SODBA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 6. marca 2014(*)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Splošna načela prava Unije – Izvajanje prava Unije – Področje uporabe prava Unije – Zadostna navezna okoliščina – Neobstoj – Nepristojnost Sodišča“
V zadevi C‑206/13,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italija) z odločbo z dne 14. februarja 2013, ki je prispela na Sodišče 18. aprila 2013, v postopku
Cruciano Siragusa
proti
Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo,
SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi E. Juhász, predsednik senata, A. Rosas (poročevalec) in D. Šváby, sodnika,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,
– za češko vlado M. Smolek in J. Vláčil, agenta,
– za nizozemsko vlado M. Bulterman in C. Schillemans, agentki,
– za Evropsko komisijo L. Pignataro-Nolin in C. Zadra, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in načela sorazmernosti.
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med C. Siraguso in Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (dežela Sicilija – direktorat za kulturno in okoljsko dediščino v Palermu) zaradi odločitve o vzpostavitvi prvotnega stanja na zemljišču, ki je last C. Siraguse.
Pravni okvir
3 Predložitveno sodišče poudarja, da lastnik zemljišča na območju varovane krajine ne sme opraviti nobenega posega brez dovoljenja pristojnega organa.
4 Člen 146(1) in (2) zakonske uredbe št. 42 z dne 22. januarja 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio (zakon o kulturni dediščini in o krajini), v nadaljevanju: zakonska uredba št. 42/04) v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja v sporu o glavni stvari, določa, da lastnik z zakonom varovane nepremičnine ne sme uničiti ali na njej opraviti posegov, ki bi škodovali vrednotam krajine, ki se varuje. Pred izvedbo posegov mora lastnik zaprositi za predhodno dovoljenje. Če posege izvede, ne da bi zaprosil za dovoljenje, lahko organ te spremembe naknadno odobri, če je opravljeno delo v skladu z varovanimi interesi iz člena 167(4) in (5) te uredbe.
5 Člen 167 zakonske uredbe št. 42/04 določa posledice nespoštovanja obveznosti, ki jih nalaga ta uredba. Člen 167(4) te uredbe določa, da pristojni upravni organ preuči skladnost zadevnih del z vidika pravil o varstvu krajine v naslednjih primerih:
„a) za dela, opravljena brez krajinskovarstvenega dovoljenja ali v neskladju z njim, s katerimi ni bila ustvarjena nova ali povečana zakonita obstoječa uporabna površina ali prostornina.“
6 Če ne gre za dela, s katerimi se ustvari nova ali poveča zakonita obstoječa uporabna površina ali prostornina in če posegi niso v skladu s pravili o varstvu krajine, se kršitelju lahko naloži plačilo denarne kazni.
Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje
7 Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je lastnik nepremičnine na območju varovane krajine. Na njej je opravil spremembe brez predhodnega dovoljenja, za katere je pri Comune di Trabia zaprosil za izdajo gradbenega dovoljenja za naknadno odobritev po predhodnem soglasju Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo.
8 Slednji je 4. aprila 2011 izdal odredbo, s katero mu je naložil vzpostavitev prvotnega stanja z odstranitvijo vseh nezakonito izvedenih del v roku 120 dni od sprejema te odredbe. Ta odredba je bila obrazložena z dejstvom, da ni mogoče presoditi skladnosti zadevnih del na podlagi pravil o varstvu krajine v smislu členov 167 in 181 zakonske uredbe št. 42/04, ker so povzročila povečanje prostornine.
9 Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je proti odredbi vložila tožbo pri predložitvenem sodišču.
10 Predložitveno sodišče navaja, da področje varstva krajine v pravu EU ni samostojno in ločeno od področja varstva okolja, temveč je njegov del. S tem v zvezi navaja:
– člen 2(3)(a) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL L 124, str. 1, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija);
– Uredbo (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, str. 13);
– člen 2, točka 1(a), Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 375), in
– člena 1 in 3 Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012 L 26, str. 1).
11 Poleg tega predložitveno sodišče opozarja, da spada področje okolja v pristojnost Evropske unije v skladu s členi 3(3) PEU, 21(2)(f) PEU ter 4(2)(e) PDEU, 11 PDEU, 114 PDEU in 191 PDEU.
12 Predložitveno sodišče meni, da v sistemu varstva krajine omejitve zasebnih posegov ne pomenijo nujno absolutne prepovedi gradnje. Iz tega sledi, da ni vsakršno gradbeno delo, čeprav bi zajemalo povečanje prostornine, v vsakem primeru škodljivo za vrednote, ki se varujejo z zadevno ureditvijo.
