Language of document : ECLI:EU:C:2021:866

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PRIITA PIKAMÄEGO

przedstawiona w dniu 21 października 2021 r.(1)

Sprawa C432/20

ZK

przy udziale

Landeshauptmann von Wien

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu, Austria)]

Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Polityka imigracyjna – Dyrektywa 2003/109/WE – Artykuł 9 ust. 1 lit. c) – Utrata przez obywatela państwa trzeciego statusu rezydenta długoterminowego – Nieobecność na terytorium Unii przez okres 12 kolejnych miesięcy – Przerwanie tego okresu nieobecności – Nielegalne i krótkotrwałe pobyty na terytorium Unii






I.      Wprowadzenie

1.        W niniejszej sprawie mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu, Austria) przedstawił Trybunałowi trzy pytania prejudycjalne dotyczące wykładni art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi(2), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/51/UE z dnia 11 maja 2011 r.(3) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/109”).

2.        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy ZK, obywatelem Kazachstanu, a Landeshauptmann von Wien (premierem kraju związkowego Wiednia, Austria) dotyczącego odmowy przedłużenia przez ten organ statusu obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym ZK. Decyzja odmowna została uzasadniona tym, że w okresie od sierpnia 2013 r. do sierpnia 2018 r. pobyty ZK na terytorium Unii Europejskiej trwały tylko kilka dni w roku. Sąd odsyłający uważa, że przepisy prawa austriackiego mające zastosowanie w niniejszej sprawie, które przewidują, że krótkotrwałe i przerywane pobyty terytorium Unii nie wystarczają, aby wykluczyć możliwość utraty tego statusu prawnego ze względu na nieobecność na terytorium Wspólnoty przez okres przekraczający 12 miesięcy, są niezgodne z art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109. Na mocy tego przepisu obywatel państwa trzeciego traci status rezydenta długoterminowego w przypadku gdy „nastąpiła nieobecność na terytorium [Unii] przez okres 12 kolejnych miesięcy”. Zdaniem sądu odsyłającego przedstawione powyżej przepisy austriackie wykraczają poza wymogi i uprawnienia wynikające z przepisów prawa Unii.

3.        Niniejsza sprawa daje Trybunałowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii nowego zagadnienia prawnego, a mianowicie określonych w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 warunków cofnięcia przez organy krajowe statusu rezydenta długoterminowego udzielanego obywatelom państw trzecich. Ściślej rzecz ujmując, Trybunał musi określić wymogi obowiązujące w odniesieniu do czasu trwania i charakteru y pobytu na terytorium Unii, które musi spełnić każdy obywatel państwa trzeciego chcący zachować status prawny przyznany mu przez dyrektywę 2003/109. Odpowiedź, jakiej Trybunał udzieli na niniejsze pytania prejudycjalne, może mieć wpływ na integrację obywateli państw trzecich w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości przewidzianej w traktatach unijnych.

II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

4.        Motywy 2, 4, 6, 10 i 12 dyrektywy 2003/109 głoszą:

„(2)      Rada Europejska podczas szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli państw członkowskich oraz że osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium państwa członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym państwie członkowskim zestaw jednolitych praw, jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej.

[…]

(4)      Integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w państwach członkowskich jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty określony w Traktacie.

[…]

(6)      Głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego. Zamieszkanie powinno być zarówno legalne, jak i nieprzerwane, w celu wykazania, że związki danej osoby z tym państwem mają charakter trwały. Należy wprowadzić przepis pozwalający na pewien stopień elastyczności, w celu umożliwienia uwzględnienia okoliczności, w których osoba ta mogła być zmuszona do tymczasowego opuszczenia terytorium państwa.

[…]

(10)      Należy ustanowić zbiór zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.

[…]

(12)      W celu ustanowienia rzeczywistego instrumentu integracji rezydentów długoterminowych ze społeczeństwem, w którym żyją, rezydenci długoterminowi powinni korzystać z równego traktowania z obywatelami państwa członkowskiego w szerokim zakresie spraw gospodarczych i społecznych, zgodnie z odpowiednimi warunkami określonymi w niniejszej dyrektywie”.

5.        Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot” stanowi:

„Niniejsza dyrektywa określa:

a)      warunki przyznawania i cofania statusu rezydenta długoterminowego udzielanego przez państwo członkowskie obywatelom państw trzecich legalnie zamieszkującym na jego terytorium, jak również prawa związane z tym statusem; oraz

b)      warunki zamieszkania w państwach członkowskich innych niż to, które przyznało status rezydenta długoterminowego dla obywateli państw trzecich korzystających z tego statusu”.

6.        Zgodnie z art. 4 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Czas zamieszkania”:

„1.      Państwa członkowskie przyznają status rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na ich terytorium przez okres pięciu lat, bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku.

[…]

3.      Okresy nieobecności na terytorium danego państwa członkowskiego nie przerywają okresu, o którym mowa w ust. 1, i są uwzględniane w celu jego obliczenia, jeżeli są one krótsze niż sześć kolejnych miesięcy i nie przekraczają w sumie dziesięciu miesięcy w ramach okresu, o którym mowa w ust. 1. […]”.

7.        Artykuł 8 dyrektywy 2003/109, zatytułowany „Zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego – [UE]”, przewiduje:

„1.      Status rezydenta długoterminowego ma charakter stały, z zastrzeżeniem art. 9.

2.      Państwa członkowskie wydają rezydentowi długoterminowemu zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego [UE]. Zezwolenie jest ważne przez co najmniej pięć lat i podlega automatycznemu odnowieniu z chwilą jego wygaśnięcia, na podstawie wniosku, jeżeli wniosek taki jest wymagany.

[…]”.

8.        Artykuł 9 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Cofnięcie lub utrata statusu”, stanowi:

„1.      Rezydent długoterminowy traci status rezydenta długoterminowego, jeżeli:

[…]

c)      nastąpiła nieobecność na terytorium [Unii] przez okres 12 kolejnych miesięcy.

2.      W drodze odstępstwa od ust. 1 lit. c) państwa członkowskie mogą przewidzieć, że nieobecność przekraczająca 12 kolejnych miesięcy lub nieobecność z przyczyn szczególnych bądź wyjątkowych nie pociąga za sobą cofnięcia lub utraty statusu.

[…]

5.      W odniesieniu do przypadków określonych w ust. 1 lit. c) i w ust. 4 państwa członkowskie, które przyznały status, wprowadzają uproszczoną procedurę ponownego uzyskania statusu rezydenta długoterminowego.

[…]”.

9.        Artykuł 11 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Równe traktowanie”, stanowi:

„1.      Rezydent długoterminowy korzysta z równego traktowania z obywatelami danego państwa pod względem:

[…]

b)      edukacji i kształcenia zawodowego, w tym stypendiów naukowych zgodnie z prawem krajowym;

[…]

d)      zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe;

e)      ulg podatkowych;

f)      dostępu do towarów i usług oraz dostaw towarów i świadczenia usług udostępnianych powszechnie oraz do procedur uzyskania zakwaterowania;

g)      wolności zrzeszania się i zgromadzeń oraz członkostwa w organizacjach reprezentujących pracowników lub pracodawców lub też we wszelkich organizacjach zawodowych, w tym świadczeń udzielanych przez takie organizacje, bez uszczerbku dla przepisów krajowych dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego;

[…]

2.      W odniesieniu do przepisów ust. 1 lit. b), d), e), f) i g) dane państwo członkowskie może ograniczyć równe traktowanie do przypadków, w których zarejestrowane lub faktyczne miejsce zamieszkania rezydenta długoterminowego lub członków jej rodziny, dla których występuje on o świadczenia, położone jest na terytorium danego państwa członkowskiego.

[…]”.

