Sprawa T‑360/21
(publikacja fragmentów)
Portigon AG
przeciwko
Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB)
i
Parlamentowi Europejskiemu
i
Radzie Unii Europejskiej
i
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (ósma izba w składzie powiększonym) z dnia 29 maja 2024 r.
Unia gospodarcza i walutowa – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych (SRM) – Jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Decyzja SRB w sprawie obliczenia składek ex ante za 2021 r. – Zarzut niezgodności z prawem – Podstawa prawna rozporządzenia nr 806/2014 – Artykuł 114 TFUE – Równość traktowania – Zakres uznania, jakim dysponuje Komisja – Zakres uznania, jakim dysponuje SRB – Obowiązek uzasadnienia
1. Zbliżanie ustawodawstw – Środki mające na celu polepszenie funkcjonowania wewnętrznego rynku finansowego – Uregulowanie dotyczące zbliżenia przepisów państw członkowskich w dziedzinie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji w unii bankowej – Rozporządzenie nr 806/2014 – Dyrektywa 2014/59 – Upoważnienie Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) do ustalania składek ex ante i zarządzania środkami finansowymi z jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Podstawa prawna – Artykuł 114 TFUE
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, motywy 1–4, 9, 12, 19, 107, art. 67, 76; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59, motywy 3–5, 9, 10, 103, 104, 108, art. 100, 101)
(zob. pkt 41, 42, 48, 53–57)
2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Charakter – Brak charakteru podatkowego – Logika ubezpieczeniowa mająca na celu zapewnienie stabilności sektora finansowego w jego całokształcie – Finansowanie przez sektor finansowy w jego całokształcie – Składki przeznaczone bezpośrednio na finansowanie wyłącznie wydatków tego sektora i niezbędne do jego funkcjonowania – Podstawa prawna – Artykuł 114 ust. 2 TFUE
(art. 114 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 67 ust. 2, 4, art. 69, 70; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59, motywy 3, 5, 103, 105–107, art. 32, 101–103)
(zob. pkt 61–66, 68–76)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Zakres – Złożone oceny i analizy – Szeroki zakres uznania – Dyrektywa 2014/59 ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych – Ustalenie kryteriów dostosowania składek ex ante – Kontrola sądowa – Granice
(art. 290 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, motyw 41; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59)
(zob. pkt 106, 108, 113, 114)
4. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) – Kompetencja – Określenie przez SRB dodatkowych wskaźników i podwskaźników ryzyka służących dostosowaniu obliczania składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) stosownie do profilu ryzyka instytucji kredytowych – Podnoszone przekazanie uprawnień Komisji na rzecz SRB – Brak – Szerokie uprawnienia dyskrecjonalne SRB
[art. 290 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Komisji 2015/63, art. 6 ust. 1 lit. d)]
(zob. pkt 141, 144, 148, 152, 156–160)
5. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Wyłączenie z obliczenia wspomnianych składek niektórych zobowiązań, które są jakoby wolne od ryzyka – Wyłączenie zobowiązań powierniczych instytucji kredytowej przy dokonywaniu rzeczonego obliczenia – Niedopuszczalność
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 70 ust. 2; rozporządzenie Komisji 2015/63, art. 5 ust. 1 lit. e); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59, art. 103 ust. 2, 7]
(zob. pkt 223, 224, 411, 412)
6. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Uwzględnienie przy obliczaniu tych składek zobowiązań powierniczych instytucji kredytowej – Zasada ujmowania tych zobowiązań w bilansie księgowym danej instytucji – Dana państwom członkowskim możliwość odstępstwa pozwalająca instytucjom na pozabilansowe ujęcie tych zobowiązań – Występowanie zakłóceń konkurencji z powodu tych różnic księgowych między różnymi ustawodawstwami krajowymi – Brak
[art. 114 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 70 ust. 2 akapit drugi lit. b); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59, art. 103 ust. 2; dyrektywa Rady 86/635, art. 10 ust. 1]
(zob. pkt 229–232, 237–239)
7. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Przedstawienie przez autora wyjaśnień dotyczących uzasadnienia aktu w toku postępowania przed sądem Unii – Przesłanki – Brak sprzeczności i obowiązek spójności wyjaśnień ze wspomnianym uzasadnieniem
(art. 296 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 265, 266)
8. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) w sprawie ustalenia składek ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Spoczywający na SRB obowiązek podania do wiadomości instytucji kredytowych, których to dotyczy, metody obliczania tych składek i metody określania kwoty rocznego poziomu docelowego
(art. 296 akapit drugi TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014; rozporządzenie Rady 2015/81, art. 4; rozporządzenie Komisji 2015/63, art. 4–9; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59)
(zob. pkt 268, 269)
9. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych – Składki ex ante na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Instytucja kredytowa w trakcie restrukturyzacji – Podwyższenie mnożnika korekty rzeczonych składek stosownie do profilu ryzyka danej instytucji – Przesłanka – Skorzystanie przez tę instytucję z nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego – Pomoc państwa przyznana danej instytucji przed wejściem w życie uregulowania Unii – Włączenie
[art. 107 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Komisji 2015/63, art. 3 akapit pierwszy, art. 6 ust. 8 lit. a); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 1 pkt 28, art. 103 ust. 7 lit. e)]
(zob. pkt 442, 443, 445, 446, 457)
Streszczenie
Sąd, do którego wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności, którą uwzględnił, stwierdził nieważność decyzji Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) dotyczącej ustalenia składek ex ante za 2021 r.(1). na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) ze względu na naruszenie przez SRB ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia w odniesieniu do określenia rocznego poziomu docelowego. Ponadto Sąd wypowiedział się w przedmiocie zgodności rozporządzenia nr 806/2014(2) i – po raz pierwszy – dyrektywy 2014/59(3), rozpatrywanych łącznie, z art. 114 ust. 1 i 2 TFUE, prezentując wyjaśnienia dotyczące pojęcia „przepisów podatkowych” w świetle cech charakterystycznych składek ex ante. Poza tym Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące kompetencji SRB w zakresie określenia wskaźników i podwskaźników ryzyka odnoszących się do mnożnika korekty składek ex ante stosownie do profilu ryzyka instytucji kredytowych, dokonując rozróżnienia między przekazaniem uprawnień Komisji Europejskiej w rozumieniu art. 290 TFUE a przyznaniem SRB zakresu uznania, a także wyjaśnienia dotyczące uwzględnienia, przy obliczaniu tego mnożnika, publicznego wsparcia finansowego sprzed wydania dyrektywy 2014/59.
Portigon jest instytucją kredytową z siedzibą w Niemczech. W dniu 14 kwietnia 2021 r. SRB przyjęła zaskarżoną decyzję, w której ustaliła(4) składki ex ante za 2021 r. na rzecz SRF, jakie winny uiścić instytucje kredytowe i niektóre firmy inwestycyjne, w tym skarżąca.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o oddalone przez Sąd zarzuty niezgodności przepisów rozporządzenia nr 806/2014 i dyrektywy 2014/59 z postanowieniami traktatowymi, skarżąca zakwestionowała w szczególności, po pierwsze, podstawę prawną, w oparciu o którą przyjęto sporne przepisy, a mianowicie art. 114 TFUE, a po drugie, dokonany wybór zastosowania ust. 1 tego postanowienia, podczas gdy składki ex ante mają jej zdaniem charakter podatkowy i, co za tym idzie, są objęte ust. 2 owego postanowienia.
W pierwszym rzędzie, co się tyczy zakwestionowania przyjętej podstawy prawnej, Sąd przypomniał, że wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach mogących być przedmiotem kontroli sądowej, do których należą w szczególności cel i treść tego aktu. Akty ustawodawcze przyjęte na podstawie art. 114 ust. 1 TFUE powinny z jednej strony stanowić środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, a z drugiej strony mieć na celu ustanowienie rynku wewnętrznego i zapewnienie jego funkcjonowania.
Przede wszystkim Sąd wyjaśnił, że art. 114 TFUE może być stosowany jako podstawa prawna jedynie wówczas, gdy z aktu prawnego wynika w sposób obiektywny i rzeczywisty, iż jego celem jest poprawa warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Tymczasem z motywów rozporządzenia nr 806/2014 wynika, że owo rozporządzenie ma na celu rozluźnienie związku łączącego sytuację budżetową każdego państwa członkowskiego, tak jak jest ona postrzegana, z kosztami finansowania banków i przedsiębiorstw, które mają w nim siedzibę, a także przeniesienie odpowiedzialności za finansowanie stabilizacji systemu finansowego na sektor finansowy w jego całokształcie. W rozporządzeniu nr 806/2014 ustanowiono więc w szczególności jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji, które powinny być stosowane przez SRB w celu przeciwdziałania istniejącym zagrożeniom. Podobnie dyrektywa 2014/59 ustanawia w szczególności zharmonizowane zasady i zharmonizowaną procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji w celu uwzględnienia obaw prawodawcy Unii opisanych w motywach rzeczonej dyrektywy. SRF i krajowe mechanizmy finansowania są istotnymi elementami tych zasad i tej procedury, które umożliwiają – jak wynika z rozporządzenia nr 806/2014, jak również z dyrektywy 2014/59 – zapewnienie skutecznego wykonywania uprawnień w zakresie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz przyczynienie się do finansowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji poprzez zapewnienie ich skutecznego stosowania. W celu zapewnienia wystarczających środków finansowych w ramach SRF i krajowych mechanizmów finansowania te ostatnie są finansowane w szczególności ze składek ex ante uiszczanych przez instytucje.
W konsekwencji uiszczanie tych składek zapewnia skuteczne stosowanie jednolitych lub zharmonizowanych zasad oraz jednolitej lub zharmonizowanej procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji, tak że rozporządzenie nr 806/2014 i dyrektywa 2014/59 mają na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego.
Ponadto, co się tyczy warunku określonego w art. 114 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym dany akt Unii powinien zawierać środki dotyczące zbliżenia przepisów państw członkowskich, należy podkreślić, po pierwsze, że nie istniała jednolita procedura decyzyjna dotycząca restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji w Unii, a po drugie, że między przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi regulującymi niewypłacalność instytucji w państwach członkowskich istniały znaczne różnice materialne i proceduralne. W tym kontekście prawodawca Unii ustanowił w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji jednolite zasady i procedurę na poziomie unii bankowej oraz zharmonizowane zasady i procedurę na poziomie państw członkowskich, a także jednolitą procedurę poboru składek ex ante w celu zapewnienia skutecznego stosowania tych zasad i procedur.
Sąd doszedł do wniosku, że rozporządzenie nr 806/2014 i dyrektywa 2014/59 spełniają warunki przewidziane w art. 114 ust. 1 TFUE.
W drugim rzędzie, jeśli chodzi o wybór zastosowania art. 114 ust. 1 TFUE, chociaż zdaniem skarżącej składki wchodzą w zakres art. 114 ust. 2 TFUE ze względu na ich charakter podatkowy, Sąd orzekł, że przepisy rozporządzenia nr 806/2014 i dyrektywy 2014/59, które nakładają na instytucje obowiązek uiszczania składek ex ante i określają szczegółowe zasady ich obliczania, nie stanowią „przepisów podatkowych” w rozumieniu art. 114 ust. 2 TFUE.
Opłata uiszczana przez podmioty gospodarcze działające w określonym sektorze nie ma bowiem charakteru podatkowego w szczególności w sytuacji, gdy jest ona bezpośrednio przeznaczona na finansowanie wyłącznie wydatków tego sektora, które są niezbędne do jego funkcjonowania, zwłaszcza w celu jego stabilizacji. Rozumowanie to ma zaś zastosowanie również w przypadku składek ex ante, które opierają się na logice ubezpieczeniowej i są uiszczane przez podmioty gospodarcze z określonego sektora w celu finansowania wyłącznie wydatków tego sektora.
Niewątpliwie w rozporządzeniu nr 806/2014 i w dyrektywie 2014/59 nie przewidziano żadnego automatycznego związku pomiędzy uiszczeniem przez daną instytucję składki ex ante a restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją tej instytucji, wobec czego składek ex ante nie można uznać za składki ubezpieczeniowe, w przypadku których możliwe byłoby miesięczne naliczanie i zwrot. Niemniej jednak instytucje korzystają zarówno z SRF, jak i z krajowych mechanizmów finansowania, które są finansowane właśnie z ich składek ex ante. Po pierwsze, w przypadku gdy instytucje znajdują się na progu upadłości lub są nią zagrożone, ich sytuacja finansowa może zostać uregulowana w ramach procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, która może zostać wszczęta wobec nich. Taka procedura pozwala bowiem na wykorzystanie środków finansowych SRF lub krajowych mechanizmów finansowania na rzecz takich instytucji, przy założeniu, że środki te były zasilane przez uiszczane przez te instytucje składki. Po drugie, ze składek ex ante korzyść odnoszą wszystkie instytucje, a to dzięki stabilności systemu finansowego, którą zapewniają właśnie SRF i krajowe mechanizmy finansowania.
Wynika z tego, że celem SRF i krajowych mechanizmów finansowania jest – z punktu widzenia logiki nie podatkowej, lecz ubezpieczeniowej – zapewnienie stabilności sektora finansowego w jego całokształcie przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony przed skutkami jego własnego kryzysu, z której to ochrony korzystają wszystkie instytucje z tego sektora. Ten mający ubezpieczeniowy charakter cel znajduje zresztą odzwierciedlenie również w sposobie obliczania składek ex ante, ponieważ wysokość tych składek nie wynika z zastosowania określonej stopy do podstawy wymiaru, lecz z określenia ostatecznego poziomu docelowego, a następnie rocznego poziomu docelowego, który jest później podzielony pomiędzy instytucje. Z powyższego wynika, że instytucje uiszczają składki ex ante zgodnie z logiką ubezpieczeniową, przy czym składki te są bezpośrednio przeznaczane na finansowanie wyłącznie wydatków sektora finansowego, do którego należą owe instytucje, a wydatki te są niezbędne do funkcjonowania tego sektora, w szczególności w celu jego stabilizacji w przypadku upadłości niektórych instytucji i ograniczenia efektu domina.
W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu niezgodności z prawem opartego na subdelegacji uprawnień Komisji na SRB, Sąd, zgodnie ze swoim orzecznictwem w tej dziedzinie(5), przypomniał, że przepisy zawarte w art. 6 ust. 5–7 i art. 7 ust. 4 rozporządzenia delegowanego 2015/63(6), dotyczące elementu ryzyka IV, przyznają SRB uprawnienia dyskrecjonalne. Jednakże przyznanie takiego zakresu uznania nie jest równoznaczne z przekazaniem SRB uprawnień Komisji w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE.
W tym względzie Sąd dokonał rozróżnienia między uprawnieniem, o którym mowa w art. 290 ust. 1 TFUE(7), a uprawnieniem do stosowania aktów o zasięgu ogólnym – ustawodawczych lub nieustawodawczych – do osób lub sytuacji objętych zakresem stosowania takich aktów. Tymczasem, po pierwsze, rozporządzenie delegowane 2015/63 nie zawiera żadnego przepisu, na mocy którego Komisja przekazałaby SRB uprawnienie do przyjmowania aktów o zasięgu ogólnym, które uzupełniałyby lub zmieniały niektóre elementy dyrektywy 2014/59, rozporządzenia nr 806/2014 lub tego rozporządzenia delegowanego. Natomiast szereg przepisów wspomnianego rozporządzenia delegowanego(8) potwierdza przyznane SRB w dyrektywie 2014/59 i w rozporządzeniu nr 806/2014 uprawnienie do stosowania tych aktów o zasięgu ogólnym poprzez obliczanie składek ex ante instytucji objętych ich zakresem stosowania. Po drugie, pomimo nazwy elementu ryzyka IV zawartego w art. 6 ust. 1 lit. d) rozporządzenia delegowanego 2015/63, a mianowicie „dodatkowe wskaźniki ryzyka określone przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji”, podstawowe zasady dotyczące stosowania tego elementu ryzyka zostały sprecyzowane przez samą Komisję w art. 6 ust. 5–8 tego rozporządzenia delegowanego. Podobnie w art. 7 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia delegowanego Komisja ustanowiła zasady dotyczące względnej wagi wskaźników ryzyka w ramach tego elementu ryzyka.
W związku z tym Sąd uznał, że rozporządzenie delegowane 2015/63 nie przyznało SRB uprawnienia do przyjmowania aktów o zasięgu ogólnym w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE i oddalił ten zarzut niezgodności z prawem.
W trzeciej i ostatniej kolejności, co się tyczy zakwalifikowania skarżącej w zaskarżonej decyzji jako „instytucji w trakcie restrukturyzacji” ze względu na publiczne wsparcie finansowe przyznane przed wejściem w życie dyrektywy 2014/59, co spowodowało podwyższenie jej mnożnika korekty stosownie do profilu ryzyka, Sąd przypomniał, że art. 6 ust. 5 lit. c) rozporządzenia delegowanego 2015/63 stanowi, iż element ryzyka IV obejmuje, oprócz innych wskaźników ryzyka, wskaźnik ryzyka „skala wcześniejszego nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego”. Zgodnie z dyrektywą 2014/59(9) w związku z rozporządzeniem delegowanym 2015/63(10) „nadzwyczajne publiczne wsparcie finansowe” oznacza pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE lub wszelkie inne publiczne wsparcie finansowe na poziomie ponadnarodowym – które, jeśli jest udzielane na poziomie krajowym, stanowi pomoc państwa – udzielane w celu utrzymania lub przywrócenia rentowności, płynności bądź wypłacalności instytucji.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, po pierwsze, że skarżąca została poddana restrukturyzacji po otrzymaniu pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Po drugie, fakt, że pomoc ta została przyznana przed wejściem w życie dyrektywy 2014/59, nie ma wpływu na okoliczność, że owa pomoc jest objęta art. 6 ust. 5 lit. c) rozporządzenia delegowanego 2015/63 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 28 tej dyrektywy. Ani brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 28 dyrektywy 2014/59, ani brzmienie art. 6 ust. 8 lit. a) rozporządzenia delegowanego 2015/63 nie zawierają bowiem wskazówki, która ograniczałaby stosowanie w czasie tego ostatniego przepisu.
W związku z tym Sąd stwierdził, że SRB słusznie uznała, iż skarżąca jest objęta zakresem stosowania art. 6 ust. 8 lit. a) rozporządzenia delegowanego 2015/63, i zastosowała wobec niej, zgodnie z tym przepisem, maksymalną wartość wskaźnika ryzyka „skala wcześniejszego nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego”.