SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 10. januarja 2006(*)
„Ničnostna tožba – Sklep Sveta 2003/106/ES o odobritvi Rotterdamske konvencije – Postopek soglasja po predhodnem obveščanju – Nevarni kemikalije in pesticidi v mednarodni trgovini – Izbira pravne podlage – Člena 133 ES in 175 ES“
V zadevi C-94/03,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, vložene 28. februarja 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopajo G. zur Hausen, L. Ström van Lier in E. Righini, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki sta ga najprej zastopala B. Hoff-Nielsen in M. Sims‑Robertson, nato zadnji in K. Michoel, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopajo G. de Bergues, F. Alabrune in E. Puisais, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopajo H. G. Sevenster, S. Terstal in N. A. J. Bel, zastopniki,
Republike Avstrije, ki jo zastopa E. Riedl, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Republike Finske, ki jo zastopa T. Pynnä, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa R. Caudwell, zastopnica, skupaj z A. Dashwoodom, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Evropskega parlamenta, ki sta ga najprej zastopala C. Pennera in M. Moore, nato zadnji in K. Bradley, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenienti,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans (poročevalec), predsednik senata, J. Makarczyk, C. Gulmann, P. Kūris in J. Klučka, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. aprila 2005,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 26. maja 2005
izreka naslednjo
Sodbo
1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Sveta 2003/106/ES z dne 19. decembra 2002 o odobritvi Rotterdamske konvencije o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini v imenu Skupnosti (UL 2003, L 63, str. 27, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), ker temelji na členu 175(1) ES in ne na členu 133 ES.
Pravni okvir
2 Cilj omenjene Rotterdamske konvencije (v nadaljevanju: Konvencija), ki je bila sprejeta 10. septembra 1998 in naslednjega dne odprta za podpis vseh držav in organizacij za regionalno gospodarsko povezovanje, je v skladu s členom 1 „pospeševati skupno odgovornost in skupna prizadevanja med pogodbenicami v mednarodni trgovini določenih nevarnih kemikalij, da zavarujejo zdravje ljudi in okolje pred morebitnimi poškodbami in prispevajo k okoljsko sprejemljivi uporabi kemikalij“. Ta člen natančneje določa, da je treba te cilje doseči „tako, da se olajša izmenjava informacij o značilnostih [omenjenih kemikalij], da se v okviru Skupnosti predvidi postopek odločanja o njihovem uvozu in izvozu ter s posredovanjem odločitev pogodbenicam in drugim državam“.
3 Konvencija se v skladu s svojim členom 3, ki se nanaša na okvir njene uporabe, uporablja za „prepovedane ali strogo omejene kemikalije“ in za „zelo nevarne oblike pesticidnih pripravkov“, vendar z izjemo nekaterih proizvodov iz odstavka (2) tega člena. Proizvode, ki spadajo v okvir uporabe Konvencije, natančneje opredeljuje člen 2 te konvencije.
4 Iz člena 2(b) in (c) izhaja, da izraza „prepovedan[e] kemikalij[e]“ oziroma „strogo omejen[e] kemikalij[e]“ pomenita kemikalije, katerih „vse“ oziroma „praktično vse“ uporabe so bile „z dokončnim ureditvenim ukrepom prepovedane [...] zaradi varovanja zdravja ljudi ali varstva okolja“. „[Z]elo nevarna oblika pesticidnega pripravka“ je opredeljena v odstavku (d) istega člena kot kemikalija, „sestavljena za pesticidno uporabo in pri kateri je v kratkem času po enkratni ali večkratni izpostavljenosti ob uporabi mogoče opaziti hude učinke na zdravje ali okolje“. Postopki, ki se uporabljajo za ti vrsti proizvodov, so opisani v členih 5 in 6 Konvencije.
5 Glede prepovedanih ali strogo omejenih kemikalij tako člen 5(1) in (3) Konvencije v bistvu določa, da mora pogodbenica Konvencije, če je sprejela dokončni ureditveni ukrep – ki ga člen 2(e) Konvencije opredeljuje kot „ukrep, ki ga pogodbenica sprejme in ji za njim ni treba sprejeti nobenega nadaljnjega ureditvenega ukrepa za prepoved ali strogo omejitev kemikalije“ –, o takem ukrepu čim prej obvestiti sekretariat, ki ga vzpostavlja Konvencija in ki mora preveriti, ali obvestilo vsebuje vse informacije, zahtevane v prilogi I, predvsem o identifikaciji obravnavane kemikalije in o njenih fizikalno-kemijskih, toksikoloških in ekotoksikoloških lastnostih, ter razloge v zvezi z zdravjem ljudi in okoljem, ki so upravičevali sprejetje dokončnega ureditvenega ukrepa. V tem primeru sekretariat takoj pošlje vsem pogodbenicam povzetek prejetih informacij. V nasprotnem primeru sekretariat ustrezno pouči pogodbenico, ki je poslala nepopolno obvestilo, naj mu nemudoma pošlje manjkajoče podatke. Člen 5(4) Konvencije v vsakem primeru določa, da sekretariat vsakih šest mesecev pošlje pogodbenicam strnjen pregled informacij, ki jih je prejel na podlagi odstavkov (1) in (2), „vključno z informacijami o tistih uradnih obvestilih, ki ne vsebujejo vseh informacij, zahtevanih v prilogi I“.
6 Na podlagi člena 5(5) Konvencije, „ko sekretariat prejme najmanj eno uradno obvestilo iz vsakega od obeh območij za soglasje po predhodnem obveščanju [imenovan tudi ‚postopek soglasja po predhodnem obveščanju‘, v nadaljevanju: postopek PIC] za določeno kemikalijo, za katero je preveril in potrdil, da izpolnjuje pogoje iz priloge I, jih takoj pošlje Odboru za pregled kemikalij. […]“. V skladu z odstavkom 6 tega člena Odbor pregleda informacije iz prejetih obvestil in v skladu z merili, navedenimi v prilogi II h Konvenciji – ki se nanašajo predvsem na temelj in upravičenje dokončnih ureditvenih ukrepov in njihovih dejanskih ali pričakovanih učinkov na zdravje ljudi ali okolje –, priporoči Konferenci pogodbenic, da bi bil za kemikalijo potreben postopek PIC in bi jo temu ustrezno morali uvrstiti na seznam v prilogi III h Konvenciji.
7 Podoben postopek je določen v členu 6 Konvencije glede zelo nevarnih oblik pesticidnega pripravka. Odstavek 1 tega člena namreč določa, da „vsaka pogodbenica, ki je država v razvoju ali država z gospodarstvom v prehodu in se srečuje s težavami, ki jih povzroči kaka zelo nevarna oblika pesticidnega pripravka v danih okoliščinah uporabe na njenem ozemlju, lahko predlaga sekretariatu uvrstitev take zelo nevarne oblike pesticidnega pripravka na seznam v prilogi III“. Postopek, ki ga je pri tem treba upoštevati in ki je opisan v odstavkih od 2 do 5 tega člena, je zelo podoben postopku, opisanemu v točkah 5 in 6 te sodbe in ki se uporablja za prepovedane ali strogo omejene kemikalije.
