Zaak T‑62/08

ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Compensatie voor onteigening ten algemenen nutte – Verlenging van preferent tarief voor levering van elektriciteit – Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast – Begrip voordeel – Vertrouwensbeginsel – Tenuitvoerlegging van steunmaatregel”

Samenvatting van het arrest

1.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Vergoeding toegekend ter compensatie van onteigening van activa – Daarvan uitgesloten

(Art. 87, lid 1, EG)

2.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Administratieve procedure – Verplichting van Commissie om belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen in te dienen – Recht van ontvanger van steun om in passende mate te worden betrokken bij procedure – Grenzen

(Art. 88, lid 2, EG)

3.      Recht van de Unie – Beginselen – Rechten van verdediging – Toepassing op door Commissie ingeleide administratieve procedures – Onderzoek van voorgenomen steunmaatregelen – Omvang

(Art. 88, lid 2, EG)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Aanmelding bij Commissie – Draagwijdte van verplichting – Noodzaak om steunmaatregelen in ontwerpstadium aan te melden

(Art. 88, lid 3, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 2 en 3)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie waarbij onrechtmatigheid van steun wordt vastgesteld en terugvordering ervan wordt gelast – Steun die nog niet is uitbetaald

(Art. 88, lid 3, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun verleend in strijd met procedureregels van artikel 88 EG – Eventueel gewettigd vertrouwen van steunontvangers – Bescherming – Voorwaarden en grenzen

(Art. 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1)

7.      Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie om geen bezwaar te maken tegen nationale maatregel – Gewettigd vertrouwen van begunstigde in rechtmatigheid van verlenging van die maatregel – Geen

(Art. 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1)

1.      Maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken, en die daardoor overeenkomen met een subsidie, zoals onder meer het leveren van goederen of diensten op preferente voorwaarden, vormen voordelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Vergoedingen die de nationale autoriteiten op grond van een rechterlijke uitspraak aan particulieren moeten betalen ter zake van schade die zij aan die particulieren hebben veroorzaakt, hebben daarentegen juridisch een fundamenteel ander karakter en vormen geen steun in de zin van de artikelen 87 EG en 88 EG.

Een maatregel bestaande in de verlenging van een maatregel waarbij aan een onderneming ter vergoeding van een onteigening in de context van de nationalisatie van de elektriciteitssector een preferent tarief voor de levering van elektriciteit is toegekend, moet daarentegen als staatssteun worden aangemerkt wanneer het preferente tarief was toegekend als vergoeding voor een bepaalde periode die niet kon worden verlengd. Een maatregel die slechts een van de gunsttarieven is waarvan de verlenging tot doel heeft „de ontwikkeling en de herstructurering van de productie van de betrokken ondernemingen mogelijk te maken”, kan overigens niet worden beschouwd als de rechtmatige voortzetting van de vergoeding die de onderneming ten gevolge van de nationalisatie heeft gekregen.

(cf. punten 57, 60, 63, 72, 74, 99, 101)

2.      De procedure van controle van staatssteun is, gelet op de algemene opzet ervan, een procedure die wordt ingeleid jegens de lidstaat die, gezien zijn communautaire verplichtingen, verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun. In het kader van die procedure kunnen andere belanghebbenden dan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun, dus geen aanspraak maken op een debat op tegenspraak met de Commissie, zoals dit voor deze lidstaat wel mogelijk is. Zij hebben dus vooral de rol van informatiebron voor de Commissie. Dienaangaande bevat de procedure van controle van staatssteun geen bepaling die aan de ontvanger van de steun een bijzondere rol onder de belanghebbenden toekent. Overigens is de procedure van controle van staatssteun niet een procedure die wordt ingeleid „tegen” de ontvanger van de steun, hetgeen tot gevolg zou hebben dat deze ontvanger zich op even ruime rechten als de rechten van verdediging als zodanig zou kunnen beroepen. De beschikkingen die de Commissie op het gebied van staatssteun geeft, zijn immers uitsluitend tot de betrokken lidstaten gericht.