B.      Prawo austriackie

10.      Odpowiednie przepisy prawa krajowego znajdują się w Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (ustawie o osiedlaniu się i pobycie(4), zwanej dalej „NAG”).

11.      Paragraf 2 ust. 7 NAG ma następujące brzmienie:

„Krótkoterminowe pobyty krajowe i zagraniczne, w szczególności w celach odbycia wizyty, nie przerywają okresu pobytu lub zamieszkiwania uprawniającego do nabycia lub skutkującego wygaśnięciem roszczenia o przyznanie dokumentu pobytowego. […]”.

12.      Paragraf 20 NAG, zatytułowany „Okres ważności dokumentów pobytowych”, przewiduje:

„[…]

3)      Posiadacze dokumentu pobytowego »rezydenta długoterminowego – UE« (§ 45) zamieszkują w Austrii przez czas nieokreślony – bez uszczerbku dla ograniczonego okresu ważności dokumentu odnoszącego się do dokumentu pobytowego. Dokument ten jest wydawany na okres pięciu lat i w drodze odstępstwa od § 24 jest przedłużany na wniosek również po upływie okresu ważności, o ile żadne środki przewidziane w Fremdenpolizeigesetz 2005 (ustawie o policji ds. cudzoziemców z 2005 r.) nie podlegają wykonaniu.

4)      Dokument pobytowy wygasa zgodnie z ust. 3, jeżeli cudzoziemiec przebywa poza terytorium [Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)] przez okres dłuższy niż 12 kolejnych miesięcy. Z powodów szczególnie zasługujących na uwzględnienie, takich jak poważna choroba, wypełnianie obowiązku społecznego lub odbywanie służby porównywalnej z powszechną służbą wojskową lub służbą cywilną, cudzoziemiec może przebywać poza terytorium EOG przez okres do 24 miesięcy, jeżeli wcześniej zgłosił to urzędowi. Jeżeli cudzoziemiec ma w tym uzasadniony interes, urząd ustala na wniosek, że dokument pobytowy nie wygasł. Ciężar dowodu pobytu na terytorium EOG spoczywa na cudzoziemcu.

[…]”.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

13.      W dniu 6 września 2018 r. ZK, obywatel Kazachstanu, złożył wniosek o przedłużenie ważności zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wniosek ten został oddalony decyzją Landeshauptmann von Wien (premiera kraju związkowego Wiednia) z dnia 9 lipca 2019 r.

14.      W dniu 12 sierpnia 2019 r. ZK wniósł skargę na tę decyzję do sądu odsyłającego.

15.      Sąd odsyłający zwraca uwagę, że choć w okresie od sierpnia 2013 r. do sierpnia 2018 r., a także później, ZK nigdy nie przebywał przez co najmniej 12 kolejnych miesięcy poza terytorium Unii, nie ulega wątpliwości, że jego pobyty na terytorium Unii w tym okresie trwały tylko kilka dni w roku. To właśnie opierając się na tej ostatniej okoliczności, pozwany organ administracji odmówił przedłużenia ważności zezwolenia na pobyt skarżącego.

16.      Z postanowienia odsyłającego wynika, że skarżący przedstawił sądowi odsyłającemu opinię prawną grupy ekspertów Komisji Europejskiej ds. legalnej migracji, w której opowiedziano się za wąską interpretacją przewidzianej w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 przesłanki dotyczącej nieobecności na terytorium Unii – przesłankę tę należy interpretować w ten sposób, że utratę przez obywatela państwa trzeciego statusu rezydenta długoterminowego w rozumieniu tego przepisu powinna pociągać za sobą jedynie fizyczna nieobecność na tym terytorium przez 12 kolejnych miesięcy. Zgodnie ze wspomnianą opinią w tym względzie nie ma znaczenia, czy obywatel państwa trzeciego będący rezydentem długoterminowym w danym okresie faktycznie zamieszkiwał na tym terytorium lub miał tam miejsce zwykłego pobytu.

17.      Sąd odsyłający uważa, że powyższa opinia, z którą zamierza się zgodzić, wspiera argumentację skarżącego. W przypadku przyjęcia zaproponowanej w niej interpretacji krótkoterminowe pobyty, nawet – jak w niniejszej sprawie – trwające tylko kilka dni w roku, wystarczyłyby, aby wykluczyć możliwość zastosowania art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109, wskutek czego skarżący utrzymałby status rezydenta długoterminowego.

18.      W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy [2003/109] należy interpretować w ten sposób, że każdy fizyczny, choćby krótki, pobyt obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym na terytorium [Unii] w trakcie okresu 12 kolejnych miesięcy wyklucza możliwość utraty przez obywatela państwa trzeciego statusu rezydenta długoterminowego na podstawie tego przepisu?

2)      W razie udzielenia przez Trybunał odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: jakie wymogi jakościowe lub ilościowe muszą spełniać pobyty na terytorium [Unii] przez okres 12 kolejnych miesięcy, aby wykluczyć możliwość utraty przez obywatela państwa trzeciego statusu rezydenta długoterminowym? Czy pobyty na terytorium [Unii] przez okres 12 kolejnych miesięcy wykluczają utratę przez obywatela państwa trzeciego statusu rezydenta długoterminowego tylko wtedy, gdy zainteresowani obywatele państw trzecich mieli w tym okresie miejsce zwykłego pobytu lub centrum interesów życiowych na terytorium [Unii]?

3)      Czy są zgodne z art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy [2003/109] przepisy prawne państw członkowskich przewidujące utratę przez obywatela państwa trzeciego statusu rezydenta długoterminowego, w razie gdy taki obywatel państwa trzeciego wprawdzie przebywał na terytorium [Unii] przez okres 12 kolejnych miesięcy, ale nie miał tam ani miejsca zwykłego pobytu, ani centrum interesów życiowych?”.

IV.    Postępowanie przed Trybunałem

19.      Postanowienie odsyłające wydane w dniu 28 sierpnia 2020 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 14 września 2020 r.

20.      Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o rozpoznanie odesłania prejudycjalnego w trybie pilnym na podstawie art. 107 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

21.      Po wysłuchaniu rzecznika generalnego wniosek ten został oddalony postanowieniem Trybunału z dnia 28 września 2020 r.

22.      W terminie wskazanym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uwagi na piśmie przedstawiły rząd austriacki oraz Komisja Europejska

23.      Pełnomocnicy procesowi rządu austriackiego oraz Komisja przedstawili swoje stanowiska na rozprawie w dniu 15 lipca 2021 r.

V.      Analiza prawna

A.      Uwagi wstępne

24.      Obywatele państw trzecich przemieszczają się do Unii Europejskiej z różnych przyczyn: ekonomicznych, rodzinnych, w celu odbycia studiów lub uzyskania ochrony międzynarodowej. Niektóre z tych osób pozostają na terytorium państw członkowskich przez wiele lat, nawiązując więzi z danym państwem członkowskim. Dlatego też integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w państwach członkowskich jest uznawana za kluczowy element wspierania spójności gospodarczej i społecznej w Unii, stanowiąc jeden z podstawowych celów określonych w art. 3 TUE. Należy ponadto przypomnieć, że art. 79 ust. 1 TFUE przewiduje rozwój wspólnej polityki imigracyjnej mającej na celu zapewnienie między innymi „sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkowskich”(5).