8 Člena 7 in 9 Konvencije opisujeta postopek za uvrstitev kemikalije v prilogo III k omenjeni konvenciji oziroma za izbris iz nje, medtem ko člen 8 določa pogoje za uvrstitev, v isto prilogo, kemikalije, za katere se je pred začetkom veljavnosti Konvencije uporabljal prostovoljni postopek soglasja po predhodnem obveščanju, ki sta ga leta 1989 določila program Združenih narodov za okolje (v nadaljevanju: UNEP) in Organizacija združenih narodov za prehrano in kmetijstvo (v nadaljevanju: FAO). Postopek PIC, ki ga vzpostavlja Konvencija, natančno opisujeta njena člena 10 in 11, ki se nanašata na obveznosti v zvezi z uvozom oziroma izvozom kemikalij iz seznama v prilogi III.
9 Ta člen 10 določa:
„1. Vsaka pogodbenica izvaja ustrezne zakonodajne ali upravne ukrepe, da zagotovi pravočasne odločitve glede uvoza kemikalij, ki so na seznamu v prilogi III.
2. Vsaka pogodbenica pošlje sekretariatu čim prej, vendar v vsakem primeru najkasneje devet mesecev po dnevu, ko so ji bila poslana navodila za odločanje iz odstavka 3 člena 7, odgovor glede nadaljnjega uvoza take kemikalije. Če pogodbenica svoj odgovor spremeni, spremenjeni odgovor takoj pošlje sekretariatu.
3. Sekretariat po izteku roka iz odstavka 2 pogodbenici, ki takega odgovora ni dala, takoj pošlje pisni zahtevek, naj to stori. Če pogodbenica odgovora ne bi mogla dati, ji sekretariat, kadar je to primerno, pomaga odgovoriti v roku, ki je določen v zadnjem stavku odstavka 2 člena 11.
4. V odgovoru iz odstavka 2 se navede ena od teh rešitev:
(a) dokončna odločitev na podlagi zakonodajnih ali upravnih ukrepov:
(i) soglašanje z uvozom;
(ii) nesoglašanje z uvozom ali
(iii) soglašanje z uvozom samo pod določenimi pogoji ali
(b) začasni odgovor, ki lahko vsebuje:
(i) začasno odločitev o soglašanju z uvozom s posebnimi pogoji ali brez njih ali nesoglašanje z uvozom v tem vmesnem obdobju;
(ii) izjavo, da se dokončna odločitev še dejavno proučuje;
(iii) zahtevek sekretariatu ali pogodbenici, ki je uradno obvestila o dokončnem ureditvenem ukrepu, za nadaljnje informacije;
(iv) zahtevek sekretariatu za pomoč pri ovrednotenju kemikalije.
5. Odgovor na podlagi pododstavka (a) ali (b) odstavka 4 se nanaša na vrsto ali vrste kemikalij, ki so za to kemikalijo navedene v prilogi III.
[…]
8. Vsaka pogodbenica da svoje odgovore po tem členu v skladu s svojimi zakonodajnimi ali upravnimi ukrepi na voljo vsem, ki so v njeni pristojnosti in jih to zadeva.
9. Pogodbenica, ki se je na podlagi odstavkov 2 in 4 tega člena in odstavka 2 člena 11 odločila, da ne da soglasja za uvoz kemikalije ali da tako soglasje da le pod posebnimi pogoji, mora, če tega še ni storila, sočasno prepovedati ali pod posebnimi pogoji dovoliti tudi:
(a) uvoz kemikalije iz katerega koli vira in
(b) domačo proizvodnjo kemikalije za domačo uporabo.
10. Sekretariat vsakih šest mesecev seznani vse pogodbenice z odgovori, ki jih je prejel. Kadar je ustrezno gradivo na voljo, vključuje taka informacija tudi opis zakonodajnih ali upravnih ukrepov, na katerih temeljijo odločitve. Poleg tega sekretariat obvesti pogodbenice tudi o vseh primerih, ko odgovor ni bil poslan.“
10 Člen 11 Konvencije, ki se na nanaša na obveznosti v zvezi z izvozom kemikalij iz seznama v prilogi III, določa:
„1. Vsaka pogodbenica izvoznica:
(a) izvaja ustrezne zakonodajne ali upravne ukrepe, da z odgovori, ki jih je poslala sekretariatu v skladu z odstavkom 10 člena 10, seznani vse, ki so v njeni pristojnosti in jih to zadeva;
(b) sprejme ustrezne zakonodajne ali upravne ukrepe, da zagotovi, da izvozniki v njeni pristojnosti ravnajo skladno z odločitvami v vsakem odgovoru, in sicer najkasneje v šestih mesecih po dnevu, ko je sekretariat v skladu z odstavkom 10 člena 10 prvič obvestil pogodbenice o tem odgovoru;
(c) svetuje in pomaga pogodbenicam uvoznicam na njihovo zahtevo, in če je to primerno:
(i) da pridobijo nadaljnje informacije, ki jim pomagajo ukrepati v skladu s odstavkom 4 člena 10 in odstavkom 2(c) tega člena, in
(ii) da utrdijo svoje zmogljivosti in sposobnosti, da varno ravnajo s kemikalijami v vsem njihovem življenjskem krogu.
2. Vsaka pogodbenica zagotovi, da se kemikalija iz seznama v prilogi III ne izvaža z njenega ozemlja v nobeno pogodbenico uvoznico, ki v izjemnih okoliščinah ni predala odgovora ali pa je predala začasni odgovor, ki ne vsebuje začasne odločitve, razen če:
(a) gre za kemikalijo, ki je v trenutku uvoza v pogodbenici uvoznici registrirana kemikalija, ali
(b) gre za kemikalijo, za katero je dokazano, da je bila v pogodbenici uvoznici že pred tem v uporabi ali je bila v to pogodbenico uvožena, in za katero ni bil sprejet noben ureditveni ukrep, ki bi prepovedoval njeno uporabo, ali
(c) je izvoznik prek pristojnega državnega organa pogodbenice uvoznice zaprosil za izrecno soglasje za uvoz in ga tudi dobil. Pogodbenica uvoznica na tak zahtevek odgovori v šestdesetih dneh in takoj obvesti sekretariat o svoji odločitvi.
