SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 16 de septiembre de 2013 (*)
«Responsabilidad extracontractual – Policía sanitaria – Medidas de salvaguardia en situación de crisis – Medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena en determinados terceros países – Prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural – Violación suficientemente caracterizada de normas jurídicas que confieren derechos a los particulares – Inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación – Directivas 91/496/CE y 92/65/CE – Principio de cautela –Deber de diligencia – Proporcionalidad»
En el asunto T‑333/10,
Animal Trading Company (ATC) BV, con domicilio social en Loon op Zand (Países Bajos),
Avicentra NV, con domicilio social en Malle (Bélgica),
Borgstein birds and Zoofood Trading vof, con domicilio social en Wamel (Países Bajos),
Bird Trading Company Van der Stappen BV, con domicilio social en Dongen (Países Bajos),
New Little Bird’s Srl, con domicilio social en Anagni (Italia),
Vogelhuis Kloeg, con domicilio social en Zevenbergen (Países Bajos),
Giovanni Pistone, con domicilio en Westerlo (Bélgica),
representados por la Sra. M. Osse y el Sr. J. Houdijk, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. F. Jimeno Fernández y B. Burggraaf, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de indemnización por el que se solicita que se repare el perjuicio supuestamente sufrido por las demandantes debido a la adopción, en primer lugar, de la Decisión 2005/760/CE de la Comisión, de 27 de octubre de 2005, sobre determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena en determinados terceros países, con vistas a la importación de aves cautivas (DO L 285, p. 60), en su versión prorrogada, y, en segundo lugar, del Reglamento (CE) nº 318/2007 de la Comisión, de 23 de marzo de 2007, por el que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena (DO L 84, p. 7),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. J. Azizi, Presidente, y el Sr. S. Frimodt Nielsen y la Sra. M. Kancheva (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Plingers, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de noviembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
A. Demandantes
1 Las demandantes, Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg y Giovanni Pistone, ejercen una actividad de importación a la Unión Europea de aves silvestres capturadas en su medio natural y destinadas a fines ornamentales en pajareras, concretamente psitácidos, tales como loros, periquitos y cacatúas, así como paseriformes. Tienen establecido su domicilio social o efectivo en Países Bajos, Bélgica e Italia y son miembros de la European Association of Im- and Exporters of Birds and Live Animals (Asociación Europea de Importadores y Exportadores de Aves y Animales Vivos; en lo sucesivo, «Asociación Europea de Avicultores»).
B. Sobre las Directivas 91/496 y 92/65
2 El 15 de julio de 1991, el Consejo de las Comunidades Europeas adoptó, sobre la base del artículo 37 CE que regula la política agrícola común, la Directiva 91/496/CEE, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los animales que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros y por la que se modifican las Directivas 89/662/CEE, 90/425/CEE y 90/675/CEE (DO L 268, p. 56).
3 De conformidad con el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, se autorizará la adopción de medidas de salvaguardia en las siguientes condiciones:
«Cuando en el territorio de un país tercero se declare o propague una de las enfermedades contempladas en la Directiva 82/894/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1982, relativa a la notificación de las enfermedades de los animales en la Comunidad, una zoonosis, una enfermedad o causa que pueda constituir un grave peligro para los animales o para la salud humana, o cuando lo justifique cualquier otra razón grave de policía sanitaria, en particular como consecuencia de comprobaciones hechas por sus expertos veterinarios, la Comisión, a petición de un Estado miembro o por propia iniciativa, adoptará inmediatamente, en función de la gravedad de la situación, una de las medidas siguientes:
– suspender las importaciones procedentes de la totalidad o una parte del país tercero en cuestión [y], en su caso, del país tercero de tránsito;
– fijar condiciones particulares para los animales procedentes de la totalidad o una parte del país tercero en cuestión.»
4 Además, el artículo 18, apartado 7, de la Directiva 91/496 establece que las decisiones de prórroga, modificación o derogación de las medidas adoptadas en virtud de los apartados 1 a 3 y 6 de esta Directiva deberán tomarse con arreglo al procedimiento de comitología previsto en el artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13).
5 El 13 de julio de 1992, el Consejo adoptó la Directiva 92/65/CEE, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y las importaciones en la Comunidad de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere la sección I del Anexo A de la Directiva 90/425/CEE (DO L 268, p. 54). Esta Directiva establece las condiciones particulares que el país y el empresario de origen deben cumplir, prevé las normas relativas a los certificados sanitarios que deben acompañar a los animales y determina los exámenes a los que deben ser sometidos los animales.
6 El artículo 17, apartados 2 y 3, de la Directiva 92/65 dispone particular y fundamentalmente que solamente podrán importarse en la Unión los animales que procedan de un tercer país que figure en una lista de terceros países o de partes de terceros países que ofrezcan garantías equivalentes a los requisitos aplicables a los intercambios en el interior de la Unión.
C. Sobre la Decisión 2000/666
7 La Decisión 2000/666/CE de la Comisión, de 16 de octubre de 2000, por la que se establecen las condiciones zoosanitarias y la certificación veterinaria aplicables a la importación de aves distintas de las aves de corral y las condiciones de cuarentena (DO L 278, p. 26), permitía, siempre que se respetaran determinadas normas, entre ellas el mantenimiento en cuarentena durante un período de al menos 30 días, las importaciones de aves procedentes de terceros países miembros de la Oficina Internacional de Epizootias (OIE, actualmente, Organización Mundial de Sanidad Animal).
D. Sobre el primer dictamen de la EFSA
8 A raíz de una petición de la Comisión de las Comunidades Europeas de 2004, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) emitió los días 14 y 15 de septiembre de 2005 un dictamen científico sobre los aspectos de la gripe aviar relacionados con la salud y el bienestar de los animales [The EFSA Journal (2005) 266, 1-21; en lo sucesivo, «primer dictamen de la EFSA»].
9 De conformidad con el mandato que le había sido conferido, la EFSA únicamente se pronunció en dicho dictamen sobre el riesgo de transmisión del virus de la gripe aviar a las aves de corral de la Unión.
10 La EFSA señaló en la introducción de su dictamen que la gripe aviar, o influenza aviar, se presenta en las aves de corral en dos formas clínicas distintas, la gripe aviar altamente patógena y la gripe aviar poco patógena. La gripe aviar altamente patógena es una enfermedad producida por virus de los subtipos H5 y H7, que presentan determinadas características moleculares que pueden dar lugar a una infección generalizada que no se encuentran en la gripe aviar poco patógena. El virus H5N1 es uno de los subtipos de virus que provocan la gripe aviar altamente patógena.
11 Además, la EFSA indicó que la significativa propagación del virus de la gripe aviar en Asia en el momento en que se adoptó el dictamen podía ser la causa de un virus pandémico para el hombre y que se habían planteado un gran número de preguntas con el propósito de hallar un medio para hacer frente a la crisis de gripe aviar en curso. Basándose en los datos científicos disponibles, la EFSA consideró que podía formular en su dictamen determinadas conclusiones en relación con algunas cuestiones que entraban dentro de su mandato, pero que dichas conclusiones no hacían referencia a los aspectos relacionados con la salud humana de las infecciones por gripe aviar.
12 Asimismo, la EFSA señaló que poco antes de la adopción de su dictamen, el virus H5N1 había infectado a la población de aves silvestres a raíz de una situación de endemia excepcional del virus H5N1 entre las aves de corral de determinados países de Asia. Tal situación epidemiológica, que según la EFSA nunca antes se había producido, podía tener consecuencias imprevisibles. No obstante, teniendo en cuenta la falta de conocimiento sobre las infecciones de gripe aviar altamente patógena en aves silvestres, la EFSA consideró que la evaluación de la situación y las previsiones relativas a la evolución futura no podían respaldarse con datos científicos suficientes. De esta forma, según la EFSA, la consecuencia de la epidemia de gripe aviar altamente patógena vinculada al virus H5N1 en el sudeste de Asia fue que dicha infección se propagó a las poblaciones de aves silvestres tanto sedentarias como migratorias, lo que podría representar una vía para que dicho virus penetrase en la Unión. Sin embargo, la EFSA consideró que era necesario un esfuerzo multidisciplinar para determinar la probabilidad y las implicaciones de dicha hipótesis.
13 En cuanto al riesgo que representan para las aves de corral de la Unión las aves enjauladas, que incluyen particularmente las aves ornamentales y de compañía, la EFSA consideró que estas aves podían estar infectadas por los virus de la gripe aviar, inclusive los de tipo H5 y H7 y que, por tanto, en caso de importación, podían representar un riesgo de introducción de estos virus en la Unión. Sin embargo, la EFSA señaló que en el caso de las aves comercializadas legalmente, este riesgo se reducía considerablemente gracias a la normativa en vigor sobre importación de aves distintas de las aves de corral.
E. Sobre la Decisión 2005/760
14 El 27 de octubre de 2005, la Comisión adoptó la Decisión 2005/760/CE, sobre determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena en determinados terceros países, con vistas a la importación de aves cautivas (DO L 285, p. 60), por la que se suspendía la importación en la Unión de aves vivas distintas de las aves de corral.
15 Esta Decisión se adoptó como consecuencia de la detección, el 21 de octubre de 2005, del virus H5N1 de la gripe aviar altamente patógena en dos aves importadas que se encontraban desde septiembre de 2005 en un centro de cuarentena de Essex (Reino Unido). Al parecer, estas aves provenían de Taiwán y Surinam respectivamente.
16 En los considerandos primero y segundo de la Decisión 2005/760, la Comisión motivó dicha suspensión, señalando, en primer lugar, que la gripe aviar era una enfermedad vírica contagiosa de las aves de corral y las aves en general, causa de mortalidad y de trastornos que podían alcanzar rápidamente unas proporciones de epizootia que a su vez podían suponer una grave amenaza para la sanidad animal y la salud pública, así como reducir drásticamente la rentabilidad de la avicultura. Asimismo, la Comisión indicó que existía el riesgo de que el agente patógeno se introdujera a través del comercio internacional de aves vivas distintas de las de corral. Además, como consecuencia de la detección de casos de gripe aviar altamente patógena en aves importadas en cuarentena en Reino Unido, la Comisión consideró apropiado suspender las importaciones de estas aves desde determinadas zonas de riesgo y hacer referencia a las comisiones regionales pertinentes de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) para definir dichas zonas.
17 El artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2005/760 establece:
«Los Estados miembros suspenderán la importación desde los terceros países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE enumeradas en el anexo, o desde partes de sus territorios, de:
a) aves vivas distintas de las de corral, según la definición del tercer guión del artículo 1 de la Decisión 2000/666/CE,
[…]»
18 El anexo de la Decisión 2005/760 dispone:
«Terceros países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE, contempladas en el artículo 1, de:
– África,
– Américas,
– Asia, Extremo Oriente y Oceanía,
– Europa y
– Oriente Medio.»
19 El artículo 6 de la Decisión 2005/760 dispuso su aplicación hasta el 30 de noviembre de 2005.
F. Sobre el informe del Grupo Nacional de Epidemiología de Urgencia del Reino Unido
20 El 11 de noviembre de 2005, el National Emergency Epidemiology Group (Grupo Nacional de Epidemiología de Urgencia, Reino Unido) publicó un documento titulado «Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex» (Informe epidemiológico sobre la gripe aviar que afecta a aves en un centro de cuarentena de Essex). De acuerdo con este informe, únicamente se había detectado la presencia del virus H5N1 en el centro de cuarentena de Essex en aves procedentes de Taiwán, en Asia, y no de Surinam, en América del Sur. El error relativo a las aves procedentes de Surinam era consecuencia de una inversión de las muestras recogidas en el centro de cuarentena.
G. Sobre las cuatro primeras decisiones de prórroga
21 Mediante la Decisión 2005/862/CE, de 30 de noviembre de 2005, por la que se modifican las Decisiones 2005/759/CE y 2005/760/CE sobre medidas para combatir la gripe aviar en aves distintas de las de corral (DO L 317, p. 19), la Comisión prorrogó hasta el 31 de enero de 2006 las medidas adoptadas mediante la Decisión 2005/760.
22 La Comisión motivó esta prórroga en el cuarto considerando de la Decisión 2005/862, al afirmar que, dado que en algunos países miembros de la OIE se habían notificado varios casos nuevos de gripe aviar, era conveniente ampliar la suspensión de los desplazamientos de aves de compañía y de las importaciones de otras aves procedentes de determinadas zonas de riesgo.
23 Mediante escritos de 7 de diciembre de 2005 y de 3 y 18 de enero de 2006, la Asociación Europea de Avicultores llamó la atención de la Comisión sobre las consecuencias de la prohibición, concretamente sobre el riesgo de desarrollo de un mercado de importaciones ilegales, que implicaría un mayor riesgo de propagación de la gripe aviar en la Unión. Además, la Asociación solicitó a la Comisión reunirse con sus representantes y que no prorrogara nuevamente la prohibición. La Asociación Europea de Avicultores adjuntó a su carta de 3 de enero de 2006 un documento titulado «Report on the Independent Review of Avian Quarantine» (Informe sobre el control independiente de la cuarentena impuesta al sector avícola), adoptado el 7 de diciembre de 2005 por el departamento responsable de medio ambiente, alimentación y asuntos rurales del Gobierno del Reino Unido (en lo sucesivo, «informe DEFRA»).
24 Mediante la Decisión 2006/79/CE, de 31 de enero de 2006, por la que se modifican las Decisiones 2005/759/CE y 2005/760/CE en lo que respecta a una ampliación de su período de aplicación (DO L 36, p. 48), la Comisión prorrogó hasta el 31 de mayo de 2006 las medidas adoptadas mediante la Decisión 2005/760.
25 En el tercer considerando de la Decisión 2006/79, la Comisión motivó la prórroga de las dos decisiones en cuestión señalando que las restricciones relativas a la circulación de aves de compañía y a las importaciones de otras aves desde determinadas zonas de riesgo debían continuar habida cuenta de que se habían notificado varios casos nuevos de gripe aviar en algunos países miembros de la OIE.
26 Mediante carta de 16 de febrero de 2006, la Comisión respondió a los escritos mencionados en el apartado 23 supra. En esa carta, la Comisión expuso que recientes pruebas de creciente importancia habían indicado que las aves silvestres podían desempeñar un papel significativo en la propagación de la gripe aviar altamente patógena y que el primer caso de gripe aviar altamente patógena de la cepa asiática detectado en Europa, en octubre de 2005, en un centro de cuarentena, había llevado a la Comisión a suspender todas las importaciones de aves distintas de las aves de corral. Además, la Comisión indicó que esta suspensión había sido ampliada hasta el 31 de mayo de 2006 por medio de la Decisión 2006/79 debido a la aparición de la enfermedad en Turquía, donde se había propagado rápidamente, y a la escasa información disponible sobre el control de la gripe aviar por parte de los Estados limítrofes con Turquía. Finalmente, añadió que si bien era cierto que la amplitud del problema relativo a las aves silvestres no había sido determinada aún, cada vez se disponía de más pruebas que señalaban que la amenaza no se limitaba sólo a un único tercer país, motivo por el que había sido suspendida toda importación procedente de terceros países.
27 Mediante carta de 7 de marzo de 2006, la Asociación Europea de Avicultores envió a la Comisión información suplementaria acerca de la importación de aves silvestres a partir de terceros países.
28 Mediante la Decisión 2006/405/CE, de 7 de junio de 2006, por la que se modifican las Decisiones 2005/710/CE, 2005/734/CE, 2005/758/CE, 2005/759/CE, 2005/760/CE, 2006/247/CE y 2006/265/CE en lo que respecta a determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena (DO L 158, p. 14), la Comisión prorrogó hasta el 31 de julio de 2006 las medidas adoptadas mediante la Decisión 2005/760.
29 En el octavo considerando de la Decisión 2006/405, la Comisión motivó dicha prórroga indicando que la amenaza que la cepa asiática del virus de la gripe aviar representaba para la Unión no había remitido y que aún se estaban detectando brotes en aves silvestres en la Unión y en aves silvestres y aves de corral en varios terceros países, incluidos algunos países miembros de la OIE. Además, la Comisión señaló que dicho virus se mostraba cada vez más endémico en determinadas partes del mundo. En el undécimo considerando de la misma Decisión, la Comisión indicó asimismo que en aras de la salud animal y habida cuenta de la situación epidemiológica, era necesario garantizar la aplicación ininterrumpida de las medidas de protección previstas, en particular, en la Decisión 2005/760, de manera que las disposiciones de la Decisión 2006/405 debían tener efecto retroactivo.
30 Mediante la Decisión 2006/522/CE, de 25 de julio de 2006, por la que se modifican las Decisiones 2005/759/CE y 2005/760/CE en lo que respecta a determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena y a los desplazamientos de determinadas aves vivas en la Comunidad (DO L 205, p. 28), la Comisión prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2006 las medidas adoptadas mediante la Decisión 2005/760.
31 En el primer considerando de la Decisión 2006/522, la Comisión señaló que a raíz de un brote de gripe aviar que se declaró en el Sudeste Asiático en 2004 causado por una cepa del virus altamente patógena, había adoptado varias medidas de protección contra dicha enfermedad, incluida la Decisión 2005/760. La Comisión afirmó, en el séptimo considerando de la Decisión 2006/522, que en esa situación, una modificación sustancial de las normas establecidas en la Decisión 2005/759/CE induciría a error a los agentes económicos y otras partes interesadas en cuanto a la posible evolución de la política de la Unión Europea sobre dicha cuestión. Asimismo, consideró que habida cuenta de la situación zoosanitaria en lo que referente a la gripe aviar, y a la espera de la adopción en octubre de 2006 del dictamen de la EFSA, debían mantener las restricciones relativas a las importaciones de aves distintas de las aves de corral y, por tanto, convenía prorrogar la aplicación de la Decisión 2005/760 hasta el 31 de diciembre de 2006.
32 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 10 de agosto de 2006, la Asociación Europea de Avicultores, así como otros tres demandantes, presentaron una demanda de medidas provisionales ante el Tribunal al objeto de lograr que se suspendiera la ejecución de la Decisión 2006/522 y la adopción de medidas provisionales a este respecto, interponiendo de manera paralela un recurso de anulación contra esta decisión. La demanda y el recurso fueron desestimados, respectivamente, mediante auto del Presidente del Tribunal de 26 de octubre de 2006, European Association of Im-and Exporters of Birds and live Animals y otros/Comisión (T‑209/06 R, no publicada en la Recopilación), y mediante auto del Tribunal de 11 de junio de 2008, European Association of Im-and Exporters of Birds and live Animals y otros/Comisión (T‑209/06, no publicada en la Recopilación).
33 Mediante escrito de 26 de septiembre de 2006, la Asociación Europea de Avicultores se dirigió a la Comisión subrayando, en esencia, el carácter desproporcionado de la prohibición de importación mundial establecida por la Decisión 2005/760 y por las decisiones de prórroga, alertando así de las consecuencias graves e irreversibles de estas decisiones para los miembros de la Asociación.
H. Sobre el segundo dictamen de la EFSA
34 En respuesta a una solicitud de la Comisión de 25 de abril de 2005, el 27 de octubre de 2006 la EFSA emitió un dictamen científico relativo a los riesgos para la salud y el bienestar de los animales derivados de la importación de aves silvestres distintas de la aves de corral en la Unión [The EFSA Journal (2006) 410, 1-55; en lo sucesivo, «segundo dictamen de la EFSA»]. Este dictamen formula varias recomendaciones para la salud y el bienestar de las aves silvestres capturadas en el medio natural. En este dictamen, la EFSA tuvo en cuenta diversos agentes infecciosos para las aves, entre ellos, la gripe aviar.
35 En lo que se refiere a los aspectos relativos a la salud, la EFSA consideró que la probabilidad de que determinados agentes infecciosos hubieran penetrado en la Unión como consecuencia de la salida de la cuarentena de aves silvestres capturadas en el medio natural podía oscilar entre insignificante y muy elevada. Según la EFSA, la probabilidad de que un ave silvestre capturada estuviera infectada al salir de la cuarentena variaba de una especie a otra y dependía de la probabilidad de infección durante la fase preclínica. Estas constataciones llevaron a la EFSA a recomendar que se examinara con rigor la necesidad de continuar la importación de aves silvestres capturadas.
36 Además, la EFSA señaló que el 95 % de las aves importadas en la Unión pertenecían a una de las tres familias, compuestas, respectivamente, por paseriformes (64 %), psitaciformes (17 %) y galliformes (14 %). Por otro lado, de acuerdo con este dictamen, en 2005, el 88 % de las importaciones de aves silvestres procedían de África y, el 78 %, de cinco Estados africanos.
37 Asimismo, la EFSA expuso que las aves silvestres podían estar infectadas por una contaminación lateral procedente de otras aves silvestres infectadas por un ambiente contaminado o por aves de corral infectadas.
38 Por lo que respecta, en particular, a la gripe aviar, la EFSA consideró que las especies de aves importadas en mayor número, es decir, los paseriformes y los psitaciformes, no desempeñaban un papel significativo en la epidemiología de la gripe aviar. La EFSA indicó igualmente que todos los virus de la gripe aviar altamente patógena presentes en las aves tenían un potencial zoonótico limitado. Sin embargo, según la EFSA, habida cuenta de que el genoma del virus de la gripe aviar, o una parte de éste, había estado implicado anteriormente en importantes pandemias y, durante la elaboración del dictamen, en la del virus H5N1, un programa de control exhaustivo podría evitar que los virus de la gripe aviar penetrasen en la Unión por medio de las aves importadas legalmente. Además, la EFSA indicó que, especialmente para los paseriformes y los gallináceos, los virus de la gripe aviar altamente patógena presentaban unos períodos tanto de incubación como clínico muy cortos, lo que provocaba una elevada mortalidad en pocos días, mientras que para los anseriformes, el período de incubación podía ser mucho más largo. Por otra parte, habida cuenta del breve período de incubación, la EFSA consideró que un ave que llegaba a la cuarentena infectada por un virus de la gripe aviar, o que se había infectado por este virus durante el período de cuarentena, debería presentar determinados síntomas clínicos durante dicho período de cuarentena. Por tanto, la EFSA estimó que la probabilidad de que un ave de estas características abandonara la cuarentena sin que le fuera detectada dicha infección era escasa o incluso insignificante. No obstante, la EFSA indicó que existía el riesgo de que un ave que hubiera desarrollado una infección infraclínica abandonara la cuarentena estando infectada.
39 Finalmente, la EFSA recomendó evaluar rigurosamente la necesidad de proseguir la importación de aves silvestres y de dar preferencia a la importación de huevos, habida cuenta del riesgo de introducir importantes agentes infecciosos en la Unión. Además, recomendó la realización de una evaluación periódica del riesgo de importación de enfermedades infecciosas, con objeto de identificar las zonas y países de alto riesgo y las especies de alto riesgo, dado que estas variaban con el tiempo.
I. Sobre las dos últimas decisiones de prórroga
40 Mediante escritos de 13 y 23 de noviembre y de 9 de diciembre de 2006, así como de 8 de enero de 2007, la Asociación Europea de Avicultores se dirigió de nuevo a la Comisión subrayando, en esencia, el carácter desproporcionado de la prohibición de importación mundial establecida por la Decisión 2005/760 y por las decisiones de prórroga, alertando sobre las consecuencias graves e irreversibles de estas decisiones para los miembros de la Asociación.
41 Mediante la Decisión 2007/21/CE, de 22 de diciembre de 2006, por la que se modifica la Decisión 2005/760/CE en lo que respecta a determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena y las importaciones en la Comunidad de aves distintas de las aves de corral (DO L 7, p. 44), la Comisión prorrogó hasta el 31 de marzo de 2007 las medidas adoptadas mediante la Decisión 2005/760.
42 En el primer considerando de la Decisión 2007/21, la Comisión reiteró que había adoptado la Decisión 2005/760 a raíz de un brote de gripe aviar que se declaró en el sudeste asiático en 2004 causado por una cepa del virus altamente patógena. Por otra parte, en el cuarto considerando de la Decisión 2007/21, la Comisión señaló que había comenzado la evaluación del segundo dictamen de la EFSA inmediatamente después de su publicación. No obstante, consideró que a la luz de la situación sanitaria mundial al respecto de la gripe aviar, las restricciones previstas en la Decisión 2005/760 debían continuar durante un breve período transitorio con el fin de que los Estados miembros y la Comisión, en estrecha cooperación, pudieran terminar dicha evaluación y preparar las medidas que debían establecerse.
43 Mediante carta de 31 de enero de 2007, la Comisión respondió a los escritos mencionados en los apartados 33 y 41 supra, señalando que las aves silvestres habían desempeñado un papel significativo en la propagación de la gripe aviar en 2006, pese a que inicialmente se había considerado que el papel de estas aves silvestres había sido insignificante debido a la elevada tasa de mortalidad de las aves infectadas por un virus altamente patógeno. Por esta razón, la Comisión decidió ampliar la prohibición mundial de importación de aves silvestres hasta el 1 de julio de 2007. Asimismo, la Comisión indicó que se aplicarían normas distintas con posterioridad a esta fecha, cuyo objetivo no sería prohibir la importación de aves capturadas, sino el establecimiento de unas condiciones de importación más estrictas, destinadas a reducir los riesgos para la salud. Finalmente, la Comisión consideró que, por razones zoosanitarias, era preferible que los programas de cría tuvieran lugar en los Estados miembros de la Unión, en lugar de importar en la Unión animales vivos criados en terceros países. Por tanto, la Comisión invitó a la Asociación Europea de Avicultores a tener más en cuenta esta opción.
44 Finalmente, mediante la Decisión 2007/183/CE, de 23 de marzo de 2007, por la que se modifica la Decisión 2005/760/CE (DO L 84, p. 44), la Comisión prorrogó hasta el 30 de junio de 2007 las medidas adoptadas mediante la Decisión 2005/760. En los considerandos cuarto a sexto de la Decisión 2007/183, la Comisión motivó dicha prórroga señalando, para empezar, que dado que las nuevas condiciones zoosanitarias previstas en el Reglamento (CE) no 318/2007, de 23 de marzo de 2007, por el que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena (DO L 84, p. 7), eran más estrictas que las vigentes, dicho Reglamento no entraría en vigor hasta el 1 de julio de 2007, con el fin de que los Estados miembros y los terceros países que exportan dichas aves a la Comunidad dispusieran de tiempo para adaptarse a las nuevas medidas. A continuación, señaló que teniendo en cuenta el segundo dictamen de la EFSA y la situación sanitaria mundial en lo que se refería a la gripe aviar, las importaciones de dichas aves debían someterse a unos requisitos rigurosos. En consecuencia, consideró que las medidas de protección previstas en la Decisión 2005/760 debían seguir aplicándose hasta el 30 de junio de 2007.
J. Sobre el Reglamento nº 318/2007
45 El 23 de marzo de 2007, la Comisión adoptó el Reglamento nº 318/2007, sobre la base, en particular, del artículo 10, apartado 3, párrafo segundo, y del artículo 10, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 91/496, así como del artículo 17, apartado 2, letra b), y apartado 3, y del artículo 18, apartado 1, guiones primero y cuarto, de la Directiva 92/65. Dicho Reglamento, de conformidad con su artículo 20, fijaba su fecha de entrada en vigor para el 1 de julio de 2007 y, de conformidad con su artículo 19, derogaba y sustituía la Decisión 2000/666/CE de la Comisión, de 16 de octubre de 2000, por la que se establecen las condiciones zoosanitarias y la certificación veterinaria aplicables a la importación de aves distintas de las aves de corral y las condiciones de cuarentena (DO L 278, p. 26), y la Decisión 2005/760.
46 En el noveno considerando del Reglamento nº 318/2007, se precisaba que, habida cuenta del papel desempeñado por las aves migratorias silvestres en la propagación de la gripe aviar desde Asia a Europa en 2005 y 2006, convenía limitar las importaciones de aves, distintas de las de corral, a las aves criadas en cautividad.
47 Con arreglo al décimo considerando del Reglamento nº 318/2007:
«Raramente es posible distinguir con certeza entre las aves capturadas en el entorno natural y las aves criadas en cautividad. Se pueden aplicar métodos de marcado a ambos tipos de aves sin que sea posible distinguirlas. Por tanto, conviene limitar las importaciones de aves, distintas de las de corral, a los establecimientos de reproducción autorizados por la autoridad competente del tercer país de exportación y establecer determinadas condiciones mínimas para esa autorización.»
48 El artículo 1 del Reglamento no 318/2007, titulado «Objeto», establece lo siguiente:
«El presente Reglamento establece las condiciones zoosanitarias para las importaciones en la [Unión] de determinadas aves procedentes de los terceros países y las partes de los mismo que figuran en el anexo I, así como las condiciones de cuarentena aplicables a dichas importaciones.»
49 El artículo 2 del Reglamento nº 318/2007, titulado «Ámbito de aplicación», tiene el siguiente tenor:
«El presente Reglamento se aplicará a los animales de la especie aviaria.
Sin embargo, no se aplicará a:
a) gallinas, pavos, pintadas, patos, gansos, codornices, palomas, faisanes, perdices y estrucioniformes (Ratitae) que se crían o mantienen en cautividad con fines de reproducción, producción de carne o huevos para el consumo o repoblación cinegética (en lo sucesivo, “las aves de corral”);
b) aves importadas para programas de conservación autorizados por la autoridad competente del Estado miembro de destino;
c) animales de compañía contemplados en el artículo 1, párrafo tercero, de la Directiva 92/65/CEE, acompañados de sus dueños;
d) aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos;
e) aves destinadas a organismos, institutos o centros autorizados de acuerdo con el artículo 13 de la Directiva 92/65/CEE;
f) palomas de carreras que se introducen en el territorio de la Comunidad desde un tercer país vecino en el que residen normalmente para ser liberadas de inmediato con la expectativa de que volarán de regreso a ese tercer país;
g) aves importadas de Andorra, Liechtenstein, Mónaco, Noruega, San Marino, Suiza y el Estado de la Ciudad del Vaticano.»
50 El artículo 5 del Reglamento nº 318/2007, titulado «Condiciones impuestas a la importación», establece:
«Las importaciones de aves desde establecimientos de reproducción autorizados de acuerdo con el artículo 4 deberán cumplir las siguientes condiciones:
a) las aves habrán sido criadas en cautividad; [según la definición del artículo 3, letra c), del mismo Reglamento, “aves que no han sido capturadas en el entorno natural, sino que han nacido y se han criado en cautividad, y los gametos de cuyos progenitores se transmitieron por cópula o de otra forma en cautividad”];
b) las aves deberán provenir de los terceros países o las partes de los mismos contemplados en el anexo I;
c) las aves se habrán sometido a una prueba de laboratorio para la detección de virus entre 7 y 14 días antes del envío, con resultados negativos por lo que respecta a la influenza aviar y la enfermedad de Newcastle;
d) las aves no habrán sido vacunadas contra la influenza aviar;
e) las aves irán acompañadas de un certificado zoosanitario conforme con el modelo del anexo III (en lo sucesivo, “el certificado zoosanitario”);
f) las aves estarán identificadas con un número de identificación individual por medio de una anilla cerrada sin soldadura o de un microchip marcados de forma singular […]
[...]
i) las aves se transportarán en contenedores nuevos identificados individualmente por fuera con un número identificativo que deberá corresponderse con el número de identificación indicado en el certificado zoosanitario.»
51 El artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 318/2007, titulado «Disposiciones relativas a la cuarentena», dispone lo siguiente:
«Las aves deberán permanecer en cuarentena al menos 30 días en una instalación o centro de cuarentena autorizados (en lo sucesivo, “la cuarentena”).»
