Mål T‑360/21
(publicering i utdrag)
Portigon AG
mot
Gemensamma resolutionsnämnden (SRB)
och
Europaparlamentet
och
Europeiska unionens råd
och
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (åttonde avdelningen i utökad sammansättning) av den 29 maj 2024
”Ekonomiska och monetära unionen – Bankunionen – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag (SRM) – Gemensam resolutionsfond (SRF) – Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut om beräkning av förhandsbidrag för år 2021 – Invändning om rättsstridighet – Rättslig grund för förordning nr 806/2014 – Artikel 114 FEUF – Likabehandling – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – SRB:s utrymme för skönsmässig bedömning – Motiveringsskyldighet”
1. Tillnärmning av lagstiftning – Åtgärder som vidtas för att förbättra den inre marknadens funktion på det finansiella området – Bestämmelser om tillnärmning av medlemsstaternas bestämmelser om resolution av institut inom bankunionen – Förordning nr 806/2014 – Förordning nr 2014/59 – Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) befogenhet att fastställa förhandsbidrag och förvalta den gemensamma resolutionsfondens finansiella medel – Rättslig grund – Artikel 114 FEUF
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, skäl 1–4, 9, 12, 19 och 107 samt artiklarna 67 och 76; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/69, skäl 3–5, 9, 10, 103, 104 och 108 samt artiklarna 100 och 101)
(se punkterna 41–42, 48 och 53–57)
2. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag – Förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (SRF) – Art – Avsaknad av skatterättslig karaktär – Försäkringsrelaterade ställningstaganden som syftar till att säkerställa stabiliteten i finanssektorn i dess helhet – Finansiering från finanssektorn som helhet – Bidrag som direkt avsätts enbart för att finansiera sådana utgifter inom denna sektor som är nödvändiga för sektorns verksamhet – Rättslig grund – Artikel 114.2 FEUF
(Artikel 114.2 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artiklarna 67.2, 67.4, 69 och 70; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59, skälen 3, 5, 103 och 105–107 samt artiklarna 32 och 101–103)
(se punkterna 61–66 och 68–76)
3. Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Befogenhet som getts kommissionen för att anta delegerade akter – Räckvidd – Komplicerade bedömningar och uppskattningar – Stort utrymme för skönsmässig bedömning – Direktiv 2014/59 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag – Fastställande av kriterier för justering av förhandsbidrag – Domstolsprövning – Gränser
(Artikel 290 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, skäl 41; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59)
(se punkterna 106, 108, 113 och 114)
4. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag – Gemensamma resolutionsnämnden (SRB) – Behörighet – SRB:s fastställande av ytterligare riskindikatorer och delindikatorer för justering av beräkningen av förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (SRF) beroende på kreditinstitutens riskprofil – Påstådd delegering av kommissionens befogenheter till SRB – Saknar betydelse – SRB:s stora utrymme för skönsmässig bedömning
(Artikel 290.1 FEUF; kommissionens förordning 2015/63, artikel 6.1 d)
(se punkterna 141, 144, 148, 152 och 156–160)
5. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag – Förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (SRF) – Undantag för vissa skulder som påstås sakna risk vid beräkningen av dessa bidrag – Undantag för ett kreditinstituts förvaltningsskulder vid denna beräkning – Otillåtlighet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artikel 70.2; kommissionens förordning 2015/63, artikel 5.1 e; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59, artikel 103.2 och 103.7)
(se punkterna 223, 224, 411 och 412)
6. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag – Förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (SRF) – Beaktande av ett kreditinstituts förvaltningsskulder vid beräkningen av nämnda bidrag – Principen om att dessa skulder ska tas upp i det berörda institutets balansomslutning – Medlemsstaternas möjlighet att göra undantag, vilket möjliggör för instituten att ta upp dessa skulder utanför balansomslutningen – Förekomsten av konkurrenssnedvridningar på grund av dessa bokföringsmässiga skillnader mellan de olika nationella lagstiftningarna – Saknar betydelse
(Artikel 114 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artikel 70.2 stycke 2d b); Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59, artikel 103.2; rådets direktiv 86/635, artikel 10.1)
(se punkterna 229–232 och 237–239)
7. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Upphovsmannen förklarar skälen till rättsakten under målets handläggning vid unionsdomstolen – Villkor – Avsaknad av motsägelser och krav på att förklaringarna ska överensstämma med nämnda skäl
(Artikel 296 andra stycket FEUF)
(se punkterna 265 och 266)
8. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut avseende förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (SRF) – SRB:s skyldighet att underrätta de berörda instituten om metoden för beräkning av dessa bidrag och metoden för att fastställa beloppet för den årliga målnivån
(Artikel 296 andra stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014; rådets förordning 2015/81, artikel 4; kommissionens förordning 2015/63, artiklarna 4–9; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59)
(se punkterna 268 och 269)
9. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag – Förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (SRF) – Kreditinstitut under omstrukturering – Höjning av multiplikatorn för justering av nämnda bidrag beroende på det berörda institutets riskprofil – Villkor – Detta instituts fördel av extraordinärt offentligt finansiellt stöd – Statligt stöd som beviljats det berörda institutet innan unionslagstiftningen trädde i kraft – Omfattas
(Artikel 107. 1 FEUF; kommissionens förordning 2015/63, artiklarna 3 första stycket och 6.8 a; Europaparlamentets och rådets direktiv, artikel 2.1, led 28, och artikel 103.7 e)
(se punkterna 442–443, 445 och 446–457)
Resumé
Tribunalen bifaller talan om ogiltigförklaring och ogiltigförklarar Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut om fastställande av förhandsbidrag för år 2021(1) till den gemensamma resolutionsfonden (SRF), på grund av att SRB åsidosatt sin motiveringsskyldighet vad gäller fastställandet av den årliga målnivån. Tribunalen uttalar sig dessutom om huruvida förordning nr 806/2014(2) och, för första gången, direktiv 2014/59,(3) är förenliga med artikel 114.1 och 2, är förenliga, genom att precisera begreppet ”bestämmelser om skatter och avgifter”, med hänsyn till förhandsbidragens särdrag. Tribunalen förtydligar dessutom förtydligat SRB:s behörighet att fastställa riskindikatorer och underindikatorer avseende multiplikatorn för justering av förhandsbidragen beroende på kreditinstitutens riskprofil, genom att göra åtskillnad mellan Europeiska kommissionens delegering av befogenheter i den mening som avses i artikel 290 FEUF och beviljandet av ett utrymme för skönsmässig bedömning till SRB samt beaktandet av ett offentligt finansiellt stöd, före direktiv 2014/59, vid beräkningen av denna multiplikator.
Portigon är ett kreditinstitut etablerat i Tyskland. Den 14 april 2021 antog SRB det angripna beslutet, i vilket nämnden fastställde(4) förhandsbidragen till den gemensamma resolutionsfonden för år 2021 för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag, däribland sökanden.
Tribunalens bedömning
Vad för det första gäller grunderna avseende invändningar om rättstridighet mot bestämmelserna i förordning nr 806/2014 och direktiv 2014/59 i förhållande till fördragen, vilka tribunalen inte godtar, har sökanden i synnerhet ifrågasatt den rättsliga grunden, nämligen artikel 114 FEUF, för antagandet av de omtvistade bestämmelserna. Sökanden har även ifrågasatt valet att tillämpa punkt 1 i denna artikel då förhandsbidragen skulle vara av skatterättslig karaktär och således omfattas av punkt 2 däri.
Tribunalen erinrar inledningsvis, med avseende på bestridandet av den angivna rättsliga grunden, om att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Lagstiftningsakter som antas med artikel 114.1 FEUF som rättslig grund ska dels innehålla åtgärder för tillnärmning av bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna, dels syfta till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.
Tribunalen preciserar att artikel 114 FEUF endast kan användas som rättslig grund om det av rättsakten objektivt och faktiskt framgår att den syftar till att förbättra villkoren för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion. Det framgår emellertid av skälen för förordning nr 806/2014 att den antogs för att reglera sambandet mellan varje medlemsstats budgetsituation, såsom den uppfattas, och kostnaderna för att finansiera de banker och företag som är etablerade där, samt för att ansvaret för denna finansiering av det finansiella systemets stabilitet ska läggas på finanssektorn som helhet. I förordning nr 806/2014 fastställs således bland annat enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av institut. Dessa regler och förfaranden ska tillämpas av SRB för att motverka förekommande risker. På samma sätt föreskrivs i direktiv 2014/59 bland annat harmoniserade regler och ett harmoniserat förfarande för resolution av institut, i syfte att undanröja unionslagstiftarens farhågor som beskrivs i skälen i direktivet. Den gemensamma resolutionsfonden och de nationella finansieringsarrangemangen utgör väsentliga delar av dessa regler och förfaranden, vilka, såsom framgår av förordning nr 806/2014 och direktiv 2014/59, gör det möjligt att säkerställa att resolutionsbefogenheterna utövas effektivt och att bidra till finansieringen av resolutionsverktygen genom att säkerställa en effektiv tillämpning av dem. För att säkerställa tillräckliga finansiella medel i den gemensamma resolutionsfonden och de nationella finansieringsarrangemangen finansieras dessa bland annat genom förhandsbidrag från instituten.
