Sag T-116/22
Belavia – Belarusian Airlines AAT
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Niende Afdeling) af 29. maj 2024
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listerne – organisation af eller bidrag til Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser – fordel draget af Lukasjenko-regimet – urigtigt skøn«
1. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – opførelse på listerne, der er støttet på en række præcise, konkrete og samstemmende indicier
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2021/2125 og afgørelse (FUSP) 2023/421, bilaget; Rådets forordning nr. 765/2006 samt gennemførelsesforordning 2021/2124 og 2023/419, bilaget)
(jf. præmis 26-29)
2. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der organiserer Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser – begreb – urigtigt skøn – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2021/2125 og afgørelse (FUSP) 2023/421, bilaget; Rådets forordning nr. 765/2006 samt gennemførelsesforordning 2021/2124 og 2023/419, bilaget)
(jf. præmis 45, 48-52, 57-60 og 63-66)
3. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Belarus – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Belarus – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – rækkevidden af den kompetente myndigheds skønsbeføjelse – relevansen af de beviser, der er fremlagt i forbindelse med en tidligere opførelse, når begrundelsen ikke er ændret, når sagsøgerens situation ikke har ændret sig, eller når der ikke er sket nogen udvikling i konteksten i Belarus – ændringer i sagsøgerens situation og udvikling i situationen i Belarus
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2021/2125 og afgørelse (FUSP) 2023/421, bilaget; Rådets forordning nr. 765/2006 samt gennemførelsesforordning 2021/2124 og 2023/419, bilaget)
(jf. præmis 76-84)
4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Belarus – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der drager fordel af Lukasjenko-regimet eller støtter dette regime – begrebet fordel – urigtigt skøn – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2012/642/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/421, bilaget; Rådets forordning nr. 765/2006 og gennemførelsesforordning 2023/419, bilaget)
(jf. præmis 92-100)
Resumé
Med dommen frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i det annullationssøgsmål, som Belavia – Belarusian Airlines AAT havde anlagt til prøvelse af de retsakter, hvorved Rådet i 2021 havde opført (1) og dernæst i 2023 opretholdt (2) dette selskab på listen over personer og enheder, som er omfattet af restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus. Denne sag gjorde det muligt for Retten for første gang at fortolke det opførelseskriterium, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra c), nr. i), i afgørelse 2012/642 (3), og som vedrører organisation af Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser.
Denne dom vedrører en række restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union har vedtaget siden 2004 på grund af situationen i Belarus for så vidt angår demokrati, retsstatsprincippet og menneskerettigheder. Sagsøgeren, som er et statsejet nationalt luftfartsselskab, havde fået indefrosset sine midler og økonomiske ressourcer med den begrundelse, at selskabet drog fordel af og støttede Lukasjenko-regimet, og at det bidrog til dette regimes aktiviteter, der lettede ulovlig passage af Unionens ydre grænser, ved at deltage i transporten af tredjelandsstatsborgere, som ønskede at passere Unionens ydre grænser, fra Mellemøsten til Belarus.
Rettens bemærkninger
Hvad for det første angår den oprindelige opførelse af sagsøgeren på listerne på grundlag af det kriterium, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra c), nr. i), i afgørelse 2012/642, fandt Retten, at Rådet rådede over en række indicier, der var tilstrækkeligt præcise, konkrete og overensstemmende til at godtgøre, at tredjelandsstatsborgere, der havde til hensigt at passere Unionens ydre grænser uden at overholde den relevante lovgivning, rejste til Minsk (Belarus) om bord på flyvninger, som sagsøgeren gennemførte fra Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet. Desuden rådede Rådet over tilstrækkelige indicier til at hævde, at sagsøgeren med henblik på at muliggøre dette øgede antallet af flyvninger på eksisterende ruter, og at lokale rejsearrangører fungerede som mellemled med hensyn til at sælge sagsøgerens flybilletter til de ovenfor nævnte personer og derved hjalp dette selskab med at holde lav profil.
