Language of document : ECLI:EU:C:2015:655

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)

6. října 2015(*)

„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 89/665/EHS – Veřejné zakázky – Vnitrostátní právní předpisy – Poplatky za přístup ke správním soudům v oblasti veřejných zakázek – Právo na účinný prostředek nápravy – Odrazující poplatky – Soudní přezkum správních aktů – Zásady efektivity a rovnocennosti – Užitečný účinek“

Ve věci C‑61/14,

jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (regionální správní soud v Trentu, Itálie) ze dne 21. listopadu 2013, došlým Soudnímu dvoru dne 7. února 2014, v řízení

Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato

proti

Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme,

Ministero della Giustizia,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento,

za přítomnosti:

Associazione infermieristica D & F Care,

Camera degli Avvocati Amministrativisti,

Camera Amministrativa Romana,

Associazione dei Consumatori Citadini Europei,

Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons),

Associazione dei giovani amministrativisti (AGAmm),

Ordine degli Avvocati di Roma,

Società italiana degli avvocati amministrativisti (SIAA),

Ordine degli Avvocati di Trento,

Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Firenze,

Medical Systems SpA,

SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),

ve složení T. von Danwitz, předseda senátu, C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (zpravodaj) a D. Šváby, soudci,

generální advokát: N. Jääskinen,

vedoucí soudní kanceláře: L. Carrasco Marco, rada,

s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. února 2015,

s ohledem na vyjádření předložená:

–        za Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato M. Carlinem, M. Napolim, M. Zoppolatem a M. Boifavou, avvocati,

–        za Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme R. De Pretisem, avvocata,

–        za la Camera degli Avvocati Amministrativisti A. Grappellim, M. Ida Leonardem, M. Rossi Tafurim, F. Marasciem, M. Martinellim, E. Papponettim a M. Tognou, avvocati,

–        za Camera Amministrativa Romana F. Tedeschinim, C. Malinconicem, P. Leozappou, F. Lattanzim, A. M. Valorzi avvocati,

–        za Associazione dei Consumatori Cittadini europei C. Giurdanellou, P. Menchettim, S. Raimondim a E. Barbarossou, avvocati,

–        za Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) C. Rienzim, G. Giulianem, V. Graziussim a G. Ursinim, avvocati,

–        za Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm) G. Leccisim a J. D’Auriou, avvocati,

–        za Ordine degli Avvocati di Roma S. Orestanem, S. Dorem a P. Ziottim, avvocati,

–        za Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA) F. Lubranem, E. Lubraoem, P. De Caterinim, A. Guarinem, A. Lorangem, B. Nascimbenem, E. Picozzou, F. G. Scoccou, F. Sorrentinem, avvocati,

–        za Medical Systems SpA R. Damontem, M. Carlinem a E. Boglionem, avvocati,

–        za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s P. Gentilim, avvocato dello Stato,

–        za řeckou vládu K. Paraskevopoulou a V. Stroumpouli, jako zmocněnkyněmi,

–        za rakouskou vládu M. Fruhmannem, jako zmocněncem,

–        za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,

–        za Evropskou komisi F. Moro a A. Tokárem, jako zmocněnci,

po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 7. května 2015,

vydává tento

Rozsudek

1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 1 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007 (Úř. věst. L 335, s. 31, dále jen „směrnice 89/665“).

2        Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (dále jen „Orizzonte Salute“) na straně jedné a Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (veřejná společnost osobních služeb San Valentino města Levico Terme, dále jen „Azienda“), jakož i Ministero della Giustizia (ministerstvo spravedlnosti), Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí), Presidenza del Consiglio dei Ministri (úřad předsedy vlády) a Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trente (generální tajemník regionálního správního soudu v Trentu) na straně druhé ve věci prodloužení platnosti smlouvy týkající se veřejné zakázky na ošetřovatelské služby a pozdější výzvy k podávání nabídek, jakož i soudních poplatků, které je třeba uhradit při podání žalob v rámci soudního řízení správního v oblasti veřejných zakázek.

 Právní rámec

 Unijní právo

3        Podle třetího bodu odůvodnění směrnice 89/665 otevření veřejných zakázek soutěži na úrovni [Unie] vyžaduje značné posílení záruk transparentnosti a nediskriminace a k dosažení hmatatelných výsledků je třeba mít k dispozici účinné a rychlé opravné prostředky pro případy porušení [unijního práva] v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů je provádějících.