Betalningen av dessa bidrag säkerställer följaktligen en effektiv tillämpning av enhetliga eller harmoniserade regler och det enhetliga eller harmoniserade förfarandet för resolution av institut, vilket innebär att förordning nr 806/2014 och direktiv 2014/59 syftar till att förbättra villkoren för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion.
Vad vidare gäller villkoret i artikel 114.1 FEUF, enligt vilket den berörda unionsakten ska innehålla åtgärder för tillnärmning av medlemsstaternas bestämmelser, framgår det dels att det inte fanns något enhetligt beslutsförfarande för resolution av institut inom unionen, dels att det fanns betydande innehållsmässiga och processuella skillnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar om insolvens av institut. Unionslagstiftaren har i detta sammanhang skapat enhetliga regler och ett enhetligt förfarande inom bankunionen som harmoniserats på medlemsstatsnivå för resolution av institut, samt ett enhetligt förfarande för uppbörd av förhandsbidrag för att säkerställa en effektiv tillämpning av dessa regler och förfaranden.
Tribunalen finner att förordning nr 806/2014 och direktiv 2014/59 uppfyller villkoren i artikel 114.1 FEUF.
Därefter, vad gäller valet att tillämpa artikel 114.1 FEUF trots att förhandsbidragen skulle ha en skatterättslig karaktär och således skulle omfattas av artikel 114.2 FEUF, bedömer tribunalen att bestämmelserna i förordning nr 806/2014 och direktiv 2014/59 – enligt vilka instituten är skyldiga att betala in förhandsbidrag och där förfarandet för hur dessa bidrag ska beräknas föreskrivs – inte utgör ”bestämmelser om skatter och avgifter” i den mening som avses i artikel 114.2 FEUF.
En avgift som betalas av ekonomiska aktörer inom en viss sektor är nämligen inte av skattemässig karaktär i en situation där avgiften endast används direkt för att finansiera utgifter inom denna sektor och där dessa kostnader är nödvändiga för att sektorn ska fungera, bland annat för att stabilisera den. Detta resonemang är även tillämpligt på förhandsbidrag, som följer en försäkringsteknisk logik och som betalas av ekonomiska aktörer inom en viss sektor uteslutande i syfte att finansiera kostnaderna inom denna sektor.
I förordning nr 806/2014 fastställs visserligen inte något automatiskt samband mellan inbetalning av förhandsbidrag och det berörda institutets resolution. Det är av detta skäl som förhandsbidragen inte kan anses utgöra försäkringspremier som ska periodiseras per månad och kunna återbetalas. SRF, som finansieras just genom institutens förhandsbidrag, innebär emellertid en dubbel fördel för dem. När kreditinstitut och värdepappersföretag fallerar eller sannolikt kommer att fallera kan deras finansiella situation regleras inom ramen för ett resolutionsförfarande som kan inledas till deras fördel. Ett sådant förfarande gör det således möjligt att använda medel från SRF till förmån för sådana institut, eftersom dessa medel har finansierats genom bidrag från dessa institut. Vidare drar alla institut nytta av sina förhandsbidrag genom den stabilitet som uppnås i det finansiella systemet, vilken säkerställs av SRF och nationella finansieringsarrangemang.
Härav följer att det är i ett försäkringssyfte, och inte ur ett skattemässigt perspektiv, som SRF syftar till att säkerställa stabiliteten i finanssektorn i dess helhet. Målet med denna fond är nämligen att skydda denna sektor mot en inre kris i denna sektor själv, till förmån för samtliga institut. Detta försäkringssyfte återspeglas för övrigt även vid beräkningen av förhandsbidragen, eftersom dessa inte följer av tillämpningen av en fastställd procentsats på ett underlag, utan genom fastställandet av en slutlig målnivå och därefter fastställandet av en årlig målnivå vars belopp sedan fördelas instituten emellan. Av det ovan anförda följer att instituten betalar in förhandsbidragen enligt en försäkringsteknisk logik. Dessa bidrag avsätts nämligen direkt enbart för att finansiera utgifterna för den finanssektor som dessa institut tillhör och under förutsättning att dessa utgifter visar sig vara nödvändiga för att denna sektor ska fungera, bland annat för att stabilisera sektorn om vissa institut fallerar och begränsa spridningseffekterna.