Obveznosti pogodbenic izvoznic po tem odstavku začnejo veljati po izteku šestmesečnega obdobja po dnevu, ko je sekretariat v skladu z odstavkom 10 člena 10 prvič obvestil pogodbenice, da neka pogodbenica ni poslala odgovora ali da je poslala začasen odgovor, ki ne vsebuje začasne odločitve, nato pa veljajo eno leto.“
11 Medtem ko člena 10 in 11 Konvencije določata obveznosti v zvezi z izvozom kemikalij iz seznama v prilogi III k tej konvenciji, člen 12 zadnje ureja poseben primer proizvodov, ki še niso uvrščeni na seznam iz te priloge. Ta člen v bistvu določa, da kadar pogodbenica izvaža s svojega ozemlja kemikalijo, ki je prepovedana ali strogo omejena, pogodbenici uvoznici priskrbi uradno obvestilo o izvozu, ta pa potrdi prejem. To obvestilo med drugim vsebuje podatke o identifikaciji obravnavane kemikalije, o varnostnih ukrepih za zmanjšanje izpostavljenosti kemikaliji in za zmanjšanje njene emisije in vse dodatne informacije, ki so dostopne pristojnemu državnemu organu pogodbenice izvoznice in bi lahko bile v pomoč pristojnemu državnemu organu pogodbenice uvoznice. V skladu z odstavkom 5 omenjenega člena 12 tako predvidena obveznost obveščanja o izvozu preneha, ko so izpolnjeni trije pogoji: kemikalija je uvrščena na seznam v prilogi III, pogodbenica uvoznica je za prihodnji uvoz take kemikalije dala sekretariatu odgovor v skladu s členom 10(2) Konvencije in sekretariat je razposlal odgovor pogodbenicam v skladu s členom 10(10).
12 Člen 13 Konvencije se nanaša na informacije, ki morajo spremljati izvožene kemikalije. V skladu z odstavkom 1 tega člena „[k]onferenca pogodbenic spodbuja Svetovno carinsko organizacijo, da posameznim kemikalijam ali skupinam kemikalij, ki so na seznamu v prilogi III, ustrezno dodeli posebne carinske oznake po harmoniziranem sistemu“. Če je bila oznaka taki kemikaliji dodeljena, mora biti pri izvozu obravnavane kemikalije v odpremni listini za tako kemikalijo ta oznaka navedena. Odstavka 1 in 2 tega člena med drugim za pogodbenice Konvencije določata obveznost, da zahtevajo, da se pri izvozu tako kemikalij, ki so na seznamu v prilogi III, in kemikalij, ki so na njenem ozemlju prepovedane ali strogo omejene, kot kemikalij, za katere se na njenem ozemlju zahteva okoljevarstveno ali zdravstveno označevanje, izpolnjujejo „zahteve označevanja, ki zagotavljajo, da so na voljo ustrezne informacije glede tveganj in/ali nevarnosti za zdravje ljudi ali za okolje, pri tem pa upoštevajo veljavne mednarodne standarde“. Člen 13(4) Konvencije poziva pogodbenice izvoznice, naj zahtevajo, da je vsakemu uvozniku poslan varnostni list v mednarodno priznani obliki, v katerem so navedene najnovejše razpoložljive informacije, vsaj glede kemikalij iz člena 13(2), ki so namenjene za uporabo v poklicni dejavnosti. Nazadnje, v skladu z odstavkom 5 tega člena 13 morajo biti informacije na nalepki in na varnostnem listu, če je to le mogoče izvesti, napisane v enem ali več uradnih jezikih pogodbenice uvoznice.
13 V istem smislu člen 14 Konvencije svoje pogodbenice poziva k izmenjavi znanstvenih, tehničnih, gospodarskih in pravnih informacij o kemikalijah na področju uporabe Konvencije in o notranjih ureditvenih ukrepih, ki bistveno omejujejo bodisi eno ali več vrst uporabe kemikalije, medtem ko se člen 16 Konvencije nanaša na tehnično pomoč. V zvezi s tem se pogodbenice z bolj izpopolnjenimi programi za urejanje področja kemikalij poziva, naj pomagajo drugim pogodbenicam Konvencije, predvsem državam v razvoju ali državam z gospodarstvom v prehodu pri razvijanju njihove infrastrukture in zmogljivosti za ravnanje s kemikalijami „ves čas njihovega življenjskega kroga“.
14 Nazadnje, iz člena 15 Konvencije izhaja, da vsaka pogodbenica sprejme vse potrebne ukrepe za uspešno izvajanje te konvencije, vključno z vzpostavitvijo ali utrditvijo notranje infrastrukture in institucij ter po potrebi z ukrepi, kot so ustanovitev državnih registrov in podatkovnih baz, vključno z varnostnimi informacijami za kemikalije, spodbujanje pobud industrije ali pospeševanje prostovoljnih dogovorov o zagotavljanju tehnične pomoči. Poleg tega iz odstavka 2 člena 15 izhaja, da „[v]saka pogodbenica v izvedljivem obsegu zagotovi, da ima javnost primeren dostop do informacij o ravnanju s kemikalijami in obvladovanju nezgod kakor tudi o drugih možnih rešitvah, ki so za zdravje ljudi in okolje varnejše kakor kemikalije iz seznama v prilogi III“, medtem ko na podlagi odstavka 4 tega člena „[n]ičesar v [tej] konvenciji ni mogoče razlagati, kot da omejuje pravico pogodbenic, da sprejemajo strožje varstvene ukrepe za zdravje ljudi in okolje, kakor so zahtevani po tej konvenciji, pod pogojem, da je tako ukrepanje skladno z določbami te konvencije in mednarodnim pravom“.
15 Nadaljnje določbe Konvencije se v bistvu nanašajo na vlogo in naloge organov in institucij, zadolženih za spremljanje in presojanje izvedbe Konvencije (člena 18 in 19), na pravila v primeru z določbami neskladnega ravnanja ali v primeru sporov glede njene razlage ali uporabe (člena 17 in 20) in na postopek v primeru sprememb Konvencije ali njenih prilog oziroma dodatnih prilog (člena 21 in 22).
16 V skladu s členom 25(1) Konvencije to ratificirajo, sprejmejo ali odobrijo države ali organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje, Konvencija pa je za pristop državam in omenjenim organizacijam na voljo od dneva, ko je končano podpisovanje te konvencije. Glede teh organizacij odstavek 2 tega člena določa, da „[v]sako organizacijo za regionalno gospodarsko povezovanje, ki postane pogodbenica [...] konvencije, ne da bi bila pogodbenica katera koli od njenih držav članic, zavezujejo vse obveznosti po tej konvenciji“. Nasprotno, „[k]adar je pri takih organizacijah ena ali več njenih držav članic pogodbenica te konvencije, organizacija in njene države članice določijo ustrezno razmejitev odgovornosti za izpolnjevanje obveznosti po tej konvenciji“. Člen 25(2) na koncu določa, da v takih primerih „organizacija in države članice niso upravičene do hkratnega uveljavljanja pravic po tej konvenciji“. V skladu s členom 25(3) Konvencije organizacija za regionalno gospodarsko povezovanje v svoji listini o ratifikaciji, sprejetju, odobritvi ali pristopu izjavi, „kakšen je obseg njenih pristojnosti za zadeve, ki jih ureja ta konvencija“.
Dejansko stanje
17 Komisija je 11. septembra 1998 v imenu Skupnosti v Rotterdamu (Nizozemska) podpisala Konvencijo, 24. januarja 2002 pa je predložila Predlog sklepa Sveta o odobritvi te konvencije v imenu Skupnosti (UL C 125 E, str. 274), pri čemer je na podlagi člena 25(3) te konvencije navedla obseg pristojnosti Skupnosti glede na vprašanja, ki jih ta konvencija ureja. Na podlagi člena 133 ES, v povezavi s členoma 300(2), prvi pododstavek, prvi stavek, ES in 300(3), prvi pododstavek, ES, je člen 2(2) tega predloga sklepa določal, da „je Skupnost pristojna za vsa področja, ki jih ureja Konvencija“.
18 Vendar je po opravljenem posvetovanju z Evropskim parlamentom na podlagi člena 300(3), prvi pododstavek, ES Svet soglasno odločil, da ne bo sledil temu predlogu in da bo člen 133 ES nadomestil s členom 175(1) ES. Izpodbijani sklep, ki je bil brez razprave sprejet na zasedanju Sveta „Pravosodje in notranje zadeve“, ki je potekalo v Bruslju 19. decembra 2002, je bil torej sprejet na podlagi člena 175(1) ES, v povezavi s členoma 300(2), prvi pododstavek, prvi stavek, ES in 300(3), prvi pododstavek, ES. Izjava o pristojnosti, ki jo zahteva člen 25(3) Konvencije, je v prilogi B k omenjenemu sklepu in določa:
„Evropska skupnost izjavlja, da je v skladu s Pogodbo o ustanoviti Evropske skupnosti in zlasti členom 175(1) Pogodbe pristojna za sklepanje mednarodnih sporazumov in za izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz njih in prispevajo k uresničevanju naslednjih ciljev:
– ohranjanje, varovanje in izboljševanje kakovosti okolja,
– varovanje zdravja ljudi,
– skrbna in preudarna raba naravnih virov,
– spodbujanje ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali svetovnih okoljskih problemov.
Poleg tega Evropska skupnost izjavlja, da je že sprejela pravne instrumente, vključno z Uredbo (ES) št. 304/2003 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 28. januarja 2003] o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij [UL L 63, str. 1], ki so zavezujoči za njene države članice in pokrivajo vsebine, ki jih ureja Konvencija, ter da bo sekretariatu Konvencije predložila seznam navedenih pravnih instrumentov in ga po potrebi sprotno dopolnjevala.
Evropska skupnost je odgovorna za izvrševanje obveznosti, ki izhajajo iz Konvencije in jih ureja veljavno pravo Skupnosti.
Izvrševanje pristojnosti Skupnosti je po svoji naravi podvrženo stalnemu razvoju.“
19 Ker je Komisija menila, da je akt o odobritvi sklenitve Konvencije nezakonit, je vložila to tožbo.
20 S sklepom predsednika Sodišča z dne 15. septembra 2003 je bila Francoski republiki, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji, Republiki Finski in Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska ter Evropskemu parlamentu dopuščena intervencija v tej zadevi v podporo predlogov Sveta.
Tožba
Trditve strank
21 Komisija v podporo svoji tožbi navaja en sam tožbeni razlog, in sicer kršitev Pogodbe ES zaradi nepravilne izbire pravne podlage. Ker naj bi bila namreč Konvencija instrument, namenjen predvsem urejanju mednarodnega prometa nekaterih nevarnih kemikalij, bi spadala pod skupno trgovinsko politiko in ne pod skupnostno okoljsko politiko. Zato bi torej moral biti izpodbijani Sklep sprejet na podlagi člena 133 ES – v povezavi s členom 300 ES – in ne na podlagi člena 175(1) ES – skupaj z istim členom 300.
22 Komisija se pri tem opira na predmet in cilje Konvencije, ki naj bi jasno poudarjali pripravljenost njenih pogodbenic, da vzpostavijo tesno sodelovanje na področju mednarodne trgovine s pesticidi in drugimi nevarnimi kemikalijami, in na samo besedilo te konvencije, katere določbe naj bi nedvoumno izražale prevladujoč trgovinski značaj tega instrumenta.
23 To naj bi bilo najprej razvidno iz samega naslova in iz člena 1 Konvencije, ki naj bi izrecno omenjala „mednarodno trgovino“ s pesticidi in drugimi nevarnimi kemikalijami in njihov „uvoz“ ali „izvoz“. To naj bi bilo tudi razvidno iz členov od 5 do 9 Konvencije, ki naj bi vsebovali bistvena pravila za vključitev posebno nevarnih kemikalij na seznam iz priloge III h Konvenciji ali za njihov izbris z njega. Nazadnje in predvsem naj bi to izhajalo iz členov 10 in 11 Konvencije, ki naj bi imela odločilno vlogo v sistemu omenjene Konvencije, saj naj bi določala glavne obveznosti glede uvoza in izvoza kemikalij, vključenih na omenjeni seznam, ter naj bi podrobno opredeljevala značilnosti postopka PIC. Ta člena naj bi imela očiten trgovinski cilj, saj naj bi izvoznikom, z mehanizmom obveščanja o odgovoru za prihodnji uvoz kemikalij, omogočala, da natančno vedo, kateri trgi so odprti za njihove proizvode in pod kakšnimi pogoji.
24 Enako naj bi pravila iz členov od 12 do 16 Konvencije imeli nedvomen vpliv na trgovino s kemikalijami, saj naj bi državam uvoznicam ponujala orodja in podatke, potrebne za opredelitev morebitne nevarnosti v zvezi z uporabo teh proizvodov in posledično za zavrnitev ali omejitev vstopa na njihovo ozemlje proizvodov, ki so jih same prepovedale ali njihovo uporabo strogo omejile oziroma s katerimi, odvisno od primera, ne morejo povsem varno upravljati in jih uporabljati.
