Asia T-199/08

Ziegler SA

vastaan

Euroopan komissio

Kilpailu – Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Kansainvälisten muuttopalvelujen markkinat Belgiassa – Päätös, jolla EY 81 artiklan rikkominen todetaan – Hintojen vahvistaminen – Markkinoiden jakaminen – Tarjousten jättämismenettelyn manipulointi – Tuntuva vaikutus kauppaan – Sakot – Sakkojen laskennasta vuonna 2006 annetut suuntaviivat

Tuomion tiivistelmä

1.      Kilpailu – Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Markkinoiden rajaaminen – Kohde

(EY 81 artikla; komission tiedonanto 2004/C 101/07)

2.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevat suuntaviivat – Sitova toimi

(Komission tiedonanto 2004/C 101/07)

3.      Kilpailu – Sakot – Päätös, jolla määrätään sakkoja – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus

(EY 253 artikla; komission tiedonanto 2006/C 210/02)

4.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Ulottuvuus

5.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisen vakavuus – Arviointi rikkomisen luonteen mukaisesti

(Komission tiedonannon 2006/C 210/02 19 ja 21–23 kohta)

6.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Lieventävät olosuhteet – Kilpailusääntöjen rikkomisen lopettaminen ennen komission puuttumista asiaan – Lopettamista ei pidetty lieventävänä seikkana

(Komission tiedonannon 2006/C 210/02 29 kohdan ensimmäinen luetelmakohta)

7.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Lieventävät olosuhteet – Kilpailunvastainen toiminta on viranomaisten hyväksymää tai edistämää

(Komission tiedonannon 2006/C 210/02 29 kohdan viimeinen luetelmakohta)

8.      Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Sakon alentaminen taloudellisten vaikeuksien vuoksi – Edellytykset

(Komission tiedonannon 2006/C 210/02 35 kohta)

1.      EY 81 artiklan 1 kohta ei ole sovellettavissa, jos kartellin vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan tai kilpailuun ei ole ”tuntuva”. Sopimus ei kuulu EY 81 artiklan 1 kohdassa asetetun kiellon piiriin, jos se rajoittaa kilpailua tai vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ainoastaan merkityksettömällä tavalla. Komissiolla on näin ollen velvollisuus rajata markkinat EY 81 artiklan mukaisesti tehtävässä päätöksessä, jos ilman tällaista rajausta ei ole mahdollista päätellä, onko kyseinen sopimus tai yhdenmukaistettu menettelytapa omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja onko sen tarkoituksena kilpailun estäminen, rajoittaminen tai vääristäminen tai onko sillä tällainen vaikutus.

Jos kaikki rajat ylittävät liiketoimet olisivat automaattisesti omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, tuntuvuuden käsite, joka on oikeuskäytännössä vahvistettu EY 81 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytys, menettäisi täysin merkityksensä. Jopa silloin, kun tarkoituksena on kilpailusääntöjen rikkominen, on tarpeen, että rikkominen on omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä ilmenee EY 81 ja EY 82 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevista suuntaviivoista, sillä kyseisten suuntaviivojen 53 kohdassa tarkoitettua positiivista olettamusta sovelletaan ainoastaan sopimuksiin tai menettelytapoihin, jotka ovat luonteensa vuoksi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Se, ettei yritys ole riitauttanut kartellin olemassaoloa, ei välttämättä merkitse sitä, että kartellilla myönnettäisiin olleen tuntuva vaikutus kauppaan. Tällaisen EY 81 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytyksenä olevan vaikutuksen puuttuminen johtaisi kartellia koskevan päätöksen kumoamiseen komission toimivallan puuttumisen vuoksi.

