ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
25 februari 1999 (1)
„Verordeningen betreffende de bescherming van de bossen tegen
luchtverontreiniging en tegen brand — Rechtsgrondslag — Artikel 43 EG-Verdrag
— Artikel 130 S EG-Verdrag — Prerogatieven van het Parlement”
In de gevoegde zaken C-164/97 en C-165/97,
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Schoo, afdelingshoofd bij zijn
juridische dienst, en J. Sant'Anna, lid van die dienst, als gemachtigden, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees
Parlement, Kirchberg,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door zijn juridisch adviseur
J. Carbery en T. Blanchet, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigden, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie
juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad
Adenauer 100,
ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door X. Lewis
en P. van Nuffel, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie
gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst,
Centre Wagner, Kirchberg,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van enerzijds verordening (EG)
nr. 307/97 van de Raad van 17 februari 1997 tot wijziging van verordening (EEG)
nr. 3528/86 betreffende de bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen
luchtverontreiniging (PB L 51, blz. 9), en anderzijds verordening (EG) nr. 308/97
van de Raad van 17 februari 1997 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2158/92
betreffende de bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen brand (PB
L 51, blz. 11),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet (rapporteur), kamerpresident,
J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, L. Sevón en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 29 oktober 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 december
1998,
het navolgende
Arrest
- 1.
- Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 30 april 1997, heeft het
Europees Parlement krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om
nietigverklaring van enerzijds verordening (EG) nr. 307/97 van de Raad van
17 februari 1997 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3528/86 betreffende de
bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen luchtverontreiniging (PB
L 51, blz. 9), en anderzijds verordening (EG) nr. 308/97 van de Raad van
17 februari 1997 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2158/92 betreffende de
bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen brand (PB L 51, blz. 11).
- 2.
- Bij beschikking van de president van het Hof van 18 juni 1997 zijn deze twee zaken
gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
- 3.
- De verordeningen nrs. 307/97 en 308/97, die tot doel hebben de looptijd van de
communautaire acties om de bossen beter te beschermen tegen luchtverontreiniging
respectievelijk brand voor een nieuwe periode van vijf jaar te verlengen, zijn
vastgesteld op grond van artikel 43 EG-Verdrag.
- 4.
- Wat de bescherming tegen luchtverontreiniging betreft, werd de actie aanvankelijk
voor vijf jaar gevoerd bij verordening (EEG) nr. 3528/86 van de Raad van
17 november 1986 (PB L 326, blz. 2) „om de bossen in de Gemeenschap beter te
beschermen en aldus met name bij te dragen tot handhaving van het
productiepotentieel van de landbouw” en met het „doel de lidstaten te helpen:
— om op de grondslag van een gemeenschappelijke methodiek een periodieke
inventaris op te maken van de schade die met name door
luchtverontreiniging aan de bossen wordt toegebracht;
— het net van waarnemingspunten dat voor het opmaken van deze inventaris
nodig is, op een samenhangende, harmonische wijze aan te leggen of te
vervolledigen”.
Deze verordening is vastgesteld op grond van de artikelen 43 en 235 EG-Verdrag.
- 5.
- Verordening nr. 3528/86 is vervolgens gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2157/92
van de Raad van 23 juli 1992 (PB L 217, blz. 1), die de voorziene looptijd van de
communautaire actie met vijf jaar heeft verlengd en van het doel van deze actie de
navolgende nieuwe definitie heeft gegeven:
„De actie heeft ten doel de lidstaten te helpen om:
— op de grondslag van een gemeenschappelijke methodiek een periodieke
inventaris op te maken van de schade die met name door
luchtverontreiniging aan de bossen wordt toegebracht;
— het net van waarnemingspunten dat voor het opmaken van deze inventaris
nodig is, op een samenhangende en harmonische wijze aan te leggen of te
vervolledigen;
— een intensieve en doorlopende bewaking van de bosecosystemen tot stand
te brengen;
— een net van permanente registratiepunten voor deze intensieve en
doorlopende bewaking op een samenhangende en harmonische wijze aan
te leggen of te vervolledigen.”
Deze verordening is vastgesteld op grond van de artikelen 43 en 130 S
EG-Verdrag.
- 6.