25 Komisija dodatno poudarja, da okoliščina, da so razlogi varovanja zdravja ljudi in okolja lahko vodili do sprejetja Konvencije, ne preprečuje njene odobritve na podlagi člena 133 ES, ker naj bi, po eni strani, iz ustaljene sodne prakse izhajalo, da mora biti za skupno trgovinsko politiko po njeni naravi veljati široka razlaga, ki presega strogi okvir trgovinskih menjav. Taka politika bi torej poleg carinskih ali tarifnih ukrepov lahko vključevala tudi druge ukrepe ter poleg samega urejanja trgovine s tretjimi državami zasledovala tudi druge cilje, kot na primer pomoč tem državam pri razvoju, vzpostavitev zunanje in varnostne politike ali prav varovanje okolja in zdravja. V zvezi s tem Komisija napotuje predvsem na sodbi z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu (45/86, Recueil, str. 1493) in z dne 29. marca 1990 v zadevi Grčija proti Svetu, imenovani „Černobil“ (C-62/88, Recueil, str. I-1527) ter na sodbo z dne 12. decembra 2002 v zadevi Komisija proti Svetu (C-281/01, Recueil, str. I-12049), v kateri je Sodišče razglasilo za ničnega Sklep Sveta 2001/469/ES z dne 14. maja 2001 o sklenitvi Sporazuma med Vlado Združenih držav Amerike in Evropsko skupnostjo o usklajevanju programov označevanja energetsko učinkovite pisarniške opreme v imenu Evropske skupnosti (UL L 172, str. 1).
26 Po drugi strani naj bi prav tako iz samega besedila Pogodbe in predvsem členov 6 ES in 152(1), prvi pododstavek, ES izhajalo, da je treba pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Skupnosti iz člena 3 ES vključiti zahteve varovanja okolja ter varovanja zdravja ljudi. Mednarodni sporazum bi torej lahko bil sprejet na členu, kot je člen 133 ES, čeprav bi glavni ali stranski cilji bili okoljski. V obravnavani zadevi naj bi bila uporaba člena 133 ES toliko bolj potrebna, saj naj bi se Konvencija v bistvu nanašala na ureditev mednarodne trgovine z nevarnimi kemikalijami in ne na nacionalno ureditev njihove proizvodnje ali njihovega dajanja na trg, kar bi bilo dodatno glede na uvoz in izvoz omenjenih proizvodov. Kot je Sodišče presodilo v zvezi z omenjenim sporazumom, sklenjenim med Vlado Združenih držav Amerike in Skupnostjo (v nadaljevanju: sporazum Energy Star), naj bi bila Konvencija tako instrument z „neposrednim in takojšnjim“ učinkom na trgovino z nevarnimi kemikalijami, medtem ko naj bi bili koristni učinki za zdravje ljudi in okolje zgolj „posredni in oddaljeni“.
27 Temu predlogu odločno nasprotujejo Svet in vsi intervenienti. Ti namreč zatrjujejo, da če Konvencija ne bi vzpostavila nobenega mehanizma vzajemnega priznavanja pravil o označevanju nevarnih kemikalij in bi bil njen cilj nadzirati oziroma omejiti trgovino s temi proizvodi, namesto spodbujanja te, bi se bolj približala Kartagenskemu protokolu o biološki varnosti kot sporazumu Energy Star, katerega namen je bil ravno omogočiti proizvajalcem, da na podlagi postopka vzajemnega priznavanja registracij uporabljajo skupni znak, in posledično spodbujati ponudbo in povpraševanje energijsko učinkovitih proizvodov. Sodišče pa naj bi, ker je bilo naprošeno, da odloči predvsem o ustrezni pravni podlagi za sklenitev omenjenega protokola, ki vzpostavlja tudi postopek „soglasja po predhodnem obveščanju“, v točki 33 mnenja 2/00 z dne 6. decembra 2001 (Recueil, str. I-9713) presodilo, da je ta postopek značilen instrument okoljske politike, tako da naj bi bilo za sprejetje protokola v imenu Skupnosti treba uporabiti člen 175(1) ES. Podobne ugotovitve naj bi v obravnavani zadevi veljale tudi za sprejetje Konvencije.
28 Svet in intervenienti glede samih ciljev Konvencije napotujejo na številne uvodne izjave njene preambule, ki omenjajo nevarnosti in škodljive vplive kemikalij in pesticidov na zdravje ljudi in okolje, in na člen 1 Konvencije, ki se sklicuje na namen pogodbenic pospeševati ne mednarodne trgovine s temi proizvodi, ampak skupno odgovornost in skupna prizadevanja med pogodbenicami v mednarodni trgovini s temi proizvodi, da zavarujejo zdravje ljudi in okolje pred morebitnimi poškodbami in prispevajo k okoljsko sprejemljivi uporabi teh proizvodov. Besedilo tega člena naj bi torej potrjevalo prevladujoči okoljski cilj te konvencije, enako kot besedilo njenega člena 2(f), ki določa, da „izvoz“ in „uvoz“ pomenita vsa gibanja teh proizvodov od ene pogodbenice k drugi pogodbenici, pri čemer je tranzit izključen, ne glede na cilje, za katere so sklenjena.
29 V ta namen naj bi več osrednjih določb Konvencije jasno izpostavljalo primarnost ciljev varovanja zdravja in okolja glede na namen, ki naj bi ga pogodbenicam Konvencije določila Komisija, spodbujanja, olajšanja ali urejanja mednarodne trgovine z obravnavanimi proizvodi. Poleg členov 10 in 11 Konvencije, ki se nanašata na postopek PIC, Svet in intervenienti v zvezi s tem navajajo določbe v zvezi z uradnim obveščanjem o dokončnih ureditvenih ukrepih za prepoved ali strogo omejitev kemikalije (člen 5), s postopkom za uvrstitev kemikalij na seznam kemikalij v prilogi III h Konvenciji oziroma za njihov izbris z njega (členi od 7 do 9), pravila o označevanju teh proizvodov (člen 13), o izmenjavi najrazličnejših informacij v zvezi s kemikalijami na področju uporabe Konvencije (člen 14), o vzpostavitvi in utrditvi notranje infrastrukture in institucij za uspešno izvajanje Konvencije, med drugim z ustanovitvijo državnih registrov in podatkovnih baz, vključno z varnostnimi informacijami za kemikalije (člen 15), in o tehnični pomoči državam v razvoju ali državam z gospodarstvom v prehodu (člen 16).
30 Po mnenju Sveta in intervenientov naj bi temeljna okoljska narava Konvencije jasno izhajala iz okvira, v katerem je bila ta sprejeta. Svet glede tega poudarja, da se Konvencija zgleduje neposredno po prostovoljnem postopku soglasja po predhodnem obveščanju, ki sta ga določila UNEP in FAO – in sicer v netrgovinskem okviru –, in da so vodstveni organi tega programa in te organizacije sklicali konferenco pogodbenic, da bi pripravili in sprejeli Konvencijo in naj bi poleg tega prevzeli glavno vlogo pri vodenju te, čeprav v skladu s členom 19(3) Konvencije „[n]aloge sekretariata za to konvencijo izvajata skupno izvršilni direktor [UNEP] in generalni direktor [FAO] na podlagi medsebojnega dogovora, ki ga potrdi Konferenca pogodbenic“.
