też przemyśle kosmetycznym („Urea”). Dlatego też corocznie produkuje się w Unii Europejskiej lub importuje do Unii Europejskiej ponad 10 mln ton mocznika.
2. Nie są znane żadne szczególne związane z tym rodzaje ryzyka(3). Mimo to importerzy muszą rejestrować tę substancję w momencie jej importu w Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) zgodnie z rozporządzeniem REACH(4). W ramach niniejszego postępowania prejudycjalnego należy zatem wyjaśnić, czy podmiot zamawiający mocznik w państwie trzecim należy uznać za importera i w związku z tym jest objęty tym zobowiązaniem, czy też mogą je przejąć podmioty inne niż ten podmiot zamawiający, które organizują import.
II. Ramy prawne
3. Cel i podstawowe zasady rozporządzenia REACH wynikają z art. 1:
„1. Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia i środowiska, w tym propagowanie alternatywnych metod oceny zagrożeń stwarzanych przez substancje, a także swobodnego obrotu substancjami na rynku wewnętrznym przy jednoczesnym wsparciu konkurencyjności i innowacyjności.
2. […]
3. Niniejsze rozporządzenie jest oparte na zasadzie, zgodnie z którą do producentów, importerów i dalszych użytkowników należy zagwarantowanie, że substancje, które produkują, wprowadzają do obrotu lub stosują, nie wpływają w sposób szkodliwy na zdrowie człowieka ani na środowisko. Przepisy rozporządzenia oparte są na zasadzie ostrożności”.
4. W myśl art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH nie ma ono zastosowania do „substancji w ich postaci własnej, jako składników mieszaniny lub w wyrobach, które znajdują się pod nadzorem celnym – pod warunkiem że nie są one poddawane obróbce ani przetwarzaniu – i które są tymczasowo magazynowane lub znajdują się w wolnych obszarach celnych lub w składach wolnocłowych i mają zostać reeksportowane lub są w trakcie przewozu tranzytem”.
5. W motywie 10 rozporządzenia REACH wyjaśniono to wyłączenie w następujący sposób:
„Substancje znajdujące się pod nadzorem celnym, czasowo składowane w wolnych obszarach celnych lub składach wolnocłowych w celu ich ponownego eksportu lub znajdujące się w tranzycie, w rozumieniu niniejszego rozporządzenia nie są stosowane i z tego względu powinny zostać wyłączone spod jego przepisów […]”.
6. W art. 3 pkt 10–13 rozporządzenia REACH zdefiniowano różne pojęcia:
„10) import: oznacza fizyczne wprowadzenie na obszar celny Wspólnoty;
11) importer: oznacza osobę fizyczną lub prawną mającą siedzibę na terytorium Wspólnoty i odpowiedzialną za import;
12) wprowadzenie do obrotu: oznacza odpłatne lub nieodpłatne dostarczenie lub udostępnienie stronie trzeciej. Import jest równoznaczny z wprowadzeniem do obrotu;
13) dalszy użytkownik: oznacza osobę fizyczną lub prawną mającą siedzibę na terytorium Wspólnoty i niebędącą producentem ani importerem, która używa substancji w jej postaci własnej lub jako składnika mieszaniny, podczas prowadzonej przez siebie działalności przemysłowej lub innej działalności zawodowej. Dystrybutor ani konsument nie są uważani za dalszych użytkowników. Reimporter podlegający wyłączeniu zgodnie z przepisem art. 2 ust. 7 lit. c) uważany jest za dalszego użytkownika”.
7. W art. 5 rozporządzenia REACH uregulowano skutki braku rejestracji:
„Z zastrzeżeniem art. 6, 7, 21 i 23 substancje w ich postaci własnej, jako składniki mieszanin lub w wyrobach nie są produkowane we Wspólnocie ani wprowadzane do obrotu, chyba że zostały zarejestrowane zgodnie z odpowiednimi przepisami niniejszego tytułu, jeżeli jest to wymagane”.
8. W art. 6 ust. 1 rozporządzenia REACH określono obowiązek rejestracji:
„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, każdy producent lub importer substancji, w jej postaci własnej lub jako składnika jednego lub większej liczby mieszanin, w ilości co najmniej 1 tony rocznie, przedkłada Agencji dokumenty rejestracyjne”.
