Zaak T‑360/21
(gedeeltelijke publicatie)
Portigon AG
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR)
en
Europees Parlement
en
Raad van de Europese Unie
en
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 29 mei 2024
„Economische en monetaire Unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor 2021 – Exceptie van onwettigheid – Rechtsgrondslag van verordening (EU) nr. 806/2014 – Artikel 114 VWEU – Gelijke behandeling – Beoordelingsmarge van de Commissie – Beoordelingsmarge van de GAR – Motiveringsplicht”
1. Harmonisatie van de wetgevingen – Maatregelen om de werking van de interne markt op financieel gebied te verbeteren – Regelgeving inzake de onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten betreffende de afwikkeling van instellingen in de bankenunie – Verordening nr. 806/2014 – Richtlijn 2014/59 – Bevoegdheid van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) om de vooraf te betalen bijdragen vast te stellen en de financiële middelen van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te beheren – Rechtsgrondslag – Artikel 114 VWEU
(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 1‑4, 9, 12, 19 en 107 en art. 67 en 76; richtlijn 2014/69 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 3‑5, 9, 10, 103, 104 en 108 en art. 100 en 101)
(zie punten 41, 42, 48, 53‑57)
2. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – Aard – Geen fiscale aard – Op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica om de stabiliteit van de financiële sector als geheel te waarborgen – Financiering door de financiële sector als geheel – Bijdragen die rechtstreeks worden aangewend voor de financiering van uitgaven in deze sector en die noodzakelijk zijn voor het functioneren ervan – Rechtsgrondslag – Artikel 114, lid 2, VWEU
(Art. 114, lid 2, VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 67, leden 2 en 4, art. 69 en 70; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 3, 5, 103, 105‑107 en art. 32, 101‑103)
(zie punten 61‑66, 68‑76)
3. Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van bevoegdheden – Aan de Commissie toegekende bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen – Draagwijdte – Complexe beoordelingen en afwegingen – Ruime beoordelingsmarge – Richtlijn 2014/59 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Vaststelling van de criteria voor de aanpassing van vooraf te betalen bijdragen – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Art. 290 VWEU; verordening nr. 806/2015 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 41; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 106, 108, 113, 114)
4. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – Bevoegdheid – Vaststelling door de GAR van risico-indicatoren en aanvullende subindicatoren voor de aanpassing van de berekening van de vooraf aan het Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen aan het risicoprofiel van kredietinstellingen – Gestelde bevoegdheidsdelegatie van de Commissie aan de GAR – Geen – Ruime beoordelingsbevoegdheid van de GAR
[Artikel 290, lid 1, VWEU; verordening 2015/63 van de Commissie, art. 6, lid 1, d)]
(zie punten 141, 144, 148, 152, 156‑160)
5. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – – Uitsluiting van bepaalde gesteld risicovrije passiva van de berekening van die bijdragen – Uitsluiting van de fiduciaire verplichtingen van een kredietinstelling van deze berekening – Ontoelaatbaarheid
[Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 2; verordening 2015/63 van de Commissie, art. 5, lid 1, e); richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, art. 103, leden 2 en 7]
(zie punten 223, 224, 411, 412)
6. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – – Inaanmerkingneming van de fiduciaire verplichtingen van een kredietinstelling bij de berekening van die bijdragen – Beginsel dat deze verplichtingen worden opgenomen in de balans van de betrokken instelling – Afwijkingsmogelijkheid voor de lidstaten om instellingen toe te staan die verplichtingen buiten de balanstelling op te nemen – Aanwezigheid van mededingingsverstoringen wegens deze boekhoudkundige verschillen tussen de verschillende nationale wetgevingen – Geen
[Art. 114 VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 2, tweede alinea, b); richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, art. 103, lid 2; richtlijn 86/635 van de Raad, art. 10, lid 1]
(zie punten 229‑232, 237‑239)
7. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Draagwijdte – Toelichting door de auteur van een handeling over de motivering daarvan in de loop van de procedure voor de Unierechter – Voorwaarden – Geen tegenstrijdigheden en verplichting dat de toelichting strookt met die motivering
(Art. 296, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 265, 266)
8. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Draagwijdte – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – Verplichting voor de GAR om de betrokken instellingen de methode voor de berekening van deze bijdragen en de methode voor het bepalen van het jaarlijkse streefbedrag mee te delen
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad; verordening 2015/81 van de Raad, art. 4; verordening 2015/63 van de Commissie, art. 4‑9; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 268, 269)
9. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen – – Instelling die wordt geherstructureerd – Verhoging van de aanpassingsmultiplicator voor voornoemde bijdragen aan de hand van het risicoprofiel van de betrokken instelling – Voorwaarde – Ontvangst door deze instelling van buitengewone openbare financiële steun – Staatssteun die de betrokken instelling heeft ontvangen vóór de inwerkingtreding van de Unieregeling – Daaronder begrepen
[Art. 107, lid 1, VWEU; verordening 2015/63 van de Commissie, art. 3, eerste alinea, en art. 6, lid 8, a); richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1, punt 28, en art. 103, lid 7, e)]
(zie punten 442, 443, 445, 446, 457)
Samenvatting
Het Gerecht wijst het beroep tot nietigverklaring toe dat is ingesteld tegen het besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) te betalen bijdragen voor het jaar 2021(1), omdat dit besluit niet voldoet aan de motiveringsplicht met betrekking tot de vaststelling van het jaarlijkse streefbedrag. Verder spreekt het Gerecht zich uit over de verenigbaarheid van verordening nr. 806/2014(2) en – voor het eerst – over die van richtlijn 2014/59(3), gezamenlijk bezien, met artikel 114, leden 1 en 2, en artikel 352 VWEU. Het verduidelijkt hierbij het begrip „fiscale bepalingen” in het licht van de kenmerken van de vooraf te betalen bijdragen. Bovendien biedt het Gerecht verduidelijking over de bevoegdheid van de GAR bij het bepalen van risico-indicatoren en subindicatoren betreffende de multiplicator voor de aanpassing van de vooraf te betalen bijdragen aan het risicoprofiel van de kredietinstellingen, door een onderscheid te maken tussen de delegatie van een bevoegdheid door de Europese Commissie in de zin van artikel 290 VWEU en het toekennen van een beoordelingsmarge aan de GAR, alsmede over de inaanmerkingneming van voorafgaand aan richtlijn 2014/59 verstrekte openbare financiële steun bij de berekening van deze multiplicator.
Portigon is een in Duitsland gevestigde kredietinstelling. Op 14 april 2021 heeft de GAR het bestreden besluit vastgesteld, waarin hij de vooraf aan het GAF te betalen bijdragen voor het jaar 2021 heeft vastgesteld(4) voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen, waaronder verzoekster.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats betwistte verzoekster met haar middelen betreffende de excepties van onwettigheid van bepalingen van verordening nr. 806/2014 en richtlijn 2014/59 in het licht van de bepalingen van de Verdragen, die door het Gerecht worden verworpen, met name de rechtsgrondslag, namelijk artikel 114 VWEU, op basis waarvan de bestreden bepalingen zijn vastgesteld, en de keuze om lid 1 van dat artikel toe te passen, terwijl de vooraf te betalen bijdragen van fiscale aard waren en dus onder lid 2 van dat artikel vielen.
Wat ten eerste de betwisting van de gekozen rechtsgrondslag betreft, herinnert het Gerecht eraan dat de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling. Wetgevingshandelingen die op grond van artikel 114, lid 1, VWEU worden vastgesteld, moeten maatregelen omvatten inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
Allereerst preciseert het Gerecht dat artikel 114 VWEU slechts als rechtsgrondslag kan worden gebruikt wanneer objectief en daadwerkelijk uit de rechtshandeling blijkt dat die tot doel heeft, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren. Uit de overwegingen van verordening nr. 806/2014 blijkt dat deze verordening tot doel heeft om de koppeling tussen enerzijds de gepercipieerde begrotingssituatie van de afzonderlijke lidstaten en anderzijds de financieringskosten van banken en ondernemingen die in deze lidstaten actief zijn, te beperken en de verantwoordelijkheid voor de financiering van de stabilisatie van het financiële stelsel bij de financiële sector als geheel te leggen. Zo worden in verordening nr. 806/2014 onder meer eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van entiteiten vastgesteld, die door de GAR moeten worden toegepast, teneinde de ontstane bedreigingen het hoofd te bieden. Evenzo stelt richtlijn 2014/59 met name geharmoniseerde regels en een geharmoniseerde procedure vast voor de afwikkeling van instellingen, om tegemoet te komen aan de in de overwegingen van die richtlijn beschreven bezorgdheden van de Uniewetgever. Het GAF en de nationale financieringsregelingen zijn een essentieel onderdeel van deze regels en deze procedure, dat het mogelijk maakt om, zoals volgt uit verordening nr. 806/2014 en richtlijn 2014/59, de efficiënte uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden te waarborgen en bij te dragen aan de financiering van afwikkelingsinstrumenten door de effectieve toepassing ervan te garanderen. Om te waarborgen dat het GAF en de nationale financieringsregelingen over voldoende financiële middelen beschikken, worden zij met name gefinancierd uit de vooraf door de instellingen betaalde bijdragen.
Bijgevolg waarborgt de betaling van deze bijdragen de efficiënte toepassing van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van instellingen zodat verordening nr. 806/2014 en richtlijn 2014/59 tot doel hebben om de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren.
Wat voorts de voorwaarde in artikel 114, lid 1, VWEU betreft dat de betrokken Uniehandeling maatregelen moet omvatten inzake de onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten, blijkt, ten eerste, dat er binnen de Unie geen gezamenlijk besluitvormingsproces voor de afwikkeling van banken is, en, ten tweede, dat er aanzienlijke inhoudelijke en procedurele verschillen zijn tussen de wetten, regels en administratieve voorschriften die in de lidstaten voor de insolventie van instellingen gelden. In deze context heeft de Uniewetgever regels en een procedure voor de afwikkeling van instellingen in het leven geroepen die uniform zijn op het niveau van de bankenunie en geharmoniseerd op het niveau van de lidstaten, alsmede een uniforme procedure voor de inning van vooraf te betalen bijdragen om de efficiënte toepassing van deze regels en procedures te waarborgen.
Het Gerecht komt tot de slotsom dat verordening nr. 806/2014 en richtlijn 2014/59 voldoen aan de in artikel 114, lid 1, VWEU gestelde voorwaarden.
Verder oordeelt het Gerecht dat, wat betreft de keuze voor toepassing van lid 1 van artikel 114 VWEU terwijl de bijdragen vanwege hun fiscale aard onder de bepalingen van lid 2 daarvan zouden vallen, de bepalingen van verordening nr. 806/2014 en richtlijn 2014/59 die de instellingen verplichten om vooraf bijdragen te betalen en de berekeningswijze daarvan specificeren, geen „fiscale bepalingen” in de zin van artikel 114, lid 2, VWEU vormen.
Een heffing die door marktdeelnemers in een bepaalde sector wordt betaald, is namelijk niet fiscaal van aard wanneer zij met name rechtstreeks en uitsluitend wordt aangewend voor de financiering van uitgaven in deze sector en wanneer deze uitgaven noodzakelijk zijn voor de werking van de sector, met name om deze te stabiliseren. Deze redenering gaat ook op voor vooraf te betalen bijdragen die een op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica volgen en door marktdeelnemers in een bepaalde sector worden betaald om uitsluitend de uitgaven van die sector te financieren.
Verordening nr. 806/2014 en richtlijn 2014/59 leggen geen automatisch verband tussen de betaling van de vooraf te betalen bijdrage en de afwikkeling van de betrokken instelling. Om die reden kunnen de vooraf te betalen bijdragen niet worden beschouwd als verzekeringspremies die maandelijks kunnen worden betaald en kunnen worden terugbetaald. Dat neemt niet weg dat de instellingen op twee manieren profiteren van het GAF en nationale financieringsregelingen, die juist door hun vooraf te betalen bijdragen worden gefinancierd. Ten eerste kan de financiële situatie van een instelling die faalt of waarschijnlijk zal falen, worden geregulariseerd in het kader van een afwikkelingsprocedure die ten gunste van deze instelling kan worden ingeleid. Een dergelijke procedure maakt het dus mogelijk om financiële middelen van het GAF of nationale financieringsregelingen te gebruiken ten gunste van dergelijke instellingen, met dien verstande dat deze middelen met bijdragen van deze instellingen zijn gefinancierd. Ten tweede profiteren alle instellingen van hun vooraf betaalde bijdragen door de stabiliteit van het financiële systeem, die door het GAF en de nationale financieringsregelingen worden gewaarborgd.
Hieruit volgt dat met het GAF en de nationale financieringsregelingen wordt beoogd om – niet vanuit fiscaal oogpunt, maar vanuit verzekeringsoogpunt – de stabiliteit van de financiële sector als geheel te waarborgen, met als doel om alle instellingen te beschermen tegen crises binnen die sector. Deze verzekeringsdoelstelling komt ook tot uiting bij de berekening van de vooraf te betalen bijdragen, aangezien daarbij niet op basis van een belastinggrondslag een tarief wordt toegepast, maar deze berekening is gebaseerd op een vastgesteld definitief streefbedrag en daarnaast op een jaarlijks streefbedrag dat moet worden verdeeld over de instellingen. Uit het voorgaande volgt dat de instellingen de vooraf te betalen bijdragen betalen op basis van een op de verzekeringsgedachte gebaseerde logica, met dien verstande dat deze bijdragen uitsluitend rechtstreeks worden aangewend voor de financiering van de uitgaven van de financiële sector waartoe deze instellingen behoren en dat deze uitgaven noodzakelijk zijn voor het functioneren van deze sector, met name om deze te stabiliseren bij falen van bepaalde instellingen en om besmettingseffecten te beperken.
