Asunto T‑360/21
(Publicación por extractos)
Portigon AG
contra
Junta Única de Resolución (JUR)
y
Parlamento Europeo
y
Consejo de la Unión Europea
y
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 29 de mayo de 2024
«Unión económica y monetaria — Unión bancaria — Mecanismo Único de Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión (MUR) — Fondo Único de Resolución (FUR) — Decisión de la JUR sobre el cálculo de las aportaciones ex ante para 2021 — Excepción de ilegalidad — Base jurídica del Reglamento (UE) n.º 806/2014 — Artículo 114 TFUE — Igualdad de trato — Margen de apreciación de la Comisión — Margen de apreciación de la JUR — Obligación de motivación»
1. Aproximación de las legislaciones — Medidas destinadas a mejorar el funcionamiento del mercado interior en el ámbito financiero — Normativa relativa a la aproximación de las disposiciones de los Estados miembros en materia de resolución de entidades en la unión bancaria — Reglamento (UE) n.º 806/2014 — Directiva 2014/59/UE — Facultad de la Junta Única de Resolución (JUR) de determinar las aportaciones ex ante y gestionar los recursos financieros del Fondo Único de Resolución (FUR) — Base jurídica — Artículo 114 TFUE
[Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 1 a 4, 9, 12, 19 y 107 y arts. 67 y 76; Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 3 a 5, 9, 10, 103, 104 y 108 y arts. 100 y 101]
(véanse los apartados 41, 42, 48 y 53 a 57)
2. Política económica y monetaria — Política económica — Mecanismo Único de Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión — Aportaciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR) — Naturaleza — Carácter no fiscal — Sistema de tipo contributivo que pretende garantizar la estabilidad del sector financiero en su conjunto — Financiación por el sector financiero en su conjunto — Aportaciones que se destinan directa y únicamente a la financiación de los gastos de este sector y que son necesarias para su funcionamiento — Base jurídica — Artículo 114 TFUE, apartado 2
[Art. 114 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 67, aps. 2 y 4, 69 y 70; Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 3, 5, 103 y 105 a 107 y arts. 32 y 101 a 103]
(véanse los apartados 61 a 66 y 68 a 76)
3. Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados — Alcance — Apreciaciones y evaluaciones complejas — Amplio margen de apreciación — Directiva 2014/59/UE por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión — Fijación de criterios de ajuste de las aportaciones ex ante — Control jurisdiccional — Límites
[Art. 290 TFUE; Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 41; Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 106, 108, 113 y 114)
4. Política económica y monetaria — Política económica — Mecanismo Único de Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión — Junta Única de Resolución (JUR) — Competencia — Determinación por la JUR de indicadores y subindicadores de riesgos adicionales para ajustar el cálculo de las aportaciones ex ante el Fondo Único de Resolución (FUR) en función del perfil de riesgo de las entidades de crédito — Supuesta delegación de poderes de la Comisión en la JUR — Inexistencia — Amplia facultad de apreciación de la JUR
[Art. 290 TFUE, ap. 1; Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, art. 6, ap. 1, letra d)]
(véanse los apartados 141, 144, 148, 152 y 156 a 160)
5. Política económica y monetaria — Política económica — Mecanismo Único de Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión — Aportaciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR) — Exclusión de determinados pasivos carentes supuestamente de riesgo del cálculo de dichas aportaciones — Exclusión en dicho cálculo de los pasivos fiduciarios de una entidad de crédito — Improcedencia
[Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 70, ap. 2; Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, art. 5, ap. 1, letra e); Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 103, aps. 2 y 7]
(véanse los apartados 223, 224, 411 y 412)
6. Política económica y monetaria — Política económica — Mecanismo Único de Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión — Aportaciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR) — Cómputo de los pasivos fiduciarios de una entidad de crédito en el cálculo de dichas aportaciones — Principio de inclusión de esos pasivos en el balance de la entidad de que se trate — Posibilidad de que los Estados miembros establezcan excepciones que permitan a las entidades incluir dichos pasivos en las cuentas de orden — Existencia de distorsiones de la competencia como consecuencia de esas diferencias contables entre las distintas legislaciones nacionales — Inexistencia
[Art. 114 TFUE; Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 70, ap. 2, párr. 2, letra b); Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 103, ap. 2; Directiva 86/635/CEE del Consejo, art. 10, ap. 1]
(véanse los apartados 229 a 232 y 237 a 239)
7. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Aportación por el autor de explicaciones sobre los motivos del acto durante el procedimiento ante el Juez de la Unión — Condiciones — Inexistencia de contradicciones y obligación de que las explicaciones sean coherentes con los referidos motivos
(Art. 296 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 265 y 266)
8. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Junta Única de Resolución (JUR) por la que se establecen las aportaciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR) — Obligación de la JUR de comunicar a las entidades afectadas la metodología de cálculo de esas aportaciones y el método de determinación del importe del nivel de financiación anual