25.      Dyrektywa 2003/109 była jednym z pierwszych aktów prawnych dotyczących polityki imigracyjnej przyjętych przez Unię. Celem tej dyrektywy jest przyznanie „europejskiego” statusu obywatelom państw trzecich legalnie i długotrwale zamieszkujących w Unii. W celu zagwarantowania ich integracji wspomniana dyrektywa dąży do zbliżenia praw tych osób z prawami przysługującymi obywatelom Unii, w szczególności poprzez wprowadzenie równego traktowania z tymi ostatnimi w szerokim zakresie spraw gospodarczych i społecznych. Chociaż przyznane im prawa są bardziej ograniczone niż prawa, którymi cieszą się obywatele Unii(6), to jednak obejmują one przepisy dotyczące swobody przemieszczania się, zapewniając im prawo pobytu przez okres dłuższy niż trzy miesiące na terytorium państw członkowskich innych niż państwo, które przyznało im status rezydenta długoterminowego. Ponadto posiadacz statusu rezydenta długoterminowego może podjąć zatrudnienie pod warunkiem, że jego działalność zawodowa nie jest związana ze sprawowaniem władzy publicznej lub że działalność ta nie jest zarezerwowana dla obywateli danego państwa, obywateli Unii lub EOG. W zakresie pomocy społecznej i ochrony socjalnej państwa członkowskie mogą ograniczyć dostęp rezydentów długoterminowych do „świadczeń podstawowych”.

26.      Przyznanie statusu rezydenta długoterminowego jest zastrzeżone dla obywateli państw trzecich, którzy przebywali legalnie i nieprzerwanie na terytorium państwa członkowskiego przez okres pięciu lat. Statusu tego nie mogą uzyskać osoby, których pobyt można uznać za tymczasowy. Państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania przy dokonywaniu oceny warunków przyznania statusu rezydenta długoterminowego(7). Oprócz wymogu posiadania stałych, regularnych i wystarczających dochodów, a także ubezpieczenia na wypadek choroby, które są również wymagane od obywateli Unii przebywających w innym państwie członkowskim, dyrektywa zawiera opcjonalny warunek dotyczący „warunków integracji”, który pozwala ograniczyć możliwość przyznania statusu rezydenta długoterminowego. Podstawowym warunkiem integracji wymaganym we wszystkich państwach członkowskich jest dowód wystarczającej znajomości języka państwa członkowskiego na różnym poziomie zaawansowania.

27.      Prawodawca Unii zamierza osiągnąć cel trwałej integracji obywateli państw trzecich poprzez harmonizację warunków przyznawaniacofania (lub utraty) statusu rezydenta długoterminowego. Dlatego też należy zauważyć, że niniejsza sprawa różni się od innych spraw już rozpatrzonych przez Trybunał tym, że dotyczy raczej tego drugiego aspektu, to znaczy wykładni warunków cofania (lub utraty) rzeczonego statusu ze względu na przedłużającą się nieobecność na terytorium Unii zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109. Chociaż z tego przepisu wynika, że obywatel państwa trzeciego traci status rezydenta długoterminowego w przypadku nieobecności na terytorium Unii przez okres 12 kolejnych miesięcy, nie określa on, w jaki sposób należy traktować pobyty sporadyczne i krótkotrwałe, w szczególności jeżeli mogą one utrudnić wywołanie tego skutku prawnego.

B.      Analiza pytań prejudycjalnych

28.      Poprzez te trzy pytania, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad kryteriami, według których należy ustalić, czy rezydent długoterminowy był „nieobecny” na terytorium Unii przez okres 12 kolejnych miesięcy w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109, ponieważ taka nieobecność prowadzi zasadniczo do utraty statusu rezydenta długoterminowego. W szczególności sąd odsyłający zastanawia się, czy tę nieobecność może przerwać każdy, choćby krótki, pobyt w trakcie tego okresu, wykluczając tym samym możliwość utraty rzeczonego statusu, czy też zainteresowany powinien w tym okresie mieć swoje miejsce zwykłego pobytu lub centrum interesów życiowych na terytorium Unii.

1.      Zastosowanie różnych metod dokonywania wykładni

29.      Ponieważ art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 nie zawiera żadnego odesłania do prawa krajowego, należy wyjść z założenia, że pojęcie „nieobecności” stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób jednolity, z uwzględnieniem brzmienia tego przepisu, jego kontekstu i celu uregulowania, którego przepis ten stanowi część(8).

a)      Wykładnia językowa

30.      W odniesieniu do brzmienia rzeczonego przepisu należy zauważyć, że jego poszczególne wersje językowe w pewien sposób różnią się od siebie.

31.      Z jednej strony bowiem znaczna liczba wersji językowych(9) posługuje się pojęciem „nieobecności” na terytorium Unii przez okres 12 kolejnych miesięcy, co mogłoby oznaczać, że zwykła fizyczna obecność może tę nieobecność przerwać. Z drugiej strony inne wersje językowe(10) odnoszą się do braku „pobytu” przez ten okres na wspomnianym terytorium, przy czym użycie tego pojęcia może wskazywać na to, że taka obecność cechuje się większą „trwałością”, co nie wyklucza jednak pobytów zaledwie kilkudniowych.

32.      Wydaje mi się jednak, że abstrahując od tych drobnych różnic językowych, samo brzmienie art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 nie pozwala na jednoznaczne określenie dokładnego zakresu pojęcia „nieobecności”. Wykładnia językowa tego przepisu nie prowadzi zatem do jednoznacznych wniosków. W związku z tym konieczne jest zastosowanie innych metod wykładni uznanych w orzecznictwie Trybunału(11).

b)      Wykładnia kontekstowa

1)      Wyjątki od ogólnej zasady przyznającej szczególny status prawny rezydentom długoterminowym należy interpretować w sposób ścisły

33.      Kontekst art. 9 dyrektywy 2003/109 dostarcza kilku użytecznych wskazówek w celu dokładniejszego określenia zakresu tego przepisu. Artykuł 8 ust. 1 tej dyrektywy stanowi bowiem, że status rezydenta długoterminowego ma charakter stały, „z zastrzeżeniem art. 9”. Tym samym skoro stałość tego statusu jest „zasadą ogólną”, wydaje się, że art. 9 ust. 1 lit. c) rzeczonej dyrektywy stanowi „wyjątek”, a zatem zgodnie z zasadami dokonywania wykładni uznanymi w orzecznictwie Trybunału należy go poddawać wykładni ścisłej(12).

34.      Dodatkowo należy przypomnieć, że dyrektywa 2003/109 ustanawia swoiste prawo podmiotowe do uzyskania przez obywateli państw trzecich statusu rezydenta długoterminowego, a także uprawnienia akcesoryjne towarzyszące przyznaniu tego statusu od momentu faktycznego spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w tym względzie(13) i przestrzegania właściwych procedur(14). Jak już wskazano w części wprowadzającej do niniejszej opinii(15), dyrektywa wyczerpująco harmonizuje warunki uzyskania statusu rezydenta długoterminowego. To samo dotyczy warunków cofnięcia rzeczonego statusu określonych w art. 9 dyrektywy 2003/109(16). W konsekwencji państwa członkowskie nie mogą wprowadzać dodatkowych warunków(17) lub dokonywać szerokiej wykładni art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109, nie osłabiając tym samym możliwości zachowania statusu rezydenta długoterminowego.

35.      W tym względzie kluczową rolę dla zachowania skuteczności postanowień określonych w art. 4 ust. 1, a także w art. 8 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, które zapewniają rezydentom długoterminowym szczególny status prawny, odgrywa moim zdaniem ochrona praw nabytych. Fakt, że w art. 10 omawianej dyrektywy prawodawca Unii uwzględnił również gwarancje proceduralne, przewidując między innymi obowiązek uzasadnienia każdej decyzji o cofnięciu tego statusu, a także obowiązek poinformowania danego obywatela państwa trzeciego o przysługujących mu środkach odwoławczych oraz o terminach do ich wniesienia, zwraca uwagę na znaczenie, jakie należy przyznać ochronie rzeczonego statusu prawnego. Te wszystkie wnioski przemawiają również za ścisłą wykładnią tego przepisu.

