Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 25 de abril de 2024 (*)
«Procedimiento prejudicial — Transportes aéreos — Tasas aeroportuarias — Directiva 2009/12/CE — Artículo 11, apartado 5 — Financiación de la autoridad de supervisión independiente — Contribución de los usuarios de aeropuertos — Criterios de imposición»
En el asunto C‑204/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), mediante resolución de 24 de marzo de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de marzo de 2023, en el procedimiento entre
Autorità di regolazione dei trasporti
y
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
con intervención de:
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. N. Piçarra (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. N. Jääskinen y M. Gavalec, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd y Lufthansa Cargo, por el Sr. F. L. Arrigoni, avvocato;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por la Sra. M. De Vergori y el Sr. S. L. Vitale, avvocati dello Stato;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. P. A. Messina y la Sra. B. Sasinowska, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativa a las tasas aeroportuarias (DO 2009, L 70, p. 11).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Autorità di regolazione dei trasporti (Autoridad de Control de Transportes, Italia; en lo sucesivo, «autoridad de supervisión»), por un lado, y Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd y Lufthansa Cargo (en lo sucesivo, conjuntamente, «usuarios de aeropuertos afectados»), por otro lado, en relación con la validez de una decisión de la autoridad de supervisión por la que se fijan el importe y las modalidades de pago de la contribución destinada a la financiación de esta autoridad para el año 2019.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El considerando 12 de la Directiva 2009/12 enuncia:
«Con el fin de garantizar la imparcialidad de sus decisiones y la aplicación correcta y eficaz de la presente Directiva conviene establecer en cada Estado miembro una autoridad de supervisión independiente. Esta autoridad debe disponer de todos los recursos necesarios en cuanto a personal, competencias y medios financieros para el ejercicio de sus funciones.»
4 El artículo 2 de dicha Directiva dispone:
«A los efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
2) “entidad gestora del aeropuerto”: la entidad que, conjuntamente o no con otras actividades y en virtud de las disposiciones nacionales legales, reglamentarias o contractuales, tenga por misión la administración y la gestión de las infraestructuras aeroportuarias o de redes aeroportuarias y la coordinación y control de las actividades de los distintos operadores presentes en el aeropuerto o en la red aeroportuaria de que se trate;
3) “usuario de un aeropuerto”: toda persona física o jurídica que transporte por vía aérea viajeros, correo o carga, con origen en ese aeropuerto o con destino al mismo;
4) “tasa aeroportuaria”: toda exacción percibida en beneficio de la entidad gestora del aeropuerto y a cargo de los usuarios del aeropuerto, abonada a cambio del uso de las instalaciones y los servicios prestados exclusivamente por la entidad gestora del aeropuerto y relacionados con el aterrizaje, el despegue, la iluminación y estacionamiento de aeronaves, y el tratamiento de los pasajeros y la carga;
[…]».
5 A tenor del artículo 3 de dicha Directiva, titulado «No discriminación», «los Estados miembros velarán por que las tasas aeroportuarias no establezcan discriminaciones entre los usuarios de los aeropuertos, de conformidad con el Derecho comunitario».
6 El artículo 11 de la misma Directiva, con la rúbrica «Autoridad de supervisión independiente», dispone en sus apartados 3 y 5:
«3. Los Estados miembros garantizarán la independencia de la autoridad de supervisión independiente velando por que sea jurídicamente distinta y funcionalmente independiente de cualquier entidad gestora del aeropuerto y compañía aérea. Los Estados miembros que mantengan la propiedad de aeropuertos, entidades gestoras de los aeropuertos o compañías aéreas o el control de entidades gestoras de los aeropuertos o de compañías aéreas velarán por que las funciones relativas a dicha propiedad o control no recaigan en la autoridad de supervisión independiente. Los Estados miembros velarán por que la autoridad de supervisión independiente ejerza sus competencias de modo imparcial y transparente.
[…]
5. Los Estados miembros podrán establecer un mecanismo de financiación de la autoridad de supervisión independiente, que podrá incluir la recaudación de una tasa cobrada a los usuarios y entidades gestoras de los aeropuertos.»