4        Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti a dostupnost přezkumných řízení“, stanoví:

„1.      Tato směrnice se vztahuje na zakázky podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby [Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132], nejsou-li v souladu s články 10 až 18 uvedené směrnice z její působnosti vyloučeny.

Zakázky ve smyslu této směrnice zahrnují veřejné zakázky, rámcové dohody, koncese na stavební práce a dynamické nákupní systémy.

Pokud jde o zakázky, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2004/18/ES, přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2f této směrnice z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno právo [Unie] v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící.

2.      Členské státy zajistí, aby nedocházelo k diskriminaci mezi podniky uplatňujícími nárok na náhradu škody, která jim vznikla v rámci postupu při udělování veřejné zakázky v důsledku toho, že tato směrnice rozlišuje mezi vnitrostátními předpisy provádějícími [unijní právo] a jinými vnitrostátními předpisy.

3.      Členské státy zajistí, aby bylo přezkumné řízení podle prováděcích pravidel, která mohou členské státy samy stanovit, dostupné alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla škoda nebo hrozí škoda

[...]“

5        Článek 7 směrnice 2004/18, nadepsaný „Částky prahových hodnot pro veřejné zakázky“ stanoví odhadované prahové hodnoty, při jejichž překročení musí být veřejná zakázka zadána v souladu s pravidly této směrnice.

6        Tyto prahové hodnoty jsou pravidelně měněny nařízeními Evropské komise a přizpůsobovány hospodářským okolnostem. Ke dni rozhodnému z hlediska skutkových okolností věci v původním řízení byla prahová hodnota pro zakázky na služby zadávané jinými veřejnými zadavateli, než jsou ústřední orgány státní správy, stanovena nařízením Komise (ES) č. 1177/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, 2004/18/ES a 2009/81/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. L 314, s. 64), na 193 000 euro.

 Italské právo

7        Článek 13 odst. 1 nařízení prezidenta republiky č. 115 ze dne 30. května 2002 ve znění zákona č. 228 ze dne 24. prosince 2012 (dále jen „nařízení“) zavedl systém soudních poplatků tvořený jednotnými poplatky stanovenými na základě hodnoty sporu.

8        Na rozdíl od občanskoprávních řízení stanoví čl. 13 odst. 6a pro správní řízení jednotný poplatek nezávisle na hodnotě sporu.

9        Podle uvedeného čl. 13 odst. 6a činí jednotný poplatek u žalob podaných k regionálním správním soudům a Consiglio di Stato (Státní rada) zpravidla 650 eur. Totéž ustanovení však vymezuje pro konkrétní oblasti odlišné částky, které mohou být zvýšeny či sníženy.

10      Podle uvedeného čl. 13 odst. 6a písm. d) nařízení činí poplatek v oblasti veřejných zakázek:

–        2 000 eur, pokud je hodnota zakázky nižší nebo rovna 200 000 eur;

–        4 000 eur pro spory s hodnotou od 200 000 do 1 000 000 eur, a

–        6 000 eur pro spory, jejichž hodnota je vyšší než 1 000 000 eur.

11      Podle čl. 13 odst. 1 a) nařízení se tyto částky u odvolacích řízení v oblasti zadávání veřejných zakázek navyšují o 50 %.

12      Článek 13 odst. 1c nařízení stanoví, že pokud je opravný prostředek, a to i incidenční, zamítnut v plném rozsahu nebo prohlášen za nepřípustný, či nebude-li k němu možno přihlédnout, je účastník řízení, který takový opravný prostředek podal, povinen zaplatit další částku jakožto jednotný poplatek v totožné výši jako poplatek zaplacený za tentýž hlavní nebo incidenční opravný prostředek.

13      Z předkládacího usnesení vyplývá, že podle použitelné právní úpravy se jednotný poplatek platí nejen při zápisu návrhu, kterým se zahajuje řízení, do rejstříku, ale i při podání vedlejší žaloby a dalších žalobních důvodů, kterými jsou uplatněny nové nároky.

14      Z článku 14 odst. 3 nařízení vyplývá, že hodnota sporu neodpovídá zisku, kterého by úspěšný uchazeč skutečně dosáhl při plnění zakázky zadavatelů, ale částce základní hodnoty této zakázky.

 Spor v původním řízení a předběžná otázka

15      Orizzonte Salute je sdružením poskytujícím ošetřovatelské služby veřejným a soukromým subjektům. Svou žalobou, několikrát rozšířenou o další žalobní důvody, zpochybňuje u předkládajícího soudu po sobě jdoucí zadání zakázek na řízení ošetřovatelských služeb společností Azienda ve prospěch Associazione infermieristica D & F Care, jakož i jiná rozhodnutí přijatá Azienda.

