Zaak T‑116/22
Belavia – Belarusian Airlines AAT
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer) van 29 mei 2024
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus en in het licht van de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Lijsten van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Plaatsing en handhaving van verzoeksters naam op die lijsten – Organiseren van of bijdragen aan de activiteiten van het Loekasjenko-regime waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie worden gefaciliteerd – Profijt dat van het Loekasjenko-regime wordt getrokken – Beoordelingsfout”
1. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Belarus – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Plaatsing op de lijsten op basis van een reeks nauwkeurige, concrete en onderling samenhangende aanwijzingen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2021/2125 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2021/2124 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 26‑29)
2. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Belarus – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die activiteiten van het Loekasjenko-regime organiseren waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie worden gefaciliteerd – Begrip – Beoordelingsfout – Geen
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2021/2125 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2021/2124 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 45, 48‑52, 57‑60, 63‑66)
3. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen tegen Belarus – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Belarus – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Omvang van de beoordelingsbevoegdheid van die bevoegde autoriteit – Relevantie van de bewijzen die in het kader van een eerdere plaatsing op een lijst zijn overgelegd bij ontbreken van wijziging van de redenen, van veranderingen betreffende de situatie van verzoeker of van ontwikkelingen met betrekking tot de context in Belarus – Veranderingen in de situatie van verzoeker en ontwikkeling van de situatie in Belarus
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2021/2125 en (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006, 2021/2124 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 76‑84)
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Belarus – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die van het Loekasjenko-regime profiteren of het steunen – Begrip profijt – Beoordelingsfout – Geen
[Besluit 2012/642/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2023/421, bijlage; verordeningen nr. 765/2006 en 2023/419 van de Raad, bijlage]
(zie punten 92‑100)
Samenvatting
Het Gerecht verwerpt in zijn arrest het door Belavia – Belarusian Airlines AAT ingestelde beroep tot nietigverklaring van de handelingen waarbij de Raad van de Europese Unie haar naam in 2021(1) op de lijst heeft geplaatst van de personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn in het licht van de situatie in Belarus en waarbij haar naam vervolgens in 2023(2) op die lijst is gehandhaafd. Deze zaak biedt het Gerecht de mogelijkheid om voor het eerst het in artikel 4, lid 1, onder c), i), van besluit 2012/642(3) neergelegde plaatsingscriterium uit te leggen dat betrekking heeft op het organiseren van activiteiten van het Loekasjenko-regime waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie worden gefaciliteerd.
Dit arrest is gegeven in verband met een reeks beperkende maatregelen die sinds 2004 door de Europese Unie zijn vastgesteld in het licht van de situatie in Belarus wat de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten betreft. De tegoeden en economische middelen van verzoekster, een nationale luchtvaartmaatschappij, zijn bevroren omdat zij profijt trok van het Loekasjenko-regime en zij dit regime steunde en bijdroeg aan de activiteiten ervan waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie werden gefaciliteerd, door onderdanen van derde landen die de externe grenzen van de Unie wilden overschrijden, te vervoeren van het Midden-Oosten naar Belarus.
Beoordeling door het Gerecht
Wat in de eerste plaats verzoeksters aanvankelijke plaatsing op de lijsten op grond van het criterium van artikel 4, lid 1, onder c), i), van besluit 2012/642 betreft, is het Gerecht van oordeel dat de Raad over een reeks voldoende nauwkeurige, concrete en onderling samenhangende aanwijzingen beschikte om vast te stellen dat onderdanen van derde landen die de externe grenzen van de Unie wensten te overschrijden zonder de relevante voorschriften na te leven, naar Minsk (Belarus) zijn gevlogen aan boord van door verzoekster uitgevoerde vluchten vanuit Libanon, de Verenigde Arabische Emiraten en Turkije. Voorts beschikte de Raad over voldoende aanwijzingen om te stellen dat verzoekster, teneinde die praktijken mogelijk te maken, het aantal vluchten op bestaande routes heeft opgevoerd en dat lokale touroperatoren als tussenpersoon optraden voor de verkoop van vliegtickets van verzoekster aan bovengenoemde personen, en zij verzoekster aldus hielpen om op de achtergrond te blijven.