Derecho italiano
7 El artículo 37, apartado 6, letra b), del decreto legge n. 201 — Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Decreto-ley n.º 201, por el que se establecen disposiciones urgentes para el crecimiento, la equidad y la consolidación de las cuentas públicas), de 6 de diciembre de 2011 (GURI n.º 284, de 6 de diciembre de 2011, suplemento ordinario n.º 251), convalidado, con modificaciones, por la legge n. 214 (Ley n.º 214), de 22 de diciembre de 2011 (GURI n.º 300, de 27 de diciembre de 2011, suplemento ordinario n.º 276), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.º 214/2011»), dispone:
«Se procederá del siguiente modo al ejercicio de las competencias previstas en el apartado 2 y de las actividades contempladas en el apartado 3, así como al ejercicio de las demás competencias y de las demás actividades atribuidas por la ley:
[…]
b) mediante una contribución abonada por los operadores económicos activos en el sector del transporte y para los que la autoridad [de supervisión] haya comenzado concretamente, en el mercado en el que operan, el ejercicio de las competencias o la realización de las actividades previstas por la ley, en una medida no superior al 1 por mil del volumen de negocios resultante del ejercicio de las actividades realizadas percibido en el último ejercicio, previéndose umbrales de exención en función de la importancia del volumen de negocios. El cómputo del volumen de negocios se efectuará de forma que se evite la duplicación de las contribuciones. El importe de la contribución se determinará anualmente mediante acto de la autoridad [de supervisión], sujeto a la aprobación del presidente del Consejo de Ministros, de acuerdo con el ministro de Economía y Hacienda. En un plazo de treinta días, podrán presentarse observaciones ante la autoridad [de supervisión], que se atendrá a las mismas. A falta de observaciones, el acto se considerará aprobado.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
8 El 19 de diciembre de 2018, la autoridad de supervisión adoptó, sobre la base del artículo 37, apartado 6, letra b), de la Ley n.º 214/2011, una decisión por la que se fijaban el importe y las modalidades de pago de la contribución adeudada a dicha autoridad por los usuarios de aeropuertos correspondiente al año 2019.
9 Los usuarios de aeropuertos afectados recurrieron dicha decisión ante el Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Piamonte, Italia).
10 Dado que dicho órgano jurisdiccional estimó el recurso, la autoridad de supervisión interpuso recurso de apelación ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), órgano jurisdiccional remitente, alegando, por una parte, que los operadores económicos en el sector del transporte forman parte del círculo de entidades obligadas a abonar la contribución prevista en el artículo 37, apartado 6, letra b), de la Ley n.º 214/2011 y, por otra parte, que, en el sector de la aviación, regulado por la Directiva 2009/12, el ejercicio de las competencias de la autoridad de supervisión está dirigido tanto a las entidades gestoras de aeropuertos como a los usuarios de aeropuertos.
11 Por su parte, los usuarios de aeropuertos afectados sostienen que la contribución, basada en el volumen de negocios, que han de abonar en virtud de dicha decisión de la autoridad de supervisión constituye un impuesto general no vinculado a la prestación de un servicio específico, contrariamente a la tasa contemplada en el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12. Por consiguiente, consideran que la normativa italiana es contraria a dicho artículo 11, apartado 5, en la medida en que establece una contribución destinada a sufragar todos los costes de dicha autoridad, sin vincularla a los costes de explotación reales. Añaden que, si todos los usuarios de aeropuertos, y no solo los establecidos en el Estado miembro al que pertenezca la autoridad de supervisión en cuestión o constituidos con arreglo al Derecho de dicho Estado miembro, estuvieran obligados a contribuir a la financiación de las autoridades de supervisión en varios Estados miembros, ello multiplicaría sus costes de manera anormal y contraria al espíritu de esa Directiva.
12 El órgano jurisdiccional remitente considera que el artículo 37, apartado 6, letra b), de la Ley n.º 214/2011 no es contrario prima facie al Derecho de la Unión, ya que, en virtud del artículo 11, apartados 3 y 5, de la Directiva 2009/12, los Estados miembros están facultados para garantizar la financiación de las autoridades de supervisión exigiendo a los usuarios de aeropuertos una contribución a esa financiación.