Retten forkastede dernæst de argumenter, som sagsøgeren havde fremført med henblik på at anfægte denne række indicier. For det første gjorde sagsøgeren således bl.a. gældende, at selskabet i 2021 havde transporteret færre passagerer end andre luftfartsselskaber, der også befløj flyruterne mellem Istanbul (Tyrkiet) og Minsk samt mellem Dubai (De Forenede Arabiske Emirater) og Minsk, og at antallet af personer, som sagsøgeren havde transporteret på ruten mellem Beirut (Libanon) og Minsk, var mindre end antallet af de personer, der blev transporteret på andre ruter fra eller til andre tredjelande end Libanon. Retten præciserede imidlertid, at disse omstændigheder ikke godtgjorde, at sagsøgeren ikke med sine egne aktiviteter med transport af personer fra Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet til Belarus havde bidraget til Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser. Ifølge de af sagsøgeren fremlagte oplysninger var der i 2021 endvidere en væsentlig stigning i antallet af passagerer, som selskabet befordrede fra Istanbul eller Beirut til Minsk.
For det andet kunne det af sagsøgeren hævdede, hvorefter selskabets flyvninger til Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet for det første ikke blev chartret af den belarusiske stat, og at selskabets egne transportoperationer for det andet var rentable, ikke godtgøre, at de nævnte flyvninger og operationer ikke var en del af Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser. Det fremgår nemlig af de beviser, der indgår i sagsakterne, at Lukasjenko-regimet organiserede transporten af tredjelandsstatsborgere med fly til Belarus ved at fremme udstedelsen af visa til Belarus, at denne foranstaltning medførte en stigning i efterspørgslen efter lufttransporttjenester til Belarus, og at luftfartsselskaberne drog fordel af den kommercielle drift af de flyvninger, der imødekom denne efterspørgsel.
For det tredje udelukker den omstændighed, at sagsøgeren foretog den krævede kontrol i forbindelse med indcheckningen af sine passagerer, herunder for så vidt angår kravet om at være i besiddelse af et visum, ikke, at selskabet deltog i Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser.
Endelig bemærkede Retten, at det ikke af de af Rådet fremlagte dokumenter fremgår, at sagsøgeren, således som det fremgår af den omtvistede begrundelse, åbnede nye luftruter for at lette transporten af tredjelandsstatsborgere til Belarus. Denne konstatering var imidlertid ikke tilstrækkelig til at føre til den konklusion, at de oprindelige retsakter skulle annulleres. Den begrundelse, som Rådet fremførte til støtte for den vurdering, hvorefter sagsøgeren har bidraget til Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, som er tilstrækkeligt præcis og konkret, og som ikke indeholder en urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder eller er behæftet med en retlig fejl, udgør i sig selv et tilstrækkeligt grundlag for at begrunde opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
Hvad for det andet angår opretholdelsen af sagsøgerens navn på listerne på grundlag af det nævnte kriterium bemærkede Retten, at det påhviler Rådet i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger at foretage en opdateret vurdering af situationen og at udarbejde en status over virkningerne af de tidligere vedtagne foranstaltninger på grundlag af deres mål i forhold til de berørte personer og enheder. Med henblik på at begrunde denne opretholdelse kan Rådet støtte sig på de samme beviser, der begrundede den oprindelige opførelse, forudsat, at opførelsesgrundene er uændrede, og at konteksten ikke har ændret sig på en sådan måde, at disse beviser ikke længere er anvendelige. I den foreliggende sag anførte Retten, at Rådet stiltiende havde medgivet, at de beviser, der havde begrundet vedtagelsen af de oprindelige retsakter, og som vedrørte de af sagsøgeren gennemførte flyvninger fra Libanon og De Forenede Arabiske Emirater, ikke længere var anvendelige. Retten fastslog i øvrigt, at den omstændighed, at sagsøgeren fortsatte med at gennemføre flyvninger på ruten mellem Istanbul og Minsk, ikke var tilstrækkelig til at begrunde opretholdelsen af selskabets navn på listerne. Rådet havde derfor ikke ført tilstrækkeligt bevis for, at sagsøgeren på tidspunktet for vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne fortsat var involveret i Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, på grund af de flyvninger, som selskabet gennemførte på forbindelsen mellem Istanbul og Minsk.
Derimod fastslog Retten, at Rådet rådede over en række indicier, der var tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende til at godtgøre, at sagsøgeren havde draget en konkret fordel af præsident Aleksandr Lukasjenkos offentlige erklæringer om, at den belarusiske stat ville yde selskabet al mulig støtte.