52 El anexo I del Reglamento nº 318/2007, titulado «Lista de terceros países que pueden utilizar el certificado zoosanitario del anexo III», establece:
«Terceros países o partes de los mismos enumerados en las columnas 1 y 3 del cuadro que figura en la parte 1 del anexo I de la Decisión 2006/696/CE de la Comisión, en cuya columna 4 se establece un modelo de certificado veterinario para aves de corral de reproducción o explotación distintas de las estrucioniformes (BPP).»
53 La Decisión 2006/696/CE de la Comisión, de 28 de agosto de 2006, por la que se establece una lista de terceros países desde los cuales pueden importarse a la [Unión], o transitar por ella, aves de corral, huevos para incubar, pollitos de un día, carne de aves de corral, rátidas y aves silvestres de caza, huevos, ovoproductos y huevos sin gérmenes patógenos específicos, así como las condiciones aplicables a los certificados zoosanitarios, y por la que se modifican las Decisiones 93/342/CEE, 2000/585/CE y 2003/812/CE (DO L 295, p. 1), mencionada en el anexo I del Reglamento nº 318/2007, fue derogada y sustituida por el Reglamento nº 798/2008 de la Comisión, de 8 de agosto de 2008, por el que se establece una lista de terceros países, territorios, zonas o compartimentos desde los cuales están permitidos la importación en la [Unión] o el tránsito por la misma de aves de corral y productos derivados, junto con los requisitos de certificación veterinaria (DO L 226, p. 1).
Procedimiento y pretensiones de las partes
54 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 17 de agosto de 2010, las demandantes interpusieron el presente recurso de indemnización.
55 Las demandantes solicitan al Tribunal que:
– Condene a la Unión o a la Comisión a indemnizarles por el perjuicio sufrido a causa de la adopción por la Comisión de la Decisión 2005/760 o de la ampliación de su aplicación mediante las Decisiones 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 y 2007/183, así como del Reglamento nº 318/2007.
– Condene en costas a la Unión o a la Comisión.
56 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso de indemnización por infundado.
– Condene en costas a las demandantes.
57 El 29 de mayo de 2012, al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue destinado a la Sala Primera, a la cual, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto.
58 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Primera) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
59 En la vista de 20 de noviembre de 2012 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas verbalmente por el Tribunal.
Fundamentos de Derecho
A. Sobre los requisitos necesarios para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión
60 En virtud del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
61 Según reiterada jurisprudencia, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, por comportamiento ilícito de sus instituciones o de sus órganos, es necesario que concurran una serie de requisitos de carácter acumulativo: la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución o al órgano de la Unión, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de noviembre de 2006, Agraz y otros/Comisión, C‑243/05 P, Rec. p. I‑10833, apartado 26, y la sentencia del Tribunal General de 2 de marzo de 2010, Arcelor/Parlamento y Consejo, T‑16/04, Rec. p. II‑211, apartado 139, y la jurisprudencia citada).
62 Por lo que se refiere, en particular, al primer requisito, relativo a la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución o al órgano de que se trate, la jurisprudencia exige que se acredite una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. El criterio decisivo que permite considerar que una violación está suficientemente caracterizada consiste es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución o del órgano de la Unión de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Únicamente cuando dicha institución u órgano sólo dispone de un margen de apreciación muy reducido, o incluso inexistente, la mera violación del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una infracción suficientemente caracterizada (sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, apartados 42 a 44, y de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Camar y Tico, C‑312/00 P, Rec. p. I‑1355, apartado 54; sentencias del Tribunal General de 12 de julio de 2001, Comafrica y Dole Fresh Fruit Europe/Comisión, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 y T‑225/99, Rec. p. II‑1975, apartado 134, y Arcelor/Parlamento y Consejo, citada en el apartado 61 supra, apartado 141).
63 No obstante, esta jurisprudencia no reconoce ninguna relación automática entre, por una parte, la inexistencia de facultad de apreciación de la institución de que se trate y, por otra parte, la calificación de la infracción como violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión. En efecto, aun cuando tiene carácter determinante, la extensión de la facultad de apreciación de la institución de que se trate no constituye un criterio exclusivo. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha recordado de manera continuada que el régimen que él ha establecido con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, tiene en cuenta, además, especialmente la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas y las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos. En particular, en presencia de un margen de apreciación de la Comisión reducido, o considerablemente reducido, incluso inexistente, el Tribunal de Justicia confirmó la procedencia del examen por el Tribunal General de la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas para apreciar si la violación del Derecho de la Unión alegada era suficientemente caracterizada. De ello se deduce que únicamente la comprobación de una irregularidad que, en circunstancias análogas, no habría cometido una administración normalmente prudente y diligente permite que se genere la responsabilidad de la Unión. Por lo tanto, corresponde al juez de la Unión, tras haber determinado, en primer lugar, si la institución de que se trate disponía de un margen de apreciación, tomar en consideración, asimismo, la complejidad de la situación que debe ser regulada, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos legales, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada y el carácter intencionado o inexcusable del error cometido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 3 de marzo de 2010, Artegodan/Comisión, T‑429/05, Rec. p. II‑491, apartados 59 a 62, y la jurisprudencia citada).
64 Respecto a la aplicación del criterio de la violación suficientemente caracterizada en el contexto del presente caso, debe señalarse que una eventual infracción suficientemente caracterizada de las normas jurídicas de que se trate debe basarse en la inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión en el ejercicio de las competencias en materia de política agrícola común de conformidad con el artículo 37 CE [véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C‑189/01, Rec. p. I‑5689, apartado 80; de 9 de septiembre de 2003, Monsanto Agricoltura Italia y otros, C‑236/01, Rec. p. I‑8105, apartado 135, y de 15 de octubre de 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Rec. p. I‑10035, apartado 47; véanse las sentencias del Tribunal General de 11 de septiembre de 2002, Pfizer Animal Health/Consejo, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, apartado 166; de 26 de noviembre de 2002, Artegodan y otros/Comisión, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00 a T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 y T‑141/00, Rec. p. II‑4945, apartado 201, y de 10 de febrero de 2004, Afrikanische Frucht-Compagnie e Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Consejo y Comisión, T‑64/01 y T‑65/01, Rec. p. II‑521, apartado 101, y la jurisprudencia citada]. En efecto, el ejercicio de dicha facultad discrecional implica la necesidad para el legislador de la Unión de anticipar y de evaluar evoluciones ecológicas, científicas, técnicas y económicas complejas e inciertas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, C‑127/07, Rec. p. I‑9895, apartados 57 a 59, y Arcelor/Parlamento y Consejo, citada en el apartado 61 supra, apartado 143).
65 A este respecto, procede recordar que la exigencia de una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión pretende, cualquiera que sea la naturaleza del acto ilícito de que se trate, evitar que el riesgo de tener que cargar con las indemnizaciones de los daños alegados por las empresas interesadas no menoscabe la capacidad de la institución de que se trate de ejercer plenamente sus competencias en el interés general, tanto en el marco de su actividad normativa o que implique decisiones de política económica como en la esfera de su competencia administrativa, sin que recaigan sobre terceros, no obstante, las consecuencias de incumplimientos flagrantes e inexcusables (véase la sentencia Artegodan/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 55, y la jurisprudencia citada).
66 En el caso de autos, las demandantes alegan, en esencia, que la Comisión cometió una infracción suficientemente caracterizada de determinadas normas jurídicas que confieren derechos a los particulares al establecer, en primer lugar, de manera provisional una prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural por medio de la adopción de la Decisión 2005/760, al ampliar posteriormente dicha prohibición por medio de las decisiones de prórroga y, finalmente, al perpetuar «de facto» dicha prohibición mediante la adopción del Reglamento no 318/2007, lo que les habría causado un perjuicio real y cierto.
67 El Tribunal considera oportuno examinar en primer lugar la existencia de un comportamiento ilegal por parte de la Comisión a la luz de los principios expuestos en los apartados 62 a 65 supra.
B. Sobre la existencia de un comportamiento ilegal
68 En sus escritos, las demandantes alegan la existencia de tres comportamientos ilegales de la Comisión, a saber, en primer lugar: la prohibición de importación de aves capturadas en el medio natural establecida por la Decisión 2005/760, en segundo lugar, la ampliación de la prohibición de importación por medio de las decisiones de prórroga y, en tercer lugar, la prohibición definitiva «de facto» de importación establecida por el Reglamento nº 318/2007.
69 Las demandantes invocan esencialmente tres motivos con respecto a cada uno de estos comportamientos ilegales alegados. Estos motivos se basan, en primer término, en la inexistencia de facultad de la Comisión o de la inobservancia manifiesta y grave, por su parte, de los límites impuestos a su facultad de apreciación de conformidad con las bases jurídicas sobre las que se asientan respectivamente la Decisión 2005/760, las decisiones de prórroga y el Reglamento nº 318/2007 (en lo sucesivo, considerados conjuntamente «actos impugnados»), en segundo término, en la infracción suficientemente caracterizada por parte de la Comisión de normas jurídicas que confieren derechos a los particulares y, en tercer término, en la responsabilidad por un acto que, aun siendo lícito, les causó no obstante un perjuicio.
70 El Tribunal considera oportuno examinar estos tres motivos de manera independiente con relación a cada uno de los comportamientos ilegales de la Comisión alegados, es decir, los actos impugnados.
1. Sobre la inexistencia de facultad de la Comisión o sobre la inobservancia manifiesta y grave por su parte de los límites impuestos a su facultad de apreciación de conformidad con las bases jurídicas sobre las que se asientan los actos impugnados
a) Sobre la legalidad de la Decisión 2005/760
Sobre el primer motivo, basado en la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación de la Comisión de conformidad con el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 y en el incumplimiento de su deber de diligencia
– Sobre el alcance del primer motivo
71 Mediante su primer motivo, por una parte, las demandantes alegan que la Comisión carecía de poder para adoptar los actos impugnados y que, en este caso, la mera violación del Derecho de la Unión basta para demostrar la existencia de una ilegalidad en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 62 supra. Por otra parte, las demandantes reprochan a la Comisión haber infringido de manera manifiesta y grave los límites impuestos a la facultad de apreciación que le confería el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 al adoptar la Decisión 2005/760.
72 En apoyo de estos motivos, las demandantes alegan, en esencia, que de conformidad con el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, la Comisión únicamente está autorizada a adoptar medidas de salvaguardia en un marco estrictamente delimitado y, por tanto, en el marco de una competencia reglada. En primer lugar, según las demandantes, la Comisión únicamente puede adoptar una medida en caso de grave peligro para los animales o para la salud humana, o por cualquier otra razón grave de policía sanitaria. En segundo lugar, la Comisión únicamente puede optar por una de las dos medidas previstas por esta disposición, a saber, la suspensión de las importaciones o el establecimiento de condiciones particulares. En tercer lugar, estas medidas se limitarán a la totalidad o a una parte del país tercero en cuestión y, en su caso, al país tercero de tránsito. Sin embargo, según las demandantes, la Comisión sobrepasó los límites de su competencia al suspender las importaciones procedentes de todos los países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE, incluidos continentes enteros no afectados por la gripe aviar, en lugar de limitarse a zonas de riesgo específicas. A este respecto, las demandantes señalan que la Comisión debería haber establecido en dicha Decisión una distinción entre, por una parte, los países en los que la gripe aviar se había manifestado en esta fase y en los que, por tanto, existía un riesgo real o un tránsito a partir de estos países o hacia los mismos y, por otra parte, los países donde no existía ningún caso de contagio ni ningún riesgo que justificase someterlos a una prohibición de importación. Por tanto, a su entender, no deberían haberse suspendido las importaciones procedentes, concretamente, de América Central y del Sur y de Oceanía. Pues bien, en su opinión, al no evaluar específicamente la situación y los riesgos en los distintos países terceros o en los países terceros de tránsito, la Comisión no sólo infringió de manera manifiesta y grave los límites de sus competencias y actuó de forma particularmente arbitraria, sino que incumplió igualmente sus deberes de prudencia y diligencia.
73 La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes y alega, en esencia, que dispone de una amplia facultad de apreciación para la aplicación, en concreto, del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496.
74 El Tribunal considera oportuno examinar, en primer lugar, si la Comisión disponía, a efectos de la adopción de los actos impugnados, de una amplia facultad de apreciación y, en segundo lugar, si ha cumplido su deber de diligencia a efectos del respeto de los límites impuestos y del ejercicio completo de dicha facultad de apreciación.
– Sobre la existencia de una amplia facultad de apreciación en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496
75 Con carácter preliminar, el Tribunal señala que la Decisión 2005/760 se basó, en particular, en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496.
76 A continuación, se desprende tanto del segundo considerando de la Decisión 2005/760, en el que se menciona que «parece apropiado suspender las importaciones [...] desde determinadas zonas de riesgo», como del contexto de la detección en el centro de cuarentena de Essex, en octubre de 2005, de aves importadas infectadas por los virus de la gripe aviar altamente patógena (véase el apartado 15 supra) que, en el caso de autos, la Comisión tomó como fundamento jurídico concreto el primer supuesto previsto en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, es decir, la declaración o propagación en el territorio de un país tercero de una zoonosis, una enfermedad o causa que pueda constituir un grave peligro para los animales o para la salud humana, y no el segundo supuesto, que prevé cualquier otra razón grave de policía sanitaria.
77 Además, el Tribunal considera que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, y en particular la expresión contenida en éste «grave peligro para los animales o para la salud humana», debe interpretarse a la luz de los principios que rigen la política de la Unión en materia de protección de la salud humana y de la salud animal, y en concreto, a la luz del principio de cautela, del que esta disposición constituye una aplicación especial.
78 A este respecto, procede recordar que, como se desprende del artículo 174 CE, apartados 1 y 2, la protección de la salud de las personas forma parte de los objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, que tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado y se basa, entre otros, en los principios de cautela y de acción preventiva. Las exigencias de esta política deben integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Unión. Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 152 CE, las exigencias en materia de protección de la salud humana y de la salud animal constituyen un componente de todas las políticas y acciones de la Unión y, por tanto, es preciso tenerlas en cuenta en la aplicación de la política agrícola común realizada por las instituciones de la Unión. El principio de cautela se aplica igualmente cuando las instituciones de la Unión adoptan, en materia de política agrícola común, medidas de protección de la salud humana y de la salud animal (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, Rec. p. I‑13533, apartados 71 y 72, y la jurisprudencia citada).
79 El principio de cautela constituye un principio general del Derecho de la Unión, derivado del artículo 3 CE, letra p), del artículo 6 CE, del artículo 152 CE, apartado 1, del artículo 153 CE, apartados 1 y 2, y del artículo 174 CE, apartados 1 y 2, que impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar, en el marco preciso del ejercicio de las competencias que les atribuye la normativa pertinente, las medidas apropiadas con vistas a prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, otorgando a las exigencias ligadas a la protección de estos intereses primacía sobre los intereses económicos (véase la sentencia del Tribunal de 9 de septiembre de 2011, Dow AgroSciences y otros/Comisión, T‑475/07, Rec. p. II‑5937, apartado 144, y la jurisprudencia citada).
80 De este modo, el principio de cautela permite a las instituciones, en tanto no se despeje la incertidumbre científica sobre la existencia o el alcance de riesgos para la salud humana, adoptar medidas de protección sin necesidad de esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos (véase la sentencia Gowan Comércio Internacional e Serviços, citada en el apartado 78 supra, apartado 73, y la jurisprudencia citada) o a que los efectos perjudiciales para la salud se hagan realidad (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartados 139 y 141, y de 11 de septiembre de 2002, Alpharma/Consejo, T‑70/99, Rec. p. II‑3495, apartados 152 y 154).
81 Además, cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y, sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud pública en el supuesto en que ocurra el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas, siempre y cuando sean objetivas y no discriminatorias (véase la sentencia Gowan Comércio Internacional e Serviços, citada en el apartado 78 supra, apartado 76, y la jurisprudencia citada).
