SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
29 aprile 1999 (1)
«Libera prestazione di servizi — Restrizione — Posti barca — Limitazione per
proprietari di imbarcazioni residenti in un altro Stato membro»
Nel procedimento C-224/97,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a
norma dell'art. 177 del Trattato CEE, dal Verwaltungsgerichtshof (Austria), nella
causa dinanzi ad esso pendente tra
Erich Ciola
e
Land Vorarlberg,
domanda vertente sull'interpretazione nel combinato disposto degli articoli da 59
a 66, dell'articolo 5 del Trattato CE, nonché dell'articolo 2 dell'Atto relativo alle
condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia
e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei Trattati nei quali si fonda l'Unione
europea (GU 1994, C 241, pag. 21; GU 1995, L 1, pag. 1),
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dai signori G. Hirsch (relatore), presidente di sezione, R. Schintgen e
K.M. Ioannou, giudici,
avvocato generale: J. Mischo
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
— per il governo austriaco, dalla signora Christine Stix-Hackl, Gesandte presso
il Ministero federale degli Affari esteri, in qualità di agente,
— per la Commissione delle Comunità europee, dai signori Antonio Caieiro,
consigliere principale, e Viktor Kreuschitz, consigliere giuridico, in qualità
di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del signor Erich Ciola, rappresentato dall'avv. Harald
Bösch, del foro di Bregenz, del Land Vorarlberg, rappresentato dal signor Peter
Bußjäger, giurista presso il dipartimento legislativo dei servizi governativi del Land
Vorarlberg, nonché dalla signora Martina Büchel, responsabile ad interim del
dipartimento affari europei ed esteri dei servizi governativi del Land del Voralberg,
in qualità di agenti, del governo austriaco, rappresentato dalla signora Christine
Stix-Hackl, e della Commissione, rappresentata dal signor Viktor Kreuschitz,
all'udienza del 12 novembre 1998,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 10 dicembre
1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Con ordinanza 26 maggio 1997, pervenuta in cancelleria il 16 giugno successivo, il
Verwaltungsgerichtshof ha sottoposto questa Corte, in forza dell'art. 177 del
Trattato, due questioni pregiudiziali relative all'interpretazione del combinato
disposto degli artt. da 59 a 66, dell'art. 5 del Trattato CE nonché dell'art. 2 dell'atto
relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di
Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda
l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21; GU 1995, L 1, pag. 1, in prosieguo:
«l'atto di adesione»).
- 2.
- Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un ricorso proposto dal signor
Ciola contro ammende irrogategli per aver egli superato il contingente massimo
previsto di posti barca riservati, nella zona litoranea del lago di Costanza, alle
imbarcazioni i cui proprietari risiedono all'estero.
- 3.
- Il signor Ciola è amministratore della società ABC-Boots-Charter GmbH. Nel 1990,
tale società prendeva in locazione taluni terreni siti nella zona litoranea del lago
di Costanza e otteneva l'autorizzazione di allestirvi 200 posti barca per imbarcazioni
da diporto.
- 4.
- Su sua domanda, la Bezirkshauptmannschaft (autorità amministrativa di prima
istanza) del Land di Bregenz adottava nei suoi confronti, in data 9 agosto 1990, un
«Bescheid», ossia una decisione amministrativa individuale, il cui punto 2 era così
formulato:
«Dal 1° gennaio 1996 nel porto possono trovare ricovero al massimo 60
imbarcazioni i cui proprietari siano residenti all'estero. Entro tale data si deve
ridurre in maniera costante il numero di posti barca riservati a proprietari residenti
all'estero. Non è consentito concedere ex novo posti barca a proprietari di
imbarcazioni residenti all'estero nè prorogare contratti di locazione scaduti con tali
proprietari finché non sia stato raggiunto il quantitativo massimo di posti barca
riservati a stranieri (...)».
- 5.
