Language of document : ECLI:EU:T:2022:587

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)

28 settembre 2022 (*)

«Accesso ai documenti – Decisione 2004/258/CE – Decisione della BCE di porre Banca Carige in amministrazione straordinaria – Rifiuto di accesso – Eccezione relativa alla tutela della riservatezza delle informazioni tutelata in quanto tale dal diritto dell’Unione – Presunzione generale di riservatezza – Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica determinata, ivi compresa la proprietà intellettuale – Nozione di informazioni riservate – Obbligo di motivazione – Opposizione»

Nella causa T‑552/19 OP,

Malacalza Investimenti Srl, con sede in Genova (Italia), rappresentata da P. Ghiglione, E. De Giorgi, L. Amicarelli e S. Casini, avvocati,

ricorrente nella causa principale,

contro

Banca centrale europea (BCE), rappresentata da A. Riso, F. von Lindeiner e M. Van Hoecke, in qualità di agenti, assistiti da D. Sarmiento Ramírez-Escudero e O. Pollicino, avvocati,

convenuta nella causa principale,


IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),

composto da S. Gervasoni, presidente, L. Madise e P. Nihoul (relatore), giudici,

cancelliere: P. Núñez Ruiz, amministratrice

vista la sentenza del 25 giugno 2020, Malacalza Investimenti/BCE (T‑552/19, EU:T:2020:294), pronunciata in contumacia, recante annullamento della decisione LS/LdG/19/185 della BCE, del 12 giugno 2019, che nega l’accesso alla decisione del Consiglio direttivo della BCE, del 1° gennaio 2019, di collocamento di Banca Carige SpA in amministrazione straordinaria e ad altri documenti ad essa relativi,

vista l’opposizione proposta dalla BCE il 26 giugno 2020 alla sentenza del 25 giugno 2020, Malacalza Investimenti/BCE (T‑552/19, EU:T:2020:294) pronunciata in contumacia, ai sensi dell’articolo 166 del regolamento di procedura,

vista la fase scritta del procedimento, in particolare la decisione del 22 dicembre 2020 di sospendere il procedimento, conformemente all’articolo 69, lettera d), del regolamento di procedura, fino alla decisione del Tribunale che definisce il giudizio nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 6 ottobre 2021, Aeris Invest/BCE (T‑827/17, con impugnazione pendente, EU:T:2021:660),

in seguito all’udienza del 27 aprile 2022,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Con ricorso ai sensi dell’articolo 166, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la Banca centrale europea (BCE) propone opposizione alla sentenza del 25 giugno 2020, Malacalza Investimenti/BCE (T‑552/19; in prosieguo: la «sentenza pronunciata in contumacia», EU:T:2020:294), recante annullamento della decisione LS/LdG/19/185 della BCE, del 12 giugno 2019, che nega l’accesso alla decisione del Consiglio direttivo della BCE, del 1° gennaio 2019, di collocamento di Banca Carige SpA in amministrazione straordinaria e ad altri documenti ad essa relativi (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

 Fatti

2        La ricorrente nella causa principale, la Malacalza Investimenti Srl (in prosieguo: la «ricorrente»), è una società di diritto italiano. Essa era il maggiore azionista di Banca Carige SpA, di cui deteneva direttamente il 27,555% del capitale.

3        Banca Carige è un ente creditizio con sede in Italia, quotato in borsa e soggetto al controllo della BCE.

4        Il 20 settembre 2018 il consiglio di amministrazione di Banca Carige è stato rinnovato dall’assemblea generale ordinaria degli azionisti. In forza della sua partecipazione in detta società, la ricorrente ha nominato la maggioranza dei componenti del consiglio di amministrazione.

5        Il 22 dicembre 2018, a seguito di una nuova assemblea generale degli azionisti di Banca Carige nel corso della quale è stata respinta una proposta di aumento del capitale sociale per un importo pari a EUR 400 milioni, alcuni membri del consiglio di amministrazione si sono dimessi.

6        Il 2 gennaio 2019, in un comunicato stampa la BCE ha annunciato che, a seguito delle dimissioni della maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione di Banca Carige, essa aveva disposto il collocamento di tale banca in amministrazione straordinaria. Nel comunicato si precisa che tale decisione costituisce una misura di intervento precoce, con la quale sono stati sciolti gli organi di amministrazione e controllo di Banca Carige e sono stati nominati tre commissari straordinari e un comitato di sorveglianza composto da tre membri.

7        La decisione di collocamento in amministrazione straordinaria non è stata pubblicata e le motivazioni ad essa sottese non erano note alla ricorrente.

8        Il 15 gennaio 2019 la ricorrente ha presentato alla BCE una domanda di accesso, ai sensi dell’articolo 6 della decisione 2004/258/CE della BCE, del 4 marzo 2004, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della BCE (GU 2004, L 80, pag. 42), come modificata, da un lato, dalla decisione 2011/342/UE della BCE, del 9 maggio 2011 (GU 2011, L 158, pag. 37), e, dall’altro, dalla decisione (UE) 2015/529 della BCE, del 21 gennaio 2015 (GU 2015, L 84, pag. 64). La domanda di accesso aveva il seguente oggetto:

–        la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e i suoi allegati;

–        i documenti relativi al periodo compreso tra il 30 novembre 2018 e il 2 gennaio 2019, contenenti ulteriori decisioni assunte dalla BCE in relazione a Banca Carige, compreso il progetto di decisione riguardante il piano di conversione del capitale con le relative tabelle e allegati, le comunicazioni tra la BCE e il consiglio di amministrazione di Banca Carige o con uno o più dei suoi membri, nonché i verbali delle riunioni tra la BCE e il consiglio di amministrazione di tale banca o con uno o più dei suoi membri.