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo; Reglamento de Ejecución (UE) 2015/81 del Consejo, art. 4; Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, arts. 4 a 9; Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 268 y 269)
9. Política económica y monetaria — Política económica — Mecanismo Único de Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión — Aportaciones ex ante al Fondo Único de Resolución (FUR) — Entidad de crédito en reestructuración — Incremento del multiplicador de ajuste de dichas aportaciones en función del perfil de riesgo de la entidad de que se trate — Requisito — Ayudas financieras públicas extraordinarias — Ayuda de Estado concedida a la entidad de que se trate antes de la entrada en vigor de la normativa de la Unión — Inclusión
[Art. 107 TFUE, ap. 1; Reglamento Delegado (UE) 2015/63 de la Comisión, arts. 3, párr. 1, y 6, ap. 8, letra a); Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 1, punto 28, y 103, ap. 7, letra e)]
(véanse los apartados 442, 443, 445, 446 y 457)
Resumen
El Tribunal General, conocedor de un recurso de anulación, que estima, anula la decisión de la Junta Única de Resolución (JUR) por la que se determinan las aportaciones ex ante para 2021 (1) al Fondo Único de Resolución (FUR), como consecuencia del incumplimiento por aquella de su obligación de motivación relativa al cálculo del objetivo de financiación anual. Por otra parte, el Tribunal General se pronuncia sobre la conformidad del Reglamento n.º 806/2014 (2) y, por vez primera, sobre la conformidad de la Directiva 2014/59, (3) considerados en su conjunto, en relación con el artículo 114, apartados 1 y 2, y precisa el concepto de «disposiciones fiscales» a la luz de las características de las aportaciones ex ante. Además, el Tribunal General aporta aclaraciones sobre la competencia de la JUR en la determinación de indicadores y subindicadores de riesgo relativos al multiplicador de ajuste de las aportaciones ex ante en función del perfil de riesgo de las entidades de crédito al diferenciar entre la delegación de poderes de la Comisión Europea en el sentido del artículo 290 TFUE y la concesión de cierto margen de apreciación a la JUR, así como sobre el cómputo de las ayudas financieras públicas, anteriores a la Directiva 2014/59, en el cálculo de ese multiplicador.
Portigon es una entidad de crédito con domicilio social en Alemania. El 14 de abril de 2021, la JUR adoptó la Decisión impugnada en la que determinó (4) las aportaciones ex ante para 2021 al FUR de las entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión, entre ellas la demandante.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, por lo que respecta a los motivos basados en excepciones de ilegalidad de disposiciones del Reglamento n.º 806/2014 y de la Directiva 2014/59 a la luz de las disposiciones de los Tratados —motivos que el Tribunal General desestima—, la demandante impugnaba, en particular, la base jurídica, concretamente el artículo 114 TFUE, en virtud de la cual se adoptaron las disposiciones controvertidas, por un lado, y, por otro, la opción de aplicar el apartado 1 de dicho artículo, argumentando que las aportaciones ex ante tienen carácter fiscal, por lo que están comprendidas en el apartado 2.
Inicialmente, en lo que atañe a la impugnación de la base jurídica utilizada, el Tribunal General recuerda que la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de ser objeto de control judicial, entre los que figuran la finalidad y el contenido del acto. Los actos legislativos adoptados sobre la base del artículo 114 TFUE, apartado 1, deben, por una parte, contener medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros y, por otra, tener por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
Precisa, antes de nada, que el artículo 114 TFUE únicamente puede aplicarse como base jurídica cuando del propio acto jurídico se deriva objetiva y efectivamente que su finalidad es mejorar las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior. Pues bien, de los considerandos del Reglamento n.º 806/2014 se desprende que este pretende limitar el vínculo entre la percepción de la situación presupuestaria de los distintos Estados miembros y los costes de financiación de los bancos y las empresas que operan en cada uno de ellos, así como hacer recaer la responsabilidad de financiar la estabilización del sistema financiero en el sector financiero en su conjunto. Así, el Reglamento n.º 806/2014 establece, en particular, unas normas y un procedimiento uniformes para la resolución de las entidades, que han de ser aplicados por la JUR, con el fin de atenuar las amenazas existentes. Asimismo, la Directiva 2014/59 establece, en particular, unas normas y un procedimiento armonizados para la resolución de las entidades, con el fin de responder a las preocupaciones del legislador de la Unión descritas en los considerandos de dicha Directiva. El FUR y los mecanismos de financiación nacionales son elementos esenciales de estas normas y de este procedimiento que, como se desprende del Reglamento n.º 806/2014 y de la Directiva 2014/59, permiten asegurar el ejercicio eficiente de las competencias de resolución y contribuir a la financiación de los instrumentos de resolución garantizando su aplicación eficiente. Con el fin de disponer de recursos financieros suficientes en el FUR y en los mecanismos de financiación nacionales, estos últimos se financian, en particular, mediante las aportaciones ex ante pagadas por las entidades.