2)      Potencjalne ograniczenia równego traktowania nie mają wpływu na status rezydenta długoterminowego

36.      Artykuł 11 ust. 2 dyrektywy 2003/109 daje wskazówkę przemawiającą za stanowiskiem, zgodnie z którym zachowanie statusu rezydenta długoterminowego nie wymaga, aby zamieszkiwał on na terytorium danego państwa członkowskiego lub Unii. Po pierwsze, art. 11 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że rezydent długoterminowy jest traktowany na równi z obywatelami danego państwa w wielu dziedzinach. Po drugie, art. 11 ust. 2 tej dyrektywy zezwala państwu członkowskiemu na ograniczenie równego traktowania w odniesieniu do tych obywateli państw trzecich, których zarejestrowane lub faktyczne miejsce zamieszkania położone jest na terytorium tego państwa członkowskiego. Należy zauważyć, że mimo wspomnianego ograniczenia równego traktowania zachowują oni status rezydenta długoterminowego.

37.      Z tego przepisu wyraźnie wynika, że należy dokonać rozróżnienia między uprawnieniami, z których obywatel państwa trzeciego może korzystać ze względu na posiadanie zarejestrowanego lub faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium danego państwa członkowskiego, a posiadanym przez niego statusem rezydenta długoterminowego. Okoliczność braku zarejestrowanego lub faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium danego państwa członkowskiego może mieć negatywne przełożenie na zakres uprawnień przyznanych dyrektywą 2003/109 i przepisami prawa krajowego dokonującymi jej transpozycji, ale nie musi powodować utraty wspomnianego statusu prawnego.

3)      Warunki zachowania statusu rezydenta długoterminowego są mniej rygorystyczne niż warunki jego przyznania

38.      Dyrektywa 2003/109 reguluje w istocie dwie odrębne kwestie: uzyskanie i zachowanie statusu rezydenta długoterminowego. Uzyskanie tego statusu wymaga wysiłków podejmowanych przez obywatela państwa trzeciego w celu integracji. Przez ustalenie pięcioletniego okresu ciągłego pobytu prawodawca Unii zakłada, że po upływie tego okresu obywatel państwa trzeciego zintegrował się ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego. Jak zauważył Trybunał w wyroku Singh, „o zakorzenieniu się danej osoby w państwie, a więc o stałym osiedleniu się jej w nim, świadczy legalny i nieprzerwany pobyt tej osoby na terytorium tego państwa przez okres pięciu lat”(18). Wraz z osiągnięciem tego celu integracyjnego, gdy obywatel państwa trzeciego nawiązał bliskie więzi z przyjmującym państwem członkowskim, co zostało prawnie potwierdzone przyznaniem mu statusu rezydenta długoterminowego, wymogi w celu zachowania tego statusu stają się mniej rygorystyczne.

39.      Należy bowiem stwierdzić, że warunki przyznania i zachowania statusu rezydenta długoterminowego znacznie się różnią. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2003/109 wymaga dla przyznania rzeczonego statusu „zamieszkiwania” nieprzerwanie w danym państwie członkowskim przez okres pięciu lat(19), podczas gdy cofnięcie jest uzależnione od „nieobecności” na terytorium Unii przez okres 12 kolejnych miesięcy bez określania, gdzie dokładnie powinien zamieszkiwać obywatel państwa trzeciego. Wynika z tego, że po upływie pięcioletniego okresu określonego w celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego ciągłe zamieszkiwanie na terytorium Unii przestaje być konieczne.

4)      Wykładnia uwzględniająca szerszy kontekst

40.      Ponieważ celem dyrektywy 2003/109 jest zbliżenie praw obywateli państw trzecich do praw przysługujących obywatelom Unii Europejskiej, wykładni art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 można też dokonywać z uwzględnieniem szerszego kontekstu, a mianowicie przepisów dyrektywy 2004/38/WE(20). Z orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy dyrektywy 2004/38 rzeczywiście można poddawać analizie porównawczej z przepisami dyrektywy 2003/109, co – mimo pewnych różnic, które wynikają w szczególności z konkretnych celów ustawodawczych tych aktów – pozwala na wyciągnięcie wniosków przydatnych do dokonania interpretacji(21).

41.      W tym względzie należy zwrócić uwagę na przepis ustanowiony w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który przewiduje, że obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Wspomniany przepis wykazuje szczególne podobieństwo z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2003/109, ponieważ również wymaga od obywateli państw trzecich legalnego i nieprzerwanego zamieszkiwania przez okres pięciu lat w celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego.

42.      To samo dotyczy przepisów regulujących utratę prawa pobytu. Zgodnie z art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 „[p]o nabyciu prawa stałego pobytu można je utracić jedynie w wyniku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez okres przekraczający dwa kolejne lata” (wyróżnienie własne). W tym względzie przypomnieć należy, że w wyroku Dias(22), dotyczącym właśnie wykładni dyrektywy 2004/38, Trybunał stwierdził, że utrata prawa stałego pobytu przez obywatela Unii z powodu nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez dwa kolejne lata podyktowana jest tym, że po takiej nieobecności „więź z przyjmującym państwem członkowskim rozluźnia się”.

43.      Artykuł 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 opiera się na tej samej logice w tym znaczeniu, że należy założyć, iż więź obywatela państwa trzeciego z Unią nawiązana poprzez wysiłki podejmowane w celu integracji w ciągu pięciu lat, o których mowa art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, „rozluźnia się” w przypadku nieobecności tego obywatela przez okres dłuższy niż 12 kolejnych miesięcy.

44.      Należy odnotować w tym kontekście, że wniosek Komisji dotyczący dyrektywy 2003/109 pierwotnie przewidywał również nieobecność przez dwa kolejne lata(23). Geneza tego przepisu wskazuje więc na początkowy zamiar ujednolicenia przepisów regulujących stały pobyt obywateli Unii i stały pobyt obywateli państw trzecich.

45.      Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wymienione kwestie, dopuszczam możliwość odrzucenia wykładni przyjętej przez rząd austriacki, która wymaga od obywatela państwa trzeciego ciągłego i rzeczywistego posiadania „miejsca stałego pobytu” na terytorium danego państwa członkowskiego lub na terytorium Unii.

c)      Wykładnia celowościowa

46.      Ponieważ, jak wynika z motywu 4 dyrektywy 2003/109, jej celem jest integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w państwach członkowskich w celu wspierania spójności gospodarczej i społecznej(24), należy dołożyć starań, aby status prawny rezydenta długoterminowego był przyznawany wyłącznie tym osobom, które mogą z niego korzystać, to znaczy wszystkim tym osobom, które nawiązały wystarczająco bliską i autentyczną więź z Unią i jej państwami członkowskimi wskutek udanej integracji, do której doszło w ciągu pięciu lat legalnego i nieprzerwanego pobytu.

47.      Z art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 można natomiast wywnioskować, że cofnięcie statusu rezydenta długoterminowego jest konieczne, jeżeli zainteresowane osoby przestały utrzymywać tę więź z przyjmującym państwem członkowskim. Nie ma bowiem żadnego uzasadnionego powodu, aby zachować prawny status rezydenta długoterminowego w przypadku „rozluźnienia” wspomnianej więzi z uwagi na okoliczność, że cel wyznaczony w dyrektywie 2003/109 przestał być możliwy do osiągnięcia. Te wszystkie okoliczności należy uwzględnić podczas dokonywania wykładni spornego przepisu.

48.      W świetle wykładni dokonanej z uwzględnieniem celu ustawodawczego nakreślonego w poprzednich punktach niniejszej opinii art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 będzie musiał być stosowany w zróżnicowany sposób w zależności od okoliczności każdego indywidualnego przypadku. W celu dostarczenia sądowi odsyłającemu użytecznych elementów wykładni uważam za stosowne wyjaśnić za pomocą kilku praktycznych przykładów sposób, w jaki wykładnia celowościowa wpływa na zastosowanie tego przepisu.