- Wat de bescherming tegen brand betreft, werd aanvankelijk voor vijf jaar een actie
gevoerd bij verordening (EEG) nr. 3529/86 van de Raad van 17 november 1986
betreffende de bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen brand (PB
L 326, blz. 5), „om de bossen in de Gemeenschap beter te beschermen en aldus
met name bij te dragen tot handhaving van het productiepotentieel van de
landbouw”. „De actie omvat met name de volgende preventiemaatregelen:
a) bevordering van bosbouwkundige werkzaamheden waardoor het gevaar voor
bosbrand wordt verkleind,
b) bevordering van de aanschaf van materieel voor opruiming van ondergroei,
wanneer zulks noodzakelijk blijkt,
c) aanleg van boswegen, brandstroken en bluswatervoorzieningen,
d) aanleg van vaste of verplaatsbare voorzieningen voor bewaking,
e) organisatie van voorlichtingscampagnes,
f) steun voor de oprichting van interdisciplinaire centra voor het verzamelen
van gegevens en steun voor het doen verrichten van analytisch onderzoek
van de verzamelde gegevens.
Deze maatregelen worden aangevuld met de volgende:
— bevordering van de opleiding van sterk gespecialiseerd personeel,
— bevordering van de harmonisatie van technieken en materieel,
— coördinatie van het onderzoek dat nodig is voor de tenuitvoerlegging van de
in het eerste en het tweede streepje genoemde maatregelen.”
Deze verordening is vastgesteld op grond van de artikelen 43 en 235 van het
Verdrag.
- 7.
- Een nieuwe communautaire actie tot bescherming van de bossen tegen brand werd
met ingang van 1 januari 1992, voor de duur van vijf jaar, gevoerd bij verordening
(EEG) nr. 2158/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de bescherming van
de bossen in de Gemeenschap tegen brand (PB L 217, blz. 3). De actie heeft tot
doel „te bereiken dat:
— er minder bosbranden uitbreken,
— de verbrande oppervlakten afnemen”.
De actie omvat:
„a) maatregelen om na te gaan wat de oorzaken van bosbranden zijn en met
name met welke middelen deze oorzaken kunnen worden bestreden, en in
het bijzonder:
— onderzoek naar de oorzaken van branden en naar de omstandigheden
die tot deze oorzaken leiden;
— studies betreffende voorstellen voor maatregelen om deze oorzaken
en de omstandigheden die ertoe leiden weg te nemen;
— voorlichtings- en bewustmakingscampagnes;
b) maatregelen om preventiesystemen op te zetten of te verbeteren, en met
name de aanleg van beschermingsinfrastructuur zoals verharde en
onverharde boswegen, bluswatervoorzieningen en brandgangen, -stroken en
-singels, het op gang brengen van onderhoud aan brandgangen, -stroken en
-singels, alsmede preventiebosbouwhandelingen, een en ander in het kader
van een alomvattende strategie voor de bescherming van boscomplexen
tegen brand;
c) maatregelen om systemen van bosbewaking, ook met een
afschrikkingseffect, op te zetten of te verbeteren en met name de installatie
van vaste of verplaatsbare voorzieningen voor bewaking en de aanschaf van
communicatieapparatuur;
d) begeleidende maatregelen, en met name:
— de opleiding van sterk gespecialiseerd personeel;
— de uitvoering van analytische studies en van op vergroting van de
efficiëntie van de actie gerichte model- en demonstratieprojecten
betreffende nieuwe methoden, technieken en technologieën.”
Deze verordening is vastgesteld op grond van de artikelen 43 en 130 S van het
Verdrag.
- 8.
- Tot staving van zijn beroepen betoogt het Parlement, dat de
wijzigingsverordeningen nrs. 307/97 en 308/97 op basis van een onjuiste
rechtsgrondslag zijn vastgesteld, waardoor zijn prerogatieven wat de procedure
betreft die wordt gevolgd om het te laten deelnemen aan het opstellen van de
teksten, zijn aangetast. Volgens hem hadden de twee verordeningen artikel 130 S
van het Verdrag als rechtsgrondslag moeten hebben, en dus door de Raad moeten
worden vastgesteld volgens de in artikel 189 C van dat Verdrag bedoelde procedure
van samenwerking met het Parlement; in plaats daarvan hebben de betrokken
handelingen, die enkel op grond van artikel 43 zijn vastgesteld, slechts aanleiding
gegeven tot een eenvoudige raadpleging van het Parlement.
- 9.