9        Il 14 febbraio 2019 la BCE ha informato la ricorrente che il termine per rispondere alla domanda di accesso ai documenti era prorogato di 20 giorni lavorativi, conformemente all’articolo 7, paragrafo 3, della decisione 2004/258, a causa di un carico di lavoro eccezionale.

10      Il 17 febbraio 2019 la ricorrente ha risposto alla BCE facendo valere l’incompatibilità della proroga del termine per l’esame della sua domanda con l’articolo 7, paragrafo 3, della decisione 2004/258.

11      Il 19 febbraio 2019 la BCE ha risposto alla ricorrente, indicando che l’articolo 7, paragrafo 3, della decisione 2004/258 era invocato per prorogare il termine per il trattamento della sua domanda di accesso ai documenti a causa della ricezione di numerose richieste relative a Banca Carige e di consultazioni con la Banca d’Italia sulla medesima questione.

12      Con decisione del 13 marzo 2019, la BCE ha respinto integralmente la domanda di accesso.

13      L’8 aprile 2019 la ricorrente ha presentato una domanda di conferma al Comitato esecutivo della BCE ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, della decisione 2004/258, nella quale chiedeva una revisione della decisione della BCE del 13 marzo 2019 (in prosieguo: la «domanda di conferma»). Nella domanda di conferma, essa ha tuttavia escluso dalla sua domanda di accesso il piano di conversione del capitale con le relative tabelle e allegati, che aveva nel frattempo ricevuto dai commissari straordinari di Banca Carige. Inoltre, la ricorrente ha rilevato che alcuni estratti di un documento presentato come la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria erano stati pubblicati, sotto forma di fotografie, sul sito Internet di un quotidiano italiano. Essa ha sostenuto che, se tali fotografie effettivamente riproducevano detta decisione, gli estratti in esse contenuti non potevano più essere considerati riservati, poiché, essendo stati pubblicati, essi erano ormai di dominio pubblico. Essa ha osservato che tali estratti non contenevano, in ogni caso, alcuna informazione riservata, poiché tutti i dati ivi riportati erano contenuti nei documenti informativi che Banca Carige pubblica conformemente alla normativa applicabile agli istituti di credito quotati nei mercati regolamentati.

14      La ricorrente ha quindi reiterato la sua domanda di accesso ai seguenti documenti

–        la versione riservata della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria o, in subordine, una versione non riservata che tenga conto, da un lato, degli estratti già pubblicati su Internet e, dall’altro, del tempo trascorso da detta domanda, il quale implicherebbe che la riservatezza di talune informazioni non sia più necessaria;

–        la versione riservata o, in subordine, una versione non riservata delle comunicazioni scritte tra la BCE ed il consiglio di amministrazione di Banca Carige nonché dei verbali delle riunioni tra i medesimi intervenienti nel periodo compreso tra il 30 novembre 2018 e il 2 gennaio 2019 (in prosieguo: gli «altri documenti»), nonché l’elenco delle comunicazioni e delle riunioni tra la BCE e Banca Carige, il nome dei partecipanti e una descrizione generale del contenuto di tali comunicazioni e riunioni.

15      Il 3 maggio 2019 la BCE ha informato la ricorrente che, conformemente all’articolo 8, paragrafo 2, della decisione 2004/258, essa aveva deciso di prorogare di 20 giorni lavorativi il termine per rispondere alla domanda di conferma a causa di un carico di lavoro eccezionale.

16      Con lettera del 29 maggio 2019, la BCE ha annunciato che la nuova scadenza, fissata all’11 giugno 2019, non sarebbe stata rispettata.

17      Con la decisione impugnata, il 12 giugno 2019 la BCE ha respinto integralmente la domanda di conferma. Tale decisione riprende, in sostanza, le motivazioni addotte nella decisione della BCE del 13 marzo 2019.

 Decisione impugnata

18      Nella decisione impugnata, la BCE ha individuato, con riferimento alla domanda di accesso presentatale, i seguenti documenti, che ha rifiutato di esibire alla ricorrente:

–        la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria;

–        le comunicazioni scritte tra la BCE e il consiglio di amministrazione di Banca Carige o uno o più dei suoi membri intercorse tra il 30 novembre 2018 e il 2 gennaio 2019;

–        i verbali delle riunioni tra la BCE e il consiglio di amministrazione di Banca Carige o uno o più dei suoi membri intercorse in detto periodo.

19      L’accesso a tali diversi documenti è stato rifiutato con la motivazione seguente.

20      Nella prima sezione della decisione impugnata, intitolata «Osservazioni sull’applicazione dei principi di trasparenza e della generale presunzione di non accessibilità dei fascicoli di controllo su Banca Carige», la BCE ha ritenuto di potersi fondare, al fine di rifiutare l’accesso a tutti i documenti richiesti, su una presunzione generale di riservatezza applicabile a tutti i fascicoli rientranti nei suoi compiti di vigilanza prudenziale.

21      La BCE ha desunto l’esistenza di tale presunzione generale di riservatezza dal fatto che il legislatore dell’Unione europea aveva emanato norme le quali, da un lato, impongono il segreto professionale a tutte le persone che esercitano o hanno esercitato un’attività per le autorità di vigilanza prudenziale e, dall’altro, prevedono che le informazioni riservate che tali persone ricevono nell’esercizio delle loro funzioni possano essere comunicate soltanto in forma sommaria o aggregata, cosicché non si possano individuare i singoli enti creditizi. In tale contesto, la BCE si è basata sulle seguenti disposizioni:

–        articolo 27 del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63);

–        articoli 53 e seguenti della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU 2013, L 176, pag. 338); e

–        articolo 84 della direttiva 2014/59 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190).

22      La BCE ha indicato che, in materia di vigilanza prudenziale, l’obbligo di tutelare le informazioni riservate non doveva essere inteso come un’eccezione al principio generale di trasparenza, ma piuttosto come una norma generale in sé. A suo avviso, le disposizioni di cui al precedente punto 21 e la presunzione generale di riservatezza che ne deriva garantiscono un efficace espletamento delle attività di vigilanza, in quanto sia gli enti soggetti a vigilanza sia le autorità competenti possono confidare nel fatto che, in linea di principio, le informazioni riservate fornite non saranno divulgate. Tale fiducia sarebbe essenziale per uno scambio effettivo di informazioni, che sarebbe a sua volta cruciale per il corretto svolgimento dell’attività di vigilanza prudenziale.

23      Nella seconda sezione della decisione impugnata, intitolata «Riesame delle eccezioni specifiche ai sensi della decisione [2004/258] invocate nella lettera del Segretariato del Direttore generale», la BCE ha esaminato l’applicazione, nel caso di specie, di due eccezioni specifiche che prevede di applicare nel caso in cui la presunzione generale di riservatezza non possa essere invocata.

24      A suo avviso, in un caso del genere il rifiuto di accesso potrebbe fondarsi sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258. Secondo la BCE, tale disposizione potrebbe essere interpretata, in assenza di una presunzione, come implicante un’eccezione che consenta il rifiuto di accesso ai documenti da cui risulti, a seguito di un esame approfondito, che la loro divulgazione comporterebbe, in modo concreto ed effettivo, un pregiudizio per la riservatezza delle informazioni in essi contenute. Nella decisione impugnata, la BCE ritiene che tale eccezione possa essere invocata, nel caso di specie, per tutti i documenti con riferimento ai quali è stato richiesto l’accesso.

25      Inoltre, l’accesso potrebbe essere rifiutato, in alternativa, sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione 2004/258, che prevede un’eccezione fondata sulla tutela degli interessi commerciali dell’ente interessato, qualora risulti, dopo un esame individuale, che la divulgazione potrebbe avere, del pari, siffatti effetti dannosi. Nel caso di specie, tale eccezione è stata invocata dalla BCE in relazione agli altri documenti (in sostanza le comunicazioni tra la BCE e il consiglio di amministrazione e i verbali del consiglio di amministrazione), ma non già in relazione alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria.

 Conclusioni delle parti

26      La BCE chiede che il Tribunale voglia:

–        accogliere l’opposizione e annullare la sentenza pronunciata in contumacia;

–        respingere integralmente il ricorso iscritto a ruolo con il numero di causa T‑552/19;

–        condannare la ricorrente alle spese.

27      La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

–        respingere l’opposizione proposta dalla BCE contro la sentenza pronunciata in contumacia e, di conseguenza, confermare l’annullamento della decisione impugnata;

–        condannare la BCE alle spese.

 In diritto

 Sulle norme applicabili alla procedura di opposizione

28      Ai sensi dell’articolo 41 dello Statuto della Corte di giustizia e dell’articolo 166 del regolamento di procedura, si deve rilevare che il procedimento di opposizione ha lo scopo, dopo la pronuncia da parte del giudice dell’Unione di una sentenza in contumacia nei confronti del convenuto contumace, di permettere a detto giudice di procedere a un nuovo esame della causa in contraddittorio (v. sentenza del 17 gennaio 2019, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/ERCEA, T‑348/16 OP, non pubblicata, EU:T:2019:14, punto 56 e giurisprudenza ivi citata), senza essere vincolato dalla soluzione della sentenza contumaciale (sentenza del 27 settembre 2006, Dresdner Bank e a./Commissione, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP e T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, punto 43).

29      Spetta al Tribunale, investito della presente opposizione, riesaminare il ricorso proposto dalla ricorrente dinanzi ad esso e, a tal fine, analizzare i motivi che la ricorrente aveva dedotto a sostegno di tale ricorso.

30      In mancanza di disposizioni del regolamento di procedura di senso contrario, l’opponente non deve necessariamente limitarsi, nella sua linea di argomentazione, alla confutazione della motivazione della sentenza contumaciale. (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2006, Dresdner Bank e a./Commissione, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP e T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, punti 43  e 44), ma resta libero di addurre a propria difesa qualsiasi argomento che ritenga utile in risposta al motivo formulato nel ricorso iniziale.

 Sulle norme che disciplinano laccesso ai documenti

31      Si deve ricordare che il diritto di accesso ai documenti della BCE si basa sul principio di apertura del processo decisionale dell’Unione sancito dall’articolo 1, secondo comma, TUE e ripreso dall’articolo 15, paragrafo 1, TFUE.

32      L’articolo 15, paragrafo 3, primo comma, TFUE stabilisce il diritto di accesso di qualsiasi cittadino dell’Unione e di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, ripreso dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

33      Inoltre, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, secondo comma, TFUE, «[i] principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria».

34      Conformemente al terzo comma dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, «[c]iascuna istituzione, organo od organismo garantisce la trasparenza dei suoi lavori e definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l’accesso ai propri documenti, in conformità dei regolamenti di cui al secondo comma [di detto paragrafo]».

35      Ai sensi del quarto comma dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, la BCE è soggetta a tale paragrafo soltanto allorché esercita funzioni amministrative.

36      Il regime applicabile all’accesso agli altri documenti in possesso della BCE è stabilito dalla decisione 2004/258, adottata sulla base dell’articolo 12.3 del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea e dell’articolo 23 della decisione 2004/257/CE della BCE, del 19 febbraio 2004, che adotta il regolamento interno della BCE (GU 2004, L 80, pag. 33), come modificata dalla decisione 2014/179/UE della BCE, del 22 gennaio 2014 (GU 2014, L 95, pag. 56).

37      Secondo i considerando 2 e 3 della decisione 2004/258, quest’ultima mira a garantire un accesso più ampio ai documenti della BCE rispetto a quello previsto in vigenza della decisione 1999/284/CE della Banca centrale europea, del 3 novembre 1998, relativa all’accesso del pubblico ai documenti e agli archivi della Banca centrale europea (GU 1999, L 110, pag. 30), preservando nel contempo sia l’indipendenza della BCE e delle banche centrali nazionali sia la riservatezza di talune materie proprie dell’espletamento delle funzioni della BCE.

38      L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2004/258 conferisce quindi a qualsiasi cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro un diritto di accesso ai documenti della BCE, secondo le condizioni e le limitazioni definite da detta decisione.

39      Tale diritto è soggetto a determinate limitazioni basate su ragioni di interesse pubblico o privato. Pertanto, conformemente al considerando 4 della decisione 2004/258, l’articolo 4 di tale decisione prevede un sistema di eccezioni che consente alla BCE di rifiutare l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio a uno degli interessi tutelati dai paragrafi 1 e 2 di tale articolo.

40      In particolare, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 prevede che «(…) la BCE rifiuta l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela (…) [della] riservatezza delle informazioni, tutelata come tale dal diritto dell’Unione».

41      Inoltre, l’articolo 4, paragrafo 2, della decisione 2004/258 stabilisce che «[l]a BCE rifiuta l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela (…) [degli] interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresa la proprietà intellettuale, (…) a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».

 Motivi dedotti nel ricorso

42      È alla luce di tali elementi che occorre esaminare i motivi dedotti a sostegno del ricorso. Nel caso di specie, tali motivi vertono rispettivamente:

–        il primo, sull’erronea applicazione della presunzione generale di riservatezza fondata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258;

–        il secondo, sull’omessa applicazione dell’articolo 27 del regolamento n. 1024/2013, degli articoli 53 e seguenti della direttiva 2013/36 e dell’articolo 84 della direttiva 2014/59 per giustificare il rifiuto di accesso ai documenti richiesti;

–        il terzo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione in riferimento al pregiudizio che la divulgazione dei documenti richiesti potrebbe arrecare agli interessi delle persone che hanno fornito le informazioni o di terzi, oppure al buon funzionamento dell’attività di vigilanza;

–        il quarto, sulla mancanza di un accesso parziale ai documenti richiesti;

–        il quinto, sull’inapplicabilità dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, in quanto le informazioni a cui è stata applicata detta eccezione sono di carattere pubblico;

–        il sesto, sulla violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

 Sul primo motivo di ricorso, vertente sullerronea applicazione della presunzione generale di riservatezza fondata sullarticolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258

43      Nella decisione impugnata, la BCE ha giustificato il rifiuto di esibire la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e gli altri documenti con la motivazione che siffatta esibizione sarebbe in contrasto con la presunzione generale di riservatezza stabilita dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258.

44      Tale posizione è criticata dalla ricorrente nel primo motivo di ricorso, secondo cui l’esistenza di una siffatta presunzione non potrebbe essere dedotta da tale disposizione.

45      La BCE contesta tale motivo di ricorso.

46      Al fine di statuire, si deve ricordare che, nella sentenza del 6 ottobre 2021, Aeris Invest/BCE (T‑827/17, con impugnazione pendente, EU:T:2021:660; in prosieguo: la «sentenza Aeris Invest»), sulla quale le parti del presente ricorso hanno potuto presentare osservazioni, il Tribunale si è pronunciato sull’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 e sulla questione dell’esistenza di una presunzione generale basata su tale disposizione, che la BCE aveva invocato in tale causa per rifiutare l’accesso a una serie di documenti relativi alla vigilanza prudenziale su un ente creditizio e al programma di risoluzione di quest’ultimo.

47      Secondo la giurisprudenza, l’obiettivo delle presunzioni generali basate su un’eccezione al diritto di accesso risiede nella possibilità, per l’istituzione dell’Unione interessata, di ritenere che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato da tale eccezione, fondandosi su considerazioni di ordine generale simili che possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti aventi uguale natura, senza che l’istituzione interessata sia tenuta ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 52).

48      Nella sentenza Aeris Invest, il Tribunale ha stabilito che nessuna presunzione di tale natura poteva basarsi sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 (sentenza Aeris Invest, punti da 186 a 199).

49      Nelle sue osservazioni del 15 novembre 2021 la BCE ha preso atto della sentenza Aeris Invest, ma non ha ritirato la decisione impugnata.

50      In tale contesto, occorre esaminare se le ragioni che hanno portato il Tribunale, nella sentenza Aeris Invest, a escludere l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 possano essere applicate al caso di specie. Si tratta delle tre ragioni seguenti.

 Sull’incompatibilità di una presunzione generale di riservatezza, basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 con il principio della certezza del diritto

51      La prima ragione addotta dal Tribunale nella sentenza Aeris Invest attiene al fatto che una presunzione generale di riservatezza fondata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 viola i requisiti della certezza del diritto, in quanto si fonda su una disposizione il cui ambito di applicazione non è circoscritto in modo chiaro e preciso (sentenza Aeris Invest, punti da 187 a 190).

52      Occorre ricordare, a tal proposito, che la certezza del diritto fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione ed esige che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese, affinché gli interessati possano orientarsi nelle situazioni giuridiche e nei rapporti regolati dall’ordinamento giuridico dell’Unione. In particolare, detto principio esige che una normativa dell’Unione consenta agli interessati di conoscere esattamente e senza ambiguità la portata degli obblighi loro imposti e dei diritti loro conferiti da essa, nonché di potersi regolare di conseguenza (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 190 e giurisprudenza ivi citata).

53      Orbene, per quanto riguarda la riservatezza delle informazioni che merita di essere tutelata come tale ai sensi del diritto dell’Unione, richiamata all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, nella sentenza Aeris Invest il Tribunale ha dichiarato che tale disposizione:

–        non ha un contenuto preciso e dipende, per la sua applicazione, dal rinvio ad altre norme del diritto dell’Unione applicabili al contesto in cui i documenti ai quali si chiede l’accesso sono stati redatti (sentenza Aeris Invest, punto 188);

–        stabilisce quindi un nesso tra il regime di accesso del pubblico ai documenti della BCE e i regimi di segreto professionale ai quali la BCE è vincolata in forza del diritto dell’Unione, al fine di garantire che la BCE rispetti i suoi obblighi di segreto professionale anche nel contesto delle domande di accesso ai suoi documenti (sentenza Aeris Invest, punto 189).

54      Nello stesso senso, nella decisione impugnata la BCE ha ritenuto che, in materia di vigilanza prudenziale, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 facesse riferimento alle tre disposizioni seguenti:

–        articolo 27 del regolamento 1024/2013;

–        articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36;

–        articolo 84 della direttiva 2014/59.

55      La prima di tali disposizioni, ossia l’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento 1024/2013, impone ai membri del personale della BCE un obbligo di segreto professionale sulle informazioni da loro ricevute nel contesto della vigilanza prudenziale. Tale obbligo comporta, in particolare, il dovere di rispettare gli obblighi di riservatezza imposti da tutti gli atti pertinenti di diritto dell’Unione.

56      Dal canto suo, la seconda delle disposizioni suindicate, ossia l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36, assoggetta le autorità competenti in materia di vigilanza prudenziale al segreto professionale. Ai sensi di tale disposizione, il segreto professionale vieta, in linea di principio, a tali autorità di divulgare le informazioni riservate da esse ricevute, se non in forma sommaria o aggregata, cosicché non si possano individuare i singoli enti creditizi. Tale principio ammette le seguenti due deroghe che consentono la divulgazione di informazioni riservate:

–        in primo luogo, nei casi contemplati dal diritto penale;

–        in secondo luogo, in quelli relativi a procedimenti civili o commerciali alla duplice condizione, nel caso di tali procedimenti civili o commerciali, da un lato, che l’ente creditizio interessato dalle informazioni riservate sia stato dichiarato fallito o sia soggetto a liquidazione coatta e, dall’altro, che le informazioni riservate non riguardino terzi coinvolti in tentativi di salvataggio di tale ente.

57      Per quanto riguarda la terza disposizione, ossia l’articolo 84 della direttiva 2014/59, essa si applica nel contesto del risanamento e della risoluzione degli enti creditizi, e non già nel settore dell’intervento precoce di cui trattasi nella presente controversia. Ne consegue che tale disposizione non è applicabile al caso di specie.

58      Dalla decisione impugnata risulta quindi che l’individuazione delle disposizioni di diritto dell’Unione che tutelano la riservatezza delle informazioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 è rimessa alla discrezionalità della BCE in sede di esame delle singole domande di accesso ad essa rivolte, alla luce del contesto di tali domande. Pertanto, nel momento in cui presentano la domanda di accesso, i richiedenti non sono in grado di prevedere con certezza le norme intese a proteggere la riservatezza delle informazioni richieste che la BCE potrebbe addurre per respingere la loro domanda. Del resto, tale incertezza si manifesta nella stessa decisione impugnata, poiché in quest’ultima la BCE richiama una disposizione, vale a dire l’articolo 84 della direttiva 2014/59, come rilevante ai fini della determinazione del suo obbligo di riservatezza, mentre invece tale disposizione non è, in ultima analisi, applicabile alla materia interessata dalla controversia.

59      In tali circostanze, si deve affermare che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 costituisce una disposizione che non è sufficientemente chiara, precisa e prevedibile nei suoi effetti da servire come fondamento per una presunzione generale per cui si ritengono riservate e, a tale titolo, non divulgabili la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria di un ente creditizio soggetto alla vigilanza prudenziale della BCE e gli altri documenti ad essa relativi, come quelli richiesti dalla ricorrente.

 Sull’incompatibilità di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 con la valutazione della nozione di informazione riservata richiesta dalla sentenza del 19 giugno 2018, Baumeister (C15/16)

60      La seconda ragione addotta dal Tribunale nella sentenza Aeris Invest per escludere l’applicazione di una presunzione generale di riservatezza si basa sul fatto che una simile presunzione, fondata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, è inconciliabile con l’approccio raccomandato dalla Corte nella sentenza del 19 giugno 2018, Baumeister (C‑15/16, EU:C:2018:464; in prosieguo: la «sentenza Baumeister») per stabilire se un’informazione sia riservata. Infatti, tale sentenza richiede una valutazione specifica e concreta della riservatezza di ciascuna informazione interessata, che non può essere elusa applicando una presunzione generale di riservatezza (sentenza Aeris Invest, punti da 192 a 196).

61      Nella sentenza Baumeister la Corte ha interpretato la nozione di informazioni riservate di cui all’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio (GU 2004, L 145, pag. 1). A tal proposito ha dichiarato quanto segue:

–        l’articolo 54 della direttiva 2004/39 sanciva un principio generale di divieto di divulgazione delle informazioni riservate detenute dalle autorità competenti e indicava in modo tassativo i casi specifici in cui detto divieto generale non ostacolava, in via eccezionale, la loro trasmissione o utilizzo (sentenza Baumeister, punto 38 e sentenza Aeris Invest, punto 193);

–        non tutte le informazioni relative a un’impresa soggetta a vigilanza e trasmesse da quest’ultima all’autorità competente, e non tutte le dichiarazioni di tale autorità di vigilanza presenti negli atti relativi alla sua attività di vigilanza, compresa la sua corrispondenza con altri servizi, costituivano incondizionatamente informazioni riservate, coperte dal segreto professionale previsto dall’articolo 54 della direttiva 2004/39 (sentenza Baumeister, punti 34 e 46; v. sentenza Aeris Invest, punto 194);

–        rientravano in tale qualificazione le informazioni detenute dalle autorità di vigilanza competenti che, in primo luogo, non avevano carattere pubblico e che, in secondo luogo, rischiavano, se divulgate, di ledere gli interessi della persona fisica o giuridica che le aveva fornite o di terzi, oppure il buon funzionamento del sistema di vigilanza sull’attività delle imprese di investimento (sentenza Baumeister, punti 35 e 46; v. sentenza Aeris Invest, punto 194).

62      Orbene, la disposizione così interpretata nella sentenza Baumeister era formulata in modo molto simile a quella di cui trattasi, al contempo, nella sentenza Aeris Invest e nel presente ricorso, ossia l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 (v., rispettivamente, sentenza Aeris Invest, punti 24, 31 e 195) (v. precedente punto 56).

63      Su tale base, l’interpretazione seguita nella sentenza Baumeister è stata considerata applicabile nella sentenza Aeris Invest per definire la nozione di informazione riservata ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, di cui trattasi nella presente causa.

64      Ad ogni buon conto, si deve osservare che la disposizione interpretata nella sentenza Baumeister, ossia l’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39, è stato sostituito dall’articolo 76, paragrafo 1, della direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE (GU 2014, L 173, pag. 349).

65      Tuttavia, i termini utilizzati in tale nuova disposizione sono simili a quelli della precedente, cosicché l’insegnamento che va tratto dalla sentenza Baumeister conserva tutta la sua rilevanza per il ragionamento formulato nella sentenza Aeris Invest nonché, di conseguenza, per la soluzione da adottare nel caso di specie.

66      Da tale analisi risulta che la BCE, se intende rifiutare l’accesso ai documenti a causa della riservatezza delle informazioni in questione, deve verificare che i due criteri enunciati nella sentenza Baumeister siano soddisfatti per ciascuna informazione interessata, verifica, questa, che richiede una valutazione concreta di ciascuna di tali informazioni, la quale non può essere elusa applicando una presunzione generale di riservatezza (v. sentenza Aeris Invest, punto 196).

67      In tali circostanze, la BCE non poteva applicare, nella decisione impugnata, una presunzione generale di riservatezza che le avrebbe evitato di verificare, in concreto, la natura riservata della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti in conformità ai due criteri enunciati nella sentenza Baumeister.

 Sull’assenza di carattere relativo di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258

68      La terza ragione addotta dal Tribunale, nella sentenza Aeris Invest (punto 198) per negare l’applicazione di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 si fonda sul fatto che, secondo una giurisprudenza costante, l’applicazione di una presunzione di natura siffatta non poteva escludere la possibilità di dimostrare che un dato documento di cui viene chiesta la divulgazione non rientra nella detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento (sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punto 62, e del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 126)

69      Orbene, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 costituisce un’eccezione cosiddetta «assoluta» al diritto di accesso, la cui applicazione è obbligatoria in quanto la divulgazione al pubblico del documento richiesto può arrecare pregiudizio all’interesse tutelato da tale disposizione.

70      A tale titolo, e a differenza delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 2 e 3, della decisione 2004/258, l’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), di detta decisione non presuppone un bilanciamento dell’interesse tutelato con un interesse pubblico prevalente idoneo a giustificare la divulgazione del documento richiesto (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2021, Aeris Invest/BCE, T‑827/17, con impugnazione pendente, EU:T:2021:660, punto 197).

71      Pertanto, se si dovesse dedurre una presunzione generale di riservatezza dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, il carattere obbligatorio dell’eccezione prevista da tale disposizione escluderebbe qualsiasi confutazione di siffatta presunzione, il che sarebbe in contrasto con le prescrizioni della giurisprudenza richiamate al precedente punto 68 (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 199).

72      Nel caso di specie, la BCE si è basata, nella decisione impugnata, sull’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/58 per rifiutare l’accesso alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e agli altri documenti

73      Di conseguenza, conformemente alla giurisprudenza citata ai precedenti punti 68, 69 e 71, la BCE non poteva applicare una presunzione generale di riservatezza derivante da tale disposizione, la quale impediva alla ricorrente di dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente idoneo a giustificare la divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria nonché degli altri documenti e, pertanto, di confutare detta presunzione (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 199).

74      Da quanto precede, risulta che le tre ragioni addotte dal Tribunale nella sentenza Aeris Invest per escludere l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 si applicano anche al caso di specie.

75      Ne consegue che il presente motivo di ricorso è fondato.

 Sul terzo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dellobbligo di motivazione relativo al rischio di pregiudizio per gli interessi in gioco

76      Nel corso del procedimento, la BCE ha sostenuto che la decisione impugnata doveva essere intesa come basata non soltanto sull’esistenza di una presunzione generale di riservatezza, ma anche, nel contesto dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, su una valutazione concreta della natura riservata dei documenti interessati, conformemente ai criteri adottati nella sentenza Baumeister. Secondo la BCE, l’applicazione di tale disposizione, nel senso così precisato, consente di spiegare il rifiuto di accesso a tutti i documenti contemplati nella domanda, ossia, da un lato, la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e, dall’altro, gli altri documenti.

77      Ciò premesso, occorre esaminare il terzo motivo di ricorso con cui la ricorrente deduce che, non essendo applicabile la presunzione generale di riservatezza, la decisione impugnata non contiene una motivazione sufficiente per quanto riguarda il pregiudizio a interessi tutelati che può derivare dalla divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti.

78      Il terzo motivo di ricorso si articola, in sostanza, in due parti, corrispondenti alle due disposizioni richiamate dalla BCE nella decisione impugnata, per il caso in cui essa non possa avvalersi di una presunzione generale di riservatezza per rifiutare l’esibizione dei documenti richiesti, con la motivazione che la divulgazione arrecherebbe, concretamente ed effettivamente, pregiudizio a interessi tutelati.

 Sulla prima parte, relativa all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, invocato per tutti i documenti richiesti

79      Nella seconda sezione della decisione impugnata, dedicata all’esame dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, sulla quale la BCE ha basato il proprio rifiuto di concedere l’accesso alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e agli altri documenti, la stessa ha rilevato quanto segue:

–        la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e gli altri documenti erano soggetti ai suddetti obblighi di segreto professionale che vietavano alla BCE di divulgare informazioni riservate (v. precedente punto 54);

–        la nozione di informazione riservata doveva, a tal proposito, essere definita sulla base dei due criteri enunciati nella sentenza Baumeister e richiamati al precedente punto 61;

–        applicando il secondo criterio, occorreva concludere che, nel caso di specie, la divulgazione delle informazioni prudenziali avrebbe potuto comportare conseguenze dannose per l’ente creditizio coinvolto, nonché per il sistema bancario in generale e che la divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti avrebbe leso l’interesse generale al buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale.

80      Questi ultimi elementi citati nella decisione impugnata vengono contestati dalla ricorrente e devono essere analizzati.

81      Secondo la giurisprudenza, quando la BCE decide di negare l’accesso a un documento in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2004/258, essa deve, in assenza di applicazione di una presunzione generale di riservatezza, fornire spiegazioni sul modo in cui l’accesso al documento richiesto possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione invocata dalla stessa, pregiudizio, questo, il cui rischio deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (v., in tal senso, sentenze del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non pubblicata, EU:T:2012:635, punto 42 e giurisprudenza ivi citata, nonché Aeris Invest, punto 181).

82      Inoltre, una motivazione, per essere sufficiente, deve essere caratterizzata in particolare da un’indicazione pertinente degli elementi presi in considerazione. Pertanto, nel settore dell’accesso ai documenti, una motivazione priva di nesso con l’oggetto della domanda non consente di comprendere e di verificare in che modo il documento richiesto rientri nell’eccezione in questione (v. sentenza del 26 gennaio 2022, Kedrion/EMA, T‑570/20, non pubblicata, EU:T:2022:20, punti 65 e 66, nonché giurisprudenza ivi citata), nel caso di specie quella enunciata all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258.

–       Sull’asserito rischio di pregiudizio all’ente creditizio coinvolto

83      Nella decisione impugnata la BCE afferma che, in generale, la divulgazione di informazioni riservate provenienti dalla vigilanza prudenziale potrebbe risultare lesiva per l’ente creditizio coinvolto.

84      Tuttavia, tale affermazione è formulata in termini molto generici e non è corredata da alcuna indicazione sulle ragioni per cui la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e gli altri documenti non possano essere divulgati. La decisione impugnata non fornisce, infatti, alcuna precisazione sul tipo di rischio al quale Banca Carige avrebbe potuto essere esposta se fosse stato concesso l’accesso a tali documenti.

85      Per quanto riguarda, in particolare, la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria, comprendere in che cosa sarebbe potuto consistere un rischio siffatto è ancor più difficile, dato che, secondo gli elementi del fascicolo, la BCE stessa ha reso pubbliche l’esistenza e una parte del contenuto della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria, tramite il proprio comunicato stampa del 2 gennaio 2019 (v. precedente punto 6).

86      In particolare, in tale comunicato stampa, la BCE ha reso pubblici la natura del provvedimento di amministrazione straordinaria adottato nei confronti di Banca Carige, ivi compresi la denominazione di quest’ultima, che non è oscurata, i nomi dei tre commissari straordinari nominati dalla BCE, i nomi dei tre membri del comitato di sorveglianza di Banca Carige, anch’essi nominati dalla BCE, nonché precisazioni sull’obiettivo e sul contenuto dell’incarico assegnato ai tre commissari straordinari. Il comunicato specifica anche il contesto in cui è stata presa la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria, ossia a seguito delle dimissioni della maggioranza del consiglio di amministrazione di Banca Carige, nonché le conseguenze di tale decisione, ossia la cessazione degli organi di gestione e di controllo di Banca Carige.

87      In tale contesto, gli elementi contenuti nella decisione impugnata, menzionati al precedente punto 79, non erano sufficienti per consentire alla ricorrente di comprendere in che modo l’accesso alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e agli altri documenti sarebbe potuto risultare lesivo per Banca Carige, e il Tribunale non è posto nelle condizioni di esercitare il suo controllo in merito a tale questione.

–       Sull’asserito rischio di pregiudizio al sistema bancario in generale

88      Inoltre, nella decisione impugnata la BCE sostiene che la divulgazione di informazioni riservate provenienti dalla vigilanza prudenziale potrebbe risultare lesiva per il sistema bancario in generale. A tal proposito, si limita ad affermare che le banche non potrebbero più confidare nel fatto che le informazioni da esse fornite nell’ambito della vigilanza prudenziale conservino la loro natura riservata.

89      Orbene, dalla decisione impugnata emerge che questo stesso argomento viene addotto in motivazione per giustificare, al contempo, l’esistenza di un rischio di pregiudizio al sistema bancario in generale, ai sensi del secondo criterio enunciato nella sentenza Baumeister, ma pure l’applicazione della presunzione generale di riservatezza riguardante la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria nonché gli altri documenti e, quindi, per eludere l’obbligo di effettuare un’analisi concreta della natura riservata di detta decisione.

90      Inoltre, non viene fornita alcuna precisazione per quanto riguarda l’asserito rischio specifico di pregiudizio al sistema bancario che sarebbe derivato dalla divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti. Anche in tal caso, risulta problematico il silenzio della decisione impugnata in merito, in particolare, alle informazioni sulla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria già rese pubbliche, dalla BCE stessa, nel suo comunicato stampa del 2 gennaio 2019 (v. precedente punto 6).

91      In tale contesto, l’argomento addotto nella decisione impugnata richiamato al precedente punto 88 non era sufficiente per consentire alla ricorrente di comprendere in che modo l’accesso alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e agli altri documenti sarebbe potuto risultare lesivo per il sistema bancario in generale, e il Tribunale non è nelle condizioni di esercitare il suo controllo in merito a tale questione.

–       Sull’asserito rischio di pregiudizio all’interesse generale al buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale

92      Nella decisione impugnata, la BCE afferma inoltre che la divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti sarebbe potuta risultare lesiva per l’interesse generale al buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale. Tuttavia, tale affermazione non è corredata da alcuna spiegazione.

93      Orbene, occorre notare che, anche in tal caso, lo stesso argomento è addotto in motivazione dalla BCE per giustificare l’applicazione della presunzione basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258. Infatti, la BCE rileva che una siffatta presunzione risponde alla necessità di assicurare il buon funzionamento dei propri procedimenti di vigilanza prudenziale limitando le ingerenze di terzi in tali procedimenti e di riservare l’accesso ai propri fascicoli di vigilanza alle parti di detti procedimenti.

94      In tale contesto, e tenuto conto, anche sotto tale aspetto, delle informazioni sulla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria già rese pubbliche dalla BCE prima dell’adozione della decisione impugnata (v. precedente punto 6), l’argomento della decisione impugnata richiamato al precedente punto 92 non era sufficiente per consentire alla ricorrente di comprendere in che modo la divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti avrebbe potuto comportare un rischio specifico per il funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale, e il Tribunale, a sua volta, non è posto nelle condizioni di esercitare il suo controllo in merito a tale punto.

95      Da quanto precede risulta che la motivazione della decisione impugnata riguardante gli asseriti rischi connessi alla divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti è formulata in termini che, essendo troppo generici, non soddisfano le prescrