Processo T‑360/21
(publicação por excertos)
Portigon AG
contra
Conselho Único de Resolução (CUR)
e
Parlamento Europeu
e
Conselho da União Europeia
e
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção Alargada) de 29 de maio de 2024
«União Económica e Monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) — Fundo Único de Resolução (FUR) — Decisão do CUR relativa ao cálculo das contribuições ex ante para 2021 — Exceção de ilegalidade — Base jurídica do Regulamento n.° 806/2014 — Artigo 114.° TFUE — Igualdade de tratamento — Margem de apreciação da Comissão — Margem de apreciação do CUR — Dever de fundamentação»
1. Aproximação das legislações — Medidas destinadas a melhorar o funcionamento do mercado interno no domínio financeiro — Regulamentação relativa à aproximação das disposições dos Estados‑Membros em matéria de resolução de instituições na união bancária — Regulamento n.° 806/2014 — Diretiva 2014/59 — Competência do Conselho Único de Resolução (CUR) para fixar as contribuições ex ante e para gerir os recursos financeiros do Fundo Único de Resolução (FUR) — Base jurídica — Artigo 114.° TFUE
(Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 1 a 4, 9, 12, 19 e 107 e artigos 67.° e 76.°; Diretiva 2014/69 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 3 a 5, 9, 10, 103, 104 e 108 e artigos 100.° e 101.°)
(cf. n.os 41, 42, 48, 53‑57)
2. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) ‑ Natureza — Inexistência de natureza fiscal — Lógica baseada na garantia que visa assegurar a estabilidade do setor financeiro no seu conjunto — Financiamento pelo setor financeiro no seu conjunto — Contribuições direta e unicamente afetas ao financiamento das despesas desse setor e necessárias ao seu funcionamento — Base jurídica — Artigo 114.°, n.° 2, TFUE
(Artigo 114.°, n.° 2, TFUE; Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 67.°, n.os 2 e 4, 69.° e 70.°; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerandos 3, 5, 103, 105 a 107 e artigos 32.°, 101.° a 103.°)
(cf. n.os 61‑66, 68‑76)
3. Instituições da União Europeia — Exercício das competências — Poder conferido à Comissão para adotar atos delegados — Alcance — Apreciações e avaliações complexas — Ampla margem de apreciação — Diretiva 2014/59 que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento — Fixação dos critérios de ajustamento das contribuições ex ante — Fiscalização jurisdicional — Limites
(Artigo 290.° TFUE; Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 41; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 106, 108, 113, 114)
4. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Conselho Único de Resolução (CUR) — Competência — Determinação pelo CUR de indicadores e subindicadores de risco adicionais para ajustar o cálculo das contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) de acordo com o perfil de risco das instituições de crédito — Alegada delegação de poderes da Comissão no CRU ‑ Inexistência ‑ Amplo poder de apreciação do CRU
[Artigo 290.°, n.° 1, TFUE; Regulamento n.° 2015/63 da Comissão, artigo 6.°, n.° 1, alínea d)]
(cf. n.os 141, 144, 148, 152, 156‑160)
5. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Exclusão de certos passivos alegadamente desprovidos de risco do cálculo das referidas contribuições — Exclusão dos passivos fiduciários de uma instituição de crédito do referido cálculo — Inadmissibilidade
[Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 70.°, n.° 2; Regulamento n.° 2015/63 da Comissão, artigo 5.°, n.° 1, alínea e); Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 103.°, n.os 2 e 7]
(cf. n.os 223, 224, 411, 412)
6. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Tomada em consideração dos passivos fiduciários de uma instituição de crédito no cálculo das referidas contribuições — Princípio da inscrição desses passivos no balanço contabilístico da instituição em causa — Possibilidade de derrogação proporcionada aos Estados‑Membros que permite às instituições inscreverem os referidos passivos nas rubricas extrapatrimoniais — Existência de distorções da concorrência devido a diferenças contabilísticas entre as diferentes legislações nacionais — Inexistência
[Artigo 114.° TFUE; Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 70.°, n.° 2, segundo parágrafo, alínea b); Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 103.°, n.° 2; Diretiva 86/635 do Conselho, artigo 10.°, n.° 1]
(cf. n.os 229‑232, 237‑239)
7. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Apresentação, por parte do autor, de explicações relativas aos fundamentos do ato na pendência do processo perante o juiz da União — Requisitos — Inexistência de contradições e dever de coerência das explicações com os referidos fundamentos
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 265, 266)
8. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) que estabelece as contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Obrigação de o CUR comunicar às instituições em causa o método de cálculo destas contribuições e o método de determinação do montante do nível‑alvo anual
(Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento n.° 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho; Regulamento 2015/81 do Conselho, artigo 4.°; Regulamento 2015/63 da Comissão, artigos 4.° a 9.°; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 268, 269)
9. Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Instituição de crédito em reestruturação — Aumento do coeficiente de ajustamento das referidas contribuições em função do perfil de risco da instituição em causa — Condições — Instituição que beneficia de um apoio financeiro público extraordinário — Auxílio estatal concedido à instituição em causa antes da entrada em vigor da regulamentação da União Europeia — Inclusão
[Artigo 107.°, n.° 1, TFUE; Regulamento n.° 2015/63 da Comissão, artigos 3.°, primeiro parágrafo, e 6.°, n.° 8, alínea a); Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.°, n.° 1, ponto 28, e 103.°, n.° 7, alínea e)]
(cf. n.os 442, 443, 445, 446, 457)
Resumo
Chamado a conhecer de um recurso de anulação, ao qual dá provimento, o Tribunal Geral anula a Decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) relativa à fixação das contribuições ex ante para o ano de 2021 (1) para o Fundo Único de Resolução (FUR), por este ter violado o seu dever de fundamentação quanto à determinação do nível‑alvo anual. Por outro lado, o Tribunal Geral pronuncia‑se sobre a conformidade do Regulamento n.° 806/2014 (2) e, pela primeira vez, da Diretiva 2014/59 (3), em conjunto, com o artigo 114.°, n.os 1 e 2, fornecendo precisões quanto ao conceito de «disposições fiscais», tendo em conta as características das contribuições ex ante. Além disso, o Tribunal Geral fornece esclarecimentos sobre a competência do CUR na determinação de indicadores e subindicadores de risco relativos ao coeficiente de ajustamento das contribuições ex ante em função do perfil de risco das instituições de crédito, distinguindo entre a delegação de poderes da Comissão Europeia na aceção do artigo 290.° TFUE e a concessão de uma margem de apreciação ao CUR, bem como sobre a tomada em consideração de um apoio financeiro público, anterior à Diretiva 2014/59, no cálculo desse coeficiente.
A Portigon é uma instituição de crédito estabelecida na Alemanha. Em 14 de abril de 2021, o CUR adotou a decisão recorrida na qual fixou (4) as contribuições ex ante para 2021 para o FUR das instituições de crédito e de certas empresas de investimento, entre as quais a recorrente.
Apreciação do Tribunal Geral
Em primeiro lugar, no que respeita aos fundamentos relativos às exceções de ilegalidade de disposições do Regulamento n.° 806/2014 e da Diretiva 2014/59 à luz das disposições dos Tratados, que o Tribunal Geral julgou improcedentes, a recorrente impugnava, em especial, a base legal, a saber, o artigo 114.° TFUE, com fundamento no qual foram adotadas as disposições controvertidas, por um lado, e a escolha de aplicar o n.° 1 deste artigo, ao passo que as contribuições ex ante têm natureza fiscal e estão, portanto, abrangidas pelo n.° 2.
Num primeiro momento, no que respeita à impugnação da base legal adotada, o Tribunal Geral recorda que a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo do ato. Os atos legislativos adotados com base no artigo 114.°, n.° 1 TFUE devem, por um lado, incluir medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros e, por outro, ter como objeto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.
Antes de mais, o Tribunal Geral especifica que o artigo 114.° TFUE só é utilizado como base jurídica quando resulte objetiva e efetivamente de um ato jurídico que o seu objeto consiste na melhoria das condições de estabelecimento e de funcionamento do mercado interno. Ora, resulta dos considerandos do Regulamento n.° 806/2014 que este último se destina a limitar o vínculo existente entre a situação orçamental de cada Estado‑Membro, tal como é entendida, e os custos de financiamento dos bancos e das empresas que aí operam, bem como a fazer recair a responsabilidade pelo financiamento da estabilização do sistema financeiro no setor financeiro no seu conjunto. Assim, o Regulamento n.° 806/2014 estabelece, nomeadamente, regras uniformes e um processo uniforme para a resolução das instituições, que devem ser aplicados pelo CUR para fazer face às ameaças existentes. Do mesmo modo, a Diretiva 2014/59 estabelece, nomeadamente, regras harmonizadas e um processo harmonizado para a resolução das instituições, a fim de responder às preocupações do legislador da União descritas nos considerandos da referida diretiva. O FUR e os mecanismos nacionais de financiamento são elementos essenciais dessas regras e desse processo, que permitem, como resulta do Regulamento n.° 806/2014 e da Diretiva 2014/59, assegurar o eficiente exercício dos poderes de resolução e contribuir para o financiamento dos instrumentos de resolução, assegurando a sua aplicação eficiente. A fim de garantir meios financeiros suficientes no FUR e nos mecanismos nacionais de financiamento, estes últimos são financiados, nomeadamente, pelas contribuições ex ante pagas pelas instituições.
Por conseguinte, o pagamento dessas contribuições garante a aplicação eficiente das regras uniformes ou harmonizadas e do processo uniforme ou harmonizado de resolução das instituições, pelo que o Regulamento n.° 806/2014 e a Diretiva 2014/59 têm por objetivo melhorar as condições de estabelecimento e de funcionamento do mercado interno.
Por outro lado, no que respeita à condição enunciada no artigo 114.°, n.° 1, TFUE, de que o ato da União em causa deve incluir medidas relativas à aproximação das disposições dos Estados‑Membros, resulta, por um lado, que não havia um processo de tomada de decisões unificado para a resolução de instituições na União e, por outro, que existiam diferenças procedimentais e de substância consideráveis entre as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que regulam a insolvência das instituições nos Estados‑Membros. Neste contexto, o legislador da União criou regras e um processo uniformes, a nível da União Bancária, e harmonizados, a nível dos Estados‑Membros, para a resolução das instituições, bem como um processo uniforme para a cobrança das contribuições ex ante a fim de assegurar a aplicação eficiente destas regras e destes processos.
O Tribunal Geral conclui que o Regulamento n.° 806/2014 e a Diretiva 2014/59 preenchem os requisitos enunciados no artigo 114.°, n.° 1, TFUE.
Num segundo momento, no que respeita à escolha de aplicar o n.° 1 do artigo 114.° TFUE, ao passo que as contribuições são abrangidas pelas disposições do seu n.° 2 devido à sua natureza fiscal, o Tribunal Geral declara que as disposições do Regulamento n.° 806/2014 e da Diretiva 2014/59 que obrigam as instituições a pagar contribuições ex ante e especificam as modalidades do seu cálculo não constituem «disposições fiscais» na aceção do artigo 114.°, n.° 2, TFUE.
Com efeito, uma taxa paga pelos operadores económicos de um setor determinado não tem natureza fiscal numa situação em que, em particular, é direta e unicamente afeta ao financiamento das despesas desse setor e em que essas despesas são necessárias ao funcionamento deste último para, nomeadamente, o estabilizar. Ora, este raciocínio também é válido no caso das contribuições ex ante, que seguem uma lógica baseada na garantia e que são pagas pelos operadores económicos de um setor determinado com vista a financiar exclusivamente as despesas desse setor.
É certo que, uma vez que o Regulamento n.° 806/2014 e a Diretiva 2014/59 não estabelecem nenhuma relação automática entre o pagamento da contribuição ex ante e a resolução da instituição em causa, as contribuições ex ante não podem ser consideradas prémios de seguro cuja mensalidade e reembolso são possíveis. Não deixa de ser verdade que as instituições beneficiam duplamente do FUR e dos mecanismos nacionais de financiamento, que são financiados precisamente pelas suas contribuições ex ante. Por um lado, quando as instituições estão em situação ou em risco de insolvência, a sua situação financeira pode ser regularizada no âmbito de um procedimento de resolução que pode ser iniciado a seu favor. Tal procedimento permite, assim, utilizar meios financeiros do FUR ou dos mecanismos nacionais de financiamento a favor dessas instituições, entendendo‑se que esses meios foram alimentados pelas contribuições destas últimas. Por outro lado, todas as instituições beneficiam das suas contribuições ex ante através da estabilidade do sistema financeiro, que é assegurada pelo FUR e pelos mecanismos nacionais de financiamento.
Daqui resulta que o FUR e os mecanismos nacionais de financiamento visam, não numa perspetiva fiscal mas de garantia, assegurar a estabilidade do setor financeiro no seu conjunto, tendo por objetivo garantir uma proteção contra a sua própria crise em benefício de todas as instituições. Esta finalidade baseada na garantia reflete‑se também, aliás, no cálculo das contribuições ex ante, dado que estas não resultam da aplicação de uma taxa determinada a uma base, mas da definição de um nível‑alvo final e depois de um nível‑alvo anual, que é seguidamente repartido entre as instituições. Decorre do que precede que as instituições pagam as contribuições ex ante numa lógica baseada na garantia, entendendo‑se que estas contribuições são direta e unicamente afetas ao financiamento das despesas do setor financeiro a que pertencem essas instituições e que essas despesas se revelam necessárias para o funcionamento deste setor, para, nomeadamente, o estabilizar em caso de situação de insolvência de certas instituições e de limitar efeitos de contágio.
Em segundo lugar, quanto à exceção de ilegalidade relativa à subdelegação de poderes da Comissão no CUR, o Tribunal Geral, em conformidade com a sua jurisprudência na matéria (5), recorda que as disposições no artigo 6.°, n.os 5 a 7, e no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento Delegado 2015/63 (6), relativas ao pilar de risco IV, conferem um poder de apreciação ao CUR. No entanto, a atribuição dessa margem de apreciação não equivale a uma delegação de poderes da Comissão no CUR na aceção do artigo 290.°, n.° 1, TFUE.
A este respeito, o Tribunal Geral estabelece uma distinção entre esse poder de delegação previsto no artigo 290.°, n.° 1, TFUE (7) e o poder de aplicar os atos de alcance geral — legislativos ou não legislativos — às pessoas ou às situações abrangidas pelo âmbito de aplicação desses atos. Ora, por um lado, o Regulamento Delegado 2015/63 não contém nenhuma disposição pela qual a Comissão tenha conferido ao CUR uma delegação com vista a adotar atos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos da Diretiva 2014/59, do Regulamento n.° 806/2014 ou desse regulamento delegado (8). Em contrapartida, várias disposições do referido regulamento delegado confirmam o poder conferido ao CUR pela Diretiva 2014/59 e pelo Regulamento n.° 806/2014 de aplicar esses atos de alcance geral calculando as contribuições ex ante das instituições abrangidas pelo seu âmbito de aplicação. Por outro lado, apesar da denominação do pilar de risco IV que figura no artigo 6.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento Delegado 2015/63, a saber, «indicadores de risco adicionais a determinar pela autoridade de resolução», os princípios essenciais relativos à aplicação deste pilar de risco foram especificados pela própria Comissão no artigo 6.°, n.os 5 a 8, deste regulamento delegado. Do mesmo modo, esta fixou as regras de peso relativo dos indicadores de risco no âmbito deste pilar de risco no artigo 7.°, n.° 4, do referido regulamento delegado.
Por conseguinte, o Tribunal Geral considera que o Regulamento Delegado 2015/63 não conferiu ao CUR o poder de adotar atos de alcance geral, na aceção do artigo 290.°, n.° 1, TFUE, e julga improcedente essa exceção de ilegalidade.
Em terceiro e último lugar, no que respeita à atribuição pela decisão recorrida da qualificação de «instituição em reestruturação» à recorrente, devido a um apoio financeiro público concedido antes da entrada em vigor da Diretiva 2014/59, o que conduziu ao aumento do seu coeficiente de ajustamento em função do perfil de risco, o Tribunal recorda que o artigo 6.°, n.° 5, alínea c), do Regulamento Delegado 2015/63 dispõe que o pilar de risco IV é constituído, entre outros indicadores de risco, pelo indicador de risco «dimensão do apoio financeiro público extraordinário anteriormente concedido». Nos termos da Diretiva 2014/59 (9), lida em conjugação com o Regulamento Delegado 2015/63 (10), entende‑se por «apoio financeiro público extraordinário» um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, do TFUE ou qualquer outro apoio financeiro público a nível supranacional que, se concedido a nível nacional, constituiria um auxílio estatal concedido para preservar ou restabelecer a viabilidade, a liquidez ou a solvabilidade de uma instituição.
No caso em apreço, o Tribunal Geral constata, por um lado, que a recorrente se encontra em processo de reestruturação depois de ter recebido um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE. Por outro lado, o facto de este auxílio ter sido concedido antes da entrada em vigor da Diretiva 2014/59 não tem impacto na circunstância de este auxílio estar abrangido pelo artigo 6.°, n.° 5, alínea c), do Regulamento Delegado 2015/63, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 1, ponto 28, desta diretiva. Com efeito, nem a redação do artigo 2.°, n.° 1, ponto 28, da Diretiva 2014/59 nem a do artigo 6.°, n.° 8, alínea a), do Regulamento Delegado 2015/63 contêm indicações que limitem a aplicação no tempo desta última disposição.
Por conseguinte, o Tribunal Geral entendeu que o CUR considerou acertadamente que a recorrente estava abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 6.°, n.° 8, alínea a), do Regulamento Delegado 2015/63 e aplicou‑lhe, em conformidade com esta disposição, o valor máximo para o indicador de risco «dimensão do apoio financeiro público extraordinário anteriormente concedido».