13 Aun admitiendo que una tasa aeroportuaria se distingue de las contribuciones no vinculadas a un servicio específico, por cuanto constituye la contrapartida de una prestación, dicho órgano jurisdiccional señala que el mecanismo de financiación, «que podrá incluir la recaudación de una tasa», previsto en ese artículo 11, apartado 5, no excluye una forma de financiación independiente de una contraprestación específica. En cualquier caso, según dicho órgano jurisdiccional, la práctica nacional tiene en cuenta, en el marco del procedimiento en varias fases establecido en el artículo 37, apartado 6, letra b), de la Ley n.º 214/2011, la correlación entre el importe de la contribución controvertida y los costes de funcionamiento de la autoridad de supervisión.
14 El órgano jurisdiccional remitente añade que la introducción de un marco común para las tasas aeroportuarias, previsto por la Directiva 2009/12, tiene por objeto garantizar un trato uniforme no solo entre las entidades gestoras de aeropuertos de la Unión Europea, sino también entre los usuarios de aeropuertos, como los transportistas aéreos. De ello deduce que una eventual limitación de la contribución controvertida a los usuarios de aeropuertos que tengan su domicilio social en el territorio nacional podría crear una distorsión de la competencia.
15 En este contexto, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 —disposición relativa al sector aeroportuario— en el sentido de que la financiación de la autoridad [de supervisión] debe efectuarse únicamente mediante la imposición de tasas aeroportuarias o puede efectuarse también mediante otras formas de financiación como la imposición de una contribución? ([El Consiglio di Stato (Consejo de Estado)] considera que la recaudación de las cantidades destinadas a financiar a la autoridad [de supervisión] mediante tasas aeroportuarias constituye una mera facultad del Estado miembro.)
2) ¿Deben referirse las tasas o la contribución que pueden imponerse para la financiación de la autoridad de supervisión con arreglo al artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 únicamente a servicios y costes específicos —en cualquier caso no indicados en [dicha] Directiva— o es suficiente su correlación con los costes de funcionamiento de la autoridad [de supervisión] resultantes de las cuentas transmitidas y auditadas por las autoridades gubernamentales?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 en el sentido de que las tasas solo pueden imponerse a las entidades residentes o constituidas con arreglo a la legislación del Estado que creó la autoridad [de supervisión]? ¿Sucede lo mismo en el caso de las contribuciones establecidas para el funcionamiento de [dicha] autoridad?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera y segunda
16 Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la financiación de la autoridad de supervisión independiente se garantiza mediante la recaudación de una contribución, cobrada a los usuarios de aeropuertos, cuyo importe no está correlacionado con el coste de los servicios prestados por dicha autoridad.
17 A tenor del artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12, «los Estados miembros podrán establecer un mecanismo de financiación de la autoridad de supervisión independiente, que podrá incluir la recaudación de una tasa cobrada a los usuarios y entidades gestoras de los aeropuertos».
18 En primer lugar, es preciso señalar que la «tasa», contemplada en la citada disposición, no se corresponde con la «tasa aeroportuaria», en el sentido del artículo 2, punto 4, de dicha Directiva. En efecto, por una parte, esta tasa aeroportuaria se percibe «en beneficio de la entidad gestora del aeropuerto», definida en el punto 2 de dicho artículo 2, mientras que la «tasa» a la que se refiere el artículo 11, apartado 5, de dicha Directiva, puede recaudarse, en particular, de entidades gestoras de aeropuertos. Por otra parte, la contrapartida de la «tasa aeroportuaria», en el sentido de dicho artículo 2, punto 4, está constituida por «el uso de las instalaciones y los servicios prestados exclusivamente por la entidad gestora del aeropuerto y relacionados con el aterrizaje, el despegue, la iluminación y estacionamiento de aeronaves, y el tratamiento de los pasajeros y la carga». Por lo tanto, la prestación de estos servicios no es competencia de la «autoridad de supervisión independiente» a que se refiere el artículo 11 de la misma Directiva.
19 En segundo lugar, del tenor del artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 se desprende claramente que el establecimiento de un mecanismo de financiación de las autoridades de supervisión constituye una mera facultad y no una obligación para los Estados miembros. Lo mismo sucede con la recaudación, a efectos de dicha financiación, de una tasa cobrada a los usuarios de aeropuertos, tal como se definen en el artículo 2, punto 3, de dicha Directiva.
20 De lo antedicho se deduce que, cuando los Estados miembros deciden, de conformidad con el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12, instaurar un mecanismo de financiación de sus autoridades de supervisión, no están obligados a establecer una correlación entre, por una parte, el importe de la contribución que exigen a los usuarios de aeropuertos y a las entidades gestoras de aeropuertos y, por otra, el coste de los servicios prestados por esa autoridad.