9. Funkcja tego obowiązku rejestracji wynika z motywów 16, 17 i 19 rozporządzenia REACH:
„(16) Niniejsze rozporządzenie określa szczegółowe obowiązki i zobowiązania producentów, importerów i dalszych użytkowników substancji w postaci własnej lub w mieszaninach i w wyrobach. Niniejsze rozporządzenie opiera się na zasadzie, zgodnie z którą przemysł powinien wytwarzać, importować lub stosować substancje lub wprowadzać je do obrotu przy zachowaniu wymaganej odpowiedzialności i staranności, dla zagwarantowania, że w racjonalnie przewidywalnych warunkach nie wystąpią niekorzystne skutki dla zdrowia ludzkiego i środowiska.
(17) Aby pomóc w identyfikacji niebezpiecznych właściwości substancji, powinny być zebrane wszystkie odpowiednie i dostępne informacje na temat substancji w postaci własnej, w mieszaninach i w wyrobach, zaś aby zapobiegać niekorzystnym skutkom dla zdrowia ludzkiego i środowiska, zalecenia dotyczące środków kontroli ryzyka powinny być systematycznie przekazywane – w rozsądnie koniecznym stopniu – poprzez łańcuchy dostaw […].
[…]
(19) Z tego względu przepisy dotyczące rejestracji powinny nakładać na producentów i importerów wymóg generowania danych na temat substancji, które produkują lub importują, wykorzystywania tych danych do oceny ryzyka związanego z tymi substancjami oraz opracowywania i zalecania odpowiednich środków zarządzania ryzykiem. Aby zapewnić rzeczywiste wypełnianie powyższych obowiązków oraz ze względu na przejrzystość procedura rejestracji powinna wymagać od producentów i importerów przedłożenia Agencji dokumentacji zawierającej wszystkie wspomniane informacje. Zarejestrowane substancje powinny być dopuszczone do obrotu na rynku wewnętrznym”.
10. W art. 7 rozporządzenia REACH uregulowano rejestrację i zgłaszanie substancji zawartych w wyrobach, a w art. 8 – wyznaczenie wyłącznych przedstawicieli przez producentów spoza obszaru Unii. Jeżeli taki przedstawiciel zostanie wyznaczony, importerów produktów producenta uznaje się za dalszych użytkowników, którzy nie są zobowiązani do rejestracji.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
11. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz dalszych informacji, które sąd odsyłający przekazał na wniosek Trybunału, wynika następujący stan faktyczny.
12. W porcie Kawkaz na rosyjskim wybrzeżu Morza Czarnego Transvostok Group Limited (z siedzibą prawdopodobnie na Cyprze) w dniu 3 lipca 2019 r. załadowała na statek MV „HC SVEA KIM” – na rzecz Dreymoor Fertilizers Overseas PTE LTD (z siedzibą w Singapurze) i Belor‑Eurofert GmbH (z siedzibą w Bambergu w Niemczech) – łącznie 7873,167 ton mocznika. Mocznik ten został pierwotnie wyprodukowany przez przedsiębiorstwo w miejscowości Mary w Turkmenistanie.
13. NV Triferto Belgium (z siedzibą w Gandawie, Belgia) (zwana dalej „Triferto”) zamówiła w dniu 7 lipca 2019 r. u Dreymoor łącznie 4000 ton mocznika na warunkach CFR Gandawa (Incoterms 2010). Incoterms to „International Commercial Terms” (międzynarodowe warunki sprzedaży). Jeden z tych warunków to CFR, czyli „cost and freight” (koszt i fracht). Oznacza to, że sprzedający ponosi koszty frachtu, ale już nie ryzyko utraty towarów w transporcie. Miejscem dostawy jest zgodnie z tym uzgodnieniem Gandawa.
14. Belor dokonała wwozu ładunku z mocznikiem do Unii Europejskiej do składu celnego w Gandawie na zlecenie Dreymoor w dniu 9 sierpnia 2019 r. Następnie Belor zleciła tam dalszym przedsiębiorstwom różne zadania związane z wyładunkiem i składowaniem towarów wchodzących w skład tego ładunku. Wcześniej Belor zarejestrowała mocznik w ECHA jako importer w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia REACH. Złożyła również zgłoszenie celne dla tej substancji.
15. Po pierwszym zakupie i pobraniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. Triferto kupiła i pobrała kolejne 700 t, a następnie w dniu 26 sierpnia 2019 r. jeszcze 1176,173 t z tej dostawy na warunkach CIF Gandawa (Incoterms 2010). CIF to „cost, insurance and freight”, co oznacza, że sprzedający nie tylko ponosi koszty transportu, ale jeszcze ubezpiecza towary.