- Ai sensi dell'art. 4, n. 1, prima frase, del Landschaftsschutzgesetz (legge sulla tutela
del paesaggio) del Land del Voralberg, è vietata ogni alterazione del paesaggio
nell'area del lago e in una zona litoranea di 500 metri di profondità, calcolata sulla
base del livello medio delle acque.
- 6.
- Nondimeno, ai sensi del n. 2 di tale norma, l'autorità amministrativa può accordare
deroghe al detto divieto qualora sia garantito che tali alterazioni non violano gli
interessi della tutela del paesaggio e, in particolare, non rendono più difficile la
vista sul lago, o qualora per motivi di pubblica sicurezza esse si rendano necessarie.
- 7.
- Con decisione 10 luglio 1996, l'Unabhängiger Verwaltungssenat (organo
amministrativo indipendente incaricato del controllo di legalità degli atti
dell'amministrazione) del Land del Voralberg dichiarava il signor Ciola, nella sua
veste di amministratore della suddetta società, colpevole di aver concesso in
locazione due posti barca a proprietari di imbarcazioni aventi la loro residenza
all'estero, e ciòe nel Principato del Liechtenstein e nella Repubblica federale di
Germania, sebbene il contingente massimo di 60 posti riservati agli stranieri fosse
già stato superato.
- 8.
- Pertanto, poiché il signor Ciola non aveva osservato le disposizioni del punto 2
della decisione amministrativa 9 agosto 1990, e aveva quindi commesso una
contravvenzione amministrativa ex art. 34, n. 1, lett. f), del Landschaftsschutzgesetz,
gli veniva inflitta un'ammenda di 75 000 scellini austriaci (ÖS) per ciascuna delle
due infrazioni.
- 9.
- Ritenendo che il ricorso proposto dal signor Ciola contro le suddette ammende
sollevasse questioni di interpretatazione del diritto comunitario, il
Verwaltungsgerichtshof ha sospeso il giudizio e ha sottoposto alla Corte le due
seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se le norme sulla libera prestazione dei servizi vadano interpretate nel
senso che ostano a che uno Stato membro vieti al gestore di un porto per
imbarcazioni da diporto, comminando sanzioni penali in caso di
inosservanza, di limitare ad un certo numero i posti barca da concedere in
locazione a proprietari di imbarcazioni residenti in un altro Stato membro.
2) Se il diritto comunitario, in particolare il combinato disposto delle norme
sulla libera prestazione dei servizi, dell'art. 5 del Trattato CE e dell'art. 2
dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria,
della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei
trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21; GU
1995, L 1, pag. 1), consenta al prestatore di servizi di cui sub 1, che risieda
in Austria, di eccepire che il divieto contenuto in un provvedimento
amministrativo individuale e concreto (Bescheid) ai sensi della questione sub
1, emanato nel 1990, va disapplicato nei provvedimenti emanati dai giudici
e dalle autorità austriache dopo il 1 gennaio 1995».
Sulla prima questione
- 10.
- Con la prima questione, il giudice a quo si chiede sostanzialmente se le norme del
Trattato in materia di libera prestazione di servizi vadano interpretate nel senso
che ostano alla fissazione di un limite massimo di posti barca da concedere in
locazione a proprietari di imbarcazioni residenti in un altro Stato membro.
- 11.
- In via preliminare, occorre rilevare, come ha ricordato il giudice a quo, da un lato,
che il diritto alla libera prestazione di servizi può essere invocato da un'impresa nei
confronti dello Stato in cui essa è stabilita qualora i servizi siano forniti a
destinatari stabiliti in un altro Stato membro (sentenza 17 giugno 1997, causa C-70/95, Sodemare e a., Racc. pag. I-3395, punto 37), e, d'altro lato, che
conformemente alle sentenze 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi
e Carbone (Racc. pag. 377, punto 16) e 2 febbraio 1989, causa 186/87, Cowan
(Racc. pag. 195, punto 15), tale diritto comprende la libertà, per i destinatari dei
servizi, di recarsi in un altro Stato membro per fruire ivi di un servizio senza essere
impediti da restrizioni.