Vad för det andra gäller invändningen om rättsstridighet avseende vidaredelegering av kommissionens befogenheter till SRB, erinrar tribunalen, i enlighet med sin praxis på området,(5) om att bestämmelserna i artikel 6.5–6.7 och artikel 7.4 i delegerad förordning 2015/63,(6) avseende riskpelaren IV, ger SRB ett utrymme för skönsmässig bedömning. Tilldelningen av ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning är emellertid inte att jämställa med en delegering av befogenheter från kommissionen till SRB, i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF.
Tribunalen gör i detta avseende åtskillnad mellan en sådan befogenhet att delegera som avses i artikel 290.1 FEUF(7) och befogenheten att tillämpa akter med allmän giltighet – oavsett om de är lagstiftningsakter eller icke-lagstiftningsakter – på personer eller situationer som omfattas av tillämpningsområdet för sådana akter. Delegerad förordning 2015/63 innehåller inte någon bestämmelse genom vilken kommissionen gav SRB befogenhet att anta akter med allmän giltighet som kompletterar eller ändrar vissa delar av direktiv 2014/59, förordning nr 806/2014 eller denna delegerade förordning. Flera bestämmelser i den delegerade förordningen(8) bekräftar däremot SRB:s befogenhet enligt direktiv 2014/59 och förordning nr 806/2014 att tillämpa dessa akter med allmän giltighet genom att beräkna förhandsbidragen från institut som omfattas av deras tillämpningsområde. Trots benämningen på riskpelare IV i artikel 6.1 d i delegerad förordning 2015/63, det vill säga ”ytterligare riskindikatorer som ska fastställas av resolutionsmyndigheten”, har kommissionen själv i artikel 6.5–6.8 i den delegerade förordningen preciserat de grundläggande principerna för tillämpningen av denna riskpelare. På samma sätt fastställde kommissionen regler för den relativa viktningen av riskindikatorer inom denna riskpelare i artikel 7.4 i den delegerade förordningen.
Tribunalen finner således att delegerad förordning 2015/63 inte gav SRB befogenhet att anta akter med allmän giltighet, i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF, och ogillar denna invändning om rättsstridighet.
Vad för det tredje gäller den omständigheten att sökanden i det angripna beslutet har kvalificerats som ett ”institut under omstrukturering” på grund av offentligt finansiellt stöd som beviljats innan direktiv 2014/59 trädde i kraft, vilket ledde till att multiplikatorn för riskjustering höjdes, erinrar tribunalen om att det i artikel 6.5 c i delegerad förordning 2015/63 föreskrivs att riskpelare IV, bland andra riskindikatorer, ska bestå av riskindikatorn ”i vilken omfattning institutet redan har erhållit extraordinärt offentligt finansiellt stöd”. Enligt direktiv 2014/59,(9) i jämförelse med delegerad förordning 2015/63,(10) avses med extraordinärt offentligt finansiellt stöd statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF eller annat offentligt finansiellt stöd på överstatlig nivå som, om det beviljades på nationell nivå, skulle utgöra statligt stöd i syfte att bevara eller återställa ett instituts bärkraft, likviditet eller solvens.
I förevarande fall konstaterar tribunalen att sökanden blev föremål för omstrukturering efter att ha mottagit ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Den omständigheten att stödet beviljades innan direktiv 2014/59 trädde i kraft påverkar inte den omständigheten att stödet omfattas av artikel 6.5 c i delegerad förordning 2015/63, jämförd med artikel 2.1 led 28 i samma direktiv. Varken lydelsen i artikel 2.1 led 28 i direktiv 2014/59 eller lydelsen i artikel 6.8 a i delegerad förordning 2015/63 innehåller nämligen någon uppgift som begränsar den sistnämnda bestämmelsens tillämpning i tiden.
Tribunalen anser följaktligen att SRB gjorde en riktig bedömning när den fann att sökanden omfattades av tillämpningsområdet för artikel 6.8 a i delegerad förordning 2015/63 och, i enlighet med denna bestämmelse, tillämpade det högsta värdet för riskindikatorn ”i vilken utsträckning institutet redan har erhållit extraordinärt offentligt finansiellt stöd”.