16. Podczas kontroli w dniu 11 lutego 2020 r.Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de voedselketen en Leefmilieu (organ federalny do spraw zdrowia publicznego, bezpieczeństwa łańcucha żywieniowego oraz środowiska, zwany dalej „FOD Volksgezondheid”, Belgia) dowiedział się, że Triferto w 2019 r. nabyła wskazane ilości mocznika od Dreymoor.
17. Dreymoor i Belor zawarły umowę, w której to drugie przedsiębiorstwo potwierdza swoją odpowiedzialność za fizyczny przywóz 46‑procentowego mocznika na terytorium Unii Europejskiej za pomocą statku morskiego „HC SVEA KIM” „zgodnie z dyrektywami REACH”.
18. FOD Volksgezondheid jest jednak zdania, że to nie Belor, lecz Triferto należy uznać za importera w rozumieniu art. 6 w związku z art. 3 rozporządzenia REACH. Triferto była zatem zobowiązana do zarejestrowania mocznika, czego nie uczyniła. FOD Volksgezondheid nałożył więc na nią grzywnę w wysokości 32 856,00 EUR.
19. FOD Volksgezondheid i Triferto wspólnie wystąpili do Rechtbank van eerste aanleg Oost‑Vlaanderen Afdeling Gent (sądu rejonowego dla prowincjiFlandria Wschodnia, wydział z siedzibą w Gandawie, Belgia), aby poddać kontroli zgodność z prawem nałożonej grzywny.
20. Rechtbank (sąd rejonowy) kieruje w konsekwencji do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy art. 6 ust. 1, art. 3 pkt 10 i art. 3 pkt 11 rozporządzenia REACH należy interpretować w ten sposób, że obowiązek rejestracji spoczywa na tym, kto zamawia lub nabywa substancję u producenta spoza Unii Europejskiej, również w sytuacji, gdy wszelkie czynności mające na celu jej fizyczne wprowadzenie na obszar celny Unii są faktycznie podejmowane przez podmiot trzeci, który również wprost potwierdza, że jest za to odpowiedzialny?
Czy dla odpowiedzi na powyższe pytanie znaczenie ma to, że zamówiona lub nabyta ilość substancji stanowi jedynie część (przekraczającą jednak 1 tonę) większego transportu tej substancji, pochodzącej od tego samego producenta spoza Unii Europejskiej, która została wprowadzona na obszar celny Unii przez ten sam podmiot trzeci, w celu jej umieszczenia w składzie celnym?
2) Czy art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH należy interpretować w ten sposób, że również substancja, która jest przechowywana w składzie celnym (poprzez objęcie jej procedurą J – kod 71 00 w polu 37 jednolitego dokumentu administracyjnego) pozostaje poza zakresem zastosowania rozporządzenia REACH, dopóki nie zostanie w późniejszym czasie wyprowadzona ze składu i objęta inną procedurą celną (np. dopuszczenia jej do swobodnego obrotu)?
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej – czy art. 6 ust. 1 i art. 3 pkt 10 oraz art. 3 pkt 11 rozporządzenia REACH należy rozumieć w ten sposób, że obowiązek rejestracji spoczywa w tej sytuacji na osobie, która bezpośrednio nabyła substancję poza terytorium Unii i dokonuje jej zgłoszenia (bez uprzedniego fizycznego wprowadzenia substancji na obszar celny Unii), również jeżeli substancja ta została już zarejestrowana przez inne przedsiębiorstwo, które uprzednio fizycznie wprowadziło ją na obszar celny Unii?”.
21. Triferto, Królestwo Belgii i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie i wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 12 października 2023 r.
IV. Ocena prawna
22. W ramach pytania pierwszego oraz drugiej części pytania drugiego Rechtbank (sądu rejonowego) zmierza do ustalenia, kogo w rozumieniu art. 6 ust. 1 i art. 3 pkt 10 rozporządzenia REACH należy uznać za importera danej ilości substancji, który musi ją zarejestrować w ECHA. Aby wyjaśnić tę kwestię, należy najpierw zbadać pierwszą część pytania drugiego, w której chodzi o ustalenie momentu, w którym dokonano importu do Unii Europejskiej ilości substancji będącej przedmiotem sporu.
A. Moment importu
23. W ramach pierwszej części pytania drugiego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy substancja, która jest przechowywana w składzie celnym (poprzez objęcie jej procedurą J – kod 71 00 w polu 37 jednolitego dokumentu administracyjnego), pozostaje poza zakresem zastosowania rozporządzenia REACH, dopóki nie zostanie w późniejszym czasie wyprowadzona ze składu i objęta inną procedurą celną(np. dopuszczenia do swobodnego obrotu).