16      Řízení této služby bylo zadáno nejprve v rámci prodloužení platnosti smlouvy uzavřené s Associazione infermieristica D & F Care na předchozí období a následně v rámci výzvy k podávání nabídek určené pouze některým sdružením, která jsou držiteli akreditace profesního sdružení Infermiere Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (IPASVI) (ošetřovatelé z povolání, pomocní zdravotní pracovníci a dětští ošetřovatelé), přičemž společnost Orizzonte Salute nebyla jeho členkou.

17      Sdružení Orizzonte Salute uhradilo v rámci soudních poplatků jednotný poplatek ve výši 650 eur odpovídající nákladům na podání běžné správní žaloby.

18      Rozhodnutím ze dne 5. června 2013 Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento vyzval společnost Orizzonte Salute, aby doplnila přechozí platbu, neboť na základě jejích dalších žalobních důvodů se spor nyní týká zadávání veřejných zakázek, a je tudíž nezbytné uhradit jednotný poplatek za tento druh sporů, který činí 2 000 eur.

19      Sdružení Orizzonte novou žalobou podanou dne 2. července 2013 napadlo toto rozhodnutí, přičemž namítalo porušení čl. 13 odst. 6a nařízení a kromě toho i protiústavnost tohoto ustanovení.

20      S ohledem na tuto žalobu vyvolaly státní orgány soudní řízení, v němž namítly nedostatek pravomoci tohoto správního soudu, neboť jednotný poplatek představuje daňový příjem, jehož zpochybnění spadá do příslušnosti daňových soudů. Zpochybnily též opodstatněnost uvedené žaloby.

21      Předkládající soud sice uznává, že jednotný poplatek má daňovou povahu, avšak uvádí, že ve věci, kterou projednává, se jedná o akt vydaný jeho Segretario Generale, jež má povahu správního rozhodnutí. Podle tohoto soudu je nutno podrobit rozhodnutí ze dne 5. června 2013 přezkumu správního soudu. Kromě toho má předkládající soud za to, že Orizzonte Salute má zájem na zrušení výzvy k zaplacení navýšených soudních poplatků.

22      Uvedený soud připomíná, že částka jednotného poplatku se u správněprávních sporů na rozdíl od občanskoprávních sporů neodvíjí od hodnoty sporu a pro konkrétní oblasti správního práva jsou stanoveny zvláštní částky.

23      Předkládající soud uvádí, že v oblasti postupů pro zadávání veřejných zakázek je jednotný poplatek, který je nutno uhradit, podstatně vyšší než částky, které je jsou vybírány za správněprávní spory v rámci běžného řízení.

24      Tento soud má za to, že zpoplatnění žalob podávaných ke správnímu soudu, především v oblasti zadávání veřejných zakázek, může podniky odradit od podávání žalob, a způsobuje tudíž problémy slučitelnosti s kritérii a zásadami unijního právního řádu. Domnívá se, že zisk podniku činí obecně 10 % z částky zakázky a má za to, že platba zálohy na úhradu jednotného poplatku převyšující částku takového zisku může jednotlivce vést k tomu, že upustí od využití některých procesních mechanismů.

25      Podle předkládajícího soudu právní úprava dotčená ve věci v původním řízení omezuje jak právo obrátit se se žalobou na soud, tak i účinnost soudního přezkumu, diskriminuje hospodářské subjekty s nízkou finanční schopností vůči hospodářským subjektům, jež jsou finančně silné, a znevýhodňuje je vůči subjektům, které v rámci svých činností podávají žaloby k civilním a obchodním soudům. Tento soud zastává názor, že náklady státu vynakládané na fungování správního soudnictví v oblasti veřejných zakázek nejsou výrazně rozdílné, odlišné nebo vyšší než náklady řízení týkajících se jiných typů sporů.

26      Předkládající soud odkazuje na právní nauku, podle níž vnitrostátní zákonodárce jistě zamýšlel snížit zátěž vyplývající z nevyřešených soudních případů a usnadnit jak realizaci veřejných zakázek, tak veřejné akvizice zboží a služeb. V tomto ohledu uvádí, že od roku 2012 se značně snížil počet sporů v oblasti veřejných zakázek.

