Sprawa T‑395/22
Hypo Vorarlberg Bank AG
przeciwko
Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji
Wyrok Sądu (ósma izba w składzie powiększonym) z dnia 29 maja 2024 r.
Unia gospodarcza i walutowa – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych (SRM) – Jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Decyzja SRB w sprawie obliczania składek ex ante za 2022 r. – Określenie rocznego poziomu docelowego SRF – Pułap przewidziany w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia (UE) nr 806/2014 – Artykuł 291 ust. 2 TFUE – Artykuł 70 ust. 7 rozporządzenia nr 806/2014 – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/81 – Uprawnienia wykonawcze przyznane Radzie – Należycie uzasadnione szczególne przypadki – Zakres uprawnień wykonawczych – Ograniczenie w czasie skutków wyroku
1. Akty instytucji – Rozporządzenia – Rozporządzenia podstawowe i rozporządzenia wykonawcze – Przyznanie Radzie uprawnienia wykonawczego przewidzianego w rozporządzeniu podstawowym – Brak uzasadnienia w owym rozporządzeniu – Niezgodność z prawem
(art. 291 ust. 2, art. 296 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 70 ust. 7; rozporządzenie Rady 2015/81)
(zob. pkt 27, 28, 32, 34, 37, 39–42)
2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Uprawnienie wykonawcze przyznane Radzie – Metoda obliczania rzeczonych składek przewidziana w rozporządzeniu wykonawczym Rady – Wprowadzona rozporządzeniem wykonawczym zmiana metody obliczania przewidzianej w rozporządzeniu podstawowym – Przekroczenie granic uprawnienia – Niezgodność z prawem
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 70 ust. 1, art. 70 ust. 2 akapit drugi; rozporządzenie Rady 2015/81, art. 8 ust. 1; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59, art. 103)
(zob. pkt 61, 65, 66, 69–72, 76, 77, 79, 82, 84)
3. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Roczny pułap łącznej kwoty indywidualnych składek na rzecz SRF ustalony na 12,5 % ostatecznego poziomu docelowego – Zakres stosowania – Stosowanie w okresie początkowym
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty)
(zob. pkt 98, 106)
4. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Roczny pułap łącznej kwoty indywidualnych składek na rzecz SRF ustalony na 12,5 % ostatecznego poziomu docelowego – Zakres – Nieprzekraczanie tego pułapu przez Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) – Kryteria oceny – Dynamiczne podejście do ostatecznego poziomu docelowego
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 69 ust. 1, art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty)
(zob. pkt 109, 113–116)
Streszczenie
Po rozpoznaniu skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) ustalającej składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) za 2022 r.(1). Sąd uwzględnił tę skargę, uznając za zasadny zarzut niezgodności z prawem art. 70 ust. 7 rozporządzenia nr 806/2014(2) ze względu na to, że w rozporządzeniu tym nie przedstawiono powodów, dla których przyznanie Radzie Unii Europejskiej uprawnienia wykonawczego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do zasad obliczania wspomnianych składek stanowi należycie uzasadniony przypadek szczególny w rozumieniu art. 291 ust. 2 TFUE. Ponadto wyjaśnił on zakres rzeczonego uprawnienia, uwzględniając zarzut niezgodności z prawem art. 8 ust. 1 lit. g) rozporządzenia wykonawczego 2015/81(3).
Skarżąca, Hypo Vorarlberg Bank AG, jest instytucją kredytową z siedzibą w Austrii. W dniu 11 kwietnia 2022 r. SRB przyjęła zaskarżoną decyzję, w której ustaliła(4) składki ex ante za 2022 r. na rzecz SR instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych, w tym skarżącej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w dotyczącym ją zakresie.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd zauważył na wstępie, że rozporządzenie nr 806/2014(5) nie zawiera żadnego uzasadnienia co do powodów, dla których prawodawca Unii postanowił powierzyć Radzie uprawnienie wykonawcze dotyczące stosowania metody obliczania składek ex ante (zwane dalej „odnośnym uprawnieniem”). W rozporządzeniu tym wspomniano bowiem jedynie o celu i treści aktów wykonawczych, które mają zostać przyjęte, oraz o decyzji o przyznaniu Radzie kompetencji do ich przyjęcia, nie podając powodów, dla których to nie Komisji, ale Radzie przyznano uprawnienie wykonawcze w tym zakresie.