31 Svet dalje opominja, da Konvencija omenja tudi 19. poglavje programa „Agenda 21“, sprejetega na Konferenci Združenih narodov o okolju in razvoju, ki je potekala od 3. do 14. junija 1992 v Riu de Janeiru (Brazilija). To poglavje, naslovljeno „Okolju primerno ravnanje s strupenimi kemikalijami, v kar je vključeno tudi preprečevanje nezakonitega mednarodnega prometa s strupenimi in nevarnimi izdelki“, naj bi izrecno omenjalo splošno uporabo postopka PIC za izboljšano ravnanje s strupenimi kemikalijami.
32 Nazadnje, Konvencija naj bi spadala med glavne sporazume, ki so bili omenjeni na svetovnem vrhu o trajnostnem razvoju, ki je potekal v Johannesburgu (Južnoafriška republika) od 26. avgusta do 4. septembra 2002. Akcijski načrt, sprejet na koncu tega vrha, naj bi v točki 23(a) vse pogodbenice izrecno pozival k pospešeni ratifikaciji in k hitri izvedbi tega instrumenta, in sicer zaradi njegovih koristnih učinkov za zdravje ljudi in okolje.
33 Vsi ti dejavniki naj bi torej jasno podpirali uporabo člena 175(1) ES. Svet in intervenienti se v zvezi s tem sklicujejo na več sporazumov ali uredb Skupnosti, ki naj bi vsebovale določbe trgovinske narave, vendar naj bi zaradi svoje pretežne okoljske naravnanosti temeljile na členu 175(1), členu 130S Pogodbe ES (po spremembi postal člen 175 ES) oziroma členu 130S Pogodbe EGS (po spremembi postal člen 130S Pogodbe ES). Šlo naj bi predvsem za Sklep Sveta 93/98/EGS z dne 1. februarja 1993 o sklenitvi, v imenu Skupnosti, Konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja (Baselska konvencija) (UL L 39, str. 1), Uredbo Sveta (EGS) št. 2455/92 z dne 23. julija 1992 o izvozu in uvozu nekaterih nevarnih kemikalij (UL L 251, str. 13), Uredbo Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje (UL L 30, str. 1) in Uredbo (ES) št. 338/97 z dne 9. decembra o varstvu prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst z zakonsko ureditvijo trgovine z njimi (UL 1997, L 61, str. 1).
Presoja Sodišča
34 Uvodoma je treba opomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora izbira pravne podlage akta Skupnosti, vključno z aktom, sprejetim na podlagi sklenitve mednarodnega sporazuma, temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 26. marca 1987, točka 11; sodbi z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovano „Titanov dioksid“, C‑300/89, Recueil, str. I-2867, točka 10, in z dne 3. decembra 1996 v zadevi Portugalska proti Svetu, C-268/94, Recueil, str. I-6177, točka 22, zgoraj navedeno mnenje 2/00, točka 22, in sodbo z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu, C-176/03, ZOdl., str. I‑7879, točka 45).
35 Če se pri preizkusu akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj, ali če ima dve sestavini, pri čemer je ena glavna ali prevladujoča, druga pa zgolj stranska, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavino (glej sodbe z dne 30. januarja 2001 v zadevi Španija proti Svetu, C-36/98, Recueil, str. I-779, točka 59; z dne 11. septembra 2003 v zadevi Komisija proti Svetu, C-211/01, Recueil, str. I-8913, točka 39, in z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Svetu, C-338/01, Recueil, str. I-4829, točka 55).
36 Izjemoma, če se nasprotno ugotovi, da ima akt hkrati več ciljev ali sestavin, ki so neločljivo povezane in med njimi nobena ni drugotnega ali posrednega pomena glede na druge, mora tak akt temeljiti na ustreznih različnih pravnih podlagah (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 19. septembra 2002 v zadevi Huber, C‑336/00, Recueil, str. I-7699, točka 31; z dne 12. decembra 2002 v zadevi Komisija proti Svetu, C-281/01, Recueil, str. I-12049, točka 35, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 11. septembra 2003, točka 40).
37 V obravnavani zadevi, kot so to poudarili Svet in vsi intervenienti v svojih pisnih in ustnih stališčih, ni mogoče zanikati, da je varovanje zdravja ljudi in okolja v središču prizadevanj podpisnikov Konvencije. Ta cilj namreč jasno izhaja ne le iz besedila preambule te konvencije, ampak tudi iz njenega samega besedila, saj več določb nedvoumno potrjuje pomen tega cilja.
38 Za to gre predvsem pri členu 5 Konvencije, ki določa postopek izmenjave informacij o ukrepih, ki so jih pogodbenice te konvencije sprejele za prepoved ali strogo omejitev uporabe kemikalij na svojem ozemlju, in pri členu 12 Konvencije, ki določa, da morajo te pogodbenice, kadar se z njihovega ozemlja izvaža kemikalijo, ki je prepovedana ali strogo omejena, pogodbenici uvoznici priskrbeti uradno obvestilo o izvozu, in ki v želji po preglednosti določa, da zadnja pogodbenica uradno potrdi prejem obvestila. Kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 37 svojih sklepnih predlogov, je namen teh členov v bistvu preprečiti, da bi bila kakšna od pogodbenic, predvsem država v razvoju, soočena z uvozom nevarnih kemikalij, ne da bi predhodno imela možnost sprejeti potrebne ukrepe za varovanje zdravja ljudi in okolja.
39 V enakem smislu je treba omeniti člena 10 in 11 Konvencije, ki poleg tega, da določata obveznosti v zvezi z uvozom in izvozom kemikalij, vključenih na seznam priloge III h Konvenciji, vsebujeta tudi določena pravila, kot tista iz člena 10(9)(b) Konvencije ali člena 11(1)(c) le-te – o domači proizvodnji in uporabi omenjenih proizvodov –, katerih namen je zagotoviti višjo stopnjo varovanja zdravja in okolja, ne glede na poreklo in izvor blaga obravnavanih kemikalij.
40 Nazadnje je v tem okviru mogoče našteti tudi člene od 13 do 16 Konvencije, saj med drugim določajo izdajo varnostnega lista (člen 13(4)), izmenjavo najrazličnejših informacij o proizvodih, ki spadajo v okvir uporabe Konvencije, kar vključuje tudi toksikološke in ekotoksikološke oziroma varnostne informacije teh proizvodov (člen 14(1)(a)) in dostop javnosti do informacij o ravnanju s kemikalijami in obvladovanju nezgod, ter o drugih možnih rešitvah, ki so „za zdravje ljudi in okolje varnejše“ (člen 15(2)). Te določbe, tako kot sicer člen 16 Konvencije o tehnični pomoči državam v razvoju ali državam z gospodarstvom v prehodu, jasno poudarjajo nujnost zagotavljanja varnosti kemikalij in zdravega in trajnega upravljanja z njimi. Poleg tega Konvencija izrecno dovoljuje pogodbenicam Konvencije, da sprejemajo strožje varstvene ukrepe za zdravje ljudi in okolje, kot so zahtevani po Konvenciji, pod pogojem, da je tako ukrepanje skladno z določbami Konvencije in mednarodnim pravom (člen 15(4)).