27      Tento soud upřesňuje, že vypočítaná globální hodnota veřejné zakázky je vyšší než prahová hodnota stanovená směrnicí 2004/18. Tento soud má tudíž za to, že zásady efektivnosti, rychlého řízení, zásada zákazu diskriminace a zásada dostupnosti, uvedené v článku 1 směrnice 89/665, jsou použitelné ve věci v původním řízení. Podle jeho názoru dotčená vnitrostátní právní úprava porušuje tyto zásady, jakož i právo na účinný procesní prostředek, potvrzené v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).

28      Za těchto podmínek se Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Brání zásady stanovené směrnicí [89/665] takovým ustanovením vnitrostátního práva [...], jež stanoví vysoké částky jednotného poplatku za přístup ke správnímu soudnictví v oblasti zadávání veřejných zakázek?“

 K přípustnosti písemných vyjádření předložených Soudnímu dvoru vedlejšími účastníky ve věci v původním řízení

29      Na podporu Orizzonte Salute vystoupili jako vedlejší účastníci Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (koordinátor sdružení a výborů na ochranu životního prostředí a práv uživatelů a spotřebitelů), Camera Amministrativa Romana (správní komora v Římě), Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (sdružení evropských spotřebitelů), Ordine degli Avvocati di Roma (advokátní komora v Římě), Associazione dei giovani amministrativisti (sdružení mladých právníků z oblasti správního práva), Società italiana degli avvocati amministrativisti (italská společnost advokátů pro oblast správního práva) (dále jen společně „vedlejší účastníci původního řízení“), kteří předložili Soudnímu dvoru písemná vyjádření.

30      Italská vláda namítá nepřípustnost vyjádření předložených vedlejšími účastníky po vydání předkládacího rozhodnutí a po přerušení původního řízení. Tato nepřípustnost vyplývá podle ní z článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie a vnitrostátní soud nemá po přerušení řízení možnost posoudit přípustnost vstupu do řízení následujícího po podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Tato vláda má za to, že vyjádření předložená jinými fyzickými a právnickými osobami, než jsou osoby dotčené ke dni, kdy byla podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, je nutno odstranit ze spisu, aby bylo zamezeno přeměně řízení na actio popularis.

31      V tomto ohledu je nutno připomenout, že pokud jde o účast na řízení o předběžné otázce, podle čl. 96 odst. 1 jednacího řádu ve spojení s článkem 23 statutu Soudního dvora jsou oprávněni Soudnímu dvoru předkládat vyjádření účastníci původního řízení, členské státy, Komise, jakož i případně orgán, instituce či jiný subjekt Evropské unie, který přijal akt, jehož platnost nebo výklad je předmětem sporu, státy, které jsou stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru a nejsou členskými státy, Kontrolní úřad ESVO a dotčené třetí státy. Vzhledem k tomu, že výčet obsažený v těchto ustanoveních je taxativní, nelze toto právo rozšířit na fyzické nebo právnické osoby, které v nich nejsou výslovně uvedeny.

32      „Účastníky původního řízení“ jsou podle čl. 97 odst. 1 jednacího řádu ti účastníci, kteří jsou takto označeni předkládajícím soudem v souladu s vnitrostátními procesními pravidly. Je tedy věcí předkládajícího soudu, aby určil účastníky původního řízení, které u něj probíhá, podle vnitrostátních procesních pravidel.

33      Soudnímu dvoru nepřísluší ověřovat, zda rozhodnutí předkládajícího soudu, připouštějící vstup do řízení u tohoto soudu, bylo přijato v souladu s těmito pravidly. Soudní dvůr se musí držet takového rozhodnutí, pokud nebylo zrušeno v rámci opravných prostředků stanovených vnitrostátním právem (obdobně viz rozsudky Radlberger Getränkegesellschaft a S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, bod 26, jakož i Burtscher, C‑213/04, EU:C:2005:731, bod 32).

34      V projednávaném případě však není tvrzeno, že rozhodnutí týkající se vstupu vedlejších účastníků do původního řízení nebylo v souladu s pravidly upravujícími řízení probíhající u předkládajícího soudu, ani že proti tomuto rozhodnutí byl podán opravný prostředek.

35      Za „účastníky původního řízení“ ve smyslu čl. 96 odst. 1 jednacího řádu ve spojení s článkem 23 statutu Soudního dvora nelze považovat takovou osobu – a tuto osobu nelze připustit do řízení před Soudním dvorem stanovenému v článku 267 SFEU – která podá u vnitrostátního soudu návrh na vstup vedlejšího účastníka do řízení nikoli proto, aby se aktivně zapojila do průběhu řízení před vnitrostátním soudem, ale pouze za účelem účasti na řízení před Soudním dvorem (v tomto smyslu viz usnesení Football Association Premier League a další, C‑403/08 a C‑429/08, EU:C:2009:789, bod 9).