21 No obstante, al establecer tal mecanismo, los Estados miembros deben respetar los principios generales del Derecho de la Unión, como el principio de proporcionalidad y el principio de no discriminación (véanse, por analogía, las sentencias de 23 de abril de 2009, Angelidaki y otros, C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250, apartados 83 y 85, y de 5 de mayo de 2011, Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading, C‑201/10 y C‑202/10, EU:C:2011:282, apartado 37).
22 Conforme al principio de proporcionalidad, la normativa nacional que establece un mecanismo de financiación de la autoridad de supervisión, en virtud del artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12, no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de febrero de 2018, Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, apartado 32 y jurisprudencia citada), a saber, tal como se desprende del apartado 3 del referido artículo 11, a la luz del considerando 12 de la referida Directiva, dotar a dicha autoridad de los recursos en cuanto a personal, competencias técnicas y medios financieros que le permitan ejercer sus funciones de modo imparcial, transparente y con total independencia.
23 En cuanto a la prohibición de discriminación entre los usuarios de aeropuertos, esta se establece en el artículo 3 de la Directiva 2009/12, en lo que atañe a las tasas aeroportuarias, en el sentido del artículo 2, punto 4, de dicha Directiva, y se deriva directamente del principio de no discriminación en lo que se refiere a las tasas o contribuciones exigidas a esos usuarios en virtud del artículo 11, apartado 5, de la citada Directiva.
24 Habida cuenta de las razones expuestas, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la financiación de la autoridad de supervisión independiente se garantiza mediante la recaudación de una contribución, cobrada a los usuarios de aeropuertos, cuyo importe no está correlacionado con el coste de los servicios prestados por dicha autoridad, siempre que tal normativa sea conforme con los principios generales del Derecho de la Unión, en particular con los principios de proporcionalidad y de no discriminación.
Tercera cuestión prejudicial
25 Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la financiación de la autoridad de supervisión independiente se garantiza mediante la recaudación de una contribución cobrada a los usuarios de aeropuertos, aun cuando estos no estén establecidos en el Estado miembro al que pertenezca dicha autoridad o no se hayan constituido con arreglo al Derecho de ese Estado miembro.
26 A este respecto, es preciso señalar, en primer lugar, que el tenor del artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 no limita la aplicación del mecanismo de financiación de la autoridad de supervisión independiente a determinadas categorías de usuarios de aeropuertos, en función de su establecimiento en el Estado miembro de que se trate o de su constitución de conformidad con el Derecho de este.
27 En segundo lugar, como señalaron esencialmente, en sus observaciones escritas, tanto el órgano jurisdiccional remitente como la Comisión Europea, puesto que limitar las contribuciones impuestas para la financiación de la autoridad de supervisión independiente de un Estado miembro únicamente a los usuarios de aeropuertos que tengan su domicilio social en el territorio de ese Estado miembro exoneraría de tales contribuciones a los usuarios de aeropuertos con domicilio social en otro Estado miembro, aun cuando dichos usuarios utilizaran los aeropuertos del primer Estado miembro, tal limitación podría falsear la competencia entre estas dos categorías de usuarios de aeropuertos.
28 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la financiación de la autoridad de supervisión independiente se garantiza mediante la recaudación de una contribución cobrada a los usuarios de aeropuertos, aun cuando estos no estén establecidos en el Estado miembro al que pertenezca dicha autoridad o no se hayan constituido con arreglo al Derecho de ese Estado miembro.
Costas
29 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) declara:
1) El artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativa a las tasas aeroportuarias,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la financiación de la autoridad de supervisión independiente se garantiza mediante la recaudación de una contribución, cobrada a los usuarios de aeropuertos, cuyo importe no está correlacionado con el coste de los servicios prestados por dicha autoridad, siempre que tal normativa sea conforme con los principios generales del Derecho de la Unión, en particular con los principios de proporcionalidad y de no discriminación.
2) El artículo 11, apartado 5, de la Directiva 2009/12
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la financiación de la autoridad de supervisión independiente se garantiza mediante la recaudación de una contribución cobrada a los usuarios de aeropuertos, aun cuando estos no estén establecidos en el Estado miembro al que pertenezca dicha autoridad o no se hayan constituido con arreglo al Derecho de ese Estado miembro.
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