82 Se desprende de los principios aquí expuestos que, cuando la Comisión se disponga a adoptar una medida de salvaguardia con arreglo al primer supuesto recogido en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, a saber, la declaración o propagación de una «zoonosis, una enfermedad o causa que pueda constituir un grave peligro para los animales o para la salud humana», goza de una amplia facultad de apreciación en virtud del principio de cautela. Por tanto, de acuerdo con dicho principio, la Comisión puede adoptar medidas de salvaguardia con el fin de prevenir la posible propagación de estas enfermedades, siempre que esto esté justificado por razones graves de policía sanitaria. Además, de la jurisprudencia resulta que las instituciones de la Unión disponen asimismo de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la determinación del nivel de riesgo que consideran inaceptable para la sociedad a efectos de la aplicación del principio de cautela y, en particular, de la adopción de medidas de salvaguardia (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartado 167, y Alpharma/Consejo, citada en el apartado 80 supra, apartado 178, y la jurisprudencia citada).
83 En vista de lo que antecede, procede desestimar la alegación de las demandantes según la cual la Comisión no disponía de una amplia facultad de apreciación de conformidad con el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 y estaba sometida a una competencia reglada.
– Sobre el respeto del deber de diligencia
84 En el caso en el que una institución de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, reviste sin embargo fundamental importancia el control del respeto de determinadas garantías que el ordenamiento jurídico de la Unión establece para los procedimientos administrativos. Entre estas garantías, figura en particular la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y de motivar su decisión de modo suficiente (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de noviembre 2008, Países Bajos/Comisión, C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301, apartado 56, al hacer referencia, en particular, a su sentencia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Rec. p. I‑5469, apartado 14, y la sentencia del Tribunal General Dow AgroSciences y otros/Comisión, citada en el apartado 79 supra, apartado 154). En efecto, la observancia del deber de la Comisión de reunir de manera diligente los hechos indispensables para el ejercicio de su amplia facultad de apreciación así como su control por parte del juez de la Unión revisten aún mayor importancia cuando el ejercicio de dicha facultad de apreciación está únicamente sometido a un control judicial restringido en cuanto al fondo, limitado a la búsqueda de un error manifiesto. Por tanto, la obligación impuesta a la institución competente de examinar, minuciosa e imparcialmente, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate, constituye un requisito indispensable para que el juez de la Unión pueda determinar si se reúnen los elementos de hecho y de Derecho de los que depende el ejercicio de esta amplia facultad de apreciación [véanse, en este sentido, las sentencias Enviro Tech (Europe), citada en el apartado 64 supra, apartados 47 y 62; Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartados 166 y 171, y la sentencia del Tribunal de 17 de marzo de 2005, Agraz y otros/Comisión, T‑285/03, Rec. p. II‑1063, apartado 49].
85 A este respecto, la jurisprudencia ha precisado además que la realización de una evaluación científica de los riesgos tan exhaustiva como sea posible, basada en un asesoramiento científico fundado en los principios de excelencia, independencia y transparencia, constituye una garantía de procedimiento importante para asegurar la objetividad científica de las medidas y evitar la adopción de medidas arbitrarias (sentencia Pfizer Animal Health/Consejo, citada en el apartado 64 supra, apartado 172). Así, se ha declarado que el primer supuesto del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 puede considerarse cumplido en el caso de nuevas informaciones que modifiquen de manera significativa la percepción del peligro que supone una enfermedad (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2011, Denkavit Nederland y otros, C‑346/09, Rec. p. I‑5517, apartado 51, y la jurisprudencia citada).
86 En el presente asunto procede señalar que, teniendo en cuenta que la Comisión tomó como fundamento jurídico el primer supuesto del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, que alude expresamente a la declaración o propagación «en el territorio de un país tercero» de «una zoonosis, una enfermedad o causa que pueda constituir un grave peligro para los animales o para la salud humana», estaba obligada a demostrar que las medidas de salvaguardia adoptadas guardaban un vínculo suficientemente directo con «la totalidad o una parte del país tercero en cuestión», es decir, con los países terceros en cuyo territorio hubieran sido detectados casos de gripe aviar y, «en su caso, del país tercero [o los países terceros] de tránsito». La Comisión estaba aún más obligada a satisfacer la carga de la prueba y cumplir dicha obligación de motivación por cuanto que en el segundo considerando de la Decisión 2005/760 se refiere de manera específica a la necesidad de «suspender las importaciones de estas aves desde determinadas zonas de riesgo».
87 Ahora bien, del segundo considerando, en relación con el artículo 1 y el anexo de la Decisión 2005/760, se desprende que, con motivo de los dos casos de gripe aviar altamente patógena detectados en septiembre de 2005, cuyo origen se estableció en Surinam y Taiwán (véase el apartado 76 supra), la Comisión decidió extender la medida de suspensión de toda importación de aves a las importaciones procedentes de todos los terceros países pertenecientes a las cinco comisiones regionales de la OIE, a saber, África, Américas, Asia (incluidos Extremo Oriente y Oceanía), Europa y Oriente Medio y, por tanto, proveniente de cualquier parte del mundo.
88 Sin embargo, a pesar de que en aquel momento las aves infectadas que habían sido detectadas en el centro de cuarentena de Essex se consideraron originarias de Surinam y Taiwán, es decir, de terceros países situados en América del Sur y en Asia respectivamente, lo que podía justificar la suspensión de las importaciones de estos continentes, no se deduce ni de los considerandos de la Decisión 2005/760 ni de los escritos de la Comisión presentados durante el procedimiento que esta última realizase ni siquiera una mínima investigación sobre si el riesgo o el peligro grave para la salud imputable a las aves procedentes de países terceros podía presentarse de forma análoga en países terceros situados, concretamente, en África o en Oceanía. En efecto, de los elementos obrantes en autos no se desprende ningún indicio que permita demostrar que cuando adoptó la Decisión 2005/760, la Comisión disponía de información pertinente que la autorizase a extrapolar sus conclusiones relativas a la existencia de dicho riesgo o peligro a las importaciones de aves procedentes de zonas muy alejadas de los terceros países en cuestión, aunque fuera meramente en su calidad de país de tránsito, ni que hubiera recabado tal información y, por último, tampoco que hubiera ejercido de manera efectiva su amplia facultad de apreciación a este respecto.
89 En efecto, el primer dictamen de la EFSA y, por tanto, el único dictamen científico pertinente de que disponía la Comisión en ese momento, no ponía de manifiesto una situación de endemia excepcional del virus H5N1 que hubiera infectado a la población de aves silvestres más allá de «determinados países de Asia», aunque reconocía que, teniendo en cuenta el carácter novedoso de la situación y la falta de conocimientos en este ámbito, sus consecuencias eran imprevisibles y no estaban respaldadas por suficientes datos científicos (véase el apartado 12 supra). Además, se desprende de un informe de la OIE de 19 de agosto de 2009, que incluye una lista de países terceros donde habían sido detectados casos de gripe aviar altamente patógena desde 2004 hasta octubre de 2005, que sólo incluía países de Asia y determinados países europeos, que dicha información se encontraba sin embargo efectivamente disponible, y podía demostrar que, en aquel momento, el resto de continentes y países aún no se encontraban expuestos a una propagación de gripe aviar altamente patógena. En la medida en que la Comisión alega, en términos muy vagos, y únicamente en su escrito de contestación, que en aquel momento sólo disponía del primer dictamen de la EFSA y que era imposible determinar con carácter previo los países y las zonas de riesgo con motivo de las «migraciones de aves silvestres de un continente a otro y [del] hecho de que las rutas de migración no se conoc[ían] en detalle», basta señalar que la Comisión no formuló, ni en la motivación de la Decisión 2005/760 ni en los escritos presentados durante el procedimiento, ningún elemento respaldado por informes de evaluación científica que demostrase la existencia de un riesgo de migración de aves silvestres procedentes de Surinam o de Taiwán que pudiese afectar, en particular, a África y a Oceanía, o que tal demostración de rutas de migración fuera efectivamente imposible. A este respecto, la Comisión se limitó, en efecto, a invocar únicamente en su escrito de contestación, las migraciones de aves silvestres de un continente a otro, afirmando, sin ninguna prueba que lo respaldase, que las rutas de migración no se conocían en detalle y que, en consecuencia, era imposible efectuar con carácter previo una distribución realista de los países entre diferentes zonas de riesgo. Por otra parte, conviene precisar que la propia Comisión había indicado en una carta dirigida a la Asociación Europea de Avicultores, con fecha de 31 de enero de 2007, que con anterioridad al año 2006, siempre se había considerado que el papel de las aves silvestres era poco significativo debido a la alta tasa de mortalidad de las aves infectadas por virus altamente patógenos.
90 Debe observarse, sin embargo, que la Comisión no podía prescindir en el caso de autos, habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 84 supra y a efectos de la aplicación del primer supuesto del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 y del ejercicio completo de su amplia facultad de apreciación, de investigar y examinar, por una parte, si los países terceros en cuestión en ese momento, es decir, Surinam y un determinado número de países de Asia, se inscribían en zonas territoriales más amplias que pudiesen estar expuestas a una propagación de la gripe aviar altamente patógena, es decir, en particular los países fronterizos de dichos países, incluidos los países de tránsito y, en caso de respuesta afirmativa, en qué medida ocurría esto y, por otra parte y fundamentalmente, si el resto de países terceros, e incluso otros continentes fuera de América del Sur y del Sudeste Asiático, podían verse afectados por esta propagación o estar implicados en la misma y, en caso de respuesta afirmativa, en qué medida podían verse afectados o estar implicados. En este sentido, la Comisión no puede alegar que en abril de 2005 ya había solicitado un segundo dictamen a la EFSA para cumplir su obligación de instrucción a este respecto. En efecto, el mandato de la EFSA objeto de dicha solicitud se refería únicamente a una evaluación cualitativa del riesgo para la salud y el bienestar de los animales vinculado a la importación de aves silvestres, y no a un análisis cuantitativo o relacionado con las zonas de riesgo, en particular debido a las rutas de las aves silvestres migratorias, ni de riesgos para la salud humana, y no estaba vinculado en modo alguno con los incidentes ocurridos en el centro de cuarentena de Essex en octubre de 2005.
91 Ahora bien, debido a la falta de motivación y de hechos concretos suficientemente respaldados desde un punto de vista científico (véase la jurisprudencia citada en el apartado 85 supra), que habrían podido justificar el enfoque global asumido en la Decisión 2005/760, y como consecuencia de la falta de investigación por parte de la Comisión a este efecto, es preciso señalar que, en el caso de autos, la Comisión ha incumplido su deber de diligencia y su obligación de motivación. A este respecto, la Comisión tampoco puede invocar que estaba obligada a adoptar una medida de salvaguardia de urgencia. Por una parte, la Comisión no aduce un motivo de urgencia ni en la Decisión 2005/760 ni en sus escritos presentados ante el Tribunal y, por otra parte, el carácter eventualmente urgente de la situación en cuestión no justifica, en primer lugar, que la Comisión no realizase un examen riguroso y completo de los elementos pertinentes disponibles en aquel momento con el fin de obtener una evaluación científica de los riesgos tan exhaustiva como fuese posible, garantizar la objetividad científica de la medida prevista y evitar la adopción de medidas arbitrarias y, en segundo lugar, que no expusiera una motivación suficiente en la decisión en cuestión.
92 A este respecto, la Comisión no puede alegar, únicamente en su escrito de contestación, la necesidad de proteger al personal de los centros de cuarentena contra la gripe aviar altamente patógena. Por una parte, ninguno de los elementos que obran en autos permite deducir que la Comisión tomase efectivamente en consideración dicho riesgo al adoptar la Decisión 2005/760. Por otra parte y en cualquier caso, la Comisión sólo podía prevenir efectivamente este riesgo, admitiendo que el mismo fuese cierto, abandonando completamente la cuarentena de las aves importadas. Ahora bien, en el momento de la adopción de la Decisión 2005/760, la Comisión adoptó asimismo la Decisión 2005/759/CE, relativa a determinadas medidas de protección contra la gripe aviar altamente patógena en algunos terceros países y al desplazamiento desde terceros países de aves acompañadas de sus propietarios (DO L 285 p. 52), en la que mantuvo precisamente la cuarentena de estas aves.
93 Habida cuenta de los elementos obrantes en autos, cabe señalar que, en el presente asunto, las demandantes han demostrado que la Comisión incumplió su deber de diligencia y, en consecuencia, una norma jurídica que confiere derechos a los particulares (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de 18 de septiembre de 1995, Nölle/Consejo y Comisión, T‑167/94, Rec. p. II‑2589, apartado 76), al adoptar un comportamiento que una institución diligente no habría tenido en circunstancias idénticas a las existentes cuando la Comisión adoptó la Decisión 2007/760, lo que la Comisión ha sido incapaz de refutar. Por lo tanto, habida cuenta de la inobservancia del deber de diligencia por parte de la Comisión, que constituye un requisito previo para el ejercicio completo por su parte de su amplia facultad de apreciación en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 y del respeto del principio de cautela, debe constatarse que esta violación del principio de diligencia está suficientemente caracterizada para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión debido a la adopción ilegal de la Decisión 2005/760.
94 Por consiguiente, procede estimar el primer motivo, en la medida en que las demandantes sostienen que la Comisión incumplió su deber de diligencia, sin que sea necesario pronunciarse sobre las demás alegaciones y argumentos que las demandantes han formulado al respecto.
95 Dado que el Tribunal considera que la Comisión disponía de una amplia facultad de apreciación en la aplicación del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, procede examinar asimismo el segundo motivo, basado, en particular, en una extralimitación de dicha facultad de apreciación debido a una violación suficientemente caracterizada del principio de proporcionalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en una extralimitación de la facultad de apreciación de la Comisión debido a una violación suficientemente caracterizada del principio de proporcionalidad
96 En el marco de su segundo motivo, las demandantes alegan, en esencia, que a pesar de la posible existencia de una amplia facultad de apreciación de la Comisión, en el marco del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, a efectos de la adopción de la Decisión 2005/760, la Comisión hizo un uso irregular de dicha facultad, sobrepasando sus límites, en concreto, debido a la inobservancia del principio de proporcionalidad. En efecto, a su entender, el estricto cierre de las fronteras a las importaciones de todas las especies de aves silvestres constituye una medida manifiestamente desproporcionada, teniendo en cuenta, en particular, el buen funcionamiento de los controles en el marco del sistema de cuarentena, la necesidad de eliminar los incentivos al comercio ilegal de aves silvestres y la inadecuación de una prohibición de importación para frenar el riesgo mucho más importante de contaminación procedente de aves silvestres migratorias que viven en libertad. A este respecto, las demandantes señalan, en esencia, que en vez de suspender las importaciones de aves silvestres procedentes de 167 países, pese a que éstas no presentaban ningún riesgo de propagación de la gripe aviar, la Comisión debería haber adoptado en octubre de 2005 medidas sustancialmente menos restrictivas en diversos aspectos para limitar este riesgo. De este modo, en su opinión, la Comisión podría haber prohibido las importaciones procedentes de determinadas zonas de riesgo concretas, autorizando no obstante las importaciones procedentes del resto de países en los que no existiese en ese momento ninguna infección o riesgo de propagación de la gripe aviar y que no fuesen tampoco países de tránsito.
97 La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes refiriéndose, en concreto, a su amplia facultad de apreciación en virtud, fundamentalmente, del principio de cautela y alegando que la suspensión de las importaciones establecida por la Decisión 2005/760 no resultaba manifiestamente desproporcionada.
98 A este respecto, el Tribunal recuerda que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión y que está recogido en el artículo 5 TUE, apartado 4, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, Rec. p. I‑7027, apartado 45, y la jurisprudencia citada).
99 Por lo que se refiere al control judicial de los requisitos para la aplicación de dicho principio, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C‑189/01, Rec. p. I‑5689, apartado 82; véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Gowan Comércio Internacional e Serviços, citada en el apartado 78 supra, apartado 82, y la jurisprudencia citada). En consecuencia, no se trata de determinar si las medidas adoptadas por el legislador de la Unión eran las únicas o las mejores posibles, sino si eran o no manifiestamente inadecuadas con relación al objetivo previsto (véase, en este sentido, la sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 83).