- Het Parlement zet uiteen, dat de in de verordeningen bedoelde communautaire
maatregelen tot bescherming van de bossen zowel door hun doel als door hun
inhoud specifieke acties op milieugebied zijn, die slechts indirecte en marginale
gevolgen hebben voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bomen of bossen
komen immers niet voor op de lijst van bijlage II bij het EG-Verdrag en zijn dus
geen aan de bepalingen van de artikelen 39 tot en met 46 van dat Verdrag
onderworpen producten. De enige begeleidingsmaatregelen van de doeleinden van
het gemeenschappelijk landbouwbeleid die van belang zijn voor het bos, zijn
maatregelen tot bebossing van uit productie genomen land en tot aanplant met
bomen om landbouwland te beschermen. Deze onderwerpen worden niet geregeld
door de betrokken verordeningen, die in hoofdzaak zijn gericht op de handhaving
van de grote ecologische evenwichten, en als dusdanig onder het gemeenschappelijk
milieubeleid vallen.
- 10.
- De Raad erkent, dat hout en bos geen landbouwproducten in de zin van het
Verdrag zijn, maar baseert zijn betoog op de gedachte, dat het landbouwbeleid niet
enkel een productbeleid, maar ook een structuurbeleid is. Dienaangaande betoogt
hij, dat de steunregeling voor de bebossing van landbouwgronden, die in 1992 is
ingevoerd op grond van de artikelen 42 en 43 van het Verdrag, een
bosbouwstrategie heeft ingeleid, die ertoe strekt de landbouwers steeds nauwer bij
de exploitatie van de bossen te betrekken, door aan de communautaire actie ten
gunste van de bossen die aanvankelijk hoofdzakelijk een actie op milieugebied was,
een ander karakter te geven. De Raad is dan ook van mening, dat artikel 43 als
enige rechtsgrondslag voor de betrokken verordeningen kon dienen. Deze
verordeningen houden onbetwistbaar rekening met vereisten van ecologische aard,
maar aangezien deze laatste slechts bijkomstig zijn, moet, overeenkomstig de
rechtspraak terzake, de samenhang met het gemeenschappelijk beleid waarop de
actie voornamelijk betrekking heeft de doorslag geven; dat geldt vooral voor het
landbouwbeleid, waarvan de bepalingen een door artikel 38, lid 2, EG-Verdrag
gewaarborgde voorrang genieten boven de algemene bepalingen betreffende de
instelling van de gemeenschappelijke markt.
- 11.
- De Commissie betoogt in haar interventie ter ondersteuning van de conclusies van
de Raad, dat bomen, en dus bossen, moeten worden beschouwd als in bijlage II bij
het Verdrag genoemde producten waarvoor de communautaire bevoegdheid op
artikel 43 berust. Zij baseert zich daartoe op de vermelding in de „naamlijst van
Brussel”, van een post „andere levende planten en wortels”, die bomen zou
omvatten.
- 12.
- Er zij aan herinnerd, dat in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de
Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling volgens vaste
rechtspraak moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing
vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de
handeling (zie, bijvoorbeeld, arresten van 17 maart 1993, Commissie/Raad,
C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punt 7, en 23 februari 1999, Parlement/Raad, C-42/97,
Jurispr. blz. I-0000, punt 36).
- 13.
- Uit de bepalingen van de gewijzigde verordeningen blijkt, dat de doeleinden van
de gemeenschappelijke acties tot bescherming van de bossen deels een
landbouwkarakter hebben, aangezien zij met name ertoe strekken, bij te dragen tot
handhaving van het productiepotentieel van de landbouw, en deels een specifiek
milieukarakter, aangezien zij primair gericht zijn op het behoud en de bewaking
van de bosecosystemen.
- 14.
- In een dergelijk geval moet voor het bepalen van de passende rechtsgrondslag
worden nagegaan, of de betrokken maatregelen voornamelijk betrekking hebben
op een gebied van actie en voor de andere beleidsgebieden slechts bijkomende
gevolgen hebben, dan wel of beide aspecten even belangrijk zijn. In het eerste geval
volstaat het gebruik van een enkele rechtsgrondslag (arresten van 4 oktober 1991,Parlement/Raad, 70/88, Jurispr. blz. I-4529, punt 17, en 26 maart 1996,
Parlement/Raad, C-271/94, Jurispr. blz. I-1689, punten 32 en 33); in het andere
geval is dit onvoldoende (arresten van 30 mei 1989, Commissie/Raad, 242/87,
Jurispr. blz. 1425, punten 33 tot en met 37, en 7 maart 1996, Parlement/Raad,
C-360/93, Jurispr. blz. I-1195, punt 30) en is de instelling gehouden de handeling
vast te stellen op basis van de twee bepalingen waarop haar bevoegdheid berust
(arrest van 27 september 1988, Commissie/Raad, 165/87, Jurispr. blz. 5545,
punten 6-13). Een dergelijke cumulatie is echter uitgesloten, wanneer de
procedures welke voor de beide rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven,
onverenigbaar zijn (arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, C-300/89, Jurispr.
