Věc T‑360/21
(zveřejnění formou výňatků)
Portigon AG
v.
Jednotný výbor pro řešení krizí (SRB)
a
Evropský parlament
a
Rada Evropské unie
a
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (osmého rozšířeného senátu) ze dne 29. května 2024
„Hospodářská a měnová unie – Bankovní unie – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků (SRM) – Jednotný fond pro řešení krizí (SRF) – Rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) o výpočtu příspěvků předem na rok 2021 – Námitka protiprávnosti – Právní základ nařízení č. 806/2014 – Článek 114 SFEU – Rovné zacházení – Prostor Komise pro uvážení – Prostor SRB pro uvážení – Povinnost uvést odůvodnění“
1. Sbližování právních předpisů – Opatření určená ke zlepšení fungování vnitřního trhu v oblasti financí – Právní úprava týkající se sbližování předpisů členských států týkajících se řešení krizí institucí v bankovní unii – Nařízení č. 806/2014 – Směrnice 2014/59 – Zmocnění Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) ke stanovení příspěvků předem a ke správě finančních prostředků Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Právní základ – Článek 114 SFEU
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, body 1 až 4, 9, 12, 19 a 107 odůvodnění a články 67 a 76; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/69, body 3 až 5, 9, 10, 103, 104 a 108 odůvodnění a články 100 a 101)
(viz body 41, 42, 48, 53–57)
2. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků – Příspěvky předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Povaha – Nedaňová povaha – Pojistná logika, jejímž cílem je zajistit stabilitu finančního sektoru jako celku – Financování celým finančním sektorem – Příspěvky přímo určené toliko k financování výdajů tohoto sektoru, které jsou nezbytné pro jeho fungování – Právní základ – Článek 114 odst. 2 SFEU
(Článek 114 odst. 2 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, čl. 67 odst. 2 a 4, články 69 a 70; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59, body 3, 5, 103, 105 až 107 odůvodnění a články 32, 101 až 103)
(viz body 61–66, 68–76)
3. Orgány Evropské unie – Výkon pravomocí – Pravomoc svěřená Komisi k přijímání aktů v přenesené pravomoci – Rozsah – Komplexní posouzení a hodnocení – Široký prostor pro uvážení – Směrnice 2014/59, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků – Stanovení kritérií pro úpravu příspěvků předem – Soudní přezkum – Meze
(Článek 290 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014; bod 41 odůvodnění; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59)
(viz body 106, 108, 113, 114)
4. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků – Jednotný výbor pro řešení krizí (SRB) – Pravomoc – Určení Jednotným výborem pro řešení krizí dodatečných ukazatelů a dílčích ukazatelů pro úpravu výpočtu příspěvků předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) podle rizikového profilu úvěrových institucí – Údajné přenesení pravomoci Komisí na Jednotný výbor – Neexistence – Široká posuzovací pravomoc Jednotného výboru
[Článek 290 odst. 1 SFEU; nařízení Komise 2015/63, čl. 6 odst. 1 písm. d)]
(viz body 141, 144, 148, 152, 156–160)
5. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků – Příspěvky předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Vyloučení některých údajně nerizikových závazků z výpočtu uvedených příspěvků – Vyloučení fiduciárních závazků úvěrové instituce z výpočtu příspěvku předem – Nepřípustnost
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, čl. 70 odst. 2; nařízení Komise 2015/63, čl. 5 odst. 1 písm. e); směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59, čl. 103 odst. 2 a 7]
(viz body 223, 224, 411, 412)
6. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků – Příspěvky předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Zohlednění fiduciárních závazků úvěrové instituce při výpočtu uvedených příspěvků – Zásada vykázání těchto závazků v účetní rozvaze dotyčné instituce – Možnost odchylné úpravy nabízená členským státům, která umožňuje institucím vykázat uvedené závazky v podrozvaze – Existence narušení hospodářské soutěže z důvodu těchto účetních rozdílů mezi různými vnitrostátními právními předpisy – Neexistence
[Článek 114 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014, čl. 70 odst. 2 druhý pododstavec písm. b); směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59, čl. 103 odst. 2; směrnice Rady 86/635, čl. 10 odst. 1]
(viz body 229–232, 237–239)
7. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Poskytnutí vysvětlení ohledně důvodů aktu jeho autorem v průběhu řízení před unijním soudem – Podmínky – Neexistence rozporů a povinnost soudržnosti vysvětlení s uvedenými důvody
(Článek 296 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 265, 266)
8. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB), kterým se stanoví příspěvky předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Povinnost Jednotného výboru pro řešení krizí sdělit dotyčným institucím metodu výpočtu těchto příspěvků a metodu stanovení roční cílové úrovně
(Článek 296 druhý pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 806/2014; nařízení Rady 2015/81, článek 4; nařízení Komise 2015/63, články 4 až 9; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59)
(viz body 268, 269)
9. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Jednotný mechanismus pro řešení krizí úvěrových institucí a některých investičních podniků – Příspěvky předem do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) – Úvěrová instituce v restrukturalizaci – Zvýšení multiplikátoru pro úpravu uvedených příspěvků podle rizikového profilu dotyčné instituce – Podmínka – Obdržení předchozí mimořádné veřejné finanční podpory touto institucí – Státní podpora poskytnutá dotyčné instituci před vstupem právních předpisů Unie v platnost – Zahrnutí
[Článek 107 odst. 1 SFEU; nařízení Komise 2015/63, čl. 3 první pododstavec a čl. 6 odst. 8 písm. a); směrnice Evropského parlamentu a Rady, čl. 2 odst. 1 bod 28 a čl. 103 odst. 7 písm. e)]
(viz body 442, 443, 445, 446, 457)
Shrnutí
Tribunál, jemuž byla předložena žaloba na neplatnost, které vyhověl, zrušil rozhodnutí Jednotného výboru pro řešení krizí (SRB) o stanovení příspěvků předem na rok 2021(1) do Jednotného fondu pro řešení krizí (SRF) z důvodu porušení povinnosti uvést odůvodnění, pokud jde o určení roční cílové úrovně. Tribunál mimoto rozhodoval o souladu nařízení č. 806/2014(2) a poprvé spolu se směrnicí 2014/59(3) s čl. 114 odst. 1 a 2 a upřesnil pojem „ustanovení o daních“ v souvislosti s charakteristikami příspěvků předem. Tribunál kromě toho objasnil pravomoc Jednotného výboru při určování ukazatelů a dílčích ukazatelů rizik týkajících se multiplikátoru pro úpravu příspěvků předem podle rizikového profilu úvěrových institucí, přičemž rozlišoval mezi přenesením pravomoci Evropskou komisí ve smyslu článku 290 SFEU a přiznáním prostoru pro uvážení Jednotného výboru, jakož i zohlednění veřejné finanční podpory, která předcházela směrnici 2014/59, při výpočtu tohoto multiplikátoru.
Společnost Portigon je úvěrovou institucí se sídlem v Německu. Dne 14. dubna 2021 přijal Jednotný výbor pro řešení krizí napadené rozhodnutí, v němž stanovil(4) příspěvky předem úvěrových institucí a některých investičních podniků, včetně žalobkyně, do Jednotného fondu pro řešení krizí na rok 2021.
Závěry Tribunálu
Pokud jde zaprvé o žalobní důvody vycházející z námitek protiprávnosti ustanovení nařízení č. 806/2014 a směrnice 2014/59 z hlediska Smluv, které Tribunál zamítá, žalobkyně zpochybnila zejména právní základ, tedy článek 114 SFEU, na jehož základě byla sporná ustanovení přijata, a volbu odstavce 1 uvedeného článku, ačkoli příspěvky předem mají daňovou povahu, a spadají tedy pod odstavec 2 tohoto článku.
Tribunál nejprve v souvislosti se zpochybněním použitého právního základu připomněl, že se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu. Legislativní akty přijaté na základě čl. 114 odst. 1 SFEU musí obsahovat opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států a jejich účelem musí být vytvoření a fungování vnitřního trhu.
Nejprve upřesnil, že článek 114 SFEU může být jako právní základ použit pouze tehdy, vyplývá-li objektivně a skutečně z právního aktu, a cílem aktu je zlepšit podmínky vytváření a fungování vnitřního trhu. Z bodů odůvodnění nařízení č. 806/2014 přitom plyne, že toto nařízení má za cíl uvolnit vazbu mezi rozpočtovou situací každého členského státu, tak jak je vnímána, a náklady na financování bank a podniků, které jsou v něm usazeny, jakož i přenést odpovědnost za financování stabilizace finančního systému na finanční sektor jako celek. Nařízení č. 806/2014 tak stanoví mimo jiné jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krizí institucí, které by měl Jednotný výbor uplatňovat, aby odstranil vzniklé hrozby. Stejně tak směrnice 2014/59 stanoví mimo jiné harmonizovaná pravidla a harmonizovaný postup pro řešení krize institucí s cílem reagovat na obavy unijního normotvůrce popsané v bodech odůvodnění uvedené směrnice. Jednotný fond a vnitrostátní mechanismy financování jsou základními prvky těchto pravidel a tohoto postupu, které umožňují, jak vyplývá z nařízení č. 806/2014 i ze směrnice 2014/59, zajistit účinný výkon pravomocí k řešení krize a přispívat k financování nástrojů k řešení krize zajištěním jejich účinného uplatňování. Aby byl zajištěn dostatek finančních prostředků pro Jednotný fond a vnitrostátní mechanismy financování, jsou tyto mechanismy financovány zejména příspěvky předem hrazenými institucemi.
Platba těchto příspěvků v důsledku toho zajišťuje účinné uplatňování jednotných nebo harmonizovaných pravidel a jednotného nebo harmonizovaného postupu pro řešení krizí institucí, takže cílem nařízení č. 806/2014 a směrnice 2014/59 je zlepšit podmínky pro vytvoření a fungování vnitřního trhu.
Kromě toho, pokud jde o podmínku stanovenou v čl. 114 odst. 1 SFEU, podle níž musí dotčený unijní akt obsahovat opatření ke sbližování ustanovení členských států, je třeba dovodit, že neexistoval jednotný rozhodovací proces pro řešení krize institucí v Unii a mezi právními a správními předpisy, jimiž se platební neschopnost institucí v jednotlivých členských státech řídí, panují velké hmotné i procesní rozdíly. V této souvislosti unijní normotvůrce vytvořil jednotná pravidla a jednotný postup na úrovni bankovní unie harmonizované na úrovni členských států pro řešení krize institucí, jakož i jednotný postup pro výběr příspěvků předem s cílem zajistit účinné uplatňování těchto pravidel a postupů.
Tribunál dospěl k závěru, že nařízení č. 806/2014 a směrnice 2014/59 splňují podmínky uvedené v čl. 114 odst. 1 SFEU.
Následně, pokud jde o volbu odstavce 1 článku 114 SFEU, třebaže příspěvky spadají z důvodu jejich údajně daňové povahy pod odstavec 2 uvedeného článku, rozhodl Tribunál, že ustanovení č. 806/2014 a směrnice 2014/59, která ukládají institucím povinnost platit příspěvky předem a upřesňují způsob jejich výpočtu, nepředstavují „ustanovení o daních“ ve smyslu čl. 114 odst. 2 SFEU.
Poplatek hrazený hospodářskými subjekty z určitého odvětví totiž nemá daňovou povahu v situaci, kdy je zejména přímo určen toliko k financování výdajů tohoto odvětví a kdy jsou tyto výdaje nezbytné pro fungování odvětví mj. za účelem jeho stabilizace. Tato úvaha se použije rovněž v případě příspěvků předem, které se řídí logikou pojistného principu a jsou odváděny hospodářskými subjekty určitého odvětví výlučně za účelem financování výdajů tohoto odvětví.
Je pravda, že nařízení č. 806/2014 ani směrnice 2014/59 nestanoví žádnou automatickou vazbu mezi zaplacením příspěvku předem a řešením krize dotyčné instituce, a proto nemohou být příspěvky předem považovány za pojistné, jehož měsíční frekvence placení a vrácení by byly možné. Nic to však nemění na tom, že instituce mají z Jednotného fondu pro řešení krizí a z vnitrostátních mechanismů financování, které jsou financovány právě z jejich příspěvků předem, dvojí prospěch. Zaprvé, nastane-li selhání institucí nebo je pravděpodobné, že nastane, lze jejich finanční situaci zlepšit postupem řešení krize, který může být v jejich prospěch použit. Takový postup tak umožňuje použít finanční prostředky Jednotného fondu pro řešení krizí nebo vnitrostátní mechanismy financování ve prospěch takových institucí, přičemž tyto prostředky byly vytvořeny z příspěvků těchto institucí. Zadruhé všechny instituce těží ze svých příspěvků předem prostřednictvím stability finančního systému, kterou Jednotný fond pro řešení krizí a vnitrostátní mechanismy financování zajišťují.
Z toho plyne, že Jednotný fond pro řešení krizí a vnitrostátní mechanismy financování mají, nikoliv na základě daňové, nýbrž pojistné logiky, zajistit stabilitu finančního sektoru jako celku tím, že jejich cílem je poskytovat ochranu před vlastní krizí ve prospěch všech institucí. Tento pojistný účel se ostatně odráží i ve výpočtu příspěvků předem, jelikož jejich výše není výsledkem použití určité sazby na určitý základ, ale určení konečné cílové úrovně a následně cílové úrovně roční, jež je poté rozdělena mezi instituce. Z výše uvedeného vyplývá, že instituce platí příspěvky předem na základě pojistného principu, přičemž tyto příspěvky jsou přímo určeny toliko k financování výdajů finančního sektoru, jehož součástí tyto instituce jsou, a tyto výdaje se ukazují být nezbytnými pro fungování tohoto sektoru mj. za účelem jeho stabilizace v případě selhání některých institucí a omezení účinků šíření krize.
