Zadeva T‑529/09

Sophie in ’t Veld

proti

Svetu Evropske unije

„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Mnenje pravne službe Sveta glede priporočila Komisije za pridobitev dovoljenja za začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma – Delna zavrnitev dostopa – Izjema, ki se nanaša na varstvo javnega interesa na področju mednarodnih odnosov – Izjema, ki se nanaša na varstvo pravnih mnenj – Konkreten in predvidljiv poseg v zadevni interes – Višji javni interes“

Sodba Splošnega sodišča (peti senat) z dne 4. maja 2012 ?II ‑ 0000

Povzetek sodbe

1.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Zavrnitev dostopa – Obveznost institucije, da konkretno in individualno preuči dokumente – Obseg

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)

2.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa – Sodni nadzor – Obseg – Meje

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a))

3.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa – Področje uporabe – Mnenje pravne službe Sveta glede pravne podlage odločbe, ki dovoljuje začetek pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma – Vključitev

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a), tretja alinea)

4.      Akti institucij – Izbira pravne podlage – Izbira, ki mora temeljiti na objektivnih elementih, nad katerimi je mogoč sodni nadzor

(člen 5 PEU)

5.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa – Razkritje pravnega mnenja v zvezi z začetkom pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma – Nevarnost ogrozitve varovanega javnega interesa, ki izhaja iz razkritja obstoja dvoma glede izbire pravne podlage – Neobstoj

(člen 218(11) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a), tretja alinea)

6.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)

7.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Razkritje pravnega mnenja v zvezi z začetkom pogajanj za sklenitev mednarodnega sporazuma

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a), tretja alinea, in (2), druga alinea)

8.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Višji javni interes za razkritje dokumentov – Obveznost institucije, da pretehta prisotne interese

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodni izjavi 2 in 6 ter člen 4(2), druga alinea)

9.      Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo pravnih nasvetov – Obseg – Razkritje pravnega mnenja v zvezi z mednarodnimi pogajanji – Obveznost preglednosti

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a), tretja alinea, in (2), druga alinea)

10.    Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od načela dostopa do dokumentov – Obveznost odobritve delnega dostopa do delov dokumenta, ki niso zajeti z izjemo

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 4(1)(a), tretja alinea, in 6)

11.    Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg

(člen 296 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001)

1.      Kadar institucija odloči, da se zavrne dostop do dokumenta, katerega posredovanje se je od nje zahtevalo, mora načeloma podati pojasnila v zvezi s tem, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko škodil interesu, ki je varovan z izjemo iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, na katero se sklicuje ta institucija.

V zvezi s tem po eni strani zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je varovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe. Taka uporaba je načeloma lahko upravičena le, prvič, če je institucija predhodno presodila, ali bi dostop do dokumenta lahko konkretno in dejansko škodil varovanemu interesu, in drugič, v primerih iz člena 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001, če ni prevladal javni interes za razkritje tega dokumenta. Po drugi strani mora biti nevarnost ogrozitve varovanega interesa razumno predvidljiva, in ne le hipotetična. Dejstvo, da je dokument označen s stopnjo tajnosti „restreint UE“ v skladu s sklepom Sveta – kljub temu, da lahko kaže na občutljivo vsebino tako opredeljenega dokumenta – ne zadošča za upravičitev uporabe izjem iz člena 4 navedene uredbe.

(Glej točke od 19 do 21.)

2.      V skladu s členom 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose, zato je treba opozoriti, da je narava odločbe, ki jo mora sprejeti institucija, zahtevna in kočljiva, glede nje pa se zahteva prav posebna previdnost, zlasti glede na posebej občutljiv in bistven značaj varovanega interesa. Ker taka odločba zahteva široko polje proste presoje, mora nadzor, ki ga Splošno sodišče izvaja nad zakonitostjo te odločbe, obsegati samo preverjanje, ali so bila upoštevana postopkovna pravila in obveznost obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napako pri presoji in zlorabo pooblastil.

(Glej točke od 23 do 25.)