blz. I-2867, punten 17 tot en met 21).
- 15.
- Wat, meer bepaald, het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het communautaire
milieubeleid betreft, is in de rechtspraak geen gegeven rechtens te vinden, op grond
waarvan het ene beleid in beginsel voorrang heeft boven het andere. Volgens de
rechtspraak kan een communautaire maatregel niet op de enkele grond dat hij
rekening houdt met de in artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag bedoelde eisen inzake
bescherming, onder het optreden van de Gemeenschap op milieugebied vallen
(arrest van 29 maart 1990, Griekenland/Raad, C-62/88, Jurispr. blz. I-1523,
punt 20). De artikelen 130 R en 130 S laten de bevoegdheden die de Gemeenschap
aan andere bepalingen van het Verdrag ontleent, onverlet en vormen slechts een
rechtsgrondslag voor specifieke acties op milieugebied (zie, voor het in het kader
van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geregelde gebruik van drijfnetten, arrest
van 24 november 1993, Mondiet, C-405/92, Jurispr. blz. I-6133, punten 25 tot en
met 27). De bepalingen die specifiek tot het milieubeleid behoren, moeten
daarentegen op artikel 130 S van het Verdrag worden gebaseerd (zie, voor
richtlijnen inzake de verwijdering van afvalstoffen, arrest van 17 maart 1993,
Commissie/Raad, reeds aangehaald), zelfs indien zij gevolgen hebben voor de
werking van de interne markt (zie, voor een verordening over het verkeer van
afvalstoffen, arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, C-187/93, Jurispr. blz. I-2857,
punten 24 tot en met 26), of indien zij een verbetering van de landbouwproductie
beogen (zie, voor een richtlijn betreffende fytofarmaceutische producten, arrest van
18 juni 1996, Parlement/Raad, C-303/94, Jurispr. blz. I-2943).
- 16.
- In de onderhavige zaak kunnen de in de verordeningen bedoelde maatregelen
weliswaar bepaalde positieve gevolgen voor de werking van de landbouw hebben,
maar die indirecte gevolgen zijn bijkomstig ten opzichte van het hoofddoel van de
communautaire actie tot bescherming van de bossen, namelijk het behoud en de
exploitatie van het door de bosecosystemen gevormde natuurpatrimonium, zonder
dat enkel rekening wordt gehouden met het nut ervan voor de landbouw.
Maatregelen tot bescherming van het bosmilieu tegen de risico's van vernietiging
of beschadiging door brand of luchtverontreiniging vormen van rechtswege een
onderdeel van de acties ten gunste van het milieu, waarvoor de communautaire
bevoegdheid op artikel 130 S van het Verdrag berust.
- 17.
- Bovendien lijkt het argument van de Commissie, dat bomen en bossen tezamen
door titel II van het Verdrag beheerste landbouwproducten zijn, ongefundeerd.
- 18.
- „Levende planten en producten van de bloementeelt” komen immers voor op de
lijst in bijlage II bij het Verdrag, onder hoofdstuk 6, volgens de nummering van de
„naamlijst van Brussel”. Aangezien communautaire bepalingen tot toelichting van
de in die bijlage voorkomende begrippen ontbreken, dient voor de uitlegging
daarvan te rade te worden gegaan met algemeen aanvaarde uitleggingen en
algemeen gehuldigde methoden tot uitlegging van het gemeenschappelijk
douanetarief (arrest van 29 februari 1984, CILFIT e.a., 77/83, Jurispr. blz. 1257,
punt 7). De gecombineerde nomenclatuur, in bijlage bij verordening (EEG)
nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en
statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB L 256, blz. 1),
bevat in hoofdstuk 6 een post 0602 — „Andere levende planten (wortels daaronder
begrepen), stekken en enten; champignonbroed”, met een
postonderverdeling 0602 20 — „bomen en heesters voor de teelt van fruit of eetbare
noten, ook indien geënt”. De eerste aantekening bij het hoofdstuk preciseert dat,
behoudens een in de onderhavige zaak niet relevante uitzondering, „dit hoofdstuk
uitsluitend producten [omvat] die gewoonlijk door tuinders, boomkwekers en
bloemisten worden geleverd om te worden geplant of voor versiering”. Anders dan
de Commissie stelt, kan bijlage II dus niet worden geacht op algemene wijze bomen
en producten van de bosbouwactiviteit te omvatten, ook al kunnen bepaalde van
die producten, afzonderlijk genomen, binnen de werkingssfeer van de artikelen 39
tot en met 46 van het Verdrag vallen.