13 Presoja skladnosti in možnost izdaje odobritve po plačilu denarne sankcije bi se lahko opravila glede na okoliščine posameznega primera, če zakonska uredba št. 42/04 ne bi določala toge, abstraktne in na domnevi temelječe izključitve del, s katerimi je bila „ustvarjena nova ali povečana zakonita obstoječa uporabna površina ali prostornina“. Tudi v takem primeru bi bila namreč lahko ohranitev gradnje ob konkretni presoji v skladu z varstvom krajine.
14 Predložitveno sodišče zato sprašuje, ali bi lahko člen 167 zakonske uredbe št. 42/04 s tem, da na podlagi domneve izključuje presojo skladnosti za določeno kategorijo del, pri čemer zanje določa sankcijo odstranitve, pomenil neupravičeno in nesorazmerno kršitev lastninske pravice, ki je zagotovljena s členom 17 Listine, če je to treba razlagati tako, da se lastninska pravica lahko omeji, le če se ugotovi dejanski – in ne samo abstraktni – nasprotni interes. Sklicuje se tudi na načelo sorazmernosti kot splošno načelo prava Unije.
15 V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 17 [Listine] in načelo sorazmernosti kot temeljno načelo prava Unije nasprotujeta uporabi nacionalnega predpisa, ki tako kot člen 167(4)(a) zakonske uredbe št. 42/04 izključuje možnost naknadne izdaje krajinskovarstvenega dovoljenja za vse človekove posege, ki povzročijo povečanje površine ali prostornine, ne da bi se pri tem konkretno presodila skladnost takih posegov z vrednotami varstva krajine na zadevnem območju?“
Pristojnost Sodišča
16 Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 17 Listine in načelo sorazmernosti razlagati tako, da nasprotujeta uporabi nacionalnega predpisa, kakršen je člen 167(4)(a) zakonske uredbe št. 42/04.
17 Vsi udeleženci, ki so predložili stališča menijo, da Sodišče ni pristojno za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, ker ni podana zadostna navezna okoliščina s pravom Unije. Poleg tega opozarjajo, da je predložitveno sodišče tisto, ki mora razložiti, kakšna je povezava med določbami prava Unije, katerih razlago predlaga, in členom 167(4)(a) zakonske uredbe št. 42/04.
18 Vendar je Evropska komisija preučila različna besedila, na katera se sklicuje predložitveno sodišče in glede vsakega od njih navedla:
– Sklep 2005/370 se omejuje na sprejem Aarhuške konvencije v pravni red Unije in pomeni ukrep Unije, ki ne zahteva, da bi ga morale sprejeti države članice;
– Uredba št. 1367/2006 ni naslovljena na države članice, pač pa na institucije Unije in nima nikakršne zveze z dejanskim stanjem v postopku v glavni stvari ter posledično z zakonsko uredbo št. 42/04;
– enako velja za Direktivo 2003/4 o dostopu javnosti do informacij o okolju;
– iz spisa ne izhaja, da bi bila za dejansko stanje v postopku v glavni stvari upoštevna Direktiva 2011/92, saj dela, ki jih je opravil C. Siragusa, očitno niso vprašljiva z vidika spoštovanja te direktive, češ da ni bi bila opravljena presoja vplivov del na okolje;
– člena 3(3) PEU in 21(2)(f) PEU nista naslovljena na države členice, pač pa na Unijo;
– člen 4(2)(e) PDEU se nanaša na delitev pristojnosti med državami članicami in Unijo in je umeščen v del, ki obravnava načela;
– člen 11 PDEU je prav tako naslovljen na Unijo;
– člen 114 PDEU je naslovljen na institucije Unije in ne na države članice, in
– čeprav bi nacionalna ureditev v postopku v glavni stvari spadala na področje uporabe prava Unije, je Sodišče ob sklicevanju na člen 191 PDEU že pojasnilo, ker se člen 191 PDEU nanaša na ukrepanje Unije, se posamezniki ne morejo sklicevati na to določbo, da bi izključili uporabo nacionalne zakonodaje, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki ureja področje, ki spada v okoljsko politiko, če ne velja noben predpis Unije, ki je bil sprejet na podlagi člena 192 PDEU in ki posebej vključuje zadevni položaj (sodba z dne 9. marca 2010 v zadevi ERG in drugi, C‑378/08, ZOdl., str. I‑1919, točka 46).