- 12.
- Pertanto, rientra nella disciplina dettata dagli artt. da 59 a 66 del Trattato un
servizio quale quello fornito dalla società di cui il signor Ciola è amministratore,
attraverso un contratto di locazione di un posto barca, al proprietario di
un'imbarcazione che risieda in un altro Stato membro e che di tale servizio sia
destinatario e beneficiario in uno Stato membro diverso da quello della propria
residenza.
- 13.
- Di conseguenza, una limitazione dei posti barca quale quella controversa nella
causa principale viola il divieto, posto dall'art. 59, n. 1, del Trattato, di ogni
discriminazione, anche indiretta, nei confronti del destinatario della prestazione.
- 14.
- Se la limitazione del numero dei posti barca attribuibili a proprietari di
imbarcazioni non residenti non si basa sulla cittadinanza di questi ultimi — e non
può quindi considerarsi una discriminazione diretta — essa si basa però, come
criterio di distribuzione, sul luogo della loro residenza. Ora, secondo una
giurisprudenza costante, una normativa nazionale la quale preveda una distinzione
basata sul criterio della residenza rischia di operare principalmente a danno dei
cittadini di altri Stati membri. Infatti, il più delle volte i non residenti sono cittadini
di altri Stati membri (v. sentenza 7 maggio 1998, causa C-350/96, Clean Car
Autoservice, Racc. pag. I-2521, punto 29).
- 15.
- Per giustificare il contingentamento dei posti barca riservati ai cittadini di altri Stati
membri in base a motivi imperativi di interesse generale, il Land del Voralberg, in
sede di udienza, ha fatto valere la necessità di riservare a proprietari locali di
imbarcazioni l'accesso a tali posti barca, in quanto questi ultimi rischierebbero di
essere accaparrati da persone residenti in un altro Stato membro e disposti a
pagare canoni locativi più elevati. A causa della limitazione del totale dei posti
disponibili per motivi riguardanti la tutela dell'ambiente, un'eliminazione del detto
contingentamento aumenterebbe la pressione sulle autorità del Land del Voralberg
perché seguano l'andamento della situazione.
- 16.
- Normative nazionali che non si applicano indistintamente alle prestazioni di servizi,
indipendentemente dal luogo di residenza del loro beneficiario, e che pertanto sono
discriminatorie, sono compatibili con il diritto comunitario solo se possono rientrare
in una deroga espressamente contemplata, come quella di cui all'art. 56 del
Trattato CE (v. sentenza 26 aprile 1988, causa 352/85, Bond van Adverteerders,
Racc. pag. I-2085, punto 32); tuttavia, scopi di natura economica non possono
costituire motivi di ordine pubblico ai sensi dello stesso articolo (sentenza 25 luglio
1991, causa C-288/89, Collectieve Antennenvoorziening Gouda, Racc. pag. I-4007,
punto 11).
- 17.
- Poiché il Land del Vorarlberg ha giustificato il contingentamento dei posti barca
per i proprietari non residenti adducendo non già motivi di ordine pubblico, di
pubblica sicurezza o di sanità pubblica, bensì motivi di ordine economico a favore
dei proprietari locali, non può applicarsi l'art. 56 del Trattato CE; pertanto occorre
verificare se l'esistenza di una eccezione, menzionata nell'atto di adesione,
autorizzasse il Land del Voralberg ad adottare provvedimenti quali il
contingentamento di cui trattasi al fine di limitare l'afflusso di proprietari di
imbarcazioni da altri Stati membri.
- 18.
- In proposito, basti ricordare che l'art. 70 di tale atto di adesione prevede una
deroga espressa, limitata nel tempo, solo per le residenze secondarie.
- 19.
- Pertanto, la fissazione di un contingente volto a limitare i posti barca da concedere
in locazione a proprietari di imbarcazioni residenti e in un altro Stato membro
contrasta con il principio della libera prestazione dei servizi.