100 Además, teniendo en cuenta la jurisprudencia citada en el apartado 62 supra, debe examinarse si el legislador de la Unión ha vulnerado de forma manifiesta y grave los límites impuestos a su facultad de apreciación a efectos de comprobar que existe una violación suficientemente caracterizada del principio de proporcionalidad.
101 Ha de señalarse que, igualmente que el marco del recurso al principio de cautela y, en particular, de la evaluación de riesgos, que supone que las instituciones de la Unión disponen de una evaluación científica de los riesgos y que ellas determinan el nivel del riesgo considerado inaceptable para la sociedad, lo que implica una decisión política por su parte (véase, en este sentido, la sentencia Dow AgroSciences y otros/Comisión, citada en el apartado 79 supra, apartados 145 y 148, y la jurisprudencia citada), dicha decisión deberá ser conforme con el principio de la primacía de la protección de la salud pública, de la seguridad y del medio ambiente frente a los intereses económicos, así como con los principios de proporcionalidad y de no discriminación (véase, en este sentido, las sentencias del Tribunal Artegodan y otros/Comisión, citada en el apartado 64 supra, apartado 186, y de 21 de octubre de 2003, Solvay Pharmaceuticals/Consejo, T‑392/02, Rec. p. II‑4555, apartado 125).
102 En el caso de autos, el Tribunal señala que el objetivo que se perseguía con la suspensión de importaciones de aves silvestres, en virtud de la Decisión 2005/760, era proteger la salud animal y la salud humana, tal como se desprende del primer considerando de dicha Decisión.
103 Ahora bien, según se deduce de las consideraciones expuestas en los apartados 84 a 94 supra, que declaran la existencia de una violación suficientemente caracterizada por parte de la Comisión de su deber de diligencia, así como la falta de un ejercicio adecuado por su parte de su amplia facultad de apreciación en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 y de la aplicación del principio de cautela, procede concluir que, habida cuenta de la falta de pruebas científicas que pudiesen justificar una suspensión temporal de las importaciones de aves silvestres de alcance general, dicha medida era asimismo manifiestamente desproporcionada, al menos desde un punto de vista geográfico. En otras palabras, teniendo en cuenta que la Comisión incumplió su obligación de examinar de forma diligente e imparcial todos los elementos de hecho pertinentes que la autorizaran a extrapolar la medida de suspensión a las importaciones procedentes de todas las zonas previstas en el anexo de la Decisión 2005/760, e incluso que no ejerció en manera alguna su facultad de apreciación a este respecto, tampoco fundamentó que no existieran medidas menos restrictivas, por ejemplo, una suspensión de importación más limitada geográficamente. Por tanto, no es posible considerar en el caso de autos que la suspensión de las importaciones de las aves silvestres procedentes de la totalidad de los países terceros pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE fuese necesaria y apropiada a efectos de la consecución del objetivo previsto por dicha Decisión, es decir, la protección de la salud animal y de la salud humana.
104 Procede por ello concluir que al adoptar la Decisión 2005/760, la Comisión incumplió igualmente, de manera manifiesta y grave, las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad y, por tanto, vulneró los límites impuestos a la facultad de apreciación que le había sido conferida en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 y de la aplicación del principio de cautela.
105 Por consiguiente, es preciso declarar que la Comisión ha cometido una violación suficientemente caracterizada del principio de proporcionalidad que puede generar la responsabilidad de la Unión y que, por tanto, procede estimar el segundo motivo.
106 En estas condiciones, ya no es preciso pronunciarse sobre las demás alegaciones y argumentos que las demandantes han expuesto en el marco del segundo motivo en contra de la legalidad de la Decisión 2005/760, ni sobre el tercer motivo, formulado con carácter subsidiario.
107 A continuación, procede examinar si la legalidad de las decisiones de prórroga está viciada por las mismas ilegalidades que han viciado la Decisión 2005/760 y, en caso de respuesta afirmativa, en qué medida.
b) Sobre la legalidad de las decisiones de prórroga
Resumen de las alegaciones de las partes
108 Las demandantes alegan que la Comisión ha cometido una infracción suficientemente caracterizada de normas jurídicas que confieren derechos a los particulares al adoptar las decisiones de prórroga de la Decisión 2005/760, a saber, las Decisiones 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 y 2007/183. A este respecto, reiteran los argumentos que ya habían presentado anteriormente con motivo de la Decisión 2005/760, presentando al mismo tiempo las observaciones complementarias expuestas a continuación.
109 En primer lugar, la razón aducida para justificar la adopción de la Decisión 2005/760 adolece de un error, dado que el ave de tipo mesia contaminado por la gripe aviar altamente patógena detectado por el centro de cuarentena de Essex provenía en realidad de Taiwán y no de Surinam. Este error, que la Comisión conoció a partir de la publicación del informe DEFRA de 11 de noviembre de 2005 (véase el apartado 23 supra), no podía por tanto justificar las decisiones de prórroga. En segundo lugar, al invocar la detección de nuevos casos de gripe aviar altamente patógena en la Unión, en concreto en el cuarto considerando de la Decisión 2005/862, la Comisión pasó por alto que el origen de esta contaminación no podía atribuirse a las aves silvestres capturadas en el medio natural, cuya importación se había suspendido a partir de la Decisión 2005/760, sino que debía atribuirse a las aves silvestres migratorias. En tercer lugar, al invocar los dictámenes primero y segundo de la EFSA para afirmar que todas las aves silvestres constituían un riesgo de propagación de la gripe aviar altamente patógena, la Comisión no tuvo en cuenta la distinción fundamental entre las especies en relación con su sensibilidad a la gripe aviar altamente patógena, tal como se expuso en el segundo dictamen de la EFSA. En cuarto lugar, al mencionar la aparición de un brote de gripe aviar altamente patógena en el Sudeste Asiático únicamente a partir de la Decisión de prórroga 2006/79, la Comisión trató de justificar a posteriori la adopción de la Decisión 2005/760.
110 La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes. En cuanto a las decisiones de prórroga, la Comisión se limita esencialmente a afirmar que estas decisiones estaban justificadas por el peligro constante que representaba la gripe aviar para los animales. Según la Comisión, en ese momento, el mundo entero se enfrentaba a una situación extremadamente inestable y sin precedentes. En efecto, la Comisión afirma que con anterioridad a las prórrogas, se notificaron casos de gripe aviar en Yibuti, Burkina Faso, Níger, India y Rumania y tras la adopción de las decisiones de prórroga, el virus reapareció en Tailandia y en el Sudeste Asiático. Por otra parte, según la Comisión, existía una gran incertidumbre acerca del desarrollo y de las causas de la rápida propagación del virus, así como sobre el riesgo de mutación del virus y los peligros potenciales para la salud humana derivados del mismo. Se necesitaba más tiempo para examinar y analizar el desarrollo de la propagación, las causas, los riesgos y las experiencias obtenidas por los diferentes países, antes de plantearse la posibilidad de levantar la prohibición de importación.
111 En el caso de autos, la legalidad de las Decisiones 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 y 2007/183 debe examinarse de manera individual, habida cuenta de sus respectivas motivaciones y de los hechos pertinentes de que disponía o podía disponer la Comisión en el momento en que las adoptó, es decir, excluyendo los elementos de que dispuso con posterioridad a estas fechas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Rec. p. I‑2577, apartado 54).
Sobre la legalidad de la Decisión 2005/862
112 El cuarto considerando de la Decisión 2005/862 establece, en particular y como elemento adicional de la motivación de la Decisión 2005/760, que «[e]n algunos países miembros de la OIE se han notificado varios casos nuevos de gripe aviar», lo que justificaría «ampliar la suspensión de los desplazamientos de aves de compañía y de las importaciones de otras aves desde determinadas zonas de riesgo», es decir, de la totalidad de los países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE recogidas en el anexo I, parte B, de dicha Decisión.
113 Sin embargo, cabe señalar, por una parte, que la Comisión no precisa ni en los considerandos de la Decisión 2005/862 ni en los escritos presentados ante el Tribunal los países que, según ella y en aquel momento, estaban situados en las «zonas de riesgo». La Comisión se limita a afirmar de manera imprecisa en el escrito de contestación, sin aportar ninguna prueba documental que lo respaldase y sin hacer referencia al momento de la aparición y en el que conoció estos elementos, que, antes de la adopción de las decisiones de prórroga, se habían notificado casos de gripe aviar en Yibuti, Burkina Faso, Níger, India y Rumanía. Ahora bien, se desprende de un informe del Profesor D., aportado por las demandantes, basado en datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS) que no fueron rebatidos por la Comisión, que entre octubre de 2005 y finales del año 2005, Kuwait y Ucrania fueron los únicos terceros países en los que se detectaron nuevos casos de contaminación por el virus H5N1. Pero incluso suponiendo que la Comisión hubiera tenido acceso a esta información en ese momento, ni investigó ni expuso las razones empíricas y científicas pertinentes que permitieran justificar que en el momento de la adopción de la Decisión 2005/862, la prórroga de la suspensión de importación continuara englobando la totalidad de países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE.
114 Por otra parte, debe observarse, como han hecho las demandantes, que no se desprende tampoco de la Decisión 2005/862 que la Comisión tuviese en cuenta los resultados del informe del National Emergency Epidemiology Group (véase el apartado 20 supra) que señalaba que debido a una inversión de las muestras, un ave infectada por el virus H5N1, detectada en el centro de cuarentena de Essex, había sido catalogada erróneamente como procedente de Surinam, en América del Sur, cuando realmente procedía de Taiwán, en Asia. Ahora bien, a pesar de esta información altamente pertinente para determinar correctamente las zonas de riesgo en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, la Comisión no aclaró ni en la Decisión 2005/862 ni en los escritos presentados durante el procedimiento, los motivos que le llevaron a considerar necesario pese a todo mantener la suspensión de la importación de aves silvestres procedentes de América del Sur, e incluso de la totalidad del continente americano.
115 De ello resulta que, al igual que sucede con la Decisión 2005/760, la adopción de la Decisión 2005/862 está viciada de manera caracterizada por una falta de diligencia y motivación por parte de la Comisión. Por otra parte, se desprende de ello que, a la luz de la información de que la Comisión disponía o podría haber dispuesto en aquel momento si hubiera cumplido correctamente su obligación de instrucción y hubiera ejercicio su facultad de apreciación a este respecto, el mantenimiento de la suspensión de importación de aves silvestres procedentes de la totalidad de países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE era manifiestamente desproporcionado. En efecto, habida cuenta de la falta de pruebas de la infección de aves importadas de América del Sur y de la propagación de la epidemia del virus H5N1 únicamente a Kuwait y a Ucrania, la Comisión no estaba autorizada, a falta de otros datos empíricos y pruebas científicas pertinentes, para ampliar la suspensión de importación de aves silvestres procedentes de la totalidad de los países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE, como estableció la Decisión 2005/760.
116 En consecuencia, debe concluirse que la Decisión 2005/862 adolece igualmente de una violación suficientemente caracterizada de los principios de diligencia y proporcionalidad, que puede generar la responsabilidad de la Unión.
Sobre la legalidad de la Decisión 2006/79
117 El segundo considerando de la Decisión 2006/79 dispone, en particular, que «[a] raíz de un brote de gripe aviar, causado por una cepa del virus H5N1 altamente patógeno, que se declaró en el sudeste asiático en diciembre de 2003, la Comisión adoptó varias medidas de protección contra la gripe aviar». Además, el tercer considerando de esta Decisión tiene el siguiente tenor:
«Habida cuenta de que, en algunos países miembros de la [OIE], se han notificado varios casos nuevos de gripe aviar, deben continuar las restricciones relativas a la circulación de aves de compañía y a las importaciones de otras aves desde determinadas zonas de riesgo. Por tanto, conviene ampliar la aplicación de las Decisiones 2005/759 […] y 2005/760 […]»
118 Procede señalar a este respecto que, salvo la referencia a la aparición de un brote de gripe aviar, causado por una cepa del virus H5N1 altamente patógeno, que se declaró en el sudeste asiático en diciembre de 2003, la Comisión no precisa el origen geográfico de estos «casos nuevos de gripe aviar» ni en la motivación de la Decisión 2006/79 ni en sus escritos. Sólo de la carta de la Comisión de 16 de febrero de 2006, por añadidura posterior a la adopción de la Decisión 2006/79 y aportada por las demandantes, se desprende que la Decisión de prórroga se basó fundamentalmente en la aparición y en la rápida propagación del virus H5N1 en Turquía, así como en la escasa o incluso nula información facilitada al respecto de la vigilancia de la gripe aviar llevada a cabo por los países fronterizos de Turquía. Además, la visión de conjunto de los informes elaborados por la OIE entre 2004 y 2007, aportados por las demandantes y cuyo contenido no ha sido puesto en tela de juicio por parte de la Comisión, muestra que entre el 30 de noviembre de 2005 y el 31 de enero de 2006 se registraron nuevos casos relacionados con el virus H5N1 en terceros países, a saber, China, Croacia, Indonesia, Rumanía, Rusia, Tailandia, Turquía, Ucrania y Hong Kong.
119 Sin embargo, aun en el supuesto de que la Comisión se basara en la información especificada en el apartado anterior a la hora de adoptar la Decisión 2006/79, teniendo en cuenta que no ha demostrado que dispusiera de tal información ni que la hubiera utilizado con anterioridad a la adopción de la decisión de prórroga controvertida, y aunque dicha información pueda explicar su vaga afirmación recogida en el apartado 113 supra, por una parte, no aclaró su conclusión de que estos «casos nuevos» justificaran la prórroga de la prohibición de importación de aves silvestres de todos los países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE y, por otra parte, no aportó pruebas que respaldaran esta conclusión. En concreto, habida cuenta de la inexistencia de otras explicaciones y pruebas pertinentes, el mero hecho de que en Turquía se hubiera propagado la epidemia no permitía justificar la suspensión de las importaciones de aves silvestres procedentes de América del Sur y de Oceanía.
120 Por tanto, procede concluir que cuando adoptó la Decisión 2006/79, la Comisión también incumplió su deber de diligencia y vulneró el principio de proporcionalidad de un modo que puede generar la responsabilidad de la Unión.
Sobre la legalidad de la Decisión 2006/405
121 El octavo considerando de la Decisión 2006/405 tiene el siguiente tenor:
«La amenaza que la cepa asiática del virus de la gripe aviar representa para la [Unión] no ha remitido. Aún se detectan brotes en aves silvestres en la [Unión] y en aves silvestres y aves de corral en varios terceros países, incluidos algunos países miembros de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE). Además, parece que dicho virus es cada vez más endémico en determinadas partes del mundo. Por tanto, debe prorrogarse la vigencia de las medidas de protección establecidas en la Decisiones […] 2005/759 [y] 2005/760 […]»
122 A este respecto, es preciso señalar que, de nuevo, la Comisión no indica, ni en la Decisión 2006/45 ni en sus escritos, la identidad de los países en cuestión al aludir de una manera particularmente imprecisa a «varios terceros países, incluidos algunos países miembros de la [OIE]». No obstante, de los informes elaborados por la OIE entre 2004 y 2007 (véase el apartado 118 supra) se deduce que los casos nuevos detectados entre el 31 de enero y el 31 de marzo de 2006 en países terceros no afectaban ni a las Américas ni a Oceanía. Por tanto, aun el supuesto de que la Comisión dispusiera de esta información en ese momento, lo que podría explicar su vaga afirmación recogida en el apartado 113 supra, no aportó prueba alguna que demostrase que había cumplido su deber de diligencia, que había respetado el principio de proporcionalidad y que, por tanto, estaba legitimada para mantener la suspensión de importación de aves silvestres procedentes de todos los países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE.
123 En estas circunstancias, procede concluir que las ilegalidades cometidas por la Comisión cuando adoptó la Decisión 2005/760 no habían cesado cuando se adoptó la Decisión 2006/405.