2.      Wpływ na stosowanie art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109

a)      Obowiązkowa utrata statusu rezydenta długoterminowego po upływie okresu 12 kolejnych miesięcy

49.      Na wstępie należy zauważyć, że na gruncie art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 nieobecność przez okres 12 kolejnych miesięcy zasadniczo powoduje utratę statusu rezydenta długoterminowego(25). Nie tylko jednoznaczne brzmienie tego przepisu nie pozostawia żadnej swobody interpretacyjnej w tym zakresie, ale również z punktu widzenia integracji obywatela państwa trzeciego można wywnioskować, że po upływie tak długiego okresu więź z przyjmującym państwem członkowskim ulega zasadniczo „rozluźnieniu”.

50.      Nie wydaje mi się, aby taki skutek prawny był nieproporcjonalny, biorąc pod uwagę fakt, że z art. 9 ust. 5 dyrektywy 2003/109 wynika, iż państwa członkowskie, które przyznały status rezydenta długoterminowego, muszą wprowadzić „uproszczoną procedurę” ponownego uzyskania wspomnianego statusu. W związku z tym ciągle istnieje możliwość odnowienia przez zainteresowaną osobę więzi z przyjmującym państwem członkowskim, co leży w interesie obu stron.

51.      Chciałbym zaznaczyć, że taki skutek prawny wynika z sytuacji, w której przyjmujące państwo członkowskie nie skorzystało z wyjątku określonego w art. 9 ust. 2 dyrektywy 2003/109. Zgodnie z tym przepisem w drodze odstępstwa od ust. 1 lit. c) państwa członkowskie mogą przewidzieć, że „nieobecność przekraczająca 12 kolejnych miesięcy” lub „nieobecność z przyczyn szczególnych bądź wyjątkowych” nie pociąga za sobą cofnięcia lub utraty statusu(26). Z powyższego wynika, że państwom członkowskim pozostawiono dużą elastyczność we wdrażaniu tego przepisu, dzięki czemu można uniknąć skutku prawnego wynikającego z wykładni proponowanej powyżej.

b)      Ocena prawna sporadycznych i krótkich pobytów

52.      Dopóki zainteresowana osoba zamieszkuje na terytorium Unii przez większą część tego dwunastomiesięcznego okresu, wspomniana okoliczność nie powinna stwarzać trudności w odniesieniu do stosowania dyrektywy 2003/109, gdyż jest oczywiste, że przesłanki z art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy nie są spełnione. Powstaje natomiast pytanie, jak postąpić w sytuacji, w której pobyt zainteresowanej osoby jest sporadyczny i ogranicza się do krótkich okresów w ciągu roku.

53.      Moim zdaniem nawet taka sporadyczna i krótkotrwała obecność na terytorium Unii powinna wykluczać możliwość utraty statusu rezydenta długoterminowego, pod warunkiem że można w sposób pewny ustalić, iż dana osoba nadal ma „trwałą więź” z tym państwem w rozumieniu motywu 6 dyrektywy 2003/109. Innymi słowy, obywatel państwa trzeciego posiadający status rezydenta długoterminowego powinien wykazać wystarczająco ścisłą „więź integracyjną” z przyjmującym państwem członkowskim. W przypadku niespełnienia wspomnianego warunku zastosowanie ma moim zdaniem ogólna zasada(27) prowadząca do utraty statusu rezydenta długoterminowego(28).

54.      Ponieważ art. 4 w związku z art. 8 dyrektywy 2003/109 przewiduje przyznanie prawa stałego pobytu pod warunkiem przedstawienia przez obywatela państwa trzeciego, zgodnie z art. 5 tej dyrektywy, dowodu spełnienia warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego, uważam za logiczne i sprawiedliwe stwierdzenie, że przed wydaniem decyzji o cofnięciu tego statusu danej osoby do władz krajowych należy z kolei zbadanie wszystkich istotnych okoliczności w odniesieniu do każdego poszczególnego przypadku i, w razie potrzeby, udowodnienie braku takiej więzi. Przeniesienie na władze krajowe ciężaru dowodu w odniesieniu do istnienia okoliczności faktycznych w konkretnym przypadku, mogących uzasadniać zastosowanie art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109, wydaje mi się konieczne dla zachowania skuteczności wyżej wymienionych przepisów nadających szczególny status prawny rezydentom długoterminowym.

55.      Takie rozwiązanie pozwoli moim zdaniem zagwarantować, że status rezydenta długoterminowego nie zostanie wykorzystany do celów innych niż przewidziane przez prawodawcę Unii. W szczególności należy przeciwdziałać sytuacjom, w których ów status jest wykorzystywany w sposób prowadzący do nadużyć, przejawiających się między innymi w możliwości wyboru sądu krajowego w celu uzyskania korzystniejszej sytuacji prawnej (forum shopping), uzyskania świadczeń socjalnych, ułatwienia nielegalnej działalności itp.(29). Mając na uwadze, że dyrektywa 2003/109 jest skierowana do państw członkowskich, które powinny dokonać jej transpozycji do swoich wewnętrznych porządków prawnych, państwa członkowskie odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu realizacji jej celów.

56.      W szczególności wymóg obecności na terytorium Unii, który wynika z art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109, wskazuje na to, że obywatele państw trzecich będący rezydentami długoterminowymi, którzy chcą zachować ten status na stałe, powinni utrzymać z danym państwem członkowskim „prawdziwą”, a nie tylko „formalną” więź.

57.      W tym względzie należy jednak wyjaśnić, że nie można ustanowić nadmiernie surowych wymogów w odniesieniu do istnienia takich wystarczająco ścisłych i autentycznych więzi integracyjnych, ponieważ „zakorzenienie się” obywatela państwa trzeciego w danym państwie członkowskim było już przedmiotem szczegółowej oceny dokonanej przez organy krajowe w ramach procedury umożliwiającej nabycie statusu rezydenta długoterminowego. Ponadto wydaje mi się, że nałożenie nadmiernie surowych wymogów stworzyłoby przeszkodę dla realizacji celu zbliżenia statusu prawnego obywateli państw trzecich do statusu obywateli państw członkowskich(30).

58.      Jak już bowiem zostało wskazane w niniejszej opinii, zbyt szeroka interpretacja warunków regulujących cofnięcie lub utratę statusu rezydenta długoterminowego mogłaby zniweczyć cel polegający na zapewnieniu integracji obywateli państw trzecich. Zaproponowane w niniejszej opinii rozwiązanie dotyczy wyłącznie przypadków, w których zachowanie rzeczonego statusu prawnego nie wydaje się już uzasadnione z tego powodu, że nie przyczynia się ono do zapewnienia spójności gospodarczej i społecznej, którą chce osiągnąć prawodawca Unii.

59.      Zważywszy na to, że ocena więzi integracyjnej może w praktyce okazać się bardzo skomplikowana, proponuję dostarczenie sądowi odsyłającemu kilku wskazówek w postaci kryteriów wskazujących na zamiar uczestniczenia przez obywatela państwa trzeciego w życiu gospodarczym i społecznym przyjmującego państwa członkowskiego. Właściwe organy krajowe mogłyby wykorzystać ten wykaz kryteriów przy wykonywaniu przysługującego im zakresu uznania. Wspomniany wykaz kryteriów, który będzie uzupełniany w miarę rozwoju orzecznictwa, należałoby rozumieć tylko jako przykładowyniewyczerpujący. W związku z tym, że wszelka integracja w społeczeństwie opiera się na czynnikach terytorialnych, czasowych i jakościowych(31) uważam, iż wykaz ten powinien składać się z kryteriów należących do rzeczonych kategorii.

60.      Chociaż na pierwszy rzut oka art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109 opiera się na kryterium „terytorialnym”, wydaje mi się, że niezbędne jest dokonanie wykładni pojęcia „nieobecności” w sposób, który będzie lepiej odpowiadał na wymagania takiego globalnego społeczeństwa, jak obecne. Zwykła obecność „fizyczna” na terytorium Unii może okazać się myląca, jeżeli dana osoba nie jest rzeczywiście zintegrowana ze społeczeństwem. Nie można zapomnieć w tym kontekście, że integracja danej osoby z obcym społeczeństwem jest złożonym procesem akulturacji, którego kluczowym elementem, zgodnie z założeniami, na których oparte są Wspólne podstawowe zasady dotyczące polityki integracji imigrantów przyjęte przez Radę w 2004 r. i potwierdzone przez tak zwany program sztokholmski(32), jest interakcja, intensyfikowanie kontaktów pomiędzy imigrantami i obywatelami danego państwa członkowskiego i promowanie dialogu między kulturami.

61.      I odwrotnie, względnie krótki pobyt osoby mającej liczne i głębokie powiązania osobiste lub zawodowe, powstałe w opisanym powyżej procesie integracji, może wystarczyć, aby nie utracić statusu rezydenta długoterminowego. Na organach krajowych spoczywa obowiązek zbadania okoliczności konkretnego przypadku w świetle zaproponowanych poniżej kryteriów.

c)      Przykładowy i niewyczerpujący wykaz kryteriów wskazujących na istnienie autentycznego powiązania z Unią

62.      Na pierwszym etapie organy krajowe mają obowiązek określenia czasu trwania nieobecności na terytorium Unii z uwzględnieniem ewentualnych pobytów, które mogą przerwać tę nieobecność, w tym pobytów krótkoterminowych. Ściślej rzecz ujmując, takie elementy jak relacja pomiędzy okresami obecności i nieobecności, łączna długość i częstotliwość tych nieobecności, a także powody opuszczenia przyjmującego państwa członkowskiego przez posiadacza statusu rezydenta długoterminowego, mogą dostarczyć pierwszych wskazówek na temat stopnia jego zintegrowania.

63.      Należy mianowicie sprawdzić, czy rozpatrywane okresy nieobecności nie powodują przeniesienia do innego państwa członkowskiego głównego ośrodka osobistych, rodzinnych i zawodowych interesów zainteresowanego(33). Powyższe należy w zasadzie wykluczyć w przypadku pobytów za granicą uzasadnionych względami szczególnymi lub wyjątkowymi o charakterze tymczasowym, analogicznie do przypadków wymienionych w art. 4 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2003/109, których państwa członkowskie mogą nie uwzględniać jako okresów „nieobecności” przy obliczaniu „nieprzerwanego” pięcioletniego okresu pobytu na ich terytorium, będącego jednym z ustawowych warunków uzyskania statusu rezydenta długoterminowego. Powodem pobytu za granicą o charakterze tymczasowym mogą być na przykład wyjazdy wakacyjne lub wyjazdy służbowe o podobnej długości, a także pobyty w celu sprawowania tymczasowej pieczy nad krewnymi, w celu odbycia służby wojskowej lub pobyty w czasie nauki szkolnej lub kształcenia zawodowego, które są tylko ograniczone czasowo, ale z pewnością nie takie, które przenoszą kształcenie w całości za granicę. W celu określenia wystarczająco bliskich i autentycznych więzi z przyjmującym państwem członkowskim niezbędne będą jednak dodatkowe wskazówki(34).

64.      Poza fizyczną obecnością samej osoby, która to obecność ze wskazanych powodów może być wyłącznie punktem wyjścia dla bardziej szczegółowej oceny okoliczności konkretnego przypadku, uważam, że przydatna może okazać się obecność majątku w postaci rachunków bankowych, prywatnej własności nieruchomości lub przedsiębiorstw w państwach członkowskich(35). Inwestycje finansowe mogą bowiem wskazywać na pewne związki z gospodarką danego państwa, jak również na osobiste zainteresowanie uczestniczeniem w jej rozwoju.

65.      Ponadto nie można wykluczyć, że spędzenie znacznej części swojego życia na terytorium Unii i zaznajomienie się z tradycjami, zwyczajami i językiem przyjmującego państwa członkowskiego pozwoli obywatelowi państwa trzeciego nawiązać więzi rodzinne z obywatelami Unii, na przykład wskutek zawarcia związku małżeńskiego, w którym mogą urodzić się dzieci. Ten rodzaj pokrewieństwa z członkami lokalnej populacji może mieć szczególne znaczenie przy ocenie dokonywanej przez organy krajowe.

66.      To samo dotyczy relacji zawodowych, na przykład w postaci stosunków handlowych lub kontaktów naukowych, które powstały z biegiem czasu. Prowadzenie działalności gospodarczej jest z pewnością związane z tym kryterium(36), do którego dyrektywa 2003/109 zdaje się przywiązywać szczególne znaczenie, ponieważ, po pierwsze, jej art. 5 ust. 1 lit. a) wymaga posiadania przez obywatela państwa trzeciego stałych i regularnych dochodów wystarczających do utrzymania danej osoby i członków jej rodziny bez konieczności korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego, zaś po drugie, jej art. 11 ust. 1 lit. a) i c) gwarantuje równe traktowanie pod względem dostępu do rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim, a także uznawania dyplomów zawodowych, świadectw i innych kwalifikacji, zgodnie z odpowiednimi procedurami krajowymi. Wszystkie te działania mają oczywiście na celu wspieranie rozwoju zawodowego obywatela państwa trzeciego w Unii z korzyścią dla niego i całego społeczeństwa.

67.      Ponadto, skoro celem dyrektywy 2003/109 jest wspieranie spójności gospodarczej i społecznej, wydaje mi się, że nie należy lekceważyć zaangażowania społecznego danej osoby w przyjmującym państwie członkowskim. Status aktywnego członka partii politycznej, organizacji społecznych prowadzących działalność charytatywną czy organizacji obywatelskich, a także działalność wolontariacka mogą wskazywać na prawdziwe związanie z lokalną społecznością, w której dana osoba żyje.

68.      Podobnie istnienie obowiązku podatkowego, który może być związany z istnieniem składników majątkowych lub wykonywaniem działalności gospodarczej w przyjmującym państwie członkowskim, moim zdaniem może wskazywać na zamiar przyjęcia na siebie przez obywatela państwa trzeciego, który nabył status rezydenta długoterminowego, obowiązków wobec społeczeństwa i przyczyniania się do jego rozwoju(37).

69.      Wydaje mi się wreszcie, że należałoby również uwzględnić niezgodne z prawem działania posiadacza statusu rezydenta długoterminowego, które jako kryterium „negatywne” mogłyby tym samym wskazywać na brak związków lub, przynajmniej, na postawę przeciwną integracji w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego(38). W świetle zasady proporcjonalności konieczne jest jednak, aby w ramach oceny konkretnego przypadku należycie uwzględnić zarówno wagę, jak i charakter danego naruszenia. W związku z tym, nawet jeśli uprzednia karalność może wpływać na decyzję dotyczącą cofnięcia lub utraty statusu rezydenta długoterminowego, konieczna jest ogólna analiza sytuacji posiadacza statusu rezydenta długoterminowego.

70.      Chciałbym jednak podkreślić, że możliwości zastosowania tego kryterium „negatywnego” nie należy w ogóle interpretować w ten sposób, że organy krajowe będą zwolnione z wymogu stosowania przepisów art. 6 i 12 dyrektywy 2003/109. Przeciwnie, wspomniane przepisy zachowują ważność w swoich odpowiednich zakresach stosowania, a mianowicie przy wykonywaniu uprawnienia do odmowy przyznania statusu rezydenta długoterminowego oraz do podjęcia decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Korzystanie z tych uprawnień jest uzależnione od pewnych warunków, które Trybunał niedawno przypomniał w wyroku UQ i SI (Rezydenci długoterminowi)(39).

