OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GERARDA HOGANA
przedstawiona w dniu 30 września 2021 r.(1)
Sprawa C‑247/20
VI
przeciwko
Commissioners for Her Majesty’s Revenue & Customs
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (sąd apelacyjny ds. zabezpieczenia społecznego (Irlandia Północna), Zjednoczone Królestwo)]
Odesłanie prejudycjalne – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 7 ust. 1 lit. b) i art. 16 – Dziecko będące obywatelem państwa członkowskiego przebywające w innym państwie członkowskim – Aktywna zawodowo matka pochodząca z państwa trzeciego, która posiada wystarczające zasoby – Pochodne prawo pobytu matki w przyjmującym państwie członkowskim – Uprawnienie do ulgi podatkowej na dziecko i dodatków rodzinnych (zasiłku na dziecko) – Przesłanka posiadania „pełnego ubezpieczenia zdrowotnego”
I. Wprowadzenie
1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 7 i 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG(2).
2. Rzeczony wniosek został złożony w ramach postępowania między VI a Her Majesty’s Revenue & Customs (organem podatkowym i celnym, Zjednoczone Królestwo; zwanym dalej „HMRC”), które dotyczy prawa wnoszącej odwołanie do pobytu w Zjednoczonym Królestwie w okresach od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 20 sierpnia 2006 r. i od dnia 18 sierpnia 2014 r. do dnia 25 września 2016 r. oraz uprawnienia do otrzymania, za te okresy, ulgi podatkowej na dziecko i zasiłku na dziecko.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2004/38
3. Motywy 10 i 18 dyrektywy 2004/38 przewidują:
„(10) Osoby korzystające z prawa pobytu nie powinny jednak stanowić nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim w trakcie początkowego okresu pobytu. Zatem korzystanie z prawa pobytu dla obywateli Unii i członków ich rodzin w okresach przekraczających trzy miesiące powinno podlegać określonym warunkom.
[…]
(18) Aby prawo do stałego pobytu stanowiło rzeczywisty mechanizm integracji w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego, w którym obywatel Unii zamieszkuje, nie powinno ono podlegać żadnym warunkom od momentu, kiedy zostało przyznane”.
4. Prawo pobytu jest uregulowane w rozdziale III dyrektywy 2004/38, zatytułowanym „Prawo pobytu”. Znajdujący się w tym rozdziale art. 7 dotyczy prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące. Ma on następujące brzmienie:
„1. Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:
a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim; lub
b) posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim; lub
[…]
d) są członkami rodziny towarzyszącymi lub dołączającymi do obywatela Unii, który spełnia warunki określone w lit. a), b) lub c).
2. Prawo pobytu przewidziane w ust. 1 rozciąga się na członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, towarzyszących lub dołączających do obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, o ile tacy obywatele Unii spełniają warunki określone w ust. 1 lit. a), b) lub c).
[…]”.
5. Zgodnie z art. 8 ust. 4 dyrektywy 2004/38 „[p]aństwa członkowskie nie mogą ustanowić określonej kwoty, którą uznają za »wystarczające środki«, lecz muszą uwzględnić osobistą sytuację danej osoby. We wszystkich przypadkach kwota ta nie powinna być wyższa niż próg, poniżej którego obywatele przyjmującego państwa członkowskiego kwalifikują się do pomocy społecznej, lub – jeżeli to kryterium nie ma zastosowania – wyższa niż minimalna renta z tytułu zabezpieczenia społecznego wypłacana przez przyjmujące państwo członkowskie”.
6. W tym samym rozdziale III znajduje się art. 12, zatytułowany „Zachowanie prawa pobytu przez członków rodziny w przypadku śmierci lub wyjazdu obywatela Unii”, który stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla akapitu drugiego, śmierć lub wyjazd obywatela Unii z przyjmującego państwa członkowskiego nie naruszają prawa pobytu członków jego/jej rodziny, którzy są obywatelami jednego z państw członkowskich.
Przed nabyciem prawa stałego pobytu, osoby zainteresowane muszą spełnić warunki ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. a), b), c) lub d).