24. To, że pytanie to odnosi się do przepisów celnych, może wydawać się zaskakujące, ale wynika to z art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH, w którym wyłączono stosowanie rozporządzenia do substancji, które podlegają określonym przepisom celnym.
25. Jeżeli wyłączenie to miałoby w niniejszej sprawie zastosowanie, mocznik byłby wprawdzie najpierw fizycznie wwieziony na obszar celny Unii, ale import nie zostałby jeszcze dokonany w rozumieniu art. 3 pkt 10 rozporządzenia REACH, dopóki na mocy art. 2 ust. 1 lit. b) wyłączone było stosowanie rozporządzenia, a tym samym również tej definicji.
26. W praktyce pytanie to ma zatem wyjaśnić, czy importu ilości substancji będącej przedmiotem sporu dokonano dopiero w chwili przekazania jej Triferto, czy też już w momencie, kiedy Belor po raz pierwszy wwiozła ją na obszar celny Unii i składowała w składzie celnym.
27. Artykuł 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH przewiduje, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do substancji, „które znajdują się pod nadzorem celnym – pod warunkiem że nie są one poddawane obróbce ani przetwarzaniu – i które są tymczasowo magazynowane lub znajdują się w wolnych obszarach celnych lub w składach wolnocłowych i mają zostać reeksportowane lub są w trakcie przewozu tranzytem”.
28. To wyłączenie spod rozporządzenia REACH obejmuje substancje, które znajdują się pod nadzorem celnym. Należy przyjąć, że taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszej sprawy, ponieważ zgodnie z pytaniem prejudycjalnym mocznik był przechowywany w składzie celnym (poprzez objęcie procedurą J – kod 71 00 w polu 37 jednolitego dokumentu administracyjnego).
29. Wyłączenie obowiązuje jednak tylko wtedy, gdy – po pierwsze – spełniona jest ponadto przesłanka negatywna, zgodnie z którą dana substancja nie jest poddawana obróbce ani przetwarzaniu, a także – po drugie – substancja ta podlega jednemu z trzech szczególnych uregulowań celnych.
30. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nic nie wskazuje na obróbkę ani przetwarzanie przed wydaniem mocznika Triferto. Należy zatem założyć, że przesłanka negatywna była w niniejszej sprawie spełniona.
31. Wbrew stanowisku Belgii nie była jednak spełniona druga przesłanka, a mianowicie przesłanka zastosowania jednego z trzech szczególnych uregulowań celnych.
32. Zgodnie z pytaniem prejudycjalnym mocznik był przechowywany w składzie celnym poprzez objęcie procedurą J – kod 71 00 w polu 37 jednolitego dokumentu administracyjnego. Świadczy o tym również kod 71 00 w polu 37 jednolitego dokumentu administracyjnego. Oznacza on bowiem, że towar został objęty procedurą składowania celnego (71) i nie podlegał wcześniej żadnej procedurze celnej (00)(5).
33. Składowanie w składzie celnym uregulowano w sekcji 2 rozdziału 3 w tytule VII kodeksu celnego(6) (art. 240–242). Jest to specjalna procedura celna. Nie jest to jednak jedno z trzech szczególnych uregulowań celnych wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH.
34. Czasowe składowanie towarów w rozumieniu art. 5 pkt 11 i 17 oraz art. 144–152 kodeksu celnego to pierwsze szczególne uregulowanie celne wymienione w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH. Stanowi alternatywę wobec objęcia procedurą celną, a więc również wobec składowania w składzie celnym.
35. Drugie uregulowanie celne wymienione w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH to składowanie w wolnym obszarze celnym dla celów powrotnego wywozu. Jest ono wprawdzie bardzo zbliżone do składowania w składzie celnym, ale uregulowano je w innej sekcji rozdziału 3 tytułu VII kodeksu celnego, a mianowicie w sekcji 3 (art. 243–249; zob. też art. 5 pkt 14, ale nie art. 270). Obie formy składowania stanowią specjalne procedury celne, a zatem wzajemnie się wykluczają.
36. Również wymienione w art. 2 ust. 1 lit. b) i w motywie 10 rozporządzenia REACH składowanie w składzie wolnocłowym podlegało w obowiązującym w chwili przyjmowania rozporządzenia REACH kodeksie celnym(7) jeszcze tym samym uregulowaniom co składowanie w wolnym obszarze celnym, choć dzisiaj skład wolnocłowy nie jest już przewidziany. Składu wolnocłowego w szczególności nie można utożsamiać ze składem celnym, który również był już przewidziany w poprzednim kodeksie celnym i podlegał w nim innym uregulowaniom niż skład wolnocłowy.