- 20.
- Di conseguenza, occorre risolvere la prima questione dichiarando che l'art. 59 del
Trattato va interpretato nel senso che osta a che uno Stato membro vieti al gestore
di un porto per imbarcazioni da diporto — comminando, in caso di inosservanza,
sanzioni penali — di concedere in locazione posti barca, oltre un determinato
contingente, a proprietari di imbarcazioni residenti in un altro Stato membro.
Sulla seconda questione
- 21.
- Con la seconda questione, il Verwaltungsgericht chiede sostanzialmente se un
divieto posto anteriormente all'adesione di uno Stato membro all'Unione europea
non attraverso una norma generale ed astratta, ma attraverso un provvedimento
amministrativo individuale e concretto divenuto definitivo, che sia in contrasto con
la libera prestazione dei servizi, vada disapplicato nella valutazione della legittimità
di un'ammenda irrogata per inosservanza di tale divieto dopo la data di adesione.
- 22.
- Dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio risulta che, nell'ipotesi di un'inosservanza
di norme generali ed astratte, contrastanti con un principio fondamentale del
Trattato, il Verwaltungsgerichtshof avrebbe disapplicato tali norme a vantaggio deldiritto comunitario, basandosi sulla sentenza della Corte 9 marzo 1978, causa
106/77, Simmenthal (Racc. pag. 629).
- 23.
- Poiché però, sino a quel momento, a parere del giudice a quo, la giurisprudenza
si era occupata unicamente del principio della preminenza del diritto comunitario
rispetto alle norme nazionali a carattere generale, il Verwaltungsgerichtshof chiede
se la stessa soluzione si applichi nei confronti di un provvedimento amministrativo
individuale e concreto, non conforme al diritto comunitario, quale il «Bescheid»
del 9 agosto 1990, di cui trattasi nel giudizio a quo.
- 24.
- Il governo austriaco sostiene che non vi è alcuna ragione di applicare, senza alcun
vaglio e senza limiti, la giurisprudenza sulla preminenza del diritto comunitario ad
atti amministrativi individuali e concreti. A sostegno della sua tesi, esso fa valere
l'esecutorietà degli atti amministrativi, e rinvia al riguardo alla giurisprudenza in
materia di quella che si è convenuto di chiamare «autonomia procedurale degli
Stati membri». A parere di tale governo, affermare la preminenza del diritto
comunitario nei confronti di un atto amministrativo esecutivo potrebbe rimettere
in questione i principi della certezza del diritto, della tutela del legittimo
affidamento o dei diritti legittimamente acquisiti.
- 25.
- In via preliminare, occorre constatare, come ha fatto l'avvocato generale ai
paragrafi 40-43 delle sue conclusioni, che la controversia non riguarda la sorte
dell'atto amministrativo in sé — nella fattispecie, la decisione 9 agosto 1990 — ma
il problema di stabilire se tale atto debba essere disapplicato nell'ambito della
valutazione della legittimità di una sanzione irrogata per l'inosservanza di un
obbligo che ne discende, a seguito dell'incompatibilità di tale atto con il principio
della libera prestazione dei servizi.
- 26.
- Occorre poi ricordare che, poiché le norme del Trattato CE sono direttamente
efficaci nell'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro e il diritto comunitario
prevale sul diritto nazionale, queste disposizioni attribuiscono agli interessati dei
diritti che le autorità nazionali devono rispettare e tutelare e che, quindi, ogni
disposizione contraria di diritto interno diviene inapplicabile nei loro confronti (v.
sentenza 4 aprile 1974, causa 177/73, Commissione/Francia, Racc. pag. 359, punto
35).
- 27.
- Poiché gli imperativi dell'art. 59 del Trattato hanno acquistato efficacia diretta e
incondizionata alla scadenza del periodo transitorio (v. sentenza 17 dicembre 1981,
causa 279/80, Webb, Racc. pag. 3305, punto 13), tale norma preclude di
conseguenza l'applicazione di ogni atto di diritto interno con essa in contrasto.