36      Je však nutno konstatovat, že žádný dokument ve spisu neprokazuje, že vedlejší účastníci původního řízení neměli v úmyslu se aktivně podílet na řízení před předkládajícím soudem a že se chtěli vyjádřit výlučně v rámci řízení před Soudním dvorem.

37      Konečně situace, kdy by písemná část řízení před Soudním dvorem nemohla být ukončena z důvodů následného připuštění vedlejších účastníků do řízení a lhůty dvou měsíců stanovené v čl. 23 druhém pododstavci statutu Soudního dvora pro předložení vyjádření těchto vedlejších účastníků řízení nebo by musela být znovuzahájena, by byla neslučitelná se zásadou řádného výkonu spravedlnosti a s požadavkem přiměřené délky řízení o předběžné otázce.

38      Za těchto podmínek stanoví čl. 97 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, že pokud vnitrostátní soud informuje Soudní dvůr o připuštění nového účastníka do původního řízení a řízení u Soudního dvora již probíhá, musí tento účastník přijmout stav řízení, jaký je tu v den, kdy je Soudní dvůr takto informován.

39      Soudní dvůr tak může považovat za nezbytné umožnit vedlejšímu účastníku řízení, připuštěnému do původního řízení, aby předložil vyjádření pouze ve lhůtě, kterou mají pro tyto účely zúčastnění ve smyslu článku 23 statutu Soudního dvora, jimž bylo předkládací rozhodnutí původně oznámeno.

40      Je nutno konstatovat, že v rámci tohoto řízení nepředstavovalo předložení vyjádření vedlejších účastníků řízení připuštěných předkládajícím soudem do původního řízení riziko pro řádný výkon spravedlnosti ani pro přiměřenou délku řízení o předběžné otázce. Soudní dvůr měl tedy za to, že nebylo nutné využít možnosti uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku.

41      Vzhledem k výše uvedenému je nutno odmítnout argumenty italské vlády, na základě kterých se domáhala prohlášení nepřípustnosti vyjádření předložených vedlejšími účastníky původního řízení. Tato vyjádření předložená Soudnímu dvoru jsou přípustná.

 K předběžné otázce

42      Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 1 směrnice 89/665, jakož i zásada rovnocennosti a zásada efektivity, vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která při podávání žaloby v soudních řízeních správních v oblasti veřejných zakázek ukládá zaplacení vyšších soudních poplatků než v jiných oblastech.

43      Článek 1 odst. 1 a 3 směrnice 89/665 ukládá členským státům přijmout nezbytná opatření k zajištění existence účinného a co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů neslučitelných s unijním právem, která zajistí širokou dostupnost opravných prostředků každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí škoda hrozí.

44      Tato směrnice ponechává členským státům diskreční pravomoc při výběru procesních záruk, jež předvídá, a s nimi souvisejících formálních náležitostí (viz rozsudek Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie a další, C‑568/08, EU:C:2010:751, bod 57).

45      Směrnice 89/665 zejména neobsahuje žádné ustanovení, které by se konkrétně týkalo soudních poplatků, které musí uhradit jednotlivci, pokud v souladu s čl. 2 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice podávají žalobu na zrušení údajně protiprávního rozhodnutí týkajícího se postupu při zadávání veřejných zakázek.

46      Podle ustálené judikatury přísluší při neexistenci unijní právní úpravy v dané oblasti každému členskému státu, aby na základě zásady procesní autonomie členských států upravil podmínky správních a soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva. Tyto procesní podmínky nicméně nesmějí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení stanovených pro ochranu práv vyplývajících z vnitrostátního právního řádu (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (rozsudky Club Hotel Loutraki a další, C‑145/08 et C‑149/08, EU:C:2010:247, bod 74, jakož i eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, bod 39).

47      Kromě toho platí, že vzhledem k tomu, že takové soudní poplatky představují procesní podmínky soudní žaloby určené k ochraně práv přiznaných unijním právním řádem zájemcům a uchazečům poškozeným rozhodnutími veřejných zadavatelů, nesmějí ohrožovat užitečný účinek směrnice 89/665 (v tomto smyslu viz rozsudky Universale-Bau a další, C‑470/99, EU:C:2002:746, bod 72, jakož i eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, bod 40).

48      Pokud jde o zásadu efektivity, Soudní dvůr již rozhodl, že tato zásada zahrnuje požadavek soudní ochrany, zakotvený v článku 47 Listiny, který musí vnitrostátní soud respektovat (v tomto smyslu viz rozsudek Sánchez Morcillo a Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, bod 35, jakož i citovaná judikatura).

49      Článek 1 směrnice 89/665 tedy musí být nutně vykládán ve světle základních práv, která jsou zakotvena v Listině, konkrétně práva na účinný prostředek nápravy před soudem, zakotveného v jejím článku 47 (v tomto smyslu viz rozsudek Ryneš, C‑212/13, EU:C:2014:2428, bod 29).

50      Je třeba ověřit, zda taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, může být považována za slučitelnou se zásadou rovnocennosti a zásadou efektivity, jakož i s užitečným účinkem směrnice 89/665.

51      První část tohoto ověření se bude týkat částek jednotného poplatku za podání žaloby v rámci soudních řízení správních v oblasti veřejných zakázek a druhá část případů kumulace těchto soudních poplatků zaplacených v rámci téhož soudního řízení správního v oblasti veřejných zakázek.

 K jednotnému poplatku za podání žaloby v rámci soudního řízení správního v oblasti veřejných zakázek

52      Nejprve je nutno po vzoru rakouské vlády připomenout, že podle čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665 se tato směrnice vztahuje na zakázky podle směrnice 2004/18 kromě případů, kdy jsou tyto zakázky v souladu s články 10 až 18 této posledně uvedené směrnice vyloučeny z její působnosti.

53      Podle článku 7 uvedeného v kapitole II směrnice 2004/18, nadepsané „Oblast působnosti“, se tato směrnice vztahuje pouze na veřejné zakázky, jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty se rovná nebo je vyšší než prahové hodnoty stanovené tímto ustanovením.

54      Z toho vyplývá, že veřejné zakázky na služby s hodnotou nižší než 193 000 eur, zadávané jinými veřejnými zadavateli, než jsou ústřední orgány státní správy, nejsou předmětem směrnice 2004/18, a tudíž nejsou ani směrnice 89/665.

55      Pokud jde o zásadu efektivity, je nutno připomenout, že systém soudních poplatků dotčený ve věci v původním řízení zahrnuje tři fixní částky jednotných poplatků, které činí 2 000 eur, 4 000 eur a 6 000 eur pro tři kategorie veřejných zakázek, tedy pro zakázky s hodnotou nejvýše 200 000 eur, pro zakázky s hodnotou od 200 000 eur do 1 000 000 eur, a pro zakázky přesahující hodnotou 1 000 000 eur.

56      Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že systém částek jednotných poplatků je úměrný hodnotě veřejných zakázek spadajících do těchto tří různých kategorií a má jako celek degresivní povahu.

57      Jednotný poplatek, který je třeba uhradit, vyjádřený jako procentní podíl „mezních“ referenčních hodnot oněch tří kategorií veřejných zakázek, se pohybuje v rozmezí od 1,0 % do 1,036 % hodnoty zakázky, pohybuje-li se hodnota této zakázky od 193 000 eur do 200 000 eur, v rozmezí od 0,4 % do 2,0 %, pohybuje-li se tato hodnota od 200 000 eur do 1 000 000 eur, a odpovídá nejvýše 0,6 % hodnoty zakázky, překročí-li uvedená hodnota 1 000 000 eur.

58      Soudní poplatky, jež je nutné uhradit při podání žaloby v rámci správních řízení soudních v oblasti veřejných zakázek a jež nepřesahují 2 % hodnoty dotčené zakázky, přitom nejsou s to znemožnit nebo nadměrně ztížit výkon práv přiznaných unijním právním řádem v oblasti veřejných zakázek.

59      Toto zjištění nebylo zpochybněno žádnou ze skutečností uvedených předkládajícím soudem nebo zúčastněnými osobami, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru.

60      Pokud jde zejména o stanovení jednotného poplatku podle hodnoty zakázky dotčené ve věci v původním řízení, a nikoli podle zisku plynoucího z této zakázky, který můž oprávněně očekávat podnik odpovídající na výzvu k podávání nabídek, je nutno na jedné straně uvést, že několik členských států uznává možnost výpočtu soudních poplatků, které musí být uhrazeny, na základě hodnoty předmětu, kterého se spor týká.

61      Na druhé straně, jak uvedl generální advokát v bodě 40 svého stanoviska, v oblasti veřejných zakázek by bylo pravidlo, vyžadující pro každou výzvu k podávání nabídek a pro každý podnik konkrétní výpočty, jejichž výsledek by mohl být zpochybněn, složité a nepředvídatelné.

62      Pokud jde o použití jednotného italského poplatku v neprospěch hospodářských subjektů s nízkou finanční schopností, je třeba se zaprvé přiklonit k názoru Komise, že pokud jde o formu a částku takového poplatku, ukládá se bez rozdílu všem jednotlivcům, kteří hodlají podat žalobu proti rozhodnutí přijatému veřejnými zadavateli.

63      Je nutno konstatovat, že takový systém nezakládá diskriminaci mezi hospodářskými subjekty činnými v tomtéž odvětví činnosti.

64      Kromě toho z takových ustanovení unijních směrnic v oblasti veřejných zakázek, jako je článek 47 směrnice 2004/18 vyplývá, že podmínkou účasti podniku na veřejné zakázce je náležitá hospodářská a finanční způsobilost.

65      Konečně, ačkoli měla žalobkyně povinnost uhradit jednotný poplatek při podání soudní žaloby proti rozhodnutí vydanému v oblasti veřejných zakázek, je účastník řízení, který neměl ve věci úspěch, v zásadě povinen zaplatit soudní poplatky již zaplacené účastníkem řízení, který byl ve věci úspěšný.

66      Pokud jde o zásadu rovnocennosti, nemůže okolnost, že v oblasti postupů při zadávání veřejných zakázek je jednotný poplatek, který je nutno uhradit, vyšší než částky, které je nutno zaplatit za správněprávní spory v rámci běžného řízení, a soudní poplatky vybírané v občanskoprávních řízeních, sama o sobě prokázat porušení uvedené zásady.

67      Zásada rovnocennosti, jak bylo připomenuto v bodě 46 tohoto rozsudku, implikuje rovné zacházení se žalobami založenými na porušení vnitrostátního práva a s podobnými žalobami založenými na porušení unijního práva, a nikoli rovnocennost vnitrostátních procesních pravidel použitelných na spory různé povahy, jako jsou občanskoprávní spory na jedné straně a spory v oblasti správního práva na straně druhé nebo spory spadající do dvou různých oblastí práva (viz rozsudek ÖBB Personenverkehr, C 417/13, EU:C:2015:38, bod 74).

68      V projednávaném případě nemůže nic z toho, co bylo uvedeno před Soudním dvorem, podpořit argument, že italský systém jednotných poplatků se uplatňuje odlišně na žaloby založené na právech, které pro jednotlivce vyplývají z unijního práva v oblasti veřejných zakázek, a na žaloby pramenící z porušení vnitrostátního práva, které mají podobný předmět.

69      Z výše uvedeného je nutno dovodit závěr, že takové soudní poplatky, které je třeba uhradit při podání žaloby v rámci soudních řízení správních v oblasti veřejných zakázek, jako je jednotný poplatek dotčený ve věci v původním řízení, nemají vliv na užitečný účinek směrnice 89/665 ani na zásadu rovnocennosti a zásadu efektivity.

 Ke kumulaci jednotných soudních poplatků zaplacených v rámci téhož soudního řízení správního v oblasti veřejných zakázek

70      Podle vnitrostátní právní úpravy je jednotný poplatek třeba uhradit nejen při zápisu návrhu na zahájení řízení, podaného proti rozhodnutí přijatému veřejným zadavatelem v oblasti zadávání veřejných zakázek do rejstříku, ale stejná částka musí být zaplacena i u incidenčních žalob a dalších žalobních důvodů, kterými jsou v průběhu řízení uplatněny nové nároky.

71      Z předkládacího usnesení vyplývá, že podle oběžníku Segretario Generale della Giustizia Amministrativa ze dne 18. října 2001 je nutno zaplatit další soudní poplatky pouze při podávání procesních písemností, které jsou ve vztahu k návrhu, jímž se zahajuje řízení, autonomní a vedou ke značnému rozšíření předmětu sporu.

72      Výběr několika soudních poplatků kumulativně v rámci téhož soudního řízení správního neodporuje v zásadě článku 1 směrnice 89/665, vykládanému ve světle článku 47 Listiny, ani zásadě rovnocennosti a zásadě efektivity.

73      Takový výběr totiž v zásadě přispívá k řádnému fungování soudního systému, pokud představuje zdroj financování soudní činnosti členských států a odrazuje od podávání žalob, které jsou zjevně neopodstatněné nebo jejichž cílem jsou pouze procesní obstrukce.

74      Tyto cíle mohou odůvodnit takové vícenásobné uložení soudních poplatků, jako je uplatnění dotčené ve věci v původním řízení pouze v případě, že jsou předměty žalob nebo další žalobní důvody skutečně odlišné a představují významné rozšíření předmětu již probíhajícího sporu.

75      Naopak pokud tomu tak není, je povinnost dodatečné platby takových soudních poplatků z důvodu podání takových žalob nebo uplatnění žalobních důvodů v rozporu s dostupností opravných prostředků, zaručenou směrnicí 89/665, a se zásadou efektivity.

76      Podá-li osoba v rámci téhož soudního řízení několik soudních žalob či uplatňuje-li několik dalších žalobních důvodů, pouhá okolnost, že konečným cílem této osoby je získání dané zakázky, nutně neznamená, že předměty jejích žalob nebo žalobních důvodů jsou totožné.

77      V případě námitek vznesených dotčeným účastníkem řízení je věcí vnitrostátního soudu, aby posoudil předměty žalob podaných jednotlivcem nebo žalobní důvody uplatňované tímto jednotlivcem v rámci téhož řízení. Pokud vnitrostátní soud shledá, že uvedené předměty nejsou ve skutečnosti odlišné nebo že nepředstavují významné rozšíření předmětu již probíhajícího sporu, je povinen osvobodit tohoto jednotlivce od povinnosti zaplatit kumulativní soudní poplatky.

78      Navíc Soudnímu dvoru nebyl předložen žádný důkaz, který by mohl zpochybnit slučitelnost kumulace jednotného poplatku se zásadou rovnocennosti.

79      S ohledem na výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že:

–        Článek 1 směrnice 89/665, jakož i zásada rovnocennosti a zásada efektivity musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která při podávání žaloby v rámci soudních řízení správních v oblasti veřejných zakázek ukládá povinnost zaplacení takových soudních poplatků, jako je jednotný poplatek dotčený ve věci v původním řízení.

–        Článek 1 směrnice 89/665, jakož i zásada rovnocennosti a zásada efektivity nebrání vybírání několika soudních poplatků od jednotlivce, který podá několik soudních žalob týkajících se téhož zadání veřejné zakázky, ani tomu, aby byl tento jednotlivec, chce-li uplatnit další žalobní důvody týkající se téhož zadání veřejné zakázky v rámci probíhajícího soudního řízení, povinen uhradit další soudní poplatky. V případě námitek ze strany dotčeného účastníka řízení je nicméně věcí vnitrostátního soudu, aby posoudil předměty žalob podaných jednotlivcem nebo žalobní důvody uplatňované tímto jednotlivcem v rámci téhož řízení. Pokud vnitrostátní soud shledá, že uvedené předměty nejsou ve skutečnosti odlišné nebo že nepředstavují významné rozšíření předmětu již probíhajícího sporu, je povinen osvobodit tohoto jednotlivce od povinnosti platit kumulativní soudní poplatky.

 K nákladům řízení

80      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

Článek 1 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, jakož i zásada rovnocennosti a zásada efektivity musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která při podávání žaloby v rámci soudních řízení správních v oblasti veřejných zakázek ukládá povinnost zaplacení takových soudních poplatků, jako je jednotný poplatek dotčený ve věci v původním řízení.

Článek 1 směrnice 89/665, jakož i zásada rovnocennosti a zásada efektivity nebrání vybírání několika soudních poplatků od jednotlivce, který podá několik soudních žalob týkajících se téhož zadání veřejné zakázky, ani tomu, aby byl tento jednotlivec, chce-li uplatnit další žalobní důvody týkající se téhož zadání veřejné zakázky v rámci probíhajícího soudního řízení, povinen uhradit další soudní poplatky. V případě námitek ze strany dotčeného účastníka řízení je nicméně věcí vnitrostátního soudu, aby posoudil předměty žalob podaných jednotlivcem nebo žalobní důvody uplatňované tímto jednotlivcem v rámci téhož řízení. Pokud vnitrostátní soud shledá, že uvedené předměty nejsou ve skutečnosti odlišné nebo že nepředstavují významné rozšíření předmětu již probíhajícího sporu, je povinen osvobodit tohoto jednotlivce od povinnosti platit kumulativní soudní poplatky

Podpisy.


* Jednací jazyk: italština.