On kuitenkin niin, että jos komissio näyttää oikeudellisesti riittävällä tavalla toteen, että mainittujen suuntaviivojen 53 kohdan olettamuksessa tarkoitettu toinen vaihtoehtoinen edellytys on täyttynyt, muun muassa esittämällä kyseisestä alasta riittävän yksityiskohtaisen kuvauksen, joka käsittää tarjonnan, kysynnän ja maantieteellisen ulottuvuuden, se on kartoittanut täsmällisesti kyseiset palvelut sekä markkinat. Tällainen alan kuvaus voi olla riittävä, jos se on niin yksityiskohtainen, että unionin yleinen tuomioistuin voi tarkistaa komission perusväitteet, ja jos tällä perusteella yhteenlaskettu markkinaosuus mitä ilmeisimmin ylittää selvästi viiden prosentin raja-arvon. Niinpä komissio voi poikkeuksellisesti tukeutua mainittujen suuntaviivojen 53 kohdan toiseen vaihtoehtoiseen edellytykseen ja olla määrittelemättä nimenomaisesti markkinoita näiden suuntaviivojen 55 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Mainittujen suuntaviivojen 53 kohdassa tarkoitetun positiivisen olettamuksen yhteydessä riittää, että toinen kahdesta vaihtoehtoisesta edellytyksestä täyttyy, jotta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen tuntuvuus voidaan näyttää toteen.

(ks. 44, 45, 50, 53, 69, 70, 72 ja 73 kohta)

2.      Kun komissio antaa EY 81 ja EY 82 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevien suuntaviivojen kaltaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se voi poiketa näistä säännöistä, tai muuten sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta.

(ks. 67 kohta)

3.      Asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annetuilla suuntaviivoilla on muutettu perustavanlaatuisesti sakkojen laskentamenetelmää. Erityisesti kilpailusääntöjen rikkomisten jakaminen kolmeen luokkaan (”vakavaa vähäisemmät”, ”vakavat” ja ”erittäin vakavat”) on poistettu, ja hienosäätöisemmän erottelun mahdollistamiseksi käyttöön on otettu asteikko 0 prosentista 30 prosenttiin. Lisäksi sakon perusmäärä lasketaan vastedes osuutena myynnin arvosta, ja tämä osuus ”määritetään rikkomisen vakavuuden perusteella ja kerrotaan niiden vuosien lukumäärällä, joina rikkominen tapahtui” (mainittujen suuntaviivojen 19 kohta). ”Sakon perusmäärässä huomioon otettava osuus” myynnin arvosta on ”yleensä enintään 30 prosenttia” (21 kohta). Hinnoista sopimisesta, markkinoiden jakamisesta ja tuotantorajoituksista tehtyjen horisontaalisten sopimusten, jotka ”kuuluvat luonteeltaan vakavimpiin kilpailunrajoituksiin”, osalta huomioon otettava osuus myynnistä sijoittuu yleensä ”asteikon yläpäähän” (23 kohta).

Tässä tilanteessa komissio ei voi enää lähtökohtaisesti yksinomaan perustella kilpailusääntöjen rikkomisen luonnehtimista ”erittäin vakavaksi” ja olla perustelematta huomioon otetun myynnin arvon osuuden valintaa. Komissiolla sakkojen osalta olevan harkintavallan välittömänä seurauksena on perusteluvelvollisuus, jonka avulla yksityiset saavat tietää toteutetun toimenpiteen perustelut ja unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia sen laillisuuden.

Kun komissio on vahvistanut tason hädin tuskin tämän asteikon puolivälin yläpuolelle eli 17 prosenttiin perustelemalla ratkaisunsa pelkästään kilpailusääntöjen rikkomisen ”erittäin vakavalla” luonteella mutta ei ole selittänyt yksityiskohtaisemmin, miten kilpailusääntöjen rikkomisen luonnehdinta ”erittäin vakavaksi” on saanut sen vahvistamaan määräksi 17 prosenttia eikä vahvistamaan sitä selvemmin ”asteikon yläpäähän”, nämä perustelut voivat olla riittäviä vain tilanteessa, jossa komissio soveltaa prosenttia, joka on hyvin lähellä vakavimmille kilpailunrajoituksille asetetun asteikon alarajaa ja joka on lisäksi erittäin edullinen yritykselle. Tässä tapauksessa lisäperustelut, jotka esitetään suuntaviivoihin sisältyvien perustelujen lisäksi, eivät ole tarpeen. Jos komissio olisi sen sijaan halunnut soveltaa korkeampaa prosenttia, sen olisi pitänyt esittää yksityiskohtaisemmat perustelut.