De algemene rechtsbeginselen, zoals het recht om te worden gehoord of het beginsel van behoorlijk bestuur, bieden de gemeenschapsrechter niet de mogelijkheid om de procedurele rechten uit te breiden, die het Verdrag en het afgeleide recht in het kader van de procedures van controle van staatssteun aan de belanghebbenden verlenen. Het feit dat een verzoeker bevoegd is om tegen de bestreden beschikking op te komen, biedt evenmin die mogelijkheid.

Uit geen enkele bepaling inzake staatssteun, noch uit de rechtspraak, blijkt immers dat de Commissie verplicht zou zijn, de ontvanger van staatsmiddelen over haar juridische beoordeling van de betrokken maatregel te horen, dan wel de betrokken lidstaat − en a fortiori de ontvanger van de steun − vóór de vaststelling van haar beschikking van haar standpunt in kennis te stellen, wanneer de belanghebbenden en de lidstaat zijn aangemaand, hun opmerkingen te maken.

(cf. punten 161‑163, 166‑168)

3.      Op het gebied van de controle van staatssteun vereist het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging dat de betrokken lidstaat in staat wordt gesteld, naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de door belanghebbende derden overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG ingediende opmerkingen waarop de Commissie haar beschikking wil baseren, en dat wanneer de lidstaat niet in staat is gesteld zijn mening over die opmerkingen kenbaar te maken, de Commissie deze opmerkingen in haar beschikking niet tegen die staat kan gebruiken. Een dergelijke schending van de rechten van de verdediging kan echter slechts tot nietigverklaring leiden indien de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben.

(cf. punt 189)

4.      Met betrekking tot de nieuwe steunmaatregelen die lidstaten zouden willen nemen, is voorzien in een voorafgaande controleprocedure, zonder welke geen steunmaatregel kan worden geacht op regelmatige wijze te zijn vastgesteld. Ingevolge artikel 88, lid 3, EG en de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG moet de Commissie immers van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte worden gebracht, en kunnen die maatregelen niet ten uitvoer worden gebracht alvorens de Commissie uitdrukkelijk of stilzwijgend daarmee heeft ingestemd.

De lidstaten moeten aldus twee onlosmakelijk met elkaar verbonden verplichtingen nakomen, namelijk de verplichting tot voorafgaande aanmelding van de voorgenomen steunmaatregelen en de verplichting, de tenuitvoerlegging van die voorgenomen maatregelen uit te stellen totdat de Commissie uitspraak heeft gedaan over de verenigbaarheid van die maatregelen met de gemeenschappelijke markt.

Steun kan zelfs dan als toegekend kan worden beschouwd wanneer hij nog niet aan de begunstigde is uitbetaald.

Steunmaatregelen moeten overigens bij de Commissie worden aangemeld wanneer zij nog in het ontwerpstadium verkeren, dat wil zeggen voordat zij tot uitvoering worden gebracht en wanneer zij nog kunnen worden aangepast naar aanleiding van eventuele opmerkingen van de Commissie. Verzekerd dient immers te worden dat de Commissie in het algemeen belang tijdig toezicht kan uitoefenen op elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen en aldus een preventief onderzoek kan verrichten. Het zou in strijd met de logica van het stelsel van voorafgaande toetsing van de steunmaatregelen van de staten zijn, te oordelen dat de Commissie slechts schending van artikel 88, lid 3, EG kan vaststellen nadat zij zich ervan heeft vergewist dat elke begunstigde daadwerkelijk de voordelen geniet die door de betrokken maatregel worden verleend.

(cf. punten 228‑230, 234‑236)

5.      De formulering van artikel 14 van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG, volgens welke, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, de Commissie beslist dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun terug te vorderen, wijst erop dat stelselmatig terugvordering dient te gebeuren.