41 Iz zgoraj navedenih določb tako izhaja pomen okoljskih in zdravstvenih sestavin v sistemu Konvencije. Kot je Svet pravilno poudaril, naj bi ta pomen izhajal tudi iz mednarodnih krogov, v katerih so potekale razprave oziroma pogajanja o tej konvenciji (UNEP in FAO ter Konferenca iz Ria de Janeira iz leta 1992 in vrh v Johannesburgu iz leta 2002), in iz razprav, ki potekajo na ravni Skupnosti, pri čemer hitra ratifikacija Konvencije spada med prednostne cilje, določene v členu 7(2)(d) Sklepa Evropskega parlamenta in Sveta št. 1600/2002/ES z dne 22. julija 2002 o šestem okoljskem akcijskem programu Skupnosti (UL L 242, str. 1).
42 Zato iz zgornjih točk ni mogoče sklepati, da je trgovinska sestavina Konvencije zgolj pomožna. Iz besedila določb te konvencije in zlasti njenih členov glede postopka PIC je mogoče sklepati, da Konvencija vsebuje tudi pravila, ki urejajo trgovino z nevarnimi kemikalijami in ki imajo neposreden in takojšen učinek na to trgovino (glej v tem smislu zgoraj navedeno mnenje 2/00, točka 37, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 12. decembra 2002, točki 40 in 41).
43 Na obstoju takih pravil kažeta člen 1 Konvencije, v skladu s katerim je cilj pogodbenic pospeševati skupno odgovornost in skupna prizadevanja „v mednarodni trgovini določenih nevarnih kemikalij“, in Sklep, ki je predmet te tožbe. Svet je namreč v tretji uvodni izjavi Sklepa izrecno priznal, da je Konvencija „pomemben korak k izboljšanju mednarodnega urejanja trgovine z določenimi nevarnimi kemikalijami in pesticidi, z namenom varovanja zdravja ljudi in okolja pred morebitno škodo in spodbujanju okolju varne uporabe takšnih snovi“. S sprejetjem ukrepov trgovinske narave, ki se nanašajo na trgovino z določenimi nevarnimi kemikalijami ali pesticidi, želijo pogodbenice Konvencije torej dejansko doseči cilj varovanja zdravja ljudi in okolja.
44 V tem okviru je treba tudi poudariti, da, kot so to zatrjevali Svet in več intervenientov v svojih vlogah, če je postopek soglasja po predhodnem obveščanju dejansko značilen instrument okoljske politike, njegovo izvedbo v okviru te konvencije urejajo določbe, ki neposredno urejajo trgovino s proizvodi, ki jih Konvencija pokriva. Tako iz samega naslova te konvencije kot iz njenega člena 5(6) – v povezavi s prilogo II(c)(i) k tej konvenciji – namreč izhaja, da se Konvencija uporablja samo za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini, ki je pogoj sine qua non za uvrstitev teh proizvodov na seznam priloge III h Konvenciji in posledično za njihovo vključitev v postopek PIC. Tako izrecne zveze med trgovino in okoljem v Kartagenskem protokolu, ki ga je Sodišče preučilo v zgoraj navedenem mnenju 2/00, ni bilo.
45 Glavni cilj Kartagenskega protokola, ki je nastal po Konvenciji o biološki raznovrstnosti, ki so jo junija 1992 podpisale Evropska gospodarska skupnost in njene države članice in ki je bila sprejeta s Sklepom Sveta 93/626/EGS z dne 25. oktobra 1993 (UL L 309, str. 1), je namreč, kot je to Sodišče poudarilo v točki 34 zgoraj navedenega mnenja 2/00, zavarovati biološko raznovrstnost pred škodljivimi učinki, ki bi jih lahko imele dejavnosti, ki vključujejo ravnanje z živimi spremenjenimi organizmi in predvsem njihovo čezmejno gibanje. Trgovina s takimi organizmi je torej zgolj eden od vidikov, ki jih ureja ta protokol, medtem ko je v sistemu Konvencije pogoj za uporabo postopka PIC.
46 Ta postopek, kot je opredeljen v Konvenciji, vsebuje tudi več ukrepov, ki jih je treba opredeliti kot ukrepe, ki „določajo“ oziroma „urejajo“ mednarodno trgovino z obravnavanimi proizvodi in ki torej spadajo pod skupno trgovinsko politiko. V zvezi s tem je mogoče omeniti tudi obveznost pogodbenic Konvencije, da določijo ureditev uvoza za proizvode iz tega postopka (člen 10, odstavki od (1) do (5)), seznanitev z bistveni elementi te ureditve vseh fizičnih in moralnih oseb, ki jih to zadeva (člen 10(8)), oziroma obveznost pogodbenic izvoznic, da zagotovijo, da izvozniki v njihovi pristojnosti ravnajo skladno z ureditvami pogodbenic izvoznic, in predvsem da prepovedo, razen v jasno omejenih primerih, vsak izvoz proizvodov s seznama v prilogi III h Konvenciji v kakšno od pogodbenic Konvencije, ki Sekretariata ni seznanila z ureditvijo uvoza, ki velja za te proizvode, ali pa mu je predala samo začasni odgovor, ki ne vsebuje odločitve o začasno veljavni ureditvi uvoza (člen 11(1)(b) in (2)).
47 Glede tega je zlasti člen 10(9) Konvencije – ki pogodbenicam Konvencije, ki so se odločile, da ne dajo soglasja za uvoz določene kemikalije ali da tako soglasje dajo le pod določenimi pogoji, nalaga obveznost sočasno prepovedati uvoz te kemikalije iz katerega koli vira in prepovedati domačo proizvodnjo tega proizvoda – pokazatelj tesne povezanosti trgovinske in okoljske politike v tem dogovoru. Ker namreč ta člen velja tudi za nacionalno proizvodnjo obravnavanih kemikalij, nedvomno spada pod politiko varovanja zdravja ljudi in okolja. Vendar hkrati ni mogoče zanikati, da ima takšna določba očiten trgovinski cilj, saj mora ukrep prepovedi ali omejitve, ki ga sprejmejo pogodbenice uvoznice, veljati za vsak uvoz obravnavanih proizvodov, ne glede na njihov vir. Države, ki niso podpisnice Konvencije, torej to določilo prav tako zadeva, saj lahko neposredno vpliva na trgovinske tokove, ki izvirajo v teh državah ali so tja usmerjeni.