2. Bez uszczerbku dla akapitu drugiego, śmierć obywatela Unii nie prowadzi do utraty prawa pobytu przez członków jego/jej rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, i którzy zamieszkiwali w przyjmującym państwie członkowskim jako członkowie rodziny przez okres nie krótszy niż jeden rok, przed śmiercią obywatela Unii.
Przed nabyciem prawa stałego pobytu przez zainteresowane osoby, ich prawo pobytu podlega wymogowi możliwości wykazania, że są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek, lub posiadają wystarczające środki dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim przez okres pobytu oraz są objęci ogólnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim, lub są członkami rodziny, już ustanowionej w przyjmującym państwie członkowskim, osoby, która spełnia te wymagania. »Wystarczające środki« zostały zdefiniowane w art. 8 ust. 4.
Członkowie rodziny, o których mowa, zachowują prawo pobytu wyłącznie na indywidualnej podstawie.
[…]”.
7. W tym samym rozdziale III dyrektywy 2004/38 znajduje się art. 14 ust. 2 akapit pierwszy, który ma następujące brzmienie:
„Obywatele Unii i członkowie ich rodziny posiadają prawo pobytu przewidziane w art. 7, 12 i 13 tak długo, dopóki spełniają warunki w nich określone”.
8. W rozdziale IV, zatytułowanym „Prawo stałego pobytu”, znajduje się art. 16, który stanowi:
„1. Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.
2. Ustęp 1 stosuje się również do członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i legalnie zamieszkiwali wraz z obywatelem Unii w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat.
[…]”.
2. Rozporządzenie nr 492/2011
9. W uzupełnieniu dyrektywy 2004/38 prawodawca Unii przyjął również środek dotyczący konkretnie swobodnego przepływu pracowników, mianowicie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii(3).
10. Zgodnie z art. 10 akapit pierwszy rozporządzenia nr 492/2011 „[d]zieci obywatela państwa członkowskiego, który jest lub był zatrudniony na terytorium innego państwa członkowskiego, mają dostęp do powszechnego systemu kształcenia, nauki zawodu oraz szkolenia zawodowego na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa, jeżeli dzieci te mieszkają na jego terytorium”.
B. Prawo Zjednoczonego Królestwa
11. Środkiem transpozycji dyrektywy 2004/38 do prawa Zjednoczonego Królestwa było Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (rozporządzenie w sprawie imigracji (Europejski Obszar Gospodarczy) z 2006 r.; zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie imigracji z 2006 r.”), które następnie skonsolidowano Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (rozporządzeniem w sprawie imigracji (Europejski Obszar Gospodarczy) z 2016 r.; zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie imigracji z 2016 r.”).
12. W art. 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r. zdefiniowano poszczególne kategorie obywateli Unii, o których mowa w art. 7 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy 2004/38, mianowicie odpowiednio kategorie „pracowników najemnych”, „osób pracujących na własny rachunek”, „osób samowystarczalnych” i „osób pobierających naukę”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r. „osoba samowystarczalna” to:
„osoba, która posiada:
(i) wystarczające zasoby, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej Zjednoczonego Królestwa w okresie swojego pobytu; oraz
(ii) pełne ubezpieczenie zdrowotne w Zjednoczonym Królestwie”.
13. Artykuł 4 ust. 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r. stanowi, że „warunek posiadania przez osobę pobierającą naukę lub osobę samowystarczalną pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w Zjednoczonym Królestwie jest spełniony tylko wtedy, gdy takim ubezpieczeniem objęta jest zarówno osoba pobierająca naukę lub osoba samowystarczalna, jak i wszyscy odpowiedni członkowie jej rodziny”.
14. Artykuł 15 rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r. jest zatytułowany „Prawo stałego pobytu”. Ma on następujące brzmienie:
„1. Następujące osoby nabywają prawo stałego pobytu w Zjednoczonym Królestwie:
a) obywatel EOG, który zamieszkuje w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem przez nieprzerwany okres pięciu lat;
b) członek rodziny obywatela EOG, który nie jest obywatelem EOG, lecz który zamieszkuje w Zjednoczonym Królestwie wraz z obywatelem EOG zgodnie z niniejszym rozporządzeniem przez nieprzerwany okres pięciu lat;
[…]”.