- 28.
- Per quanto riguarda la Repubblica d'Austria, emerge dall'art. 2 dell'Atto di
adesione che le norme del Trattato CE si applicano dal momento dell'adesione —
ossia il 1° gennaio 1995 — data a partire dalla quale l'art. 59 di tale Trattato è
divenuto quindi fonte immediata di diritto.
- 29.
- Se la Corte ha inizialmente affermato che spetta eventualmente al giudice
nazionale disapplicare le disposizioni contrastanti della legge interna (v. citata
sentenza Simmenthal, punto 21), essa ha, in seguito, precisato tale giurisprudenza
sotto un duplice profilo.
- 30.
- Risulta, infatti, da quest'ultima che, da un lato, sono soggetti a tale principio di
preminenza tutti gli organi dell'amministrazione, compresi quelli degli enti
territoriali, nei confronti dei quali i singoli sono pertanto legittimati a far valere tale
disposizione comunitaria (sentenza 22 giugno 1989, causa 103/88, Fratelli Costanzo,
Racc. pag. 1839, punto 32).
- 31.
- D'altro lato, tra le disposizioni di diritto interno in contrasto con la detta
disposizione comunitaria possono figurare disposizioni vuoi legislative, vuoi
amministrative (v., in tal senso, sentenza 7 luglio 1981, causa 158/80, Rewe, Racc.
pag. 1805, punto 43).
- 32.
- E' nella logica di tale giurisprudenza che le disposizioni amministrative di diritto
interno di cui sopra non includano unicamente norme generali ed astratte, ma
anche provvedimenti amministrativi individuali e concreti.
- 33.
- Infatti, non è in alcun modo possibile sostenere che la tutela giurisdizionale
spettante ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi efficacia
diretta e che è compito dei giudici nazionali garantire (v. sentenza 19 giugno 1990,
causa C-213/89, Factortame, Racc. pag. I-2433, punto 19) debba negarsi agli stessi
singoli nel caso in cui la controversia abbia ad oggetto la validità di un atto
amministrativo. L'esistenza di una siffatta tutela non può dipendere dalla natura
della disposizione di diritto interno contrastante col diritto comunitario.
- 34.
- Emerge dalle considerazioni che precedono che un divieto emanato anteriormente
all'adesione di uno Stato membro all'Unione europea non attraverso una norma
generale ed astratta, bensì attraverso un provvedimento amministrativo individuale
e concreto divenuto definitivo, che sia in contrasto con la libera prestazione dei
servizi, va disapplicato nella valutazione della legittimità di un'ammenda irrogata
per l'inosservanza di tale divieto dopo la data dell'adesione.
Sulle spese
- 35.
- Le spese sostenute dal governo austriaco e dalla Commissione delle Comunità
europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a
rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi
statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Seconda Sezione)
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgerichtshof, con
ordinanza 26 maggio 1997, dichiara:
1) L'art. 59 del Trattato va interpretato nel senso che osta a che uno Stato
membro vieti al gestore di un porto per imbarcazioni da diporto —
comminando, in caso di inosservanza, sanzioni penali — di concedere in
locazione posti barca, oltre un determinato contingente, a proprietari di
imbarcazioni residenti in un altro Stato membro.
2) Un divieto emanato all'adesione di uno Stato membro all'Unione europea
non attraverso una norma generale ed astratta, bensì attraverso un
provvedimento amministrativo individuale e concreto divenuto definitivo,
che sia in contrasto con la libera prestazione dei servizi, va disapplicato
nella valutazione della legittimità di un'ammenda irrogata per
l'inosservanza di tale divieto dopo la data dell'adesione.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 aprile 1999.
Il cancelliere
Il presidente della Seconda Sezione
R. Grass
G. Hirsch