Wanneer tijdens de administratieve procedure aan de Commissie is meegedeeld dat de omstreden steun nog niet aan de begunstigden is uitbetaald, is niet gegarandeerd dat dergelijke betalingen niet op een later tijdstip zijn gedaan, met name tussen het moment waarop die informatie is verstrekt, en de datum van kennisgeving van de eindbeschikking. In elk geval kan aan de Commissie niet worden verweten dat zij, teneinde grotere rechtszekerheid te scheppen, de concrete gevolgen van haar beschikking duidelijk heeft aangegeven.

Het feit dat een steun nog niet aan de begunstigde is uitbetaald, kan de geldigheid van de beschikking van de Commissie niet aantasten, maar kan hooguit gevolgen hebben voor de modaliteiten van de terugvordering van de steun. De terugvordering van de steun moet in beginsel volgens de relevante bepalingen van het nationale recht geschieden, onder voorbehoud echter dat die bepalingen aldus worden toegepast dat de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering niet in de praktijk onmogelijk wordt gemaakt, en alleen de nationale rechter is bevoegd om kennis te nemen van geschillen betreffende deze uitvoering.

De verplichting voor een lidstaat om het precieze bedrag van de terug te vorderen steun te berekenen, in het bijzonder wanneer deze berekening afhankelijk is van gegevens die de lidstaat niet aan de Commissie heeft meegedeeld, past in het ruimere kader van de verplichting tot loyale samenwerking die de Commissie en de lidstaten wederzijds bindt bij de uitvoering van de verdragsbepalingen inzake staatssteun. Aan de Commissie kan niet worden verweten dat zij geen rekening heeft gehouden met eventuele gegevens, feitelijk of rechtens, die haar tijdens de administratieve procedure konden worden voorgelegd, maar niet zijn voorgelegd, aangezien de Commissie niet gehouden is, zich ambtshalve bij benadering voor te stellen welke gegevens haar hadden kunnen worden voorgelegd.

(cf. punten 239, 241, 250‑251)

6.      Gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 88 EG uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, kunnen de ondernemingen die steun ontvangen, in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun hebben wanneer deze met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzaam ondernemer zal normaliter immers in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. In het bijzonder kan de steunontvanger, indien een steunmaatregel ten uitvoer is gelegd die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld, zodat deze op grond van artikel 88, lid 3, EG onrechtmatig is, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van die steun.

De ontvangers van onrechtmatige steun zich kunnen zich echter beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die hun vertrouwen in de rechtmatigheid van die steun konden wettigen, om zich tegen terugvordering van die steun te verzetten.

De vaststelling van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG heeft overigens een nieuwe situatie ter zake van de terugvordering van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun doen ontstaan, waaraan alle juridische consequenties dienen te worden verbonden. Artikel 14, lid 1, van die verordening bevestigt dat deze steun stelselmatig moet worden teruggevorderd (eerste zin), doch voorziet in een uitzondering (tweede zin) voor het geval dat terugvordering in strijd is met een algemeen beginsel van het recht van de Unie. Er bestaat dus een bepaling van afgeleid recht waarmee de Commissie bij de vaststelling van haar beschikkingen rekening moet houden en op grond waarvan zij in voorkomend geval genoopt kan zijn, af te zien van terugvordering van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun. Het lijdt geen twijfel dat schending van een dergelijke bepaling kan worden ingeroepen ter ondersteuning van een vordering tot nietigverklaring van het gedeelte van de beschikking waarbij terugvordering wordt gelast.

(cf. punten 269‑271, 275‑276)

7.      Het feit alleen dat er bij de begunstigde twijfel bestaat over de kwalificatie van een maatregel als staatssteun, volstaat uiteraard niet om bij die begunstigde een gewettigd vertrouwen te doen ontstaan in de rechtmatigheid van de ontvangen steun of in het feit dat de omstreden maatregel geen staatssteun vormt.

Aldus kon de beschikking van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een maatregel bestaande in de toekenning van een preferent tarief voor de levering van elektriciteit, geen gewettigd vertrouwen doen ontstaan in de rechtmatigheid van de latere verlenging van die maatregel of in het feit dat dit preferente tarief geen staatssteun vormt.

(cf. punten 283‑284, 288)