- 19.
- Daaruit volgt, dat de bestreden verordeningen geen regeling betreffende de
productie en de verhandeling van landbouwproducten vormen, waarvoor artikel 43
van het Verdrag de passende rechtsgrondslag zou zijn geweest, voor zover die
regeling bijdraagt tot de verwezenlijking van een of meer in artikel 39 van het
Verdrag genoemde doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
(arresten van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad, 68/86, Jurispr. blz. 855,
en Verenigd Koninkrijk/Raad, 131/86, Jurispr. blz. 905).
- 20.
- Het Parlement betoogt dus terecht, dat de Raad, door de bestreden verordeningen
vast te stellen op grond van artikel 43 van het Verdrag, terwijl artikel 130 S de
passende rechtsgrondslag daarvoor was, wezenlijke vormvoorschriften heeft
geschonden en zijn prerogatieven heeft aangetast. De bestreden verordeningen
moeten dus nietig worden verklaard.
Beperking van de gevolgen van de nietigverklaring
- 21.
- De Raad verzoekt het Hof, de gevolgen van de eventuele nietigverklaring op te
schorten tot een nieuwe regeling is vastgesteld op de passende rechtsgrondslag en
volgens de passende procedure. Het Parlement verzet zich niet tegen dat verzoek,
op voorwaarde dat de nieuwe voorstellen van verordening hem worden
toegezonden en binnen een redelijke termijn worden vastgesteld.
- 22.
- Gezien het doel van de verordeningen nrs. 307/97 en 308/97, zou de volle werking
van de nietigverklaring ervan ernstige schade kunnen toebrengen aan de
verwezenlijking van acties die in de lidstaten, met steun van de Gemeenschap,
worden gevoerd voor de bescherming van het milieu.
- 23.
- Het Hof dient dus gebruik te maken van de hem door artikel 174, lid 2, EG-Verdrag verleende bevoegdheid om de gevolgen van een vernietigde verordening
aan te wijzen, welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd.
- 24.
- In de omstandigheden van de onderhavige zaak zal van die bevoegdheden een juist
gebruik worden gemaakt, wanneer wordt beslist, dat de gevolgen van de vernietigde
verordeningen volledig zullen worden gehandhaafd totdat de Raad, binnen een
redelijke termijn, nieuwe verordeningen met hetzelfde doel vaststelt.
Kosten
- 25.
- Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het
ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien het Parlement zulks heeft gevorderd en de Raad in het ongelijk is
gesteld, moet hij in de kosten worden verwezen. Krachtens lid 4, eerste alinea, van
dat artikel zal de Commissie, die in het geding heeft geïntervenieerd, haar eigen
kosten dragen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig verordening (EG) nr. 307/97 van de Raad van 17 februari
1997 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3528/86 betreffende de
bescherming van de bossen in de Gemeenschap tegen luchtverontreiniging,
en verordening nr. 308/97 van de Raad van 17 februari 1997 tot wijziging
van verordening (EEG) nr. 2158/92 betreffende de bescherming van de
bossen in de Gemeenschap tegen brand.
2) Verstaat dat de gevolgen van de nietig verklaarde verordeningen
gehandhaafd blijven totdat de Raad, binnen een redelijke termijn, nieuwe
verordeningen met hetzelfde doel vaststelt.
3) Verwijst de Raad van de Europese Unie in de kosten.
4) Verstaat dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen haar eigen
kosten zal dragen.
|
PuissochetMoitinho de Almeida
Gulmann
Sevón Wathelet
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 25 februari 1999.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
R. Grass
J.-P. Puissochet