15. Artykuł 16 rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r. jest zatytułowany „Pochodne prawo pobytu”. Odpowiada on regulacji zawartej w art. 15a rozporządzenia w sprawie imigracji z 2006 r. i stanowi:
„1. Osobie przysługuje pochodne prawo pobytu w każdym okresie, w którym ta osoba:
a) nie należy do kręgu osób wyłączonych; oraz
b) spełnia wszystkie kryteria określone w co najmniej jednym z poniższych ust. 2–6.
2. Kryteria określone w niniejszym ustępie są następujące:
a) ta osoba sprawuje faktycznie pieczę nad obywatelem EOG; oraz
b) obywatel EOG:
(i) nie ukończył 18. roku życia;
(ii) zamieszkuje w Zjednoczonym Królestwie jako osoba samowystarczalna; oraz
(iii) nie byłby w stanie pozostać w Zjednoczonym Królestwie, gdyby ta osoba opuściła Zjednoczone Królestwo na czas nieokreślony.
[…]”.
III. Okoliczności sporu w postępowaniu głównym
16. Sąd odsyłający opisał okoliczności faktyczne w sposób wyjątkowo lakoniczny.
17. Niemniej jednak z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym można wywnioskować, że VI jest obywatelką pakistańską zamieszkującą w Irlandii Północnej (Zjednoczone Królestwo), gdzie w 2004 r. urodził się jej syn. Jej dziecko jest obywatelem irlandzkim na mocy postanowień art. 2 konstytucji Irlandii obowiązujących w chwili jego urodzenia. Te postanowienia (które w międzyczasie zostały w znacznym stopniu zmienione) przewidywały, że osoba urodzona na wyspie Irlandia jest obywatelem irlandzkim od chwili urodzenia.
18. Wydaje się również, że strony postępowania głównego zgadzają się co do tego, iż – przynajmniej w okresie od dnia 17 sierpnia 2006 r. do dnia 16 sierpnia 2014 r. – VI i członkom jej rodziny przysługiwało prawo pobytu do celów świadczeń, gdy VI posiadała pełne ubezpieczenie zdrowotne dla siebie i swojej rodziny.
19. Pochodne prawo pobytu przysługiwało jej zgodnie z art. 15a ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie imigracji z 2006 r. jako osobie sprawującej faktycznie pieczę nad dzieckiem będącym obywatelem EOG, które posiada wystarczające zasoby.
20. Strony nie pozostają także w sporze co do tego, że syn VI nabył prawo stałego pobytu w Zjednoczonym Królestwie wskutek legalnego zamieszkiwania w Zjednoczonym Królestwie przez nieprzerwany okres pięciu lat.
21. Strony postępowania głównego zapatrują się natomiast odmiennie na kwestię przysługującego VI uprawnienia – w odniesieniu do okresów od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 20 sierpnia 2006 r. i od dnia 18 sierpnia 2014 r. do dnia 25 września 2016 r. – do ulgi podatkowej na dziecko i zasiłku na dziecko.
22. Zdaniem HMRC takie prawo nie istnieje, ponieważ VI nie posiadała pełnego ubezpieczenia zdrowotnego przez całe te okresy. W związku z tym nie przysługiwało jej, w odniesieniu do tych okresów, ani uprawnienie do ulgi podatkowej na dziecko, ani uprawnienie do zasiłku na dziecko. HMRC przyznaje jednak obecnie, że kwota nadpłaty nie może zostać pobrana od VI, ponieważ nie przedstawiła ona wprowadzających w błąd informacji ani nie zataiła istotnych faktów.
23. Dwie powiązane ze sobą sprawy zawisłe przed sądem krajowym zostały przez ten sąd połączone na potrzeby rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ dotyczą one tego samego przedmiotu, mianowicie prawa pobytu VI w Zjednoczonym Królestwie w odnośnych okresach.
IV. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem
24. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 kwietnia 2020 r., Social Security Appeal Tribunal (sąd apelacyjny ds. zabezpieczenia społecznego, Zjednoczone Królestwo) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy dziecko posiadające prawo stałego pobytu w EOG jest zobowiązane do utrzymania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w celu zachowania prawa pobytu, jak miałoby to miejsce gdyby było osobą samowystarczalną zgodnie z art. 4 ust. 1 [rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r.]?