37. W niemieckiej wersji art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH trzecie szczególne uregulowanie celne określono jako „Transitverkehr” („przewóz tranzytem”). Pojęcie to nie występuje jednak w kodeksie celnym. W wersjach angielskiej i francuskiej art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH użyto natomiast pojęcia „transit” („tranzyt”), które jest przewidziane w kodeksie celnym. W niemieckiej wersji kodeksu celnego pojęcie to określa się jako „Versand”. Użycie pojęcia „Transitverkehr” w wersji niemieckiej stanowi zatem moim zdaniem błąd w tłumaczeniu.
38. Tranzyt obejmuje jako alternatywę wobec składowania kolejne specjalne procedury celne, które są uregulowane w rozdziale 2 tytułu VII kodeksu celnego i z tego powodu również wykluczają składowanie w składzie celnym.
39. Podsumowując, można stwierdzić, że substancje, które są składowane w składzie celnym, nie są objęte zakresem zastosowania art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH, ponieważ nie podlegają żadnemu z wymienionych w nim szczególnych uregulowań celnych. Rozporządzenie znajduje więc zastosowanie do takich substancji. W konsekwencji w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 10 ich import zostaje dokonany już w chwili fizycznego wprowadzenia na obszar celny Unii i wymagają rejestracji w ECHA jeszcze przed tym momentem.
40. Wniosek ten odpowiada celowi wyłączenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH. Celem rozporządzenia REACH nie jest bowiem uregulowanie eksportu substancji, lecz jedynie zapewnienie swobodnego przepływu towarów i wysokiego poziomu ochrony na rynku wewnętrznym(8). W tych ramach producenci, importerzy i dalsi użytkownicy substancji w myśl motywu 16 powinni wytwarzać, importować lub stosować substancje lub wprowadzać je do obrotu przy zachowaniu wymaganej odpowiedzialności i staranności, dla zagwarantowania, że w racjonalnie przewidywalnych warunkach nie wystąpią niekorzystne skutki dla zdrowia ludzkiego i środowiska.
41. W związku z tym art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH powinien wyłączać towary z wymogów przewidzianych w tym rozporządzeniu, jeżeli – jak w wypadku wymienionych trzech szczególnych uregulowań celnych – należy założyć, że znajdują się one w Unii jedynie tymczasowo, bez dalszej obróbki ani przetwarzania. Jak stwierdzono w motywie 10, takie substancje nie są „stosowane” w rozumieniu rozporządzenia REACH. W takim przypadku nie ma prawdopodobieństwa ziszczenia się ryzyka związanego z danymi substancjami w Unii. Bardzo niebezpieczne substancje mogą jednak podlegać szczególnym uregulowaniom(9).
42. Jeżeli natomiast dana substancja jest w Unii poddawana obróbce lub przetwarzaniu, rozporządzenie REACH musi znaleźć zastosowanie, aby zapewnić w ramach Unii zamierzony poziom ochrony. W takim wypadku trzeba bowiem podjąć niezbędne działania, aby związane z tą substancją ryzyko nie ziściło się przy obróbce lub przetwarzaniu. To, czy dana substancja lub wytwarzane przy jej użyciu produkty podlegają uregulowaniom celnym, których celem jest późniejszy eksport, nie ma natomiast znaczenia dla tego, jak traktuje się to ryzyko.
43. Na pierwszą część pytania drugiego należy zatem odpowiedzieć, że wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH, znajduje zastosowanie, jedynie jeżeli dane substancje podlegają jednemu ze wskazanych w nim szczególnych uregulowań celnych, a mianowicie czasowemu składowaniu (art. 5 pkt 11 i 17 oraz art. 144–152 kodeksu celnego), składowaniu w wolnych obszarach celnych w celu powrotnego wywozu (art. 5 pkt 14 oraz art. 243–249, ale nie art. 270 kodeksu celnego) lub tranzytowi (art. 226–236 kodeksu celnego), i nie są tam poddawane ani obróbce, ani przetwarzaniu.
B. Określenie importera
44. Teraz należy zbadać, czy osobę, która zamawia lub nabywa określoną ilość substancji u producenta spoza Unii Europejskiej, należy uznać za jej importera w rozumieniu art. 6 ust. 1 i art. 3 pkt 10 rozporządzenia REACH, który musi zarejestrować tę substancję w ECHA.