19 V zvezi s tem je treba spomniti, da mora predlog za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 94(c) Poslovnika Sodišča vsebovati razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije, in pojasnitev zveze, ki po mnenju predložitvenega sodišča obstaja med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki jo je treba uporabiti v sporu o glavni stvari. Ti razlogi in povzetek upoštevnih dejstev, ki ga zahteva člen 94(a) Poslovnika, morajo Sodišču omogočati, da poleg dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe preveri tudi svojo pristojnost za odgovor na postavljeno vprašanje.
20 Člen 51(1) Listine določa, da Listina velja za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. Člen 6(1) PEU in člen 51(2) Listine določata, da se z določbami Listine na nikakršen način ne širijo pristojnosti Unije, opredeljene v Pogodbah. Tako mora Sodišče ob upoštevanju Listine pravo Unije razlagati v mejah pristojnosti, ki so nanjo prenesene (sodba z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi, C‑256/11, ZOdl., str. I‑11315, točka 71 in navedena sodna praksa).
21 Sodišče je že opozorilo, da nacionalne ureditve, ki ne spada v okvir prava Unije, ne more presojati glede na Listino. Če pa taka nacionalna ureditev nasprotno spada na področje uporabe tega prava, mora Sodišče, ki mu je predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, podati vse elemente razlage, ki jih nacionalno sodišče potrebuje za presojo usklajenosti te ureditve s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja (glej sodbo z dne 26. februarja 2013 v zadevi Åkerberg Fransson, C‑617/10, točka 19 in navedena sodna praksa).
22 To opredelitev področja uporabe temeljnih pravic Unije podkrepljujejo pojasnila glede člena 51 Listine, ki jih je v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine treba upoštevati pri njeni razlagi (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2010 v zadevi DEB, C‑279/09, ZOdl., str. I‑13849, točka 32). V skladu s temi pojasnili je zahteva po spoštovanju temeljnih pravic, opredeljenih v okviru Unije, za države članice zavezujoča le tedaj, ko ukrepajo znotraj področja uporabe prava Unije.
23 Postopek v glavni stvari se v skladu z opisom predložitvenega sodišča nanaša na odredbo, s katero je bila C. Siragusi odrejena odstranitev del, ki so bila izvedena v nasprotju z zakonikom o varstvu kulturne dediščine in krajine. Ta postopek naj bi bil povezan s pravom Unije na področju okolja, saj naj bi bilo varstvo krajine na podlagi zadevnega nacionalnega zakona del varstva okolja. Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja različne določbe prava Unije s področja okolja.
24 Treba je spomniti, da pojem „izvajanje prava Unije“ v smislu člena 51 Listine zahteva obstoj navezne okoliščine določene stopnje, ki presega sorodnost zadevnih področij ali posredne učinke enega od področij na drugega (glej v tem smislu sodbo z dne 29. maja 1997 v zadevi Kremzow, C‑299/95, Recueil, str. I‑2629, točka 16).
25 Da bi se ugotovilo, ali se nacionalna ureditev nanaša na izvajanje prava Unije v smislu člena 51 Listine, je treba poleg drugih elementov preveriti, ali je cilj zadevne nacionalne ureditve izvajanje določbe prava Unije, kakšna je narava te ureditve, in ali sledi ciljem, ki jih pravo Unije ne zajema, tudi če lahko nanj vpliva posredno, ter ali obstaja posebna ureditev prava Unije na tem področju ali pa taka, ki lahko nanj vpliva (glej sodbe z dne 18. decembra 1997 v zadevi Annibaldi, C‑309/96, Recueil, str. I‑7493, točke od 21 do 23; z dne 8. novembra 2012 v zadevi Iida, C‑40/11, točka 79, in z dne 8. maja 2013 v zadevi Ymeraga in drugi, C‑87/12, točka 41).
26 Sodišče je med drugim sklenilo, da se temeljne pravice Unije v zvezi z nacionalno ureditvijo ne uporabljajo, ker določbe prava Unije na zadevnem področju državam članicam ne nalagajo nikakršne obveznosti v zvezi s položajem v postopku v glavni stvari (glej sodbo z dne 13. junija 1996 v zadevi Maurin, C‑144/95, Recueil, str. I‑2909, točki 11 in 12).