Wat in de tweede plaats de exceptie van onwettigheid betreft die ziet op een subdelegatie van bevoegdheid door de Commissie aan de GAR, herinnert het Gerecht aan zijn rechtspraak ter zake(5), waaruit blijkt dat de bepalingen met betrekking tot risicopijler IV in artikel 6, leden 5 tot en met 7, en artikel 7, lid 4, van gedelegeerde verordening 2015/63(6), de GAR een beoordelingsbevoegdheid verlenen. De toekenning van een dergelijke beoordelingsmarge staat echter niet gelijk met de delegatie van een bevoegdheid van de Commissie aan de GAR in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU.
In dit verband maakt het Gerecht onderscheid tussen enerzijds een dergelijke in artikel 290, lid 1, VWEU bedoelde delegatiebevoegdheid(7) en anderzijds de bevoegdheid om wetgevings- dan wel niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking toe te passen op personen of situaties die binnen de werkingssfeer van dergelijke handelingen vallen. Ten eerste bevat gedelegeerde verordening 2015/63 geen enkele bepaling waarbij de Commissie de GAR de bevoegdheid heeft gedelegeerd om handelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde onderdelen van richtlijn 2014/59, verordening nr. 806/2014 of gedelegeerde verordening 2015/63. Anderzijds wordt bij verscheidene bepalingen van die gedelegeerde verordening(8) de bevoegdheid bevestigd die de GAR bij richtlijn 2014/59 en verordening nr. 806/2014 is toegekend om deze handelingen van algemene strekking toe te passen door de vooraf te betalen bijdragen te berekenen van de instellingen die binnen de werkingssfeer van die handelingen vallen. Ten tweede zijn de essentiële beginselen voor de toepassing van de in artikel 6, lid 1, onder d), van gedelegeerde verordening 2015/63 opgenomen risicopijler IV door de Commissie zelf verduidelijkt in artikel 6, leden 5 tot en met 8, van deze gedelegeerde verordening, ongeacht de benaming van die risicopijler, te weten „door de afwikkelingsautoriteit te bepalen aanvullende risico-indicatoren”. Evenzo heeft zij in artikel 7, lid 4, van die gedelegeerde verordening regels vastgesteld inzake het relatieve gewicht van de risico-indicatoren binnen deze risicopijler.
Derhalve is het Gerecht van oordeel dat gedelegeerde verordening 2015/63 de GAR niet de bevoegdheid heeft verleend om handelingen van algemene strekking in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU vast te stellen en wijst het deze exceptie van onwettigheid af.
Wat in de derde en laatste plaats het feit betreft dat verzoekster, vanwege openbare financiële steun die zij vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2014/59 heeft ontvangen, in het bestreden besluit wordt aangemerkt als een „instelling die wordt geherstructureerd”, hetgeen heeft geleid tot een verhoging van haar aanpassingsmultiplicator aan de hand van het risicoprofiel, brengt het Gerecht in herinnering dat artikel 6, lid 5, onder c), van gedelegeerde verordening 2015/63 bepaalt dat risicopijler IV onder meer de risico-indicator „omvang van eerdere buitengewone openbare financiële steun” omvat. Krachtens richtlijn 2014/59(9), gelezen in samenhang met gedelegeerde verordening 2015/63(10), wordt onder „buitengewone openbare financiële steun” verstaan staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU of elke andere openbare financiële steun op supranationaal niveau die, als hij op nationaal niveau werd verstrekt, staatssteun zou vormen die wordt verstrekt om de levensvatbaarheid, liquiditeit of solvabiliteit van een instelling te vrijwaren of te herstellen.
In casu stelt het Gerecht ten eerste vast dat verzoekster wordt geherstructureerd na staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te hebben ontvangen. Ten tweede heeft het feit dat deze steun is toegekend vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2014/59 geen invloed op het feit dat die steun valt onder artikel 6, lid 5, onder c), van gedelegeerde verordening 2015/63, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, punt 28, van voornoemde richtlijn. Noch de bewoordingen van artikel 2, lid 1, punt 28, van richtlijn 2014/59, noch die van artikel 6, lid 8, onder a), van gedelegeerde verordening 2015/63, tonen namelijk aan dat de toepassing in de tijd van deze laatste bepaling beperkt zou zijn.
Het Gerecht overweegt derhalve dat de GAR terecht heeft geoordeeld dat verzoekster binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 8, onder a), van gedelegeerde verordening 2015/63 viel en overeenkomstig deze bepaling op haar de maximale waarde toegepast voor de risico-indicator „omvang van eerdere buitengewone openbare financiële steun”.