45. W myśl art. 3 pkt 12 rozporządzenia REACH import substancji jest równoznaczny z wprowadzeniem do obrotu. Ponieważ zgodnie z art. 5 substancja może zostać wprowadzona do obrotu, tylko jeżeli została zarejestrowana, można ją wprowadzić do obrotu dopiero po rejestracji. W art. 21 ust. 1 przewidziano nawet, że import jest dopuszczalny, tylko jeżeli ECHA w ciągu trzech tygodni od rejestracji nie wskaże importerowi braków w dokumentach rejestracyjnych.
46. Kto jest jednak zobowiązany do dokonania rejestracji? W myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia REACH importer substancji w ilości co najmniej 1 tony rocznie przedkłada ECHA dokumenty rejestracyjne. W art. 3 pkt 11 zdefiniowano importera jako osobę fizyczną lub prawną mającą siedzibę na terytorium Unii i odpowiedzialną za import. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 10 import oznacza fizyczne wprowadzenie na obszar celny Unii.
47. W wypadku importu substancji zobowiązanie do rejestracji zależy zatem od tego, kto jest odpowiedzialny za fizyczne wprowadzenie na obszar celny Unii.
48. W świetle ogólnego znaczenia tego słowa można by wyobrazić sobie cały szereg osób odpowiedzialnych. Jeżeli wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia REACH, nie znajduje zastosowania, załoga – a w szczególności kapitan – statku MV „HC SVEA KIM” oraz przedsiębiorstwo będące przewoźnikiem ponoszą bezpośrednią odpowiedzialność za fizyczne przemieszczenie. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika jednak, że to przedsiębiorstwo Belor wprowadziło substancję do Unii Europejskiej, a więc prawdopodobnie zleciło transport i miało nadzór nad przewoźnikiem. Również to przedsiębiorstwo może zatem być odpowiedzialne za import. Belor działa jednak na zlecenie Dreymoor, która w związku z tym mogłaby być odpowiedzialna ze swojej strony. Ponieważ zlecenie to przynajmniej w części polega na tym, że Triferto nabyła i zamówiła już dużą część dostawy, ona również mogłaby być odpowiedzialna.
49. Celem art. 3 pkt 11 i art. 6 rozporządzenia REACH – w przeciwieństwie na przykład do prawa karnego – nie jest jednak identyfikacja wszystkich osób odpowiedzialnych i wymierzenie sankcji zgodnie z zakresem przyczynienia się przez nich do popełnionego czynu. W świetle motywu 17 chodzi raczej o zapewnienie, że zostaną zebrane wszystkie odpowiednie i dostępne informacje o substancjach, aby pomóc w identyfikacji ich niebezpiecznych właściwości. Aby odpowiednio rozdzielić nakład pracy związanej z udostępnieniem tych informacji pomiędzy użytkowników substancji, każda ilość substancji, która jest produkowana w Unii Europejskiej lub wprowadzana do Unii Europejskiej, musi zostać zarejestrowana. Konieczne – ale również wystarczające – jest zatem zarejestrowanie danej ilości substancji przez jedną osobę.
50. Rozporządzenie REACH, a w szczególności art. 3 pkt 11, są jednak jedynie w ograniczonym stopniu pomocne w identyfikacji tej osoby, ponieważ pojęcie „odpowiedzialnego”, jak wyjaśniono w pkt 48, jest bardzo szerokie. Krąg osób odpowiedzialnych zostaje wprawdzie ograniczony poprzez to, że jako importerzy w grę wchodzą jedynie osoby mające miejsce zamieszkania lub siedzibę w Unii, co wyklucza w szczególności Dreymoor oraz być może również kapitana i załogę statku. W niniejszej sprawie odpowiedzialne mogą być jednak nadal przynajmniej Triferto i Belor.
51. W swoich wskazówkach dotyczących obowiązku rejestracji ECHA proponuje, aby o tym, kto jest importerem, rozstrzygać zawsze w świetle okoliczności danej sprawy. Określa ona na tej podstawie przykładowo, kto powinien być osobą odpowiedzialną w określonych sytuacjach. W wielu przypadkach za importera należy uznać ostatecznego odbiorcę towaru, a więc ten podmiot, który zamówił i nabył importowaną substancję; w określonych okolicznościach za importera winno się jednak uznać również osobę, która organizuje import(10). Komisja i Belgia powołują się w swojej argumentacji na te wskazówki.