Sąd podkreślił następnie, że rozporządzenie nr 806/2014 nie zawiera innych elementów uzasadnienia, z których dałoby się wywieść szczególne powody uzasadniające przyznanie odnośnego uprawnienia Radzie. Ponadto, chociaż w pewnych okolicznościach możliwe jest uzasadnienie owego przyznania kontekstem, w jaki się ono wpisuje, Sąd z jednej strony stwierdził, że strony nie oparły się na żadnej konkretnej okoliczności wynikającej z kontekstu przyjęcia rozporządzenia nr 806/2014, z której mogłyby wynikać te powody. Z drugiej strony rozporządzenie nr 806/2014 ani inny akt ustawodawczy Unii nie zawierają żadnego elementu uzasadnienia, który mógłby usprawiedliwić przyznanie tego uprawnienia Radzie, ze względu na szczególną rolę, jaką instytucja ta miałaby odgrywać w dziedzinie obliczania składek ex ante. Wreszcie Sąd oddalił argument wskazujący na „względy polityczne” jako powód tego przyznania uprawnienia. Takie uzasadnienie nie wynika z rozporządzenia nr 806/2014 i ze względu na swój ogólny charakter nie spełnia wymogów wynikających z orzecznictwa, ponieważ nie jest ono ani szczegółowe, ani związane z charakterem lub treścią rozporządzenia nr 806/2014. W związku z tym Sąd doszedł do wniosku, że rozporządzenie nr 806/2014 nie zawiera żadnego uzasadnienia w odniesieniu do przyznania odnośnego uprawnienia Radzie zamiast Komisji i uwzględnił zarzut niezgodności z prawem, uznając, że art. 70 ust. 7 rozporządzenia nr 806/2014 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 277 TFUE. W konsekwencji rozporządzenie wykonawcze 2015/81, które zostało przyjęte przez Radę na podstawie tego przepisu i w odniesieniu do którego zaskarżona decyzja stanowi środek wykonawczy, również nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu niezgodności z prawem art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 2015/81, Sąd stwierdził, po pierwsze, że z brzmienia rozporządzenia nr 806/2014(6) wynika z jednej strony, że metoda obliczania podstawowej składki rocznej poszczególnych instytucji opiera się na stosunku zobowiązań netto każdej z instytucji do łącznych zobowiązań netto wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności „na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich”. Dane wszystkich tych instytucji są zatem brane pod uwagę przy obliczaniu składki ex ante dla każdej instytucji, przynajmniej w odniesieniu do jej pierwszego składnika, czyli podstawowej składki rocznej. Z drugiej strony metoda obliczania ustanowiona w rozporządzeniu nr 806/2014, a w szczególności reguła określająca bazę danych, którą należy uwzględnić w kontekście tej metody, ma zastosowanie w całości do każdego roku okresu początkowego, w tym okresu składkowego 2022.
Tymczasem „skorygowana metodyka”, wprowadzona rozporządzeniem wykonawczym 2015/81(7), ma na celu doprowadzenie do tego, aby część składek ex ante była obliczana przez prawie cały okres początkowy w oparciu o bazę danych inną niż ta przewidziana w rozporządzeniu nr 806/2014. I tak, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym 2015/81 w związku z dyrektywą 2014/59(8), do celów obliczenia części składek ex ante za ten okres uwzględnia się jedynie dane przekazane przez instytucje, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium danego uczestniczącego państwa członkowskiego, z wyłączeniem danych przekazanych przez instytucje, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium innych uczestniczących państw członkowskich, podczas gdy w ramach metody obliczania ustanowionej w rozporządzeniu nr 806/2014 przy obliczaniu podstawowej składki rocznej pod uwagę bierze się właśnie te ostatnie dane. Wynika z tego, że rozporządzenie wykonawcze 2015/81 zmienia samą podstawę metody obliczania składek ex ante przewidzianej w rozporządzeniu nr 806/2014, zmieniając bazę danych, którą należy uwzględnić w ramach tej metody. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że kwoty składek ex ante należnych od instytucji, obliczone zgodnie ze „skorygowaną metodyką”, siłą rzeczy różnią się od kwot, które wynikałyby z zastosowania metody określonej w rozporządzeniu nr 806/2014. Zakres tej zmiany podkreśla fakt, że dotyczy to siedmiu z ośmiu lat okresu początkowego, w związku z czym owa metoda jest pozbawiona pełnych skutków przez prawie cały ten okres.