71.      Ponieważ rozwiązanie zaproponowane w niniejszej opinii charakteryzuje się pewną dozą elastyczności, która uwzględnia okoliczności konkretnego przypadku, umożliwiając organom krajowym ewentualne stwierdzenie po przeprowadzeniu całościowej oceny wszystkich istotnych okoliczności konkretnej sytuacji danego obywatela państwa trzeciego, że nawet krótki pobyt wyklucza utratę statusu rezydenta długoterminowego, należy stwierdzić, że sprzeciwia się ono uregulowaniu krajowemu, takiemu jak będące przedmiotem niniejszej sprawy, które przewiduje utratę rzeczonego statusu w przypadku braku zarejestrowanego lub faktycznego miejsca zamieszkania posiadacza tego statusu na terytorium Unii.

72.      Powyższe stwierdzenie skutkuje tym, że organy krajowe odpowiedzialne za przeprowadzenie tej całościowej oceny nie mogą zgodnie z prawem stwierdzić braku istnienia rzeczywistej więzi z Unią tylko z tego powodu, że dana osoba nie spełnia tego warunku. Organy krajowe powinny raczej uwzględnić szeroki wachlarz istotnych kryteriów, które zostały wymienione przykładowo w poprzednich punktach niniejszej opinii. Nie wydaje mi się, że zarejestrowane lub faktyczne miejsce zamieszkania może samo w sobie służyć jako wskaźnik stopnia integracji obywatela państwa trzeciego w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego. Z orzecznictwa Trybunału dotyczącego dyrektywy 2004/38 wyraźnie wynika, że integrację danej osoby można oceniać wyłącznie na podstawie poszczególnych kryteriów, wśród których szczególne znaczenie mają czynniki społeczne i kulturalne(40). Ze względów wskazanych w niniejszej opinii, to znaczy celu określonego przez prawodawcę polegającego na zbliżeniu praw tych obywateli do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej(41), uważam, że powyższe rozważania powinny wpłynąć na wykładnię dyrektywy 2003/109.

73.      Podsumowując, można stwierdzić, że zaproponowane przeze mnie rozwiązanie opiera się na wykładni art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2003/109, która w pełni uwzględnia brzmienie tego przepisu, a także cele regulacji, której stanowi on część, oraz jego kontekst prawny, zgodnie z metodologią przyjętą w orzecznictwie Trybunału. Jestem przekonany, że jedyne elastyczne podejście, takie jak to przedstawione przeze mnie, które opiera się na swobodzie uznania organów krajowych, przy jednoczesnym dostarczeniu istotnych kryteriów, które pozwalają im na przeprowadzenie oceny prawdziwej więzi z Unią, może zapewnić odpowiednią analizę różnorodnych okoliczności, z którymi mają na co dzień do czynienia.

VI.    Wnioski

74.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Verwaltungsgericht Wien (sąd administracyjny w Wiedniu, Austria) odpowiedział następująco:

–        Artykuł 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/51/UE z dnia 11 maja 2011 r., należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują utratę statusu obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym, jeżeli posiadacz rzeczonego statusu nie ma zarejestrowanego lub faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium Unii.

–        Wspomniany przepis należy również interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego będący rezydentem długoterminowym ma miejsce zwykłe pobytu poza terytorium Unii, właściwym organom krajowym przysługuje pewien margines uznania w celu oceny, czy krótki pobyt na terytorium Unii w trakcie okresu 12 kolejnych miesięcy wyklucza możliwość utraty przez obywatela państwa trzeciego statusu rezydenta długoterminowego zgodnie z tym przepisem. Państwa członkowskie mogą w szczególności uznać na gruncie dyrektywy 2003/109, zmienionej dyrektywą 2011/51, że krótkie pobyty wykluczają możliwość utraty rzeczonego statusu, tylko wtedy, gdy obywatel państwa trzeciego ponadto utrzymał podczas swojej nieobecności rzeczywiste więzi z Unią.

–        W celu ustalenia takich rzeczywistych więzi z Unią należy uwzględnić wszystkie istotne aspekty konkretnej sytuacji obywatela państwa trzeciego, w szczególności łączną długość i częstotliwość tych nieobecności, powody opuszczenia przyjmującego państwa członkowskiego, istnienie składników majątkowych, a także więzi rodzinnych, relacji zawodowych, zobowiązań społecznych i podatkowych w rzeczonym państwie członkowskim.


1      Język oryginału: francuski.


2      Dz.U. 2004, L 16, s. 44.


3      Dz.U. 2011, L 132, s. 1.


4      BGBl. I, 100/2005.


5      S. Iglésias Sánchez, Free movement of third country national in the European Union? Main features, deficiencies and challenges of the new mobility rights in the area of freedom security and justice, European Law Journal, vol. 15, no 6, s. 798, 799, wyjaśnia, że na uznanie prawa obywateli państw trzecich do przemieszczania się miały wpływ dwa ściśle ze sobą powiązane względy, a mianowicie wspieranie integracji społecznej oraz przyciąganie wykwalifikowanych pracowników z zamiarem konkurowania ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki i Kanadą.


6      L. Halleskov, The Long-Term Residents Directive: a fulfillment of the Tampere objective of near-equality, European Journal of Migration and Law, vol. 7, no 2, 2005, s. 200.


7      C. Balleix, La politique migratoire de l’Union européenne, Paris 2013, s. 218.


8      Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 października 2012 r., Singh (C‑502/10, EU:C:2012:636, pkt 42).


9      Zobacz przykładowo wersje: angielska („absence”), bułgarska („отсъствие”), duńska („fraværende”), estońska („äraolek”), hiszpańska („ausencia”), francuska („absence”), grecka („απουσία”), polska („nieobecność’), szwedzka („bortovaro”) i włoska („assenza”).


10      Zobacz tytułem przykładu wersja niemiecka („aufgehalten”) i niderlandzka („verblijven”). Jednakże obie wspomniane wersje językowe art. 9 ust. 2 tej dyrektywy, który przewiduje możliwość odstępstwa od ust. 1, posługują się również wyrażeniami równoważnymi pojęciu nieobecności, a mianowicie odpowiednio „Abwesenheit” i „afwezigheid”.


11      Zobacz w tym względzie K. Lenaerts, J.A. Gutiérrez-Fons, Les méthodes d’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne, Bruxelles 2020.


12      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 84); z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, pkt 32).


13      Zobacz wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r., Komisja/Niderlandy (C‑508/10, EU:C:2012:243, pkt 68); opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Singh (C‑502/10, EU:C:2012:294, pkt 29, 35), w której rzecznik generalny uznał, że rozpatrywane przepisy należy interpretować w ten sposób, iż państwa z chwilą spełnienia warunków uzyskania rzeczonego statusu członkowskie mają obowiązek jego przyznania.


14      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 8 listopada 2012 r., Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, pkt 45–48). Jak wskazuje S. Peers, EU Justice and Home Affairs Law, volume I: EU Immigration and Asylum Law, wyd. 4, Oxford 2016, s. 425, przyznanie statusu rezydenta długoterminowego nie następuje automatycznie, gdyż wymaga złożenia przez zainteresowanego stosownego wniosku do właściwych organów krajowych.