52. ECHA nie jest jednak uprawniona, by konkretyzować art. 3 pkt 11 rozporządzenia REACH w drodze wiążącej wykładni, co zresztą wyraźnie podkreśla w swoich wskazówkach(11). W związku z tym nie są one wiążące. Mogą jednak stanowić przydatne punkty odniesienia w ramach wykładni nieokreślonego pojęcia prawnego takiego jak pojęcie osoby odpowiedzialnej za import. Przekonujące wydaje się zatem założenie, że często to ostateczny odbiorca dostawy powinien ponosić główną odpowiedzialność, ponieważ ma interes w tym, by towary objęte dostawą zostały przemieszczone do Unii. Bez jego inicjatywy nie doszłoby co do zasady do importu substancji. Wprawdzie sprzedawca zwykle też ma taki interes, ale w świetle art. 3 pkt 11 rozporządzenia REACH nie wchodzi w grę jako osoba odpowiedzialna, jeżeli – jak w niniejszym przypadku – nie ma siedziby w Unii.
53. Interes nabywcy w imporcie nie wyklucza jednak, że inny podmiot – w niniejszej sprawie Belor – przejmie odpowiedzialność od odbiorcy towaru, tym samym stając się importerem w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia REACH i osobą zobowiązaną do rejestracji.
54. Co do zasady nie może w tym celu wystarczyć zwykłe oświadczenie czy też umowa, ponieważ w przeciwnym razie należałoby się obawiać obchodzenia zobowiązań importera wynikających z rozporządzenia REACH. W szczególności należy zapobiegać sytuacji, w której rzeczywisty importer substancji rozdzielałby importowaną przez siebie ilość substancji na różnych „pozornych importerów”, z których każdy pozostawałby poniżej progu rodzącego obowiązek rejestracji lub też progu rodzącego obowiązek podawania danych w szerszym zakresie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 do rejestracji zobowiązani są bowiem jedynie importerzy, którzy importują więcej niż 1 tonę rocznie, a zgodnie z art. 12 obowiązki rejestracyjne przy większych ilościach rocznych przypadających na danego importera (10 t, 100 t lub 1000 t) mają coraz szerszy zakres.
55. Rejestracja nie jest ponadto jedynie formalnością, lecz wiąże się z istotnym nakładem pracy. Zgodnie z art. 10 i różnymi załącznikami do rozporządzenia REACH rejestrujący musi złożyć rozległą dokumentację dotyczącą substancji oraz raport bezpieczeństwa chemicznego. Ponadto zgodnie z art. 22 podlega on po rejestracji dalszym obowiązkom przekazywania informacji.
56. Skuteczne przyjęcie odpowiedzialności i obowiązku rejestracji wymaga zatem co najmniej uzasadnionego zaufania podmiotów uczestniczących w imporcie do tego, że osoba, która przyjmuje tę odpowiedzialność, posiada potrzebną wiedzę i potrzebne zasoby, aby wywiązać się ze wskazanych zobowiązań. Podmioty te, a w szczególności podmiot zamawiający substancję, nie mogę żywić w tym zakresie ślepego zaufania, lecz muszą wykazać niezbędną staranność przy wyborze i przynajmniej przed importem zażądać dowodu, że rejestrujący rzeczywiście zarejestrował daną ilość substancji w ECHA.
57. Jeżeli jednak osoba, która bierze na siebie odpowiedzialność za import – jak w niniejszym wypadku – rzeczywiście spełniła obowiązki importera, tzn. w szczególności zarejestrowała dostawę w ECHA oraz również w pozostałym zakresie w istotnym stopniu zorganizowała fizyczne wprowadzenie towarów objętych dostawą na terytorium Unii, a także nic nie wskazuje na obejście lub naruszenie zobowiązań wynikających z rozporządzenia ECHA, sensowne wydaje się zaakceptowanie faktu przyjęcia przez nią odpowiedzialności. Wbrew stanowisku Belgii nie jest natomiast decydujące to, czy to przyjęcie wynika z umowy zawartej z nabywcą towaru, czy też z innych okoliczności – w niniejszej sprawie z porozumienia między Dreymoor a Belor.
58. W art. 8 rozporządzenia REACH przewidziano nawet wyraźnie możliwość dokonania uzgodnienia z podmiotem spoza Unii na wypadek szczególnej sytuacji, a mianowicie takiej, w której producent substancji mający siedzibę poza terytorium Unii za obopólną zgodą wyznacza osobę mającą siedzibę na terytorium Unii jako swojego wyłącznego przedstawiciela w zakresie wypełniania obowiązków ciążących na importerach. Importerzy mają w ten sposób zostać zwolnieni z obowiązku rejestracji, ponieważ uznaje się ich w takim przypadku za dalszych użytkowników.
59. Jak stwierdziła podczas rozprawy również Komisja, te przepisy dotyczące wyłącznego przedstawiciela nie sprzeciwiają się przyjęciu obowiązku rejestracji w innym wypadkach. To prawda, że rozporządzenie nie zawiera porównywalnego z art. 8 rozporządzenia REACH uregulowania przewidującego, że podmioty uczestniczące w imporcie mogą uzgodnić, kto spełni obowiązek rejestracji. Ponieważ w rozporządzeniu nie określa się jednak jednoznacznie, na którą osobę nakłada się ten obowiązek, zakładając jednocześnie pojedynczą rejestrację importowanych ilości substancji, musi istnieć możliwość porozumienia się co do tego, kto przyjmie to zobowiązanie.
60. Ta wykładnia art. 3 pkt 11 i art. 6 rozporządzenia REACH ma ponadto tę zaletę, że obejmuje również sytuację, w której przedsiębiorstwo handlowe mające siedzibę poza terytorium Unii, takie jak Dreymoor, importuje do Unii substancję wytworzoną przez innego producenta, nie dysponując jeszcze odbiorcami na terytorium Unii. W takiej sytuacji nikt nie mógłby bowiem zarejestrować dostawy, w związku z czym import byłby prawnie niedopuszczalny. Takim przedsiębiorstwem handlowym nie byłby producent substancji, w związku z czym nie mogłoby ono wyznaczyć wyłącznego przedstawiciela zgodnie z art. 8. Podobnie nie mogłoby ono również samodzielnie zarejestrować dostawy, jeżeli nie ma siedziby na terytorium Unii. Jeżeli odbiorcy nie zostali jeszcze ustaleni, również oni nie mogą ponosić odpowiedzialności za import. Aby tego rodzaju importy były możliwe, musi zatem istnieć możliwość przyjęcia odpowiedzialności za import przez podmiot mający miejsce zamieszkania lub siedzibę na terytorium Unii.
61. W sprawie w postępowaniu głównym takie rozwiązanie byłoby konieczne przynajmniej w odniesieniu do ilości, które Triferto nabyła dopiero po tym, jak dokonano importu, a być może również w odniesieniu do części ładunku – 2000 ton – której lokalizacji Trybunałowi nie podano. Zgodnie z odpowiedzią udzieloną na pierwszą część pytania drugiego przynajmniej import ilości sprzedanych później Triferto był już bowiem dokonany, zanim ustalono odbiorcę.
62. Na pytanie pierwsze i na drugą część pytania drugiego należy zatem udzielić odpowiedzi, zgodnie z którą nabywca substancji importowanej do Unii w ilości przekraczającej 1 tonę zgodnie z art. 3 pkt 10 i 11 oraz art. 6 rozporządzenia REACH nie jest zobowiązany do samodzielnej rejestracji tej substancji, jeżeli inna osoba mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w Unii przyjęła odpowiedzialność za import substancji i dokonała rejestracji i jeżeli nic nie wskazuje na obejście zobowiązań związanych z rejestracją substancji.
V. Wnioski
63. Proponuję zatem, aby na pytania prejudycjalne Trybunał udzielił następujących odpowiedzi:
1) Wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów, znajduje zastosowanie, jedynie jeżeli dane substancje podlegają jednemu ze wskazanych w nim szczególnych uregulowań celnych, a mianowicie czasowemu składowaniu [art. 5 pkt 11 i 17 oraz art. 144–152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny], składowaniu w wolnych obszarach celnych w celu powrotnego wywozu (art. 5 pkt 14 oraz art. 243–249, ale nie art. 270 kodeksu celnego) lub tranzytowi (art. 226–236 kodeksu celnego), i nie są tam poddawane ani obróbce, ani przetwarzaniu.
2) Nabywca substancji importowanej do Unii w ilości przekraczającej 1 tonę zgodnie z art. 3 pkt 10 i 11 oraz art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 nie jest zobowiązany do samodzielnej rejestracji tej substancji, jeżeli inna osoba mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w Unii przyjęła odpowiedzialność za import substancji i dokonała rejestracji i jeżeli nic nie wskazuje na obejście zobowiązań związanych z rejestracją substancji.