Po drugie, Sąd podkreślił, że gdy dana instytucja przyjmuje środki wykonawcze na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE, powinna ona ograniczyć się do uściślenia aktu podstawowego, bez zmiany jego treści normatywnej. Tak więc przy założeniu, że wprowadzając „skorygowaną metodykę”, Rada miała na celu uniknięcie zakłóceń między strukturami sektora bankowego państw członkowskich(9), była ona zobowiązana do przestrzegania granic przyznanego jej uprawnienia wykonawczego, a mianowicie do poprzestania na uściśleniu metody obliczania przewidzianej w rozporządzeniu nr 806/2014.
Po trzecie, Sąd przypomniał, że obliczanie składek ex ante zasilających SRF reguluje art. 70 rozporządzenia nr 806/2014, a nie art. 103 dyrektywy 2014/59, który dotyczy składek ex ante zasilających krajowe mechanizmy finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Prawdą jest, że korekta o profil ryzyka składek ex ante powinna opierać się na kryteriach określonych w dyrektywie 2014/59. Ponadto zgodnie z tym rozporządzeniem Rada przyjmuje akty wykonawcze „w ramach aktów delegowanych” przyjmowanych przez Komisję na podstawie dyrektywy 2014/59 w celu doprecyzowania pojęcia skorygowania składek o profil ryzyka instytucji. Jednakże rozporządzenie nr 806/2014 odnosi się jedynie do pojęcia dostosowania składek ex ante do profilu ryzyka przewidzianego w dyrektywie 2014/59. W tym kontekście nawet gdyby Rada musiała uwzględnić to pojęcie dostosowania składek do profilu ryzyka oraz akty delegowane przyjęte przez Komisję w celu doprecyzowania rzeczonego pojęcia, to ani z rozporządzenia nr 806/2014, ani z dyrektywy 2014/59, ani ze wspomnianych aktów delegowanych nie wynika, że była ona uprawniona do wprowadzenia do tego rozporządzenia wykonawczego dostosowanej metody obliczania, w ramach której część podstawowych składek rocznych oblicza się na podstawie krajowej(10), a mianowicie na podstawie określonej w dyrektywie 2014/59.
Po czwarte, Sąd stwierdził, że żaden przepis rozporządzenia nr 806/2014 ani dyrektywy 2014/59 nie przewiduje ustanawiania przez Radę metody obliczania składek ex ante opartej na stopniowym odchodzeniu od metody obliczania opartej na podstawie krajowej i jej stopniowego zastępowania metodą opartą na podstawie unii bankowej ani nie upoważnia jej do tego(11). O ile Rada mogła w ten sposób realizować zgodny z prawem cel polegający na uniknięciu zakłóceń między strukturami sektora bankowego państw członkowskich i o ile nie jest wykluczone, że skorygowana metoda obliczania składek ex ante jest do tego konieczna, o tyle jednak to do prawodawcy Unii należy ustanowienie ewentualnego stopniowego odchodzenia od metody obliczania opartej na podstawie krajowej i jej stopniowego zastępowania metodą opartą na podstawie unii bankowej, oraz – w stosownym wypadku – upoważnienie Rady do określenia szczegółowych warunków jej stosowania w akcie wykonawczym. Rada nie mogła zatem uregulować takiej zmiany metody bez przekroczenia granic przysługującego jej uprawnienia wykonawczego.
W związku z tym Sąd stwierdził, że rozporządzenie wykonawcze 2015/81 zmienia treść normatywną rozporządzenia nr 806/2014 w odniesieniu do metody obliczania składek ex ante i uznał, że przyjmując art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 2015/81, Rada przekroczyła uprawnienia wykonawcze przyznane jej w rozporządzeniu nr 806/2014 w związku z art. 291 ust. 2 TFUE.
Ze względu na niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził jej nieważność w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącej. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd postanowił utrzymać w mocy skutki owej decyzji do czasu wejścia w życie, w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie, niezbędnych środków, które zapewnią wykonanie tego wyroku.