Sobre la legalidad de la Decisión 2006/522
124 Con objeto de justificar una nueva ampliación de la suspensión de importación de aves silvestres, el séptimo considerando de la Decisión 2006/522 se refiere a «la actual situación zoosanitaria en lo que respecta a la gripe aviar, y a la espera de la prevista adopción en octubre del dictamen de la EFSA».
125 Tal como se desprende de los informes elaborados por la OIE entre 2004 y 2007 (véase el apartado 118 supra), en el momento de la adopción de la Decisión 2006/522 no se había detectado ningún caso nuevo de gripe aviar en determinadas zonas del mundo, entre ellas, América del Sur y Oceanía. Además, el mero hecho de que en aquel momento la EFSA estuviera elaborando y a punto de adoptar un segundo dictamen, cuyo objeto no se refería a la determinación del alcance geográfico del riesgo de propagación de la gripe aviar relacionada en concreto con las rutas de las aves silvestres migratorias (véase el apartado 90 supra), no eximía a la Comisión de su deber de diligencia ni de su obligación de motivación por lo que respecta a los posibles motivos de justificación que permitieran mantener la suspensión de la importación de aves silvestres procedentes de la totalidad de los países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE, así como de su obligación de cumplimiento del principio de proporcionalidad.
126 Por tanto, al adoptar la Decisión 2006/522, la Comisión perpetuó las ilegalidades cometidas cuando adoptó la Decisión 2005/760.
Sobre la legalidad de la Decisión 2007/21
127 El segundo considerando de la Decisión 2007/21 hace referencia a la adopción, el 27 de octubre de 2006, del segundo dictamen de la EFSA, que fue publicado el 14 de noviembre de 2006. El cuarto considerando de esta Decisión indica lo siguiente:
«Por lo que respecta a las medidas establecidas en la Decisión 2005/760[…], la Comisión ha comenzado la evaluación del dictamen inmediatamente después de su publicación, y se ha efectuado un primer análisis del mismo y de las posibles modificaciones de dichas medidas en el curso de una reunión de un grupo de trabajo de expertos en la materia celebrada el 14 de noviembre de 2006 en el marco del Comité permanente de la cadena alimentaria y de sanidad animal y en la reunión del mismo comité celebrada el 27 de noviembre de 2006. Sin embargo, teniendo en cuenta la actual situación zooosanitaria mundial en lo que se refiere a la gripe aviar, las restricciones previstas en la Decisión 2005/760[…] deben continuar durante un breve período transitorio con el fin de que los Estados miembros, tal como indicaron en la reunión del 27 de noviembre de 2006, y la Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros, puedan terminar dicha evaluación y preparar las medidas que deben establecerse.»
128 Debe reconocerse que, teniendo en cuenta el objeto limitado de la evaluación científica solicitada a efectos de la elaboración del segundo dictamen de la EFSA (véase el apartado 90 supra), la apreciación provisional del contenido de dicho dictamen por parte de la Comisión no podía justificar las ilegalidades cometidas por ésta hasta ese momento, que resultaron en el mantenimiento de una suspensión excesiva de las importaciones de aves silvestres procedentes de todo el mundo. De este modo, la Comisión no puede invocar el análisis de este dictamen para cumplir su deber de diligencia y de aportar la prueba, que le incumbe, que demuestre que se reunían las condiciones para mantener dicha suspensión total de importación, que abarcaba, en concreto, la totalidad del continente americano y Oceanía. Además la Comisión no facilitó, ni en la Decisión 2007/21 ni durante el presente procedimiento, ningún tipo de información que permita al Tribunal evaluar el objeto y la pertinencia de la «situación zooosanitaria mundial» a la que se refiere, de forma poco precisa, en la última frase del cuarto considerando de dicha Decisión.
129 Por último, aun teniendo en cuenta que la Comisión indicó en su carta de 31 de enero de 2007, es decir, con posterioridad a la adopción de la Decisión 2007/21, que, desde 2006, las aves silvestres habían desempeñado un papel significativo en la propagación de la gripe aviar, lo que habría motivado la ampliación de la suspensión de la importación de aves silvestres hasta el 1 de julio de 2007, lo cierto es que la Comisión no expuso las razones por las que dicha constatación justificaba el mantenimiento del alcance mundial de dicha suspensión para incluir regiones en las que no se había registrado ningún caso de gripe aviar.
130 Por tanto, procede concluir que, al adoptar la Decisión 2007/21, la Comisión perpetuó las violaciones suficientemente caracterizadas de los principios de diligencia y de proporcionalidad.
Sobre la legalidad de la Decisión 2007/183
131 La Decisión 2007/183 se refiere, en primer lugar, en su tercer considerando, al segundo dictamen de la EFSA y, a continuación, en su cuarto considerando, al Reglamento nº 318/2007, que, según el tenor de dicho considerando, incluía nuevas condiciones zoosanitarias «más estrictas que las vigentes en la actualidad» y cuya entrada en vigor estaba prevista a partir del 1 de julio de 2007. En los considerandos quinto y sexto de la misma Decisión, se indica que «[a] la luz del [segundo] dictamen [de la EFSA], y teniendo en cuenta la actual situación zoosanitaria mundial en lo que se refiere a la gripe aviar, no deben efectuarse importaciones de dichas aves sin unos requisitos de importación rigurosos», de modo que «las medidas de protección previstas en la Decisión 2005/760[…] [debían] seguir aplicándose hasta el 30 de junio de 2007».
132 De la motivación expuesta en el apartado anterior se desprende que en el momento de la adopción de la Decisión 2007/183, la Comisión se abstuvo de manera manifiesta de poner fin a las ilegalidades cometidas cuando adoptó la Decisión 2005/760, justificando aún la ampliación de la suspensión de importación de aves silvestres procedentes de todo el mundo, de manera poco concreta, en el segundo dictamen de la EFSA, en la «situación zoosanitaria mundial» y en la inminente entrada en vigor del Reglamento nº 318/2007, que supuestamente establecía condiciones zoosanitarias más estrictas. Ahora bien, la Comisión no ha probado que el segundo dictamen de la EFSA, en concreto, la autorizase a mantener dicha suspensión total, al menos desde el punto de visto geográfico y, en caso de que esto fuera cierto, en qué medida la autorizaba.
133 Por tanto, independientemente de la cuestión de la legalidad del Reglamento nº 318/2007, procede concluir que, al adoptar la Decisión 2007/21, la Comisión perpetuó las violaciones suficientemente caracterizadas de los principios de diligencia y de proporcionalidad previamente señaladas.
c) Sobre la legalidad del Reglamento nº 318/2007
Sobre el alcance de la impugnación del Reglamento nº 318/2007
134 Las demandantes sostienen, en esencia, en primer término, en la primera y segunda parte del primer motivo, que el Reglamento nº 318/2007 carece de base jurídica y que no puede fundarse en el segundo dictamen de la EFSA, en segundo término, en la primera y segunda parte del segundo motivo, formulado con carácter subsidiario, que dicho Reglamento fue adoptado en violación, por una parte, de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato, puesto que la prohibición de las importaciones de aves silvestres no constituía un medio adecuado para impedir la propagación de la gripe aviar y las medidas adoptadas colocaban en desventaja a las aves silvestres con respecto a otras especies de aves y, por otra parte, los derechos de propiedad y de libre ejercicio de actividades económicas, reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DO C 364, p. 1) y, en tercer término, en el tercer motivo, formulado con carácter subsidiario, que la adopción de este Reglamento genera la responsabilidad de la Unión por un acto lícito.
135 Procede examinar en primer lugar la primera parte del primer motivo.
Sobre la existencia de una base jurídica suficiente del Reglamento nº 318/2007
136 Las demandantes alegan, en esencia, que el Reglamento nº 318/2007 carece de base jurídica.
137 La Comisión rebate esta argumentación y la rechaza, en esencia, por inoperante. Según la Comisión, con arreglo al artículo 33 CE, los objetivos de la política agrícola común son, en particular, incrementar la productividad agrícola, estabilizar los mercados y garantizar la seguridad de los abastecimientos, objetivos que únicamente pueden alcanzarse si los animales afectados por dichas actividades están protegidos frente a las enfermedades contagiosas, como se deduce claramente de los considerandos de las Directivas 91/496 y 92/65. La Comisión hace igualmente referencia a las disposiciones del artículo 17, apartado 2, letra a), y apartado 3, letras a) y c), de la Directiva 92/65 y considera que tanto esta última como la Directiva 91/496 le autorizaban para adoptar el Reglamento nº 318/2007.
138 En el caso de autos, es preciso señalar que el Reglamento nº 318/2007, al limitar, por medio de su artículo 5, letra a), la autorización de importación a las aves criadas en cautividad (véase el apartado 50 supra), supuso la prohibición implícita total de importar aves silvestres capturadas en el medio natural, como confirman tanto el noveno considerando de dicho Reglamento como la derogación, en virtud del artículo 19 del mismo Reglamento, de la Decisión 2000/666, que autorizaba inicialmente las importaciones de aves en la Unión desde los países miembros de la OIE (véanse los apartados 45 y 46 supra). A este respecto, el Tribunal señala que la Comisión confirma en sus escritos que toda posibilidad de recurrir a un mecanismo de cuarentena fue descartada por lo que se refiere a las aves silvestres, tanto sedentarias como migratorias, capturadas en el medio natural.
139 En consecuencia, procede examinar si el Reglamento nº 318/2007 se basa en un fundamento jurídico suficiente para establecer una prohibición total e indiscriminada de importación con respecto a las aves silvestres capturadas en el medio natural.
140 En primer término, ha de recordarse que el sistema de condiciones zoosanitarias que rigen el comercio y las importaciones en la Unión de animales, establecido, concretamente, por la Directiva 92/65 y, en particular, su artículo 17, apartado 2, letra b), y apartado 3, y su artículo 18, apartado 1, guiones primero y cuarto, en los que se basa el Reglamento nº 318/2007 (véase el apartado 45 supra), se funda en el principio según el cual, debido a razones zoosanitarias y de prevención, toda importación de animales procedentes de terceros países está, en principio, prohibida y únicamente se permite previa autorización expresa ligada al cumplimiento de formalidades y de controles previos obligatorios.
141 En efecto, el establecimiento, en el Derecho de la Unión, de normas de policía sanitaria uniformes que rigen la comercialización de animales, como se desprende de los considerandos segundo a cuarto de la Directiva 92/65, tiene por objeto, además de la liberalización de los intercambios de animales y de productos de origen animal en el mercado interior, tal como se deduce del noveno considerando y del capítulo II de esta Directiva, titulado «Disposiciones aplicables a los intercambios», el establecimiento de condiciones aplicables a las importaciones en la Unión de animales procedentes de terceros países, como se desprende de las disposiciones del capítulo III de la misma Directiva, titulado «Disposiciones aplicables a las importaciones en la [Unión]». De este modo, en virtud del principio de autorización previa, la Decisión 2000/666 (véase el apartado 7 supra), basada en las mismas disposiciones de la Directiva 92/65 que el Reglamento nº 318/2007, había autorizado las importaciones en la Unión de aves procedentes únicamente de los terceros países miembros de la OIE, de conformidad con el tenor de su anexo D, y que, de acuerdo con su cuarto considerando, garantizasen el respeto a las «condiciones generales establecidas en el capítulo sobre ética veterinaria y certificación en materia de intercambios internacionales».
142 En segundo término, el principio de autorización previa de toda importación procedente de terceros países se explica, de manera expresa, en las disposiciones aplicables a las importaciones en la Unión, contenidas en el capítulo III de la Directiva 92/65, en concreto, en su artículo 17, apartado 2, que establece, en particular, lo siguiente:
«Solamente podrán importarse en la [Unión] los animales […] que cumplan los siguientes requisitos:
a) proceder de un tercer país que figure en una lista que deberá elaborarse de conformidad con lo dispuesto en la letra a) del apartado 3;
b) ir acompañados de un certificado sanitario […]»
143 Se desprende de lo anterior que una importación en la Unión sólo puede tener lugar si se cumplen las condiciones previstas en los apartados 141 y 142 supra, entre ellas, la relativa a la procedencia de un tercer país que figure en una lista que la Comisión deberá elaborar de conformidad con el procedimiento denominado «de comitología», en virtud del artículo 26 de la Directiva 92/65, en relación con el artículo 17 de la Directiva 89/662 que, en su versión aplicable al presente litigio, preveía la aplicación del artículo 5, relativo al procedimiento de reglamentación, de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184, p. 23). Por tanto, la Comisión está facultada en virtud del artículo 17, apartado 2, de la Directiva 92/65 para excluir o eliminar determinados terceros países de esta lista, lo que tiene como consecuencia que toda importación de animales procedente de dichos países quede automáticamente prohibida.
144 En tercer término, se desprende del artículo 17, apartado 3, letra c), de la Directiva 92/65 que la Comisión también puede establecer «las condiciones específicas de policía sanitaria – en particular las encaminadas a proteger la [Unión] contra determinadas enfermedades exóticas», entre las que se incluye la gripe aviar. Por otra parte, en virtud del artículo 17, apartado 4, letra a), primer guión, de la misma Directiva, «[s]ólo podrán incluirse en la lista a la que se hace referencia en el apartado 3 los terceros países o las partes de terceros países procedentes de los cuales no estén prohibidas las importaciones […] debido a la ausencia de enfermedades de las mencionadas en el Anexo A o de cualquier otra enfermedad exótica en la [Unión].»
145 Asimismo, según el artículo 18, apartado 1, guiones primero y cuarto, de la Directiva 92/65, «[l]os Estados miembros velarán por que los animales […] a que hace referencia la presente Directiva únicamente se importen en la [Unión]» si van acompañados de un certificado expedido por el veterinario oficial, establecido en función de las especies, y que, cuando se trate de los animales a que se hace referencia en los artículo 5 a 10 de esta Directiva, entre ellos las aves, se sometan antes de su importación a una cuarentena cuyas modalidades deberán fijarse con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 26 de esta misma Directiva. A este respecto, debe señalarse que el artículo 7, letra a), de la Directiva 92/65 establece que «[l]os Estados miembros velarán por que las aves distintas de aquellas a las que se refiere la Directiva 90/539/CEE [es decir, las aves de corral y los huevos para incubar] sólo puedan ser objeto de intercambios si cumplen» determinados requisitos alternativos, entre ellos, en particular, proceder de una explotación en la que no se haya diagnosticado la gripe aviar en los treinta días anteriores a la expedición o de una explotación o de una zona que no esté sometida a restricciones en virtud de medidas de lucha contra la enfermedad de Newcastle o, por último, haber sido sometidas a una cuarentena en la explotación en la que hayan sido introducidas tras su recepción en el territorio de la Unión.
146 Del conjunto de disposiciones y de consideraciones anteriores se desprende que la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para «establecer normas de policía sanitaria que regulen la comercialización de animales», en el sentido del quinto considerando de la Directiva 92/65, que engloba necesariamente la posibilidad de no autorizar la importación en la Unión de determinadas especies de animales procedentes de terceros países que no cumplan las condiciones de importación mencionadas.
147 En cuarto término, aunque la Directiva 92/65 se basa únicamente en el artículo 37 CE, relativo a la política agrícola común, cabe señalar que esta Directiva se inscribe asimismo en el marco de la aplicación de las políticas de la Unión en el ámbito de la protección de la salud y del medio ambiente en virtud del artículo 152 CE y del artículo 174 CE y que, por tanto, debe interpretarse asimismo a la luz del principio de cautela (véanse los apartado 78 a 80 supra). De este modo, de conformidad con el artículo 17, apartado 3, letra c), de la Directiva 92/65, que menciona la autorización de la Comisión para establecer las «condiciones específicas de policía sanitaria – en particular las encaminadas a proteger la [Unión] contra determinadas enfermedades exóticas», se da respuesta al objetivo de protección y de prevención inherente al principio de cautela. Ahora bien, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone la Comisión a efectos de la aplicación del principio de cautela en este contexto (véase el apartado 82 supra), en particular, no puede darse una interpretación restrictiva a las disposiciones del artículo 17, apartado 3, letra c), de la Directiva 92/65. Por tanto, procede considerar que estas disposiciones facultan a la Comisión para que no autorice, como medida de policía sanitaria, las importaciones de determinados animales procedentes de determinados países terceros, cuando estos animales supongan un riesgo para la salud humana y la salud animal, en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 78 y 80 supra.
148 En estas circunstancias, procede desestimar la alegación basada en la falta de fundamento jurídico suficiente para la adopción del Reglamento nº 318/2007 y el establecimiento de una prohibición total de las importaciones de aves silvestres procedentes de países terceros.
Sobre la supuesta violación caracterizada del principio de proporcionalidad
149 Las demandantes manifiestan que el Reglamento nº 318/2007 viola el principio de proporcionalidad ya que prohíbe la importación de la totalidad de las aves silvestres, cuando únicamente las aves silvestres migratorias son las causantes de la propagación de la gripe aviar. Asimismo, las demandantes alegan una violación de este principio puesto que, al autorizar la importación de aves criadas en cautividad y no de aves silvestres, la Comisión autorizó la importación de la categoría de aves más peligrosa. Debe señalarse no obstante que en el marco del tercer motivo, a diferencia de lo que ocurre con sus alegaciones relativas a la Decisión 2005/760 y a las decisiones de prórroga, las demandantes no alegan que, al adoptar el Reglamento nº 318/2007, la Comisión haya vulnerado el principio de proporcionalidad, específicamente, debido al alcance geográfico de la prohibición de importación de aves silvestres.
150 En primer lugar, en la medida en que las demandantes consideran que el Reglamento nº 318/2007 viola el principio de proporcionalidad basándose en que la Comisión prohibió la importación de todas las aves silvestres, cuando, a su entender, únicamente las aves silvestres migratorias eran las causantes de la propagación de la gripe aviar, es preciso recordar que en el noveno considerando de este Reglamento, la Comisión motivó la aplicación de las medidas controvertidas respecto de la totalidad de las aves silvestres de la siguiente manera:
«Otra recomendación de la EFSA atañe a las importaciones de aves capturadas en el entorno natural. El dictamen científico identifica el riesgo que representan aquellas aves que pueden estar infectadas debido a la propagación lateral a partir de otras aves silvestres infectadas y del entorno contaminado, así como a la transmisión a través de aves de corral infectadas. Habida cuenta del papel desempeñado por las aves migratorias silvestres en la propagación de la influenza aviar desde Asia a Europa en 2005 y 2006, conviene limitar las importaciones de aves, distintas de las de corral, a las aves criadas en cautividad.»
151 Además, en el segundo dictamen de la EFSA, en el que se basa la Comisión en este contexto, se declaró que la mayoría de las aves silvestres importadas distintas de las aves de corral no estaban infectadas o no eran portadoras de agentes infecciosos mencionados en la lista de la OIE. No obstante, la EFSA señaló, en particular, que la gripe aviar era un agente infeccioso importante debido a su potencial veterinario o zoónico. Por otro parte, la EFSA expuso en este dictamen que las aves silvestres podían estar infectadas debido a la propagación lateral a partir de otras aves silvestres infectadas y del entorno contaminado, así como a la transmisión a través de aves de corral infectadas.
152 En el caso de autos, las partes están de acuerdo en que las aves silvestres migratorias son una fuente de propagación de la gripe aviar. Esta apreciación se ve confirmada por el dictamen, de 27 de junio de 2000, del comité científico sobre la salud y el bienestar animal de la Dirección General «Salud y Consumidores» de la Comisión (en lo sucesivo, «dictamen del comité científico») y por el segundo dictamen de la EFSA, en el que se indicó de hecho que las aves infectadas de manera crónica y, en particular, las anseriformes, pueden excretar el virus de la gripe aviar durante un período superior a una cuarentena de 30 días.
153 Sin embargo, debe señalarse que las aves silvestres importadas de terceros países no son en su totalidad aves migratorias. En efecto, tal como indicó la EFSA en su segundo dictamen, el 95 % de todas las importaciones de aves son paseriformes, psitaciformes y galliformes, de las cuales sólo una minoría son aves migratorias. Por tanto, este motivo no podría por sí mismo justificar una prohibición de importación de todas las aves silvestres.
154 Ahora bien, a tal fin, la Comisión invoca asimismo en el Reglamento nº 318/2007 el riesgo de propagación lateral a partir de otras aves silvestres infectadas y del entorno contaminado, así como de transmisión a través de aves de corral infectadas.
155 A este respecto, debe observarse que las aves migratorias pueden infectar o no a las aves silvestres tanto en los terceros países como en la Unión.
156 Además, cabe señalar que la EFSA puso de manifiesto en su segundo dictamen que la infección de las aves de corral domésticas a causa de la importación de aves capturadas era poco común y que las pruebas relativas a estas infecciones eran poco significativas. La EFSA indicó asimismo que las aves importadas en mayor número, como los paseriformes y los psitaciformes no desempeñaban un papel significativo en la epidemiología de la gripe aviar. Por último, la EFSA señaló no obstante que, habida cuenta del riesgo de introducir importantes agentes infecciosos en la Unión, debía examinarse rigurosamente la necesidad de continuar la importación de aves silvestres capturadas.
157 Habida cuenta de estos riesgos, procede analizar si la Comisión podía fundadamente considerar en el caso de autos que, teniendo en cuenta el objetivo de protección de la salud, la prohibición de importación de todas las aves silvestres era necesaria y adecuada o si debía recurrir a una medida menos restrictiva (véase el apartado 98 supra).
158 En lo relativo a la alternativa que constituye la cuarentena de las aves silvestres, debe señalarse que la EFSA indicó en efecto en su segundo dictamen que la probabilidad de que las aves infectadas de forma subclínica durante la cuarentena fuesen puestas en libertad era escasa. No obstante, reconoció que existía el riesgo de que algunas aves infectadas hubiesen sido puestas en libertad. Además, se desprende del informe DEFRA que dado que los antecedentes sanitarios de las aves silvestres son desconocidos, cuando éstas han sido capturadas poco tiempo antes de su exportación, su estado sanitario es igualmente desconocido.
159 Por tanto, habida cuenta de este riesgo y de las incertidumbres acerca del estado sanitario de las aves silvestres capturadas, es preciso concluir que, al adoptar el Reglamento nº 318/2007, la Comisión no adoptó medidas manifiestamente desproporcionadas con respecto a estas aves, ni excedió manifiestamente su amplia facultad de apreciación en virtud del principio de cautela, al descartar la cuarentena de las aves silvestres como medida alternativa menos restrictiva con respecto a la prohibición de las importaciones.
160 En segundo lugar, las demandantes estiman que, al autorizar la importación de las aves criadas en cautividad, a saber, la categoría de aves más peligrosa, y no de las aves silvestres, la Comisión violó asimismo el principio de proporcionalidad. En apoyo de esta alegación, las demandantes invocan el informe del Profesor D. (véase el apartado 113 supra) y la circunstancia de que las aves criadas en cautividad se encuentran naturalmente próximas las unas de las otras y entran mucho más a menudo en contacto con el ser humano.
161 A este respecto, ha de recordarse que, según el dictamen del comité científico, las pruebas que demuestran que las infecciones de las aves de corral domésticas tienen lugar a través de animales vivos en libertad son indirectas pero aplastantes. Por tanto, las demandantes alegan erróneamente que las aves criadas en cautividad constituyen la categoría de aves más peligrosa en términos de propagación del virus.
162 Además, debe subrayarse que desde la perspectiva de la necesidad de adoptar una serie de medidas de prevención de riesgos, las aves silvestres se diferencian de las aves criadas en cautividad. En efecto, en el caso de las aves criadas en cautividad, es posible imponer un control sanitario estricto desde el nacimiento de estas aves, control que puede ir hasta su cría en medio cerrado. En el dictamen del comité científico se indicó asimismo que determinadas explotaciones avícolas se aislaron para hacer frente a la invasión de aves silvestres, circunstancia que, según uno de los científicos citados en este dictamen, permitió reducir los casos de gripe aviar en estas explotaciones. Por el contrario, la adopción de una medida similar sería, por definición, imposible en el caso de las aves silvestres.
163 En consecuencia, las demandantes no pueden reprochar a la Comisión haber adoptado una medida manifiestamente desproporcionada al realizar una distinción entre las aves silvestres y las aves criadas en cautividad.
164 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede rechazar la alegación basada en que la adopción del Reglamento nº 318/2007 constituye una violación suficientemente caracterizada del principio de proporcionalidad.
165 A este respecto, es necesario señalar que, en el marco del tercer motivo, relativo a la legalidad del Reglamento nº 318/2007, el Tribunal no está llamado a determinar si la Comisión ha violado el principio de proporcionalidad debido al alcance geográfico de la prohibición de importación de aves silvestres (véanse, no obstante, los apartados 72, 108 y 109 supra, sobre los motivos primero y segundo, relativos a la legalidad de la Decisión 2005/760 y las decisiones de prórroga), al no desprenderse dicha alegación de forma coherente y comprensible de los escritos de las demandantes (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de 29 de noviembre de 1993, Koelman/Comisión, T‑56/92, Rec. p. II‑1267, apartado 21). De este modo, so pena de resolver ultra petita, no procede que el Tribunal se pronuncie sobre esta cuestión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 18 de diciembre de 2008, Bélgica y Comisión/Genette, T‑90/07 P y T‑99/07 P, Rec. p. II‑3859, apartado 72, y la jurisprudencia citada).
Sobre la supuesta violación suficientemente caracterizada del principio de igualdad de trato
166 Las demandantes señalan que las disposiciones del Reglamento nº 318/2007 son contrarias al principio de igualdad de trato, dado que los regímenes de policía sanitaria aplicables a las aves de corral, a las palomas de carreras, a los animales de compañía y a las aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos son significativamente menos estrictos que los aplicables a las aves silvestres. Además, las demandantes consideran, en esencia, que dicho principio también se ha infringido porque el Reglamento nº 318/2007 autoriza la importación de aves criadas en cautividad que presentan un peligro mayor que las aves silvestres en lo relativo a la propagación del virus de la gripe aviar.
167 A este respecto, debe recordarse que el principio de igualdad de trato, tal como se reconoce en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se opone a que situaciones comparables sean tratadas de manera diferente y a que situaciones diferentes sean tratadas de la misma manera, a no ser que tal trato esté justificado objetivamente (véanse, en este sentido, la sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, citada en el apartado 64 supra, apartado 26 y la jurisprudencia citada, y la sentencia del Tribunal de 19 de noviembre de 2009, Denka International/Comisión, T‑334/07, Rec. p. II‑4205, apartado 169, y la jurisprudencia citada).
168 Por consiguiente, procede analizar si las situaciones en las que se encontraban las diferentes categorías de aves invocadas por las demandantes eran o no comparables.
169 El carácter comparable o no de una situación con respecto a otra debe apreciarse a la luz del contexto en que se ha invocado la violación del principio de igualdad de trato. En efecto, se ha declarado que los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto comunitario que establece la distinción de que se trata. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, citada en el apartado 64 supra, apartado 26, y la jurisprudencia citada).
170 Como se ha señalado en el apartado 150 supra, se desprende del noveno considerando del Reglamento nº 318/2007 que la exclusión de las aves silvestres de las importaciones en la Unión se basó en el riesgo de infección que suponían estas aves.
171 Procede por tanto apreciar si, desde el punto de vista de la prevención de riesgos, las aves silvestres se distinguen de las aves de corral, de las palomas de carreras, de los animales de compañía y de las aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos.
172 Debe subrayarse a este respecto con carácter preliminar que habida cuenta de los elementos de los que disponía la Comisión en el momento de la adopción del Reglamento nº 318/2007 (véanse los apartados 150 a 157, 161 y 162 supra), podía, en principio, no autorizar las importaciones de aves silvestres como categoría. El mero hecho de que un riesgo de importancia equivalente al que presentaban las aves silvestres pudiera, en su caso, justificar la exclusión asimismo de otras categorías de aves del ámbito de aplicación del mismo Reglamento no podía como tal justificar una desigualdad de trato en detrimento de las aves silvestres, en la medida que, en virtud del principio de igualdad de trato, cuyo respeto debe conciliarse con el respeto del principio de legalidad, nadie puede invocar en su provecho una ilegalidad cometida en favor de otro (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 16 de noviembre de 2006, Peróxidos Orgánicos/Comisión, T‑120/04, Rec. p. II‑4441, apartado 77, y la jurisprudencia citada).
173 En primer lugar, en lo que se refiere a la distinción entre aves silvestres y aves de corral, debe señalarse que en el segundo dictamen de la EFSA se indicó que, en comparación con las aves de corral, la prevalencia de enfermedades infecciosas transmisibles en las aves silvestres en su medio natural antes de su captura era poco conocida. Esta diferencia de conocimiento en cuando al riesgo vinculado a la prevalencia de enfermedades infecciosas y transmisibles implica que las aves de corral no estarían en una situación comparable a la de las aves silvestres en términos de apreciación del riesgo.
174 En segundo lugar, con respecto a la distinción entre aves silvestres y palomas de carreras, es preciso observar que el artículo 2, letra f), del Reglamento nº 318/2007 excluye del ámbito de aplicación de dicho Reglamento a las «palomas de carreras que se introducen en el territorio de la [Unión] desde un tercer país vecino en el que residen normalmente para ser liberadas de inmediato con la expectativa de que volarán de regreso a ese tercer país».
175 A este respecto, debe recordarse que el primer dictamen de la EFSA puso de manifiesto que las pruebas experimentales demostraron que si bien era muy difícil que una paloma se infectase con el virus de la gripe aviar, existían pruebas suficientes para no excluir la posibilidad de que éstas constituyesen un riesgo para la introducción del virus de la gripe aviar. La EFSA indicó en el mismo dictamen que las palomas no parecían desempeñar un papel significativo en la epidemiología de la gripe aviar.
176 Ahora bien, en el caso de autos, hay que reconocer que las demandantes no invocan ninguna prueba experimental que demuestre que las aves silvestres, al igual que las palomas, puedan infectarse muy difícilmente. Por tanto, el hecho de que resulte muy difícil que el virus de la gripe aviar infecte a las palomas distingue a estas últimas de las aves silvestres con respecto al objetivo de prevención de los riesgos invocados. Por consiguiente, la alegación basada en una violación del principio de igualdad de trato no puede prosperar a estos efectos.
177 Además, aun admitiendo que las aves silvestres no presenten un riesgo más importante que las palomas, dado que, según la EFSA, las aves más importadas no desempeñan un papel significativo en la epidemiología de la gripe aviar, debe señalarse que la eventual diferencia de trato derivada de ello estaría ocasionada por el mero hecho de que el artículo 2, letra f), del Reglamento nº 318/2007 excluye del ámbito de aplicación de dicho Reglamento a las palomas de carreras. Ahora bien, suponiendo que esta exclusión sea ilegal en virtud de las razones mencionadas en las disposiciones en cuestión, esta ilegalidad no podría constituir una violación del principio de igualdad de trato con respecto de las aves silvestres, ni tampoco una violación suficientemente caracterizada de dicho principio que pueda justificar la indemnización de las demandantes (véase el apartado 172 supra).
178 En tercer lugar, en lo que se refiere a la distinción entre las aves silvestres y las aves de compañía, la Comisión puso de relieve acertadamente que estas últimas conviven con sus propietarios. Ahora bien, esta proximidad no excluye que estas aves estén infectadas por el virus de la gripe aviar. En efecto, la afirmación de la Comisión que señala que estas aves viven generalmente en edificios cerrados no está fundamentada por lo que es posible considerar que, tal como sostienen las demandantes, en determinados países las aves de compañía vivan en el exterior. La Comisión reconoció el riesgo de que las aves de compañía estén asimismo infectadas por el virus de la gripe aviar, en la medida en que adoptó medidas de salvaguarda específicas respecto de estas aves a raíz de la detección de una gripe aviar altamente patógena en aves importadas en cuarentena en el centro de cuarentena de Essex (véase el apartado 92 supra).