15      Zobacz pkt 27 niniejszej opinii.


16      D. Thym, Long Term Residents Directive 2003/109/EC, w: EU Immigration and Asylum Law. A Commentary, München, Oxford, Portland, OR, Baden-Baden 2016, s. 473, pkt 1, zwraca uwagę, że dyrektywa 2003/109 wyczerpująco harmonizuje warunki uzyskania i cofnięcia (lub utraty) statusu rezydenta długoterminowego. Z tego względu jeżeli obywatel państwa trzeciego nabył wspomniany status, ma on prawo go zachować, nawet jeśli przestał później spełniać warunki określone w art. 5 i 6 dyrektywy 2003/109. Podobnie cofnięcie (lub utrata) rzeczonego statusu może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 9 tej dyrektywy.


17      Zobacz podobnie S. Boelaert-Suominen, Non-EU nationals and Council Directive 2003/109/EC on the status of third-country nationals who are long-term residents: Five paces forward and possibly three paces back, w: Common Market Law Review, vol. 42, nr 4, 2005, s. 1025.


18      Wyrok z dnia 18 października 2012 r. (C‑502/10, EU:C:2012:636, pkt 46). Wyróżnienie własne.


19      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, pkt 30), w którym Trybunał zauważył, że warunek zamieszkania jest nieodzownym warunkiem przyznania statusu rezydenta długoterminowego.


20      Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77).


21      Wyrok z dnia 3 października 2019 r., X (rezydenci długoterminowi – stałe, regularne i wystarczająceśrodki) (C‑302/18, EU:C:2019:830, pkt 32 i nast.).


22      Wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. (C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 59). Wyróżnienie własne.


23      Zobacz art. 10 ust. 1 lit. a) wniosku w sprawie dyrektywy Rady dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, COM(2001) 127 wersja ostateczna (Dz.U. 2001, C 240 E, s. 79) [tłumaczenie nieoficjalne].


24      Zobacz pkt 24 niniejszej opinii.


25      D. Thym, Long Term Residents Directive 2003/109/EC, op.cit., s. 474, pkt 6, interpretuje ten przepis w ten sposób, że powoduje on „automatyczną” utratę statusu rezydenta długoterminowego.


26      Zobacz w tym względzie sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrażania dyrektywy [2003/109] [COM(2019) 161 final, s. 6], z którego wynika, że Austria skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 9 ust. 2 dyrektywy 2003/109, ustalając, że nieobecność na terytorium Unii przez 12 kolejnych miesięcy zasadniczo pociąga za sobą utratę tego statusu, i jednocześnie przewidując możliwość zezwolenia na dłuższą nieobecność z powodów szczególnie zasługujących na uwzględnienie.


27      Zobacz pkt 49 niniejszej opinii.


28      Zobacz w tym względzie D. Thym, Long Term Residents Directive 2003/109/EC, op.cit., s. 475, pkt 7, który uważa, że w świetle celu dyrektywy 2003/1009 polegającego na wspieraniu integracji obywateli państw trzecich i zapewnieniu ich „zakorzenienia się” w przyjmującym państwie członkowskim krótkotrwałe pobyty nie powinny co do zasady przerywać tego dwunastomiesięcznego okresu. Autor opowiada się natomiast za mniej „formalistycznym” podejściem, jeżeli indywidualna ocena sytuacji, w której znajduje się dana osoba, uzasadnia decyzję o zachowaniu statusu rezydenta długoterminowego.


29      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 14 marca 2019 r., Y.Z. i in. (Oszustwo przy łączeniu rodziny) (C‑557/17, EU:C:2019:203, pkt 64), dotyczący cofnięcia statusu rezydenta długoterminowego opierającego się na oszustwie.


30      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r., Komisja/Niderlandy (C‑508/10, EU:C:2012:243, pkt 65), w którym Trybunał wskazał, że uprawnienia dyskrecjonalne przyznane państwom członkowskim na mocy dyrektywy 2003/109 w odniesieniu do opłat wymaganych od obywateli państw członkowskich i od członków ich rodzin za wydanie dokumentów i zezwoleń pobytowych nie są nieograniczone. Nawiązując do swojego orzecznictwa, Trybunał przypomniał, że państwa członkowskie nie mogą stosować uregulowania krajowego mogącego zagrażać realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę, a tym samym pozbawiać ją skuteczności.


31      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 64), w którym Trybunał stwierdził w odniesieniu do wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, że „idea integracji, która leży u podstaw nabycia prawa stałego pobytu […], nie opiera się tylko na aspektach terytorialnych i czasowych, lecz także na czynnikach natury jakościowej, dotyczących stopnia zintegrowania z przyjmującym państwem członkowskim”. Wyróżnienie własne.


32      Program sztokholmski – otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli (Dz.U. 2010, C 115, s. 1). Zobacz komunikat prasowy Rady z dnia 19 listopada 2004 r. (dokument Rady nr 14615/04) oraz notatka z dnia 2 grudnia 2009 r. (dokument Rady nr 17024/09), a także komunikat Komisji z dnia 1 września 2005 r. „Wspólna agenda na rzecz integracji. Ramy integracji obywateli państw trzecich w Unii Europejskiej” [COM(2005) 389 wersja ostateczna].


33      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 33), dotyczący wykładni art. 28 ust. 3 dyrektywy 2004/38. Przepis ten przyznaje obywatelowi Unii zwiększoną ochronę przed decyzjami o wydaleniu z przyjmującego państwa członkowskiego, jeżeli obywatel Unii zamieszkiwał w tym państwie członkowskim przez dziesięć lat poprzedzających decyzję o wydaleniu. Zważywszy, że wspomniany przepis nie wskazuje, w jakim stopniu nieobecność na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego uniemożliwia skorzystanie przez daną osobę z przewidzianej w tym przepisie zwiększonej ochrony, do Trybunału należy dostarczenie stosownych kryteriów organom krajowym.


34      Zobacz w tym kontekście opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie P i S (C‑579/13, EU:C:2015:39, pkt 92), w której ten ostatni odnosi się do sieci więzi łączących osobę z danym otoczeniem, która żyje w nim od dłuższego czasu, a które umożliwiają jej integrację. Rzecznik generalny wymienia więzi integracyjne związane „z małżeństwem lub rodziną, życiem w sąsiedztwie, wykonywanym zawodem, praktykowanym hobby, działalnością w organizacjach pozarządowych”.


35      Zobacz analogicznie opinia rzecznika generalnego E. Tancheva w sprawie Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:13, pkt 85), zgodnie z którą „miejsce zamieszkania/siedziby powoda” jest jednym z kryteriów branych pod uwagę dla celów określenia jurysdykcji w zakresie prawa procesowego w sprawach cywilnych.


36      Zobacz w tym kontekście opinia rzecznika generalnego G. Hogana w sprawie Land Oberösterreich (dodatek mieszkaniowy) (C‑94/20, EU:C:2021:155, pkt 75), która podkreśla znaczenie nauki języków obcych jako sposobu zapewniającego dostęp obywateli państw trzecich do rynku pracy i kształcenia zawodowego.


37      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Kieback (C‑9/14, EU:C:2015:406, pkt 22), w którym Trybunał wspomina o „miejscu, w którym znajduje się ośrodek interesów osobistych i majątkowych [podatnika]”, jako kryterium oceny jego zdolności płatniczej, którym jest co do zasady „miejsce jego stałego zamieszkania”.


38      Zobacz w tym względzie opinia rzecznik generalnej V. Trstenjak w sprawie Dias (C‑325/09, EU:C:2011:86, pkt 106), w której rzecznik generalna utrzymuje odnośnie do wykładni art. 16 dyrektywy 2004/38, że niezgodne z prawem zachowanie obywatela Unii może osłabiać jego integrację w przyjmującym państwie członkowskim w wymiarze jakościowym.


39      Wyroku z dnia 3 września 2020 r. (C‑503/19 i C‑592/19, EU:C:2020:629, pkt 43).


40      Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 26).


41      Zobacz pkt 40 niniejszej opinii.