48 Nazadnje, tudi člen 13 Konvencije, zlasti njegova odstavka (2) in (3), ki nalagata obveznost posebnega označevanja ob izvozu nevarnih kemikalij, je mogoče uvrstiti med pravila Konvencije, ki „določajo“ oziroma „urejajo“ mednarodno trgovino z obravnavanimi proizvodi. Poleg tega vpliv Konvencije na mednarodno trgovino potrjuje tudi odstavek 1 tega člena, na podlagi katerega se Svetovno carinsko organizacijo spodbuja, naj posameznim kemikalijam ali skupinam kemikalij, ki so na seznamu v prilogi III h Konvenciji, ustrezno dodeli posebne carinske oznake po usklajenem sistemu, ki morajo biti nujno navedene v odpremni listini za obravnavani proizvod.
49 Teh ugotovitev o trgovinski naravi Konvencije ne more omajati okoliščina, da naj bi bil namen Konvencije trgovino s temi proizvodi bolj omejiti kot spodbujati. Kot je Komisija pravilno navedla v svojih pisnih vlogah, je bilo namreč veliko aktov Skupnosti sprejetih na podlagi člena 133 ES oziroma predtem na podlagi člena 113 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 133 ES), čeprav je bil njihov izrecni namen omejiti oziroma popolnoma prepovedati uvoz ali izvoz določenih proizvodov (v zvezi s tem glej zlasti sodbe z dne 17. oktobra 1995 v zadevi Werner, C-70/94, Recueil, str. I-3189, točka 10; v zadevi Leifer, C-83/94, Recueil, str. I-3231, točka 10, in z dne 14. januarja 1997 v zadevi Centro-Com, C-124/95, Recueil, str. I-81, točka 26).
50 Okoliščina, na katero se sklicuje več intervenientov, da naj bi drugi podobni sporazumi ali uredbe Skupnosti temeljili na členu 130S Pogodb EGS oziroma ES ali členu 175 ES, je v okviru te zadeve povsem brezpredmetna. Pravno podlago akta je treba namreč določiti ob upoštevanju njegovega cilja in njegove vsebine in ne glede na pravno podlago za sprejetje drugih aktov Skupnosti, ki imajo, odvisno od primera, podobne značilnosti (glej zlasti sodbo z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, C-187/93, Recueil str. I-2857, točka 28, ki se nanaša prav na izbiro pravne podlage Uredbe št. 259/93, na katero so se v tej zadevi sklicevali Svet in več intervenientov ob zagovarjanju uporabe člena 175 ES).
51 Iz vsega zgoraj navedenega in kot to izhaja tudi izrecno iz osme uvodne izjave preambule Konvencije, v skladu s katero bi se morali trgovinska in okoljska politika vzajemno podpirati s ciljem uresničevanja trajnostnega razvoja, torej izhaja, da vsebuje Konvencija tako pri želenih ciljih kot pri vsebini dve neločljivo povezani sestavini, pri čemer nobena ni drugotnega ali posrednega pomena glede na drugo in pri čemer prva spada pod skupno trgovinsko politiko, druga pa pod politiko varovanja zdravja ljudi in okolja. Ob uporabi sodne prakse, navedene v točki 36 te sodbe, bi Sklep o odobritvi te konvencije v imenu Skupnosti torej moral temeljiti na dveh ustreznih pravnih podlagah, in sicer gre v obravnavani zadevi za člena 133 ES in 175(1) ES, v povezavi z ustreznimi določbami člena 300 ES.
52 Res je sicer, kot je to Sodišče v bistvu presodilo v točkah od 17 do 21 zgoraj navedene sodbe Titanov dioksid, da je uporaba dvojne pravne podlage izključena, če so postopki, predvideni za eno ali drugo teh podlag, nezdružljivi in/ali če bi bile s kopičenjem pravnih podlag kršene pravice Parlamenta (glej v tem smislu tudi sodbo z dne 25. februarja 1999 v zadevi Parlament proti Svetu, C-164/97 in C‑165/97, Recueil, str. I-1139, točka 14, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 29. aprila 2004, točka 57). Vendar v obravnavani zadevi nobena od teh posledic ne izvira iz skupne uporabe členov 133 ES in 175(1) ES.
53 Konvencija po eni strani namreč ne spada v skupino sporazumov, za katere bi bilo na podlagi člena 133(5) ES v Svetu potrebno soglasje, tako da dodatna uporaba člena 133 ES v obravnavani zadevi v ničemer ne bi vplivala na pravila glasovanja znotraj Sveta, saj člen 133 ES načeloma, enako kot člen 175 ES, določa odločanje s kvalificirano večino.
54 Po drugi strani skupna uporaba členov 133 ES in 175(1) ES prav tako ne pomeni kršitve pravic Parlamenta, saj čeprav prvi od teh dveh členov, v povezavi s členom 300(3), prvi pododstavek, ES ne določa posvetovanja te institucije pred sprejetjem sporazuma s področja trgovinske politike, nasprotno drugi člen to določa. V nasprotju s položajem v zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Titanov dioksid, posledica kopičenja pravnih podlag v obravnavani zadevi ni nikakršna kršitev pravic Parlamenta.
55 Nazadnje je treba poudariti, da Skupnost s tem, ko Sklep o odobritvi Konvencije sprejema na dvojni podlagi členov 133 ES in 175 ES, tudi druge pogodbenice Konvencije opozarja na obseg pristojnosti Skupnosti glede Konvencije, ki, kot je bilo predhodno predstavljeno, spada tako pod skupno trgovinsko politiko kot okoljsko politiko Skupnosti, in na razdelitev pristojnosti med Skupnostjo in njenimi državami članicami, pri čemer je treba to razdelitev upoštevati tudi pri izvajanju sporazuma na ravni Skupnosti.
56 Glede na vse navedeno je torej izpodbijani sklep, ker temelji samo na členu 175(1) ES, v povezavi s členom 300(2), prvi pododstavek, prvi stavek, in (3) ES, treba razglasiti za ničnega.
Stroški
57 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Vendar v skladu s členom 69(3), prvi pododstavek, tega poslovnika, če vsaka stranka uspe samo deloma ali v izjemnih okoliščinah, lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške. Ker sta v obravnavani zadevi Komisija in Svet s predlogi uspela deloma, mora vsak nositi svoje stroške. V skladu s členom 69(4) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Sklep Sveta 2003/106/ES z dne 19. decembra 2002 o odobritvi Rotterdamske konvencije o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za določene nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini v imenu Skupnosti se razglasi za ničnega.
2) Komisija Evropskih skupnosti in Svet Evropske unije nosita vsak svoje stroške.
3) Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija, Republika Finska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Evropski parlament nosijo svoje stroške.
Podpisi