(ks. 91–93 kohta)

4.      Kyseessä olevalla yksittäisellä yrityksellä ei ole pelkän väitetiedoksiannon perusteella mahdollisuutta tarkistaa, ylittävätkö jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan tuntuvan vaikutuksen osoittamiseksi käytetyt kaikkien kartellin jäsenten konsolidoidut liikevaihdot ja markkinaosuudet 40 miljoonan euron tai viiden prosentin raja-arvoja. Kukin yritys voi riitauttaa vain omat lukunsa varmasti. Näin ollen markkinoiden koon ja muiden kyseessä olevien yhtiöiden markkinaosuuksien riitauttamiseksi ja näitä lukuja koskevien omien väitteiden esittämiseksi on välttämätöntä tuntea muiden yhtiöiden liikevaihdon jakautuminen, sillä ilman tätä tietoa kyseessä olevalla yrityksellä ei ole mahdollisuutta esittää asianmukaisesti näkemystään komission esiin tuomien tosiseikkojen, väitteiden ja olosuhteiden todenperäisyydestä ja merkityksellisyydestä.

(ks. 118 kohta)

5.      Kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuutta arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon aiheutettujen kilpailunrajoitusten luonne. Rikkomisen vakavuus voidaan näyttää toteen viittaamalla väärinkäyttöä merkitsevien menettelytapojen luonteeseen ja tarkoitukseen. Menettelytavan tarkoitukseen liittyvillä seikoilla voi näin ollen olla sakon määrää vahvistettaessa suurempi merkitys kuin sen vaikutuksiin liittyvillä seikoilla.

Kilpailusääntöjen rikkominen, jonka tarkoituksena on hintojen vahvistaminen ja markkinoiden jakaminen, on luonteensa vuoksi erityisen vakava.

Asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen 20 kohdassa todetaan, että ”kunkin rikkomistyypin vakavuus arvioidaan tapauskohtaisesti kaikkien tapauksessa merkityksellisten seikkojen perusteella”. Mainituilla suuntaviivoilla on otettu hienosäätöisemmän erottelun mahdollistamiseksi käyttöön asteikko 0 prosentista 30 prosenttiin. Mainittujen suuntaviivojen 19 kohdan mukaan sakon perusmäärä lasketaan osuutena myynnin arvosta, ja tämä osuus ”määritetään rikkomisen vakavuuden perusteella”. Mainittujen suuntaviivojen 21 kohdan mukaan sakon perusmäärässä huomioon otettava osuus myynnin arvosta ”on yleensä enintään 30 prosenttia”.

Komissio ei näin ollen voi käyttää sakkojen vahvistamista koskevaa harkintavaltaansa ja siten määrittää tarkkoja prosenttiosuuksia, jotka sijoittuvat 0 prosentin ja 30 prosentin väliin, ottamatta huomioon asian erityisiä olosuhteita. Mainittujen suuntaviivojen 22 kohdassa todetaan, että ”päättäessään, olisiko tietyssä tapauksessa otettava huomioon asteikon ala- vai yläpäähän sijoittuva osuus” myynnin arvosta, ”komissio ottaa huomioon tiettyjä tekijöitä, kuten rikkomisen luonne, kaikkien osapuolten yhteenlaskettu markkinaosuus, rikkomisen maantieteellinen ulottuvuus ja se, onko rikkominen toteutunut käytännössä”.