En consecuencia, el abono de estas aportaciones garantiza la aplicación eficiente del procedimiento y de las normas uniformes o armonizados para la resolución de las entidades, de modo que el Reglamento n.º 806/2014 y la Directiva 2014/59 tienen como objetivo mejorar las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior.
Por otra parte, por lo que respecta al requisito enunciado en el artículo 114 TFUE, apartado 1, según el cual el acto de la Unión de que se trate debe incluir medidas relativas a la aproximación de las disposiciones de los Estados miembros, se desprende, por un lado, que no había un proceso unificado de toma de decisiones en materia de resolución de entidades en la Unión y, por otro lado, que existían considerables diferencias de fondo y de procedimiento entre las leyes, normas y disposiciones administrativas que regulaban la insolvencia de las entidades en los Estados miembros. En este contexto, el legislador de la Unión estableció unas normas y un procedimiento uniformes, a nivel de la unión bancaria, y armonizados, a nivel de los Estados miembros, para la resolución de las entidades, así como un procedimiento uniforme para la recaudación de las aportaciones ex ante, con el fin de garantizar la aplicación eficiente de dichas normas y procedimientos.
El Tribunal General concluye que el Reglamento n.º 806/2014 y la Directiva 2014/59 cumplen los requisitos enunciados en el artículo 114 TFUE, apartado 1.
Posteriormente, por lo que respecta a la opción de aplicar el apartado 1 del artículo 114 TFUE, a pesar de que a las aportaciones se les aplican las disposiciones de su apartado 2 por su carácter fiscal, el Tribunal General declara que las disposiciones del Reglamento n.º 806/2014 y de la Directiva 2014/59 que obligan a las entidades a abonar aportaciones ex ante y precisan las modalidades de su cálculo no son «disposiciones fiscales» en el sentido del artículo 114 TFUE, apartado 2.
En efecto, una tasa abonada por los operadores económicos de un sector determinado no tiene carácter fiscal en una situación en la que, en particular, se destina directa y únicamente a la financiación de los gastos de dicho sector y en la que tales gastos son necesarios para el funcionamiento de este, con el fin específico de estabilizarlo. Pues bien, este razonamiento se aplica también en el caso de las aportaciones ex ante, que siguen un sistema de tipo contributivo y que son abonadas por los operadores económicos de un sector determinado con el fin de financiar exclusivamente los gastos de dicho sector.
Es cierto que, dado que el Reglamento n.º 806/2014 y la Directiva 2014/59 no establecen ninguna relación automática entre el pago de la aportación ex ante y la resolución de la entidad de que se trate, las aportaciones ex ante no pueden considerarse primas de seguro cuya mensualización y reembolso sean posibles. No es menos cierto que las entidades se benefician por partida doble del FUR y de los mecanismos de financiación nacionales, que se financian precisamente mediante las aportaciones ex ante de aquellas. Por una parte, si una entidad está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo, su situación financiera puede regularizarse en un procedimiento de resolución que puede iniciarse en su favor. Así pues, ese procedimiento permite utilizar recursos financieros del FUR o de los mecanismos de financiación nacionales en beneficio de tales entidades, teniendo en cuenta que esos recursos se han aprovisionado con las aportaciones de estas últimas. Por otra parte, todas las entidades se benefician de sus aportaciones ex ante a través de la estabilidad del sistema financiero, estabilidad que garantizan el FUR y los mecanismos de financiación nacionales.
De ello se deduce que el FUR y los mecanismos de financiación nacionales pretenden garantizar, no desde una perspectiva de tipo fiscal, sino de tipo contributivo, la estabilidad del sector financiero en su conjunto, con el objetivo de protegerse contra sus propias crisis en beneficio de todas las entidades. Por otro lado, esta finalidad de tipo contributivo se refleja también en el cálculo de las aportaciones ex ante, puesto que estas no resultan de la aplicación de un determinado tipo porcentual a una base dada, sino de la definición, primero, de un nivel fijado como objetivo final y, después, de un objetivo de financiación anual que se reparte posteriormente entre las entidades. De lo anterior se deriva que las entidades abonan las aportaciones ex ante siguiendo un sistema de tipo contributivo, en el bien entendido de que las citadas aportaciones se destinan directa y únicamente a la financiación de los gastos del sector financiero en el que se incluyen esas entidades y de que tales gastos resultan necesarios para el funcionamiento de dicho sector, con el fin, en particular, de estabilizarlo en caso de graves dificultades de determinadas entidades y de minimizar los efectos de contagio.