2) Czy za niezgodny z prawem Unii w świetle art. 7 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przedstawionym w pkt 70 [wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83)] należy uznać wymóg, zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. b) [rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r.] [który stanowi, że ochrona w ramach pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w Zjednoczonym Królestwie przysługuje studentowi lub osobie samowystarczalnej, w świetle art. 16 ust. 2 lit. b) ppkt (ii) [rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r.], wyłącznie jeżeli tego rodzaju ochrona obejmuje zarówno tę osobę, jak i wszystkich właściwych członków jej rodziny]?
3) Czy w świetle pkt 53 wyroku w sprawie Ahmad przeciwko Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988, porozumienia wzajemne w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego między Zjednoczonym Królestwem a Republiką Irlandii w ramach wspólnej strefy podróżowania są uznawane za »porozumienia wzajemne« i w związku z tym stanowią pełne ubezpieczenie zdrowotne dla celów art. 4 ust. 1 [rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r.]?”.
25. Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez VI, rząd norweski i Komisję. Zgodnie z art. 76 ust. 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Trybunał podjął decyzję o pominięciu rozprawy. Środkiem organizacji postępowania z dnia 2 lipca 2021 r. Trybunał skierował do wnoszącej odwołanie w postępowaniu głównym i do wszystkich zainteresowanych stron pytania wymagające udzielenia odpowiedzi na piśmie. Uwagi na piśmie dotyczące pytań zawartych w tym środku organizacji postępowania zostały przedłożone przez VI i Komisję w wyznaczonym terminie.
26. Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii skoncentruję się na dwóch pierwszych pytaniach zadanych przez sąd odsyłający.
V. Uwaga wstępna dotycząca właściwości Trybunału
27. W dniu 1 lutego 2020 r., kiedy weszła w życie Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej(4), państwo to wystąpiło z Unii, stając się tym samym państwem trzecim. Wynika z tego, że od tej daty sądów Zjednoczonego Królestwa nie można już uważać za sądy państwa członkowskiego.
28. Umowa ta przewiduje jednak w art. 126 okres przejściowy między datą wejścia w życie, czyli dniem 1 lutego 2020 r., a dniem 31 grudnia 2020 r. W art. 127 tej umowy przewidziano, że w tym okresie, o ile umowa nie stanowi inaczej, prawo Unii ma zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa i na jego terytorium wywołuje takie same skutki prawne, jakie wywołuje w Unii i w jej państwach członkowskich, oraz jest stosowane zgodnie z tymi samymi metodami i ogólnymi zasadami, jak te mające zastosowanie w Unii.
29. W art. 86 ust. 2 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa przewidziano również, że Trybunał pozostaje właściwy do wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wniosków sądów Zjednoczonego Królestwa złożonych przed zakończeniem okresu przejściowego. Ponadto z art. 86 ust. 3 tej umowy wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym uważa się za złożony w rozumieniu ust. 2 w dniu wpisania przez sekretariat Trybunału do rejestru dokumentu wszczynającego postępowanie.
30. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony do Trybunału przez sąd Zjednoczonego Królestwa w dniu 7 kwietnia 2020 r., czyli przed końcem okresu przejściowego, w ramach sporu dotyczącego prawa pobytu VI i jej uprawnienia do niektórych świadczeń państwowych.
31. Wynika z tego, po pierwsze, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest objęta zakresem stosowania ratione temporis prawa Unii na podstawie art. 126 i 127 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, a po drugie, że na podstawie art. 86 ust. 2 tej umowy Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym przynajmniej w przedmiocie dwóch pierwszych pytań zadanych przez sąd odsyłający.
VI. Analiza
A. W przedmiocie pytania pierwszego
32. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy dziecko posiadające prawo stałego pobytu w EOG jest zobowiązane do utrzymania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w celu zachowania prawa pobytu, jak miałoby to miejsce gdyby było osobą samowystarczalną zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie imigracji z 2016 r.
33. Można mieć wątpliwości, czy sformułowane w ten sposób pytanie jest dopuszczalne, a nawet czy Trybunał jest właściwy, aby udzielić na nie odpowiedzi. Należy bowiem przypomnieć, że system współpracy ustanowiony w art. 267 TFUE opiera się na rozdziale kompetencji pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem. W ramach postępowania wszczętego na podstawie tego artykułu wykładnia przepisów prawa krajowego należy do sądów państw członkowskich, a nie do Trybunału; do tego ostatniego nie należy zatem orzekanie w przedmiocie zgodności norm prawa krajowego z postanowieniami prawa Unii. Natomiast zadaniem Trybunału jest dostarczenie sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą mu być pomocne w dokonaniu oceny zgodności norm prawa krajowego z uregulowaniami Unii(5).
34. W tym aspekcie do Trybunału należy – gdy zajdzie taka potrzeba – przeformułowanie przedstawionych mu pytań. Zadaniem Trybunału jest bowiem dokonanie wykładni wszystkich przepisów prawa Unii, jakie są niezbędne sądom krajowym do rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów, nawet jeżeli przepisy te nie są wyraźnie wskazane w pytaniach zadanych Trybunałowi przez te sądy(6). W tym zakresie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych mu przez sąd krajowy, w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, tych aspektów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu(7).
35. W świetle tego orzecznictwa, mając na uwadze informacje, jakie zostały przedstawione Trybunałowi w postanowieniu odsyłającym, wydaje się jasne, że poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 16 dyrektywy 2004/38 ustanawia wymóg, zgodnie z którym dziecko będące obywatelem EOG musi posiadać pełne ubezpieczenie zdrowotne w celu zachowania prawa stałego pobytu, jak jest to wymagane w odniesieniu do okresu pobytu czasowego zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38.
36. Na tak postawione pytanie należy udzielić bardzo wyraźnej odpowiedzi przeczącej. O ile rzadko zdarza się, by przepisy prawa były sformułowane jednoznacznie, o tyle niekiedy można na takowe natrafić. Przykładem takiej normy jest art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Przepis ten stanowi kategorycznie, że „[o]bywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III”(8).
37. W jednym z przepisów tego rozdziału, mianowicie w art. 7 ust. 1 lit. b), znajduje się z kolei wymóg posiadania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego. Jako taki ten warunek nie musi już zatem być spełniony przez obywatela Unii, który legalnie zamieszkuje w przyjmującym państwie członkowskim przez okres pięciu lat.
38. Gdyby zaszła taka konieczność, można również odwołać się do motywu 18 dyrektywy 2004/38, w którym jednoznacznie potwierdzono wolę prawodawcy Unii, aby obywatele Unii, którzy nabyli prawo stałego pobytu, nie podlegali już jakimkolwiek warunkom. Zgodnie bowiem z tym motywem „[a]by prawo do stałego pobytu stanowiło rzeczywisty mechanizm integracji w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego, w którym obywatel Unii zamieszkuje, nie powinno ono podlegać żadnym warunkom od momentu, kiedy zostało przyznane”.
39. Innymi słowy, po uzyskaniu stałego pobytu obywatele Unii nie muszą już spełniać warunków określonych w art. 7 dyrektywy 2004/38(9).
40. Ponadto Trybunał dokonał już – w podobnych okolicznościach – takiej właśnie wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Z wyroku z dnia 13 września 2016 r., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), wynika, że jeżeli dziecko obywatela państwa trzeciego nabyło prawo stałego pobytu w państwie członkowskim na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, prawo pobytu owego dziecka „nie zależ[y] od warunków przewidzianych w rozdziale III tej dyrektywy, a zwłaszcza w jej art. 7 ust. 1 lit. b)”(10).
41. Na końcu chciałbym dodać, że w art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 podkreślono, iż ta zasada rozciąga się również na członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i którzy legalnie zamieszkiwali wraz z obywatelem Unii objętym zakresem stosowania art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat.
42. W związku z tym, w świetle tego, co zostało powiedziane powyżej, nie ulega wątpliwości, że art. 16 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż dziecko zamieszkujące w EOG, które nabyło prawo stałego pobytu na podstawie tego przepisu, nie jest zobowiązane do posiadania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w celu zachowania prawa stałego pobytu.
B. W przedmiocie pytania drugiego
43. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 7 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że pełne ubezpieczenie zdrowotne przysługuje osobie nieaktywnej zawodowo wyłącznie jeżeli tego rodzaju ubezpieczenie obejmuje zarówno tę osobę, jak i wszystkich właściwych członków jej rodziny. Sąd odsyłający odnosi się w swoim pytaniu również do pkt 70 wyroku Trybunału z dnia 23 lutego 2010 r., Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83; zwanego dalej „wyrokiem Teixeira”). Omówię po kolei te dwie kwestie. Na samym końcu sformułuję uwagę w przedmiocie pojęcia „pełnego ubezpieczenia zdrowotnego”.
1. Osoby podlegające obowiązkowi posiadania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38
44. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, „jeżeli […] posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim […]”.
45. O ile brzmienie angielskiej wersji językowej tego przepisu mogło rzeczywiście wzbudzać pewne wątpliwości odnośnie do zakresu obowiązku posiadania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, należy odnotować, że Trybunał dokonał niedawno wykładni tego przepisu i udzielił odpowiedzi na pytanie prejudycjalne sądu odsyłającego.
46. W wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., A (Publiczna opieka zdrowotna) (C‑535/19, EU:C:2021:595), Trybunał orzekł bowiem, że „z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 w związku z jej motywem 10 wynika, że państwa członkowskie mogą wymagać od obywateli innego państwa członkowskiego, którzy chcą skorzystać z prawa pobytu na ich terytorium przez okres dłuższy niż trzy miesiące bez wykonywania tam działalności zawodowej, by posiadali dla siebie i członków swojej rodziny pełne ubezpieczenie zdrowotne w przyjmującym państwie członkowskim i wystarczające środki, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej tego państwa w okresie pobytu”(11).
47. Jak wyjaśniono w tym wyroku, wygląda na to, że zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy 2004/38 obywatele Unii i członkowie ich rodziny zachowują prawo pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego na podstawie art. 7 tej dyrektywy tylko w przypadku, gdy ci obywatele i członkowie ich rodziny spełniają wymogi określone w tym przepisie. Z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 w związku z jej art. 14 ust. 2 wynika zatem, że w całym okresie pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego dłuższym niż trzy miesiące i krótszym niż pięć lat nieaktywny zawodowo obywatel Unii powinien między innymi posiadać pełne ubezpieczenie zdrowotne dla siebie i członków swojej rodziny, tak aby nie stanowić nadmiernego obciążenia dla finansów publicznych tego państwa członkowskiego(12).
48. Niezależnie od potencjalnych niejednoznaczności angielskiej wersji językowej art. 7 ust. 1 lit. b) ta wykładnia jest w pełni zgodna z brzmieniem innych wersji językowych tego przepisu(13). Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych(14).
49. Ponadto przyjęta przez Trybunał wykładnia art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 jest też zgodna z ogólną systematyką oraz celem uregulowania, którego część ten przepis stanowi. W tym względzie mogę odesłać odpowiednio do art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 2 dyrektywy 2004/38, jak również do jej motywu 10.
50. W tych okolicznościach mogę jedynie potwierdzić, że art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż w całym okresie pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego dłuższym niż trzy miesiące i krótszym niż pięć lat nieaktywny zawodowo obywatel Unii powinien posiadać pełne ubezpieczenie zdrowotne dla siebie i członków swojej rodziny.
2. Zakres wykładni dokonanej w wyroku Teixeira
51. W pkt 70 wyroku Teixeira Trybunał orzekł, że prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, z którego korzysta rodzic sprawujący faktycznie pieczę nad dzieckiem wykonującym prawo do odbywania nauki zgodnie z art. 12 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty(15), nie jest uzależnione od przesłanki, zgodnie z którą rodzic ten powinien posiadać wystarczające zasoby, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz być objęty pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w tym państwie.
52. Należy przypomnieć, że chociaż art. 12 rozporządzenia nr 1612/68 został uchylony i zastąpiony art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, brzmienie obu tych przepisów jest identyczne, a orzecznictwo Trybunału dotyczące pierwszego z tych przepisów pozostaje aktualne do celów interpretacji art. 10 rozporządzenia nr 492/2011(16).