27 Kot so navedli zainteresirani subjekti, ki so predložili stališča, določbe PEU in PDEU, na katere se sklicuje predložitveno sodišče, in ureditev po Aarhuški konvenciji ter Direktivi 2003/4 in 2011/92 državam članicam ne nalagajo posebnih obveznosti za varstvo krajine, tako kot to nalaga italijansko pravo.
28 Cilji teh predpisov in zakonske uredbe št. 42/04 niso enaki, čeprav je krajina eden od elementov, ki se upoštevajo pri presoji vplivov projekta na okolje v skladu z Direktivo 2011/92 in spada med elemente, ki se upoštevajo pri okoljskih informacijah, o katerih govorijo Aarhuška konvencija, Uredba št. 1367/2006 in Direktiva 2003/4.
29 Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi Annibaldi, na katero se nanašajo pojasnila v zvezi s členom 51 Listine presodilo, da le okoliščina, da lahko nacionalni zakon posredno vpliva na delovanje skupne ureditve kmetijskih trgov, ne more pomeniti zadostne navezne okoliščine (zgoraj navedeni sodbi Annibaldi, točka 22, in Kremzow, točka 16).
30 V zvezi s tem ni mogoče na podlagi ničesar sklepati, da določbe zakonske uredbe št. 42/04, ki so upoštevne v postopku v glavni stvari, spadajo na področje uporabe prava Unije. Te določbe namreč ne pomenijo izvajanja prava Unije, v čemer se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe razlikuje od predloga, o katerem je bilo odločeno s sodbo z dne 15. januarja 2013 v zadevi Križan in drugi (C‑416/10), na katero se sklicuje predložitveno sodišče.
31 Poleg tega je treba upoštevati, da je cilj varstva temeljnih pravic v pravu Unije zagotavljanje, da te pravice na področjih delovanja Unije niso kršene zaradi ravnanja Unije ali zaradi izvajanja prava Unije s strani držav članic.
32 Sledenju temu cilju se razlaga s potrebo po preprečevanju, da bi varstvo temeljih pravic, ki je lahko različno glede na zadevno nacionalno pravo, ogrožalo enotnost, primarnost in učinkovitost prava Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 17. decembra 1970 v zadevi Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Recueil, str. 1125, točka 3, in z dne 26. februarja 2013 v zadevi Melloni, C‑399/11, točka 60). Vendar iz odločbe predložitvenega sodišča ne izhaja, da bi bilo to tveganje podano v postopku v glavni stvari.
33 Iz vsega navedenega izhaja, da pristojnost Sodišča za razlago člena 17 Listine ni dokazana (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2010 v zadevi Omalet, C‑245/09, ZOdl., str. I‑13771, točka 18; ter sklepe z dne 1. marca 2011 v zadevi Chartry, C‑457/09, ZOdl., str. I‑819, točki 25 in 26; z dne 10. maja 2012 v zadevi Corpul Naţional al Poliţiştilor, C‑134/12, točka 15; z dne 7. februarja 2013 v zadevi Pedone, C‑498/12, točka 15, in z dne 7. novembra 2013 v zadevi SC Schuster & Co Ecologic, C‑371/13, točka 18).
34 Načelo sorazmernosti spada med splošna načela prava Unije, ki jih mora spoštovati nacionalna ureditev, ki spada na področje prava Unije ali na področje izvajanja prava Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 18. februarja 1982 v zadevi Zuckerfabrik Franken, 77/81, Recueil, str. 681, točka 22; z dne 16. maja 1989 v zadevi Buet in EBS, 382/87, Recueil, str. 1235, točka 11; z dne 2. junija 1994 v zadevi Exportslachterijen van Oordegem, C‑2/93, Recueil, str. I‑2283, točka 20, in z dne 2. decembra 2010 v združenih zadevah Vandorou in drugi, C‑422/09, C‑425/09 in C‑426/09, ZOdl., str. I‑12411, točka 65).
35 Ker predložitveno sodišče z zadostno navezno okoliščino ni dokazalo, da spada člen 167(4) zakonske uredbe št. 42/04 na področje uporabe prava Unije ali na področje izvajanja tega prava, ni dokazana niti pristojnost Sodišča za razlago načela sorazmernosti v obravnavanem primeru.
36 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Sodišče ni pristojno za odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia.
Stroški
37 Ker je ta postopek za stranki v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:
Sodišče Evropske unije ni pristojno za odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Italija).
Podpisi