En segundo lugar, por lo que respecta a la excepción de ilegalidad basada en la subdelegación de facultades de la Comisión en la JUR, el Tribunal General, de conformidad con su jurisprudencia en la materia, (5) recuerda que las disposiciones que figuran en los artículos 6, apartados 5 a 7, y 7, apartado 4, del Reglamento Delegado 2015/63, (6) relativas al pilar de riesgo IV, confieren cierta facultad de apreciación a la JUR. Sin embargo, la atribución de ese margen de apreciación no equivale a una delegación de poderes de la Comisión en la JUR en el sentido del artículo 290 TFUE, apartado 1.
A este respecto, el Tribunal General distingue entre esa delegación de poderes a que se refiere el artículo 290 TFUE, apartado 1, (7) y la facultad de aplicar los actos de alcance general —legislativos o no— a las personas o situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de tales actos. Pues bien, por un lado, el Reglamento Delegado 2015/63 no contiene ninguna disposición mediante la que la Comisión haya conferido a la JUR una delegación para adoptar actos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos de la Directiva 2014/59, del Reglamento n.º 806/2014 o de ese Reglamento Delegado. En cambio, varias disposiciones del citado Reglamento Delegado (8) confirman la facultad otorgada a la JUR por la Directiva 2014/59 y el Reglamento n.º 806/2014 de aplicar esos actos de alcance general calculando las aportaciones ex ante de las entidades comprendidas en sus ámbitos de aplicación. Por otro lado, a pesar de la denominación del pilar de riesgo IV que figura en el artículo 6, apartado 1, letra d), del Reglamento Delegado 2015/63, esto es, «indicadores adicionales de riesgo que la autoridad de resolución determine», la propia Comisión especificó en el artículo 6, apartados 5 a 8, de dicho Reglamento Delegado los principios esenciales relativos a la aplicación de este pilar de riesgo. Asimismo, fijó las normas de ponderación relativa de cada uno de los indicadores de riesgo en este pilar de riesgo en el artículo 7, apartado 4, del citado Reglamento Delegado.
Por consiguiente, el Tribunal General considera que el Reglamento Delegado 2015/63 no otorgó a la JUR poderes para adoptar actos de alcance general, en el sentido del artículo 290 TFUE, apartado 1, y desestima esta excepción de ilegalidad.
En tercer y último lugar, por lo que respecta a la atribución por la Decisión impugnada de la calificación de «entidad en reestructuración» a la demandante como consecuencia de las ayudas financieras públicas concedidas antes de la entrada en vigor de la Directiva 2014/59, lo que supuso incrementar su multiplicador de ajuste en función del perfil de riesgo, el Tribunal General recuerda que el artículo 6, apartado 5, letra c), del Reglamento Delegado 2015/63 dispone que el pilar de riesgo IV consta, entre otros indicadores de riesgo, del indicador de riesgo «magnitud de las anteriores ayudas financieras públicas extraordinarias». En virtud de la Directiva 2014/59, (9) en relación con el Reglamento Delegado 2015/63, (10) se entienden por «ayuda financiera pública extraordinaria» las ayudas de Estado según el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o cualquier otra ayuda pública a escala supranacional que, proporcionada a nivel nacional, constituya una ayuda estatal, proporcionada con el fin de preservar o restablecer la viabilidad, la liquidez o la solvencia de alguna entidad.
En el presente asunto, por una parte, el Tribunal General aprecia que la demandante está siendo objeto de reestructuración tras recibir una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por otra parte, el hecho de que esa ayuda fuera concedida antes de la entrada en vigor de la Directiva 2014/59 no influye en la circunstancia de que a esa ayuda se le aplique el artículo 6, apartado 5, letra c), del Reglamento Delegado 2015/63, en relación con el artículo 2, apartado 1, punto 28, de dicha Directiva. En efecto, ni el tenor del artículo 2, apartado 1, punto 28, de la Directiva 2014/59 ni el del artículo 6, apartado 8, letra a), del Reglamento Delegado 2015/63 incluyen indicación alguna que limite la aplicación temporal de esta última disposición.
Por consiguiente, el Tribunal General estima que la JUR consideró acertadamente que la demandante estaba comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 8, letra a), del Reglamento Delegado 2015/63 y le aplicó, de conformidad con esta disposición, el valor máximo para el indicador de riesgo «magnitud de las anteriores ayudas financieras públicas extraordinarias».