53. Nie ulega zatem wątpliwości, że dzieci obywatela państwa członkowskiego, który jest lub był zatrudniony w przyjmującym państwie członkowskim, jak też rodzic sprawujący nad nimi faktycznie pieczę, mogą powoływać się w tym państwie na autonomiczne prawo pobytu wyłącznie na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 bez konieczności spełnienia warunków określonych w dyrektywie 2004/38, w tym warunku posiadania wystarczających środków utrzymania i pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w tym państwie(17).
54. Odesłanie prejudycjalne nie zawiera w tym zakresie żadnych informacji. W odpowiedzi na wystosowane przez Trybunał pytania wymagające udzielenia odpowiedzi na piśmie VI oświadczyła, że jej mąż, będący ojcem dziecka, którego dotyczy postępowanie, również jest, tak samo jak i ona, obywatelem pakistańskim. W swojej odpowiedzi VI sama przyznaje, że nie utrzymuje zatem, iż ta sytuacja jest objęta zakresem stosowania art. 10 rozporządzenia nr 492/2011(18).
55. W tych okolicznościach art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 nie może mieć żadnego wpływu na odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytanie drugie.
3. Uwaga końcowa na temat pojęcia „pełnego ubezpieczenia zdrowotnego”
56. Nie można, jak sądzę, pominąć faktu, że inna zasadnicza kwestia leżąca u podstaw sporu między stronami postępowania głównego prawdopodobnie dotyczy tego, czy uprawnienie do korzystania z opieki zdrowotnej świadczonej w ramach systemu publicznej opieki zdrowotnej (mianowicie w ramach National Health Service [publicznej opieki zdrowotnej, Zjednoczone Królestwo]; zwanej dalej „NHS”), stanowi „pełne ubezpieczenie zdrowotne” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38(19). Ponadto z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w toku postępowania przed sądem odsyłającym wyraźnie wskazano na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia pełnego ubezpieczenia zdrowotnego.
57. Należy jednak przyznać, że – z jednej strony – przedstawiciel wnoszącej odwołanie wyraźnie wskazał, iż „[pytanie drugie] nie wymaga przeredagowania ani rozbicia, tak aby zapytać, czym jest »pełne ubezpieczenie zdrowotne«”(20), oraz że – z drugiej strony – sąd odsyłający nie uznał za konieczne zwrócić się do Trybunału z pytaniem w tej sprawie. Pytanie drugie nie dotyczy bowiem „charakteru” czy też materialnego zakresu przesłanki posiadania „ubezpieczenia zdrowotnego”.
58. Ponadto wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera w tym względzie żadnych dodatkowych informacji, z wyjątkiem wzmianki o rozstrzygnięciu Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (sądu apelacyjnego (Anglia i Walia) (wydział cywilny) (Zjednoczone Królestwo)(21) zawartej w treści pytania trzeciego, które dotyczy porozumienia wzajemnego między Zjednoczonym Królestwem a Irlandią w ramach wspólnej strefy podróżowania.
59. Wreszcie pozostaje mi tylko wyrazić żal, że Zjednoczone Królestwo nie uznało za celowe przedłożenia uwag na piśmie lub złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy, tak aby opisać Trybunałowi sposób funkcjonowania i zakres swojego systemu publicznej opieki zdrowotnej(22)
60. W tych okolicznościach wydaje mi się, że przystąpienie do rozpatrywania tej kwestii byłoby wyjątkowo nie na miejscu, i to niezależnie od faktu, iż sąd odsyłający nie będzie już mieć możliwości skierowania do Trybunału pytań w tej sprawie, skoro Zjednoczone Królestwo zdecydowało się wystąpić z Unii.