179 Ahora bien, las aves de compañía se distinguen de las aves silvestres por el hecho de que las primeras son animales de compañía y, por tanto, se encuentran normalmente atendidas de manera particular por sus propietarios, lo que tiene como consecuencia una mayor vigilancia sanitaria.
180 No obstante, esta mayor vigilancia prestada por los propietarios de aves de compañía no permite a la Comisión considerar que el riesgo derivado de estas aves fuera menor que aquel derivado de las aves silvestres. En efecto, del segundo dictamen de la EFSA se desprende que los síntomas clínicos no constituyen un indicador fiable de la infección por el virus de la gripe aviar en numerosas aves importadas. Además, la Comisión no ha presentado ninguna alegación que permita excluir que estas aves estuvieran asimismo infectadas de forma subclínica (véase el apartado 158 supra).
181 Sin embargo, la diferencia de trato derivada de ello únicamente puede atribuirse al régimen específico aplicable a las aves de compañía contempladas en el artículo 1, párrafo tercero, de la Directiva 92/65 y no puede afectar a la legalidad del Reglamento nº 318/2007 en la medida en que éste no autoriza las importaciones de aves silvestres. Por tanto, ésta no puede fundamentar una violación suficientemente caracterizada del principio de igualdad de trato para justificar la indemnización de las demandantes (véase el apartado 172 supra).
182 En cuarto lugar, con relación a la distinción entre aves silvestres, por una parte, y aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos, por otra parte, la Comisión señala que los intercambios comerciales relativos a estas últimas están mucho más individualizados. La Comisión invoca asimismo el artículo 13 de la Directiva 92/65, en relación con el anexo C de la misma, que define los requisitos que deben cumplirse para que un organismo, instituto o centro esté autorizado de manera oficial.
183 A este respecto, cabe considerar que los motivos alegados por la Comisión no permiten comprender la razón por la que, habida cuenta del riesgo que implica en concreto la gripe aviar, debe prohibirse toda importación de aves silvestres, mientras que se autoriza la importación de aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos, siempre que se respeten determinadas normas de policía sanitaria. Específicamente, la afirmación poco concreta de la Comisión según la cual los intercambios comerciales de estas aves están mucho más individualizados no permite comprender en qué medida esta individualización limita el riesgo de que se trata. Además, la Comisión no indica en base a qué considera que las aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos provienen necesariamente de un organismo, instituto o centro autorizado de manera oficial previstos por el artículo 13 de la Directiva 92/65, ni por qué razón no sería posible condicionar la importación de aves silvestres al cumplimiento de determinadas medidas sanitarias. Por último, ningún elemento permite excluir que las aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos puedan estar infectadas de forma subclínica.
184 No obstante, la posible diferencia de trato derivada de ello estaría causada por el mero hecho de que el artículo 2, letra d), del Reglamento nº 318/2007 excluye de su ámbito de aplicación a las aves destinadas a parques zoológicos, circos, parques de atracciones o experimentos. Ahora bien, suponiendo que la exclusión como tal de estas aves del ámbito de aplicación de este Reglamento fuera ilegal por las razones indicadas anteriormente, dicha ilegalidad no puede fundamentar una violación del principio de igualdad de trato con respecto a las aves silvestres ni, a fortiori, una violación suficientemente caracterizada de dicho principio que justifique la indemnización de las demandantes (véase el apartado 172 supra).
185 En quinto lugar, en lo que se refiere a la distinción entre aves silvestres y aves criadas en cautividad, debe recordarse que, por los motivos expuestos en los apartados 160 a 163 supra, existe una diferencia objetiva desde el punto de vista del riesgo y de las medidas de prevención del riesgo potencial entre las aves criadas en cautividad y las aves silvestres. Por consiguiente, procede rechazar la alegación basada en la violación del principio de igualdad de trato en la medida en que se fundamenta en esta distinción.
Sobre la supuesta violación suficientemente caracterizada del derecho de propiedad y de la libertad de ejercer una actividad económica
186 Las demandantes alegan que la prohibición de importación de aves silvestres establecida en el Reglamento nº 318/2007 tiene por efecto privar de contenido y de sustancia a la libertad de ejercer una actividad económica y al derecho de propiedad de las demandantes, reconocidos respectivamente en los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
187 La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes.
188 A este respecto, cabe recordar que la libertad de empresa y el derecho de propiedad son derechos fundamentales reconocidos respectivamente en los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales. No obstante, estos derechos no aparecen como prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al derecho de propiedad y al libre ejercicio de una actividad económica, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta de la finalidad perseguida, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (véase, en este sentido, la sentencia Arcelor/Parlamento y Consejo, citada en el apartado 61 supra, apartado 153, y la jurisprudencia citada).
189 En el caso de autos, debe reconocerse que las demandantes no justifican con precisión las razones por las que la prohibición de importación de aves silvestres en virtud del Reglamento nº 318/2007 violaría su derecho de propiedad y su libertad de ejercer una actividad económica.
190 Independientemente de lo anterior, se deduce de la apreciación expuesta en los apartados 150 a 164 supra relativos a la proporcionalidad de las medidas adoptadas de conformidad con el Reglamento nº 318/2007 que dichas medidas persiguen una finalidad legítima de interés general, a saber, la protección de la salud humana y de la salud animal frente al riesgo de propagación del virus de la gripe aviar, y que dichas medidas no son manifiestamente desproporcionadas a tal fin. Por consiguiente, no pueden considerarse una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos de propiedad y de libre ejercicio de una actividad económica de las demandantes. A este respecto, debe señalarse que, en la medida en que este Reglamento sigue permitiendo la importación de aves criadas en cautividad, la actividad económica de importación de dichas aves continúa siendo posible.
191 En consecuencia, procede rechazar la alegación de las demandantes según la cual la adopción del Reglamento nº 318/2007 conlleva una violación suficientemente caracterizada de su derecho de propiedad o de su libertad de ejercer una actividad económica.
Conclusión parcial
192 Habida cuenta de lo anterior, debe concluirse que, a la luz de las alegaciones invocadas por las demandantes, la Comisión, al adaptar el Reglamento nº 318/2007, no cometió una infracción suficientemente caracterizada de una norma de Derecho que protege a los particulares que pueda generar la responsabilidad de la Unión.
2. Conclusiones sobre el comportamiento ilegal
193 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que, al adoptar la Decisión 2005/760 y las posteriores decisiones de prórroga de esta primera Decisión, la Comisión cometió diversas ilegalidades que generan la responsabilidad de la Unión a efectos de la indemnización de los daños y perjuicios sufridos por las demandantes por la suspensión de las importaciones de aves silvestres procedentes de terceros países pertenecientes a las comisiones regionales de la OIE, y ello desde la entrada en vigor de la Decisión 2005/760.
C. Sobre la responsabilidad por acto lícito
194 Con carácter aún más subsidiario, las demandantes reclaman ser indemnizadas por la responsabilidad derivada de un acto lícito de la Unión, habida cuenta de que éstas ya no pueden ejercer sus derechos fundamentales desde la entrada en vigor del Reglamento nº 318/2007. La privación definitiva de la posibilidad de que las demandantes puedan ejercer estos derechos, sin compensación adecuada, genera, según las demandantes, la responsabilidad objetiva de la Unión.
195 A este respecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que, en el estado actual de evolución del Derecho de la Unión, no existe un régimen de responsabilidad extracontractual de la Unión derivada del ejercicio lícito de las actividades de ésta comprendidas en la esfera normativa (sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C‑120/06 P y C‑121/06 P, Rec. p. I‑6513, apartados 176 y 179). El Tribunal de Justicia ha precisado asimismo que, para que pueda ser reconocida la responsabilidad objetiva de la Unión, se requeriría que se cumplieran tres requisitos de carácter acumulativo, a saber, la realidad del perjuicio, la relación de causalidad entre éste y el acto controvertido y el carácter anormal y especial de dicho perjuicio (sentencia FIAMM y otros/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 169).
196 Ahora bien, en el caso de autos, basta señalar que, además de que actualmente no existe un régimen de responsabilidad extracontractual de la Unión derivada de un acto lícito, las demandantes no han indicado en sus escritos el motivo por el que el perjuicio que alegan haber sufrido sería, independientemente de su cuantía exacta, anormal y especial, no siendo suficiente a tal fin la mera invocación de un perjuicio real y cierto.
197 Por consiguiente, procede desestimar el motivo de las demandantes alegado con carácter aún más subsidiario, basado en la responsabilidad derivada de un acto lícito.
D. Sobre la realidad y la magnitud del perjuicio causado por los actos impugnados
198 En lo que se refiere a la realidad y a la magnitud del perjuicio sufrido, las demandantes se han reservado el derecho de indicar específicamente en una fase posterior la cuantía de dicho perjuicio y de presentar las pruebas complementarias en apoyo del mismo. Asimismo, la Comisión se ha reservado el derecho de pronunciarse posteriormente con mayor profundidad sobre el perjuicio alegado por las demandantes y sobre la relación de causalidad entre este perjuicio y su supuesto comportamiento ilegal.
199 Por otra parte, aun cuando, en anexo al escrito de demanda, las demandantes han presentado varios documentos, entre ellos varios certificados de importación en 2005 de aves silvestres procedentes de terceros países miembros de la OIE, que demuestran en efecto el carácter real y cierto de dicho perjuicio, el Tribunal no está en condiciones en esta fase del procedimiento de pronunciarse sobre la pertinencia y la precisión de los datos aportados y, por tanto, sobre la cuantía de las indemnizaciones que la Unión debe conceder a cada una de las demandantes. Al no poder abordarse aún la cuestión de la evaluación del perjuicio, resulta pertinente, por consideraciones de economía procesal, pronunciarse en una primera fase mediante sentencia interlocutoria sobre la responsabilidad de la Unión. La determinación de la cuantía de la reparación derivada de las ilegalidades cometidas por la Comisión se determinará en una fase posterior, ya sea de común acuerdo entre las partes, o por parte del Tribunal, en caso de que no llegue a alcanzarse dicho acuerdo (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 1979, Dumortier y otros/Consejo, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 y 45/79, Rec. p. 3091, apartado 23, y la sentencia del Tribunal General de 26 de febrero der 2003, CEVA y Pharmacia Entreprises/Comisión, T‑344/00 y T‑345/00, Rec. p. II‑229, apartado 108, y la jurisprudencia citada).
200 Con respecto al criterio de la relación de causalidad entre el comportamiento ilegal comprobado y el perjuicio alegado, cabe precisar que únicamente los daños causados directamente por la Decisión 2005/760 y las posteriores decisiones de prórroga de esta primera decisión, en la medida en que éstas han impedido la importación de aves silvestres procedentes de terceros países o de ciertas zonas de terceros países, donde la Comisión no investigó ni demostró de manera suficiente, en esa fase, que presentaran un riesgo de propagación de la gripe aviar (véanse los apartado 84 a 133 supra), podrán dar lugar a una indemnización.
201 Por consiguiente, sin perjuicio de una ulterior decisión del Tribunal, procede instar a las partes para que se pongan de acuerdo sobre dicha cuantía a la vista de las consideraciones precedentes y para que, dentro del plazo de tres meses, comuniquen al Tribunal la cuantía que corresponda pagar por mutuo acuerdo de las partes o, en su defecto, para que presenten, dentro del mismo plazo, sus pretensiones cuantificadas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1992, Mulder y otros/Consejo y Comisión, C‑104/89 y C‑37/90, Rec. p. I‑3061, apartados 37 y 38).
Costas
202 Se reserva la decisión sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
pronunciándose con carácter interlocutorio, decide:
1) Condenar a la Unión Europea a reparar el daño sufrido por Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg y el Sr. Giovani Pistone como consecuencia de la adopción y de la aplicación por la Comisión Europea de, en primer lugar, de la Decisión 2005/760/CE, de 27 de octubre de 2005, sobre determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena en determinados terceros países, con vistas a la importación de aves cautivas, en segundo lugar, de la Decisión 2005/862/CE, de 30 de noviembre de 2005, por la que se modifican las Decisiones 2005/759/CE y 2005/760 sobre medidas para combatir la gripe aviar en aves distintas de las de corral, en tercer lugar, de la Decisión 2006/79/CE, de 31 de enero de 2006, por la que se modifican las Decisiones 2005/759/CE y 2005/760 en lo que respecta a una ampliación de su período de aplicación, en cuarto lugar, de la Decisión 2006/405/CE, de 7 de junio de 2006, por la que se modifican las Decisiones 2005/710/CE, 2005/734/CE, 2005/758/CE, 2005/759/CE, 2005/760, 2006/247/CE y 2006/625/CE en lo que respecta a determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena, en quinto lugar, de la Decisión 2006/522/CE, de 25 de julio de 2006, por la que se modifican las Decisiones 2005/759/CE y 2005/760 en lo que respecta a determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena y a los desplazamientos de determinadas aves vivas en la Comunidad, en sexto lugar, de la Decisión 2007/21/CE, de 22 de diciembre de 2006, por la que se modifica la Decisión 2005/760 en lo que respecta a determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena y las importaciones en la Comunidad de aves distintas de las aves de corral, y, en séptimo lugar, de la Decisión 2007/183/CE, de 23 de marzo de 2007, por la que se modifica la Decisión 2005/760.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Las partes comunicarán al Tribunal General, en un plazo de tres meses a partir de la fecha del pronunciamiento de la sentencia, los importes numéricos de la indemnización, fijados de común acuerdo.
4) A falta de acuerdo, las partes darán a conocer al Tribunal General, en el mismo plazo, sus pretensiones cuantificadas.
5) Reservar la decisión sobre las costas.
Azizi | Frimodt Nielsen | Kancheva |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de septiembre de 2013.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
A. Demandantes
B. Sobre las Directivas 91/496 y 92/65
C. Sobre la Decisión 2000/666
D. Sobre el primer dictamen de la EFSA
E. Sobre la Decisión 2005/760
F. Sobre el informe del Grupo Nacional de Epidemiología de Urgencia del Reino Unido
G. Sobre las cuatro primeras decisiones de prórroga
H. Sobre el segundo dictamen de la EFSA
I. Sobre las dos últimas decisiones de prórroga
J. Sobre el Reglamento nº 318/2007
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
A. Sobre los requisitos necesarios para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión
B. Sobre la existencia de un comportamiento ilegal
1. Sobre la inexistencia de facultad de la Comisión o sobre la inobservancia manifiesta y grave por su parte de los límites impuestos a su facultad de apreciación de conformidad con las bases jurídicas sobre las que se asientan los actos impugnados
a) Sobre la legalidad de la Decisión 2005/760
Sobre el primer motivo, basado en la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación de la Comisión de conformidad con el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496 y en el incumplimiento de su deber de diligencia
– Sobre el alcance del primer motivo
– Sobre la existencia de una amplia facultad de apreciación en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496
– Sobre el respeto del deber de diligencia
Sobre el segundo motivo, basado en una extralimitación de la facultad de apreciación de la Comisión debido a una violación suficientemente caracterizada del principio de proporcionalidad
b) Sobre la legalidad de las decisiones de prórroga
Resumen de las alegaciones de las partes
Sobre la legalidad de la Decisión 2005/862
Sobre la legalidad de la Decisión 2006/79
Sobre la legalidad de la Decisión 2006/405
Sobre la legalidad de la Decisión 2006/522
Sobre la legalidad de la Decisión 2007/183
c) Sobre la legalidad del Reglamento nº 318/2007
Sobre el alcance de la impugnación del Reglamento nº 318/2007
Sobre la existencia de una base jurídica suficiente del Reglamento nº 318/2007
Sobre la supuesta violación suficientemente caracterizada del principio de igualdad de trato
Sobre la supuesta violación suficientemente caracterizada del derecho de propiedad y de la libertad de ejercer una actividad económica
Conclusión parcial
2. Conclusiones sobre el comportamiento ilegal
C. Sobre la responsabilidad por acto lícito
D. Sobre la realidad y la magnitud del perjuicio causado por los actos impugnados
Costas