Vervolgens verwerpt het Gerecht de argumenten die verzoekster heeft aangevoerd om deze reeks aanwijzingen te betwisten. Zo betoogde verzoekster met name ten eerste dat zij in 2021 minder passagiers heeft vervoerd dan andere luchtvaartmaatschappijen die ook vlogen op de luchtroutes tussen Istanbul (Turkije) en Minsk en tussen Dubai (Verenigde Arabische Emiraten) en Minsk en dat het aantal personen dat zij heeft vervoerd op de route tussen Beiroet (Libanon) en Minsk lager is dan het aantal personen dat is vervoerd op andere routes vanuit of naar andere derde landen dan Libanon. Het Gerecht wijst er echter op dat deze omstandigheden niet aantonen dat verzoekster met haar eigen activiteiten waarbij zij personen vanuit Libanon, de Verenigde Arabische Emiraten en Turkije naar Belarus vervoerde, niet heeft bijgedragen aan de activiteiten van het Loekasjenko-regime waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie werden gefaciliteerd. Bovendien is volgens de door verzoekster verstrekte gegevens het aantal passagiers dat zij in 2021 vanuit Istanbul of Beiroet naar Minsk heeft vervoerd aanzienlijk gestegen.
Ten tweede kunnen verzoeksters beweringen dat haar vluchten naar Libanon, de Verenigde Arabische Emiraten en Turkije niet door de Belarussische Staat zijn gecharterd en dat haar eigen vervoersactiviteiten rendabel waren, niet volstaan ten bewijze dat die vluchten en activiteiten geen deel uitmaakten van de activiteiten van het Loekasjenko-regime waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie werden gefaciliteerd. Uit de bewijzen in het dossier blijkt namelijk dat het Loekasjenko-regime het luchtvervoer van onderdanen van derde landen naar Belarus heeft georganiseerd door het actief ondersteunen van de afgifte van visa voor Belarus, dat deze maatregel heeft geleid tot een toename van de vraag naar luchtvervoerdiensten naar Belarus en dat luchtvaartmaatschappijen profijt trokken van de commerciële exploitatie van de vluchten die aan die vraag voldeden.
Ten derde sluit het feit dat verzoekster bij de registratie van haar passagiers de vereiste controles heeft verricht, met name wat de visumplicht betreft, niet uit dat zij heeft deelgenomen aan de activiteiten van het Loekasjenko-regime waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie werden gefaciliteerd.
Ten slotte merkt het Gerecht op dat uit de door de Raad overgelegde stukken niet blijkt dat verzoekster, zoals in de litigieuze motivering is aangegeven, nieuwe luchtroutes zou hebben geopend om het vervoer van onderdanen van derde landen naar Belarus te faciliteren. Deze vaststelling volstaat echter niet om de oorspronkelijke handelingen nietig te verklaren. De redenen die de Raad heeft aangevoerd ter ondersteuning van zijn benadering volgens welke verzoekster heeft bijgedragen aan de activiteiten van het Loekasjenko-regime waarbij illegale overschrijding van de buitengrenzen van de Unie werden gefaciliteerd, zijn voldoende nauwkeurig en concreet en bevatten geen onjuiste beoordeling van de feiten of een onjuiste rechtsopvatting, waardoor zij op zich een toereikende grondslag vormen om de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten te rechtvaardigen.
Wat in de tweede plaats de handhaving van verzoekers naam op de lijsten op basis van voornoemd criterium betreft, herinnert het Gerecht eraan dat het bij de periodieke heroverweging van deze beperkende maatregelen aan de Raad staat om ten aanzien van de betrokken personen en entiteiten een geactualiseerde beoordeling van de situatie uit te voeren en een balans op te maken van het effect van de eerder vastgestelde maatregelen in het licht van de doelstellingen die ermee worden nagestreefd. De Raad kan zich ter rechtvaardiging van deze handhaving baseren op dezelfde bewijzen als die welke de aanvankelijke plaatsing rechtvaardigden, mits de redenen voor plaatsing ongewijzigd blijven en de context niet zodanig is gewijzigd dat die bewijzen achterhaald zijn. In casu merkt het Gerecht op dat de Raad impliciet erkent dat het bewijsmateriaal met betrekking tot de door verzoekster uitgevoerde vluchten vanuit Libanon en de Verenigde Arabische Emiraten, dat de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen rechtvaardigde, achterhaald was. Voorts is het Gerecht van oordeel dat de omstandigheid dat verzoekster vluchten bleef uitvoeren op de route tussen Istanbul en Minsk, niet kon volstaan om de handhaving van haar naam op de lijsten te rechtvaardigen. Bijgevolg heeft de Raad niet rechtens genoegzaam bewezen dat verzoekster ten tijde van de vaststelling van de handhavingshandelingen nog steeds betrokken was bij de activiteiten van het Loekasjenko-regime waarbij illegale overschrijdingen van de buitengrenzen van de Unie werden gefaciliteerd wegens de vluchten die zij uitvoerde op de route tussen Istanbul en Minsk.
Het Gerecht is daarentegen van oordeel dat de Raad over een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen beschikte om te concluderen dat verzoekster reëel profijt heeft getrokken uit de publieke verklaringen van president Loekasjenko dat de Belarussische Staat haar alle mogelijke steun zal verlenen.