61. W związku z tym w tym względzie można powiedzieć jedynie tyle, że, po pierwsze, prawodawca Unii miał na uwadze obawy państw członkowskich, iż korzystanie ze swobody przemieszczania się może mieć wpływ na ich finanse publiczne(23), lecz mimo to, po drugie, nie posunął się aż do nałożenia wymogu, by „pełne ubezpieczenie zdrowotne” było zapewniane przez podmiot prywatny, oraz że, po trzecie, za preferowane uznał on wyrażenie „pełne ubezpieczenie zdrowotne”, podczas gdy w art. 1 ust. 1 dyrektywy 90/365 ustanowił on uprzednio wymóg posiadania ubezpieczenia chorobowego „w odniesieniu do wszelkich ryzyk w przyjmującym państwie członkowskim”(24).
62. Z drugiej strony choć dyrektywa 2004/38 nie zawiera żadnej wskazówki na temat tego, jak należy rozumieć wyrażenie „pełne”, w dyrektywie tej nie dokonano również odesłania do systemów prawa krajowego w odniesieniu do znaczenia, jakie temu wyrażeniu należy nadać. Powadzi to zatem do wniosku, że wyrażenie to należy uznać, dla celów stosowania tej dyrektywy, za autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni na terytorium wszystkich państw członkowskich(25). Ponadto, przy uwzględnieniu kontekstu, w jaki wpisuje się dyrektywa 2004/38, oraz zamierzonych w niej celów, jej przepisów nie należy interpretować w sposób restrykcyjny i nie należy, w każdym wypadku, pozbawiać ich skuteczności (effet utile)(26). Oznacza to a contrario, że przesłankę mogącą negatywnie oddziaływać na swobodę przemieszczania się, taką jak ta zawarta w art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, która dotyczy posiadania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego, należy interpretować w sposób restrykcyjny.
63. W tych okolicznościach uważam, że ubezpieczenie zdrowotne należy uważać za „pełne” w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, jeżeli ubezpieczenie, jakie posiada obywatel Unii, odpowiada ubezpieczeniu, jakie przyjmujące państwo członkowskie zapewnia bezpłatnie swoim obywatelom, tym bardziej, że państwa członkowskie mogą postanowić, iż dostęp do ich systemu ubezpieczenia zdrowotnego nie jest bezpłatny(27), lub ubezpieczeniu, do jakiego muszą przystąpić, w myśl wymogu nałożonego przez państwo członkowskie, jego obywatele, w szczególności w przypadku, gdy obywatele Unii wnoszą wkład do bazy podatkowej, z której finansowany jest system opieki zdrowotnej, w ten sam sposób co obywatele odnośnego państwa członkowskiego.
64. Ta wykładnia nie jest tego rodzaju, że mogłaby spowodować nadmierne obciążenie finansów publicznych i, w tym zakresie, jest zgodna z celem, do którego osiągnięcia zmierza dyrektywa 2004/38. Ponadto odpowiada ona, mutatis mutandis, temu, co jest wymagane w ramach przesłanki wystarczających zasobów, która również musi być spełniona na mocy art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dyrektywy 2004/38, kwota uznawana za „wystarczające środki [zasoby]” nie może być wyższa niż próg, poniżej którego obywatele przyjmującego państwa członkowskiego kwalifikują się do pomocy społecznej, lub – jeżeli to kryterium nie ma zastosowania – wyższa niż minimalna renta z tytułu zabezpieczenia społecznego wypłacana przez przyjmujące państwo członkowskie. Jest zatem logiczne, aby ubezpieczenie zdrowotne uważać za „pełne” wówczas, gdy odpowiada ono temu, co zapewnia się obywatelom przyjmującego państwa członkowskiego lub temu, czego się od nich wymaga.
VII. Wnioski
65. W związku z powyższym, w świetle powyższych rozważań, proponuję Trybunałowi, by na dwa pierwsze pytania przedstawione przez Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (sąd apelacyjny ds. zabezpieczenia społecznego (Irlandia Północna), Zjednoczone Królestwo) odpowiedział następująco:
1) Artykuł 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że dziecko zamieszkujące w EOG, które nabyło prawo stałego pobytu na podstawie tego przepisu, nie jest zobowiązane do posiadania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w celu zachowania prawa stałego pobytu.
2) Artykuł 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że w całym okresie pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego dłuższym niż trzy miesiące i krótszym niż pięć lat nieaktywny zawodowo obywatel Unii powinien posiadać pełne ubezpieczenie zdrowotne dla siebie i członków swojej rodziny.