Täsmällisen prosenttiosuuden määrittämisen vaikeus on jossain määrin vähentynyt hintojen vahvistamista ja markkinoiden jakamista koskevien salaisten horisontaalisten sopimusten tapauksessa, jossa mainittujen suuntaviivojen 23 kohdan mukaisesti huomioon otettava osuus myynnistä sijoittuu yleensä ”asteikon yläpäähän”. Mainitusta kohdasta ilmenee, että vakavimpien rajoitusten osalta prosenttiosuuden pitäisi olla ainakin yli 15 prosenttia.

Niinpä komission päätöstä, jolla 17 prosentin taso on vahvistettu, ei ole syytä kumota pelkästään kilpailusääntöjen rikkomisen sellaisenaan vakavan luonteen perusteella. Kun komissio tyytyy soveltamaan kaikkein vakavimmille kilpailunrajoituksille säädetyn vähimmäistason suuruista tai lähes sen suuruista prosenttia, muita tekijöitä tai olosuhteita ei ole tarpeen ottaa huomioon. Näin on ainoastaan silloin, jos asiassa pitäisi vahvistaa korkeampi prosenttiosuus.

(ks. 136, 137 ja 139–142 kohta)

6.      Kilpailusääntöjen rikkomista merkitsevän menettelyn lopettaminen ei ole lieventävä seikka, joka oikeuttaisi sakon määrän alentamisen, jos moitittu yhtiö on lopettanut osallistumisen rikkomiseen vain joitakin päiviä ennen komission tutkimuksia.

Asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen 29 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa todetaan, että vaikka sakon perusmäärää voidaan alentaa, kun kyseinen yritys esittää todisteet siitä, että se on lopettanut rikkomisen välittömästi sen jälkeen, kun komissio puuttui rikkomiseen, tätä lieventävää seikkaa ”ei sovelleta salaisten sopimusten tai menettelytapojen (varsinkaan kartellien) tapauksessa”. Lisäksi lieventävän seikan soveltaminen on rajattu tapauksiin, joissa kilpailusääntöjen rikkominen lopetetaan välittömästi sen jälkeen, kun komissio puuttui rikkomiseen.

(ks. 151 ja 152 kohta)

7.      Vaikka oletettaisiinkin, että komission voitaisiin katsoa olevan toimielimenä vastuussa sen palveluksessa työskentelevän henkilön tiedossa olevista seikoista, on huomattava, ettei pelkkä tieto kilpailunvastaisesta toiminnasta merkitse sitä, että tämä menettely olisi implisiittisesti komission ”hyväksymää tai edistämää” asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen 29 kohdan viimeisessä luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla. Väitettyä toimimatta jättämistä ei nimittäin voida rinnastaa hyväksymisen tai edistämisen kaltaiseen positiiviseen toimeen. Kun kilpailusääntöjen rikkominen on lisäksi niin ilmeistä, huolellinen toimija ei voi vedota hyvään uskoonsa menettelytavan laillisuudesta.

(ks. 157 ja 158 kohta)

8.      Sille, että sakosta voidaan myöntää poikkeuksellinen alennus taloudellisten vaikeuksien vuoksi asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen 35 kohdan nojalla, on pyynnön esittämisen lisäksi kaksi samanaikaista edellytystä, eli ensinnäkin sakon maksamisen on oltava ylitsepääsemättömän vaikeaa ja toiseksi kyseessä on oltava ”erityiset sosiaaliset ja taloudelliset olosuhteet”.

Ensimmäisen edellytyksen arvioinnin on perustuttava kyseessä olevan yrityksen konkreettisen tilanteen huomioon ottamiseen. Pelkkä laskelma siitä, mitä prosenttiosuutta sakko vastaa yrityksen maailmanlaajuisesta liikevaihdosta, ei voi yksinään olla peruste johtopäätökselle, jonka mukaan tämä sakko ei vaarantaisi peruuttamattomasti sen elinkelpoisuutta. Jos näin olisi, olisi mahdollista ilmoittaa konkreettiset raja-arvot mainittujen suuntaviivojen 35 kohdan soveltamiseksi.

(ks. 165 ja 167 kohta)