Pokud jde v druhé řadě o námitku protiprávnosti vycházející z dalšího přenesení pravomoci Komise na Jednotný výbor, připomíná Tribunál v souladu se svou judikaturou v dané oblasti(5), že ustanovení obsažená v čl. 6 odst. 5 až 7 a čl. 7 odst. 4 nařízení v přenesené pravomoci 2015/63(6), týkající se souboru ukazatelů rizik IV, přiznávají Jednotnému výboru posuzovací pravomoc. Přiznání takového prostoru pro uvážení však neznamená přenesení pravomoci Komise na Jednotný výbor ve smyslu čl. 290 odst. 1 SFEU.
V tomto ohledu Tribunál rozlišuje mezi takovým přenesením pravomoci uvedeným v čl. 290 odst. 1 SFEU(7) a pravomocí uplatňovat akty s obecnou působností – legislativní nebo nelegislativní – na osoby nebo situace, které spadají do oblasti působnosti takových aktů. Nařízení v přenesené pravomoci 2015/63 přitom neobsahuje žádné ustanovení, kterým by Komise svěřila Jednotnému výboru pravomoc přijímat akty s obecnou působností, které by doplnily nebo měnily některé prvky směrnice 2014/59, nařízení č. 806/2014 nebo nařízení v přenesené pravomoci. Naproti tomu řada ustanovení uvedeného nařízení v přenesené pravomoci(8) potvrzuje pravomoc přiznanou Jednotnému výboru směrnicí 2014/59 a nařízením č. 806/2014 uplatňovat tyto akty s obecnou působností při výpočtu příspěvků předem od institucí, které spadají do jejich působnosti. Kromě toho navzdory označení souboru ukazatelů rizik IV uvedenému v čl. 6 odst. 1 písm. d) nařízení v přenesené pravomoci 2015/63, a sice „dodatečné ukazatele rizika, které stanoví orgán příslušný k řešení krize“, byly základní zásady týkající se použití tohoto souboru ukazatelů rizik upřesněny samotnou Komisí v čl. 6 odst. 5 až 8 tohoto nařízení v přenesené pravomoci. Stejně tak Komise v čl. 7 odst. 4 uvedeného nařízení v přenesené pravomoci stanovila pravidla poměrné váhy ukazatelů rizik v rámci tohoto souboru ukazatelů rizik.
Tribunál tedy dovodil, že nařízení v přenesené pravomoci 2015/63 nesvěřilo Jednotnému výboru pravomoc přijímat akty s obecnou působností ve smyslu čl. 290 odst. 1 SFEU, a tuto námitku protiprávnosti zamítl.
Ve třetí a poslední řadě, pokud jde o kvalifikaci žalobkyně jako „instituce v restrukturalizaci“ v napadeném rozhodnutí z důvodu veřejné finanční podpory poskytnuté před vstupem směrnice 2014/59 v platnost, což vedlo ke zvýšení multiplikátoru pro úpravu příspěvků podle rizikového profilu, Tribunál připomněl, že čl. 6 odst. 5 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci 2015/63 stanoví, že soubor ukazatelů rizik IV se kromě dalších ukazatelů rizika skládá z ukazatele rizika „rozsah, v jakém instituce v minulosti čerpala mimořádnou veřejnou finanční podporu“. Podle směrnice 2014/59(9) ve spojení s nařízením v přenesené pravomoci 2015/63(10) se „mimořádnou veřejnou finanční podporou“ rozumí státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU nebo jakákoli jiná veřejná finanční podpora na nadnárodní úrovni, která by představovala státní podporu, pokud by byla poskytnuta na vnitrostátní úrovni, a která je poskytována s cílem zachovat nebo obnovit životaschopnost, likviditu nebo platební schopnost instituce.
V projednávané věci Tribunál konstatoval, že u žalobkyně byla zahájena restrukturalizace poté, co obdržela státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Kromě toho skutečnost, že tato podpora byla poskytnuta před vstupem směrnice 2014/59 v platnost, nemá vliv na okolnost, že tato podpora spadá pod čl. 6 odst. 5 písm. c) nařízení v přenesené pravomoci 2015/63 ve spojení s čl. 2 odst. 1 bodem 28 této směrnice Ani znění čl. 2 odst. 1 bodu 28 směrnice 2014/59, ani znění čl. 6 odst. 8 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci 2015/63 totiž neobsahují údaj, který by omezil časovou působnost posledně uvedeného ustanovení.
Tribunál tudíž shledal, že Jednotný výbor měl správně za to, že žalobkyně spadá do působnosti čl. 6 odst. 8 písm. a) nařízení v přenesené pravomoci 2015/63, a v souladu s tímto ustanovením na ni uplatnil maximální hodnotu pro ukazatel rizika „rozsah, v jakém instituce v minulosti čerpala mimořádnou veřejnou finanční podporu“.