3.      Mnenje pravne službe Sveta, izdano zaradi sprejetja odločbe Sveta o dovolitvi začetka pogajanj v imenu Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma med Unijo in tretjo državo, da bi se ministrstvu za finance zadnjenavedene države v okviru preprečevanja terorizma oziroma njegovega financiranja in boja proti njemu posredovali podatki o finančnih transakcijah, ki se nanaša na pravno podlago te odločbe in s tem na pristojnosti Unije oziroma Skupnosti, lahko glede na njegovo vsebino in okoliščine, v katerih je bilo sestavljeno, spada pod izjemo iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije v zvezi z varstvom javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose.

Namreč, ker je bil ta dokument napisan posebej za začetek pogajanj, ki so morala privesti do sklenitve mednarodnega sporazuma, je analiza, ki jo je opravila pravna služba zadevne institucije, nujno povezana s specifičnimi okoliščinami predvidenega mednarodnega sporazuma, in to čeprav navedeni dokument obravnava vprašanje pravne podlage, ki je vprašanje notranjega prava Unije.

Tako bi razkritje elementov, ki so povezani s cilji, ki jim sledi Unija pri pogajanjih, zlasti s tem, da obravnavajo specifično vsebino predvidenega sporazuma, škodilo vzdušju zaupanja pri pogajanjih.

V zvezi s tem se tožeča stranka ne more veljavno sklicevati na dejstvo, da je bilo neko število informacij v zvezi z vsebino predvidenega mednarodnega sporazuma dano v javnost tako s strani Sveta kot v okviru pogovorov znotraj Parlamenta.

Nevarnost ogrozitve, na katero se sklicuje Svet, namreč izhaja iz razkritja posebne presoje, ki jo je glede teh elementov opravila njegova pravna služba, zato zgolj dejstvo, da so bili ti elementi javnosti znani, ne omaja te ugotovitve.

(Glej točke 26, 28, 29 in od 35 do 38.)

4.      Izbira ustrezne pravne podlage je tako za notranji kot za mednarodni ukrep Unije ustavnopravnega pomena. Unija mora namreč, ker ima le dodeljene pristojnosti, akt, ki ga želi sprejeti, nujno navezati na določbo Pogodbe, ki jo pooblašča za odobritev takega akta. Poleg tega izbira pravne podlage akta, vključno s tem, ki je sprejet za sklenitev mednarodnega sporazuma, ne izhaja zgolj iz prepričanja njegovega avtorja, ampak mora temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, kot sta zlasti cilj in vsebina akta.

(Glej točki 47 in 48.)

5.      Kadar izbira pravne podlage temelji na objektivnih elementih in ne spada v polje proste presoje institucije, se morebitnega razhajanja v mnenjih o tem vprašanju ne sme enačiti z razhajanjem institucij glede elementov v zvezi z vsebino sporazuma. Zato zgolj bojazen, da bo v institucijah razkrito različno stališče glede pravne podlage odločbe o dovolitvi začetka pogajanj v imenu Unije, ne zadostuje za sklepanje o nevarnosti ogrozitve varovanega javnega interesa na področju mednarodnih odnosov. Čeprav je res, da lahko izbira napačne pravne podlage povzroči neveljavnost samega akta o sklenitvi in s tem razveljavi privolitev Unije, da jo sporazum zavezuje, pa o tej nevarnosti kljub temu ni mogoče sklepati na podlagi obstoja pravne razprave o obsegu institucionalnih pristojnosti v zvezi z mednarodnimi ukrepi Unije.

Zmeda glede narave pristojnosti Unije, ki lahko Unijo oslabi pri zagovarjanju svojega stališča na mednarodnih pogajanjih in ki lahko izvira iz nenavedbe pravne podlage, se lahko namreč ob odsotnosti predhodne in objektivne razprave med zadevnimi institucijami o pravni podlagi predvidenega ukrepa le še poslabša.

Poleg tega pravo Unije pozna postopek, določen s členom 300(6) ES (postal člen 218(11) PDEU), katerega namen je ravno preprečiti zaplete tako na ravni Unije kot v mednarodnem pravnem redu, do katerih bi lahko prišlo zaradi napačne izbire pravne podlage.

(Glej točke od 49 do 54.)

6.      Svet mora, če se ima namen sklicevati na določbe člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, opraviti preučitev v treh stopnjah, ki ustrezajo trem merilom iz navedenih določb. Najprej mora Svet preveriti, ali se dokument, katerega razkritje se zahteva, zares nanaša na pravno mnenje, in če se, ugotoviti, na katere njegove dele se to nanaša in ali lahko torej spadajo na področje uporabe navedene izjeme. Nato mora Svet preučiti, ali bi razkritje delov zadevnega dokumenta, za katere je bilo ugotovljeno, da se nanašajo na pravna mnenja, oslabilo varstvo teh mnenj. Nazadnje mora Svet, če meni, da bi razkritje oslabilo varstvo pravnih mnenj, preveriti, ali ne obstaja javni interes, ki prevlada nad tem razkritjem in ga utemelji, ne glede na poseg v njegovo možnost zahtevati pravna mnenja in prejeti odkrita, objektivna in popolna mnenja.

(Glej točki 63 in 64.)

7.      Nevarnost, da lahko razkritje dokumenta konkretno in dejansko ogrozi interes institucije, da zahteva pravna mnenja in prejme odkrita, objektivna in popolna mnenja, mora biti razumno predvidljiva, in ne le hipotetična.

Zgolj dejstvo, da se pravno mnenje nanaša na področje mednarodnih odnosov Unije, samo po sebi ne zadostuje za uporabo izjeme iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, saj je ta možnost že zajeta z izjemo iz člena 4(1)(a), tretja alinea, navedene uredbe. Čeprav bi bilo mogoče pritrditi, da bi se v tem položaju dokumentom institucij lahko podelilo večje varstvo, da bi se izognilo kakršnemu koli posegu v interes Unije pri poteku mednarodnih pogajanj, je ta okoliščina že upoštevana s priznanjem širokega polja proste presoje, ki ga imajo institucije pri uporabi izjeme iz člena 4(1)(a), tretja alinea, te uredbe.

Vendar naj se Svet v zvezi z izjemo, določeno v členu 4(2), druga alinea, navedene uredbe, ne bi mogel veljavno sklicevati na splošno ugotovitev, da se poseg v varovan javni interes lahko domneva na občutljivem področju, zlasti v zvezi s pravnimi mnenji, danimi v okviru postopka pogajanj o mednarodnem sporazumu. Konkreten in dejanski poseg v zadevni interes naj ravno tako ne bi bil izkazan s preprosto bojaznijo, da bodo državljanom razkrita razhajanja med institucijami v mnenjih glede pravne podlage za mednarodni ukrep Unije in da bo s tem povzročen dvom o zakonitosti tega ukrepa.

Ugotovitev, v skladu s katero nevarnost, da lahko razkritje pravnih mnenj v zvezi s postopkom odločanja povzroči dvome o zakonitosti sprejetih aktov, ne more zadostovati za opredelitev oslabitve varstva pravnih mnenj, je namreč načeloma mogoče prenesti na področje mednarodnih ukrepov Unije, pri čemer postopek odločanja na tem področju ni izključen iz uporabe načela preglednosti.

(Glej točke 69, 71 in od 73 do 76.)

8.      V okviru uporabe izjeme v zvezi s pravnimi nasveti iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije mora Svet uravnotežiti poseben interes, ki ga je treba varovati z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in morebiten javni interes, ki prevlada nad tem razkritjem in ga upravičuje. Upoštevati je treba namreč javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta ob upoštevanju prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001, iz povečane preglednosti, to je tesnejšega sodelovanja državljanov v postopku odločanja in večje zakonitosti v upravi ter njenega učinkovitejšega in odgovornejšega ravnanja v razmerju do državljanov v demokratičnem sistemu. Te ugotovitve so ustrezne zlasti, kadar Svet deluje v svoji zakonodajni funkciji, kar izhaja iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 1049/2001, v skladu s katero se prav v takem primeru zagotovi širši dostop do dokumentov.

V zvezi s tem sta člen 207(3), drugi pododstavek, ES in člen 7 Sklepa 2006/683 o sprejetju poslovnika Sveta za namene uporabe izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 le vodilo za določitev, ali je Svet deloval kot zakonodajni organ ali ne.

Pobuda za pogajanja in vodenje teh pogajanj za sprejetje mednarodnega sporazuma načeloma spadata v domeno izvršilne oblasti. Poleg tega je sodelovanje javnosti v postopku v zvezi s pogajanji in sklenitvijo mednarodnega sporazuma glede na legitimni interes nerazkritja strateških elementov pogajanj nujno omejeno. Zato je treba v tem postopku ugotoviti, da Svet ni deloval kot zakonodajni organ. Kljub temu uporabe ugotovitev v zvezi z načelom preglednosti postopka odločanja ni mogoče izključiti glede mednarodnih ukrepov, zlasti kadar se odločba o dovolitvi začetka pogajanj nanaša na mednarodni sporazum, ki lahko vpliva na področje zakonodajne dejavnosti Unije, na primer področje obdelave in izmenjave podatkov v okviru policijskega sodelovanja, in ki lahko vpliva tudi na varstvo osebnih podatkov.

Zato obstaja prevladujoč javni interes za razkritje dokumenta, ki vsebuje pravno mnenje, ker naj bi ta prispeval k podelitvi večje legitimnosti institucijam in zviševal zaupanje evropskih državljanov v institucije, tako da bi omogočal javne razprave o vprašanjih, glede katerih obstajajo različna mnenja o – med drugim – dokumentu, ki obravnava pravno podlago za sporazum, ki bo imel po sprejetju vpliv na temeljno pravico do varstva osebnih podatkov.

(Glej točke od 81 do 83, od 87 do 90 in 93.)

9.      Na področju pravice javnosti do dostopa do internih dokumentov institucij v zvezi z mednarodnimi pogajanji, ki potekajo med Unijo in tretjo državo, bojazni, da razkritje internih pravnih mnenj neke institucije ogroža javni interes, povezan z varstvom pravnih nasvetov, ni mogoče upravičiti, ker prav preglednost na področju pravnih mnenj s tem, da omogoča odprto razpravo o različnih stališčih, prispeva k temu, da imajo institucije v očeh državljanov Unije večjo legitimnost, in povečuje zaupanje v njih. V bistvu lahko predvsem neobstoj informacij in razprav pri državljanih ustvari dvome ne le o zakonitosti posameznega akta, ampak tudi o legitimnosti postopka odločanja v celoti.

V zvezi s tem po eni strani dejstvo, da se dokument nanaša na področje, ki bi lahko bilo zajeto z izjemo iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije v zvezi z varstvom javnega interesa na področju mednarodnih odnosov, ni upoštevno glede presoje uporabe drugačne izjeme v zvezi z varstvom pravnih mnenj iz člena 4(2), druga alinea, navedene uredbe.

Po drugi strani, čeprav se je na dejstvo, da postopek za sklenitev mednarodnega sporazuma v trenutku sprejetja odločbe o zavrnitvi dostopa do pravnega mnenja v zvezi s tem sporazumom še poteka, mogoče sklicevati v okviru preučitve nevarnosti ogrozitve javnega interesa v zvezi z varstvom pravnih mnenj, pa to vseeno ni odločilno pri preveritvi, ali kljub tej nevarnosti ogrozitve morebiti obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje.

Javni interes v zvezi s preglednostjo postopka odločanja bi bil namreč brez pomena, če bi bilo njegovo upoštevanje omejeno na primere, v katerih se je postopek odločanja zaključil.

(Glej točke 96, 97 in od 99 do 101.)

10.    Preučitev delnega dostopa do dokumenta institucij Unije mora biti opravljena glede na načelo sorazmernosti. Že iz samega besedila člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije izhaja, da je institucija dolžna preučiti, ali je mogoče dovoliti delni dostop do dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop, in zavrniti dostop samo do podatkov, na katere se nanašajo izjeme iz navedenega člena. Institucija mora tak delni dostop dovoliti, če se lahko cilj, ki ga uresničuje, ko dostop do dokumenta zavrne, doseže tako, da se prikrijejo deli dokumenta, ki lahko oslabijo varstvo javnega interesa.

(Glej točki 105 in 106.)

11.    Na področju pravice dostopa do dokumentov je institucija, ki je zavrnila dostop do dokumenta, dolžna podati obrazložitev, na podlagi katere je mogoče razumeti in preveriti, ali zahtevani dokument dejansko spada na področje uporabe navedene izjeme in ali je varstvo v zvezi s to izjemo zares potrebno.

Poleg tega je splošnost obrazložitve, v smislu, da Svet ne opredeli občutljive vsebine, ki bi lahko bila razkrita z razkritjem, utemeljena z bojaznijo, da se ne bi razkrile informacije, ki jih varuje izjema, ki se nanaša na varstvo javnega interesa na področju mednarodnih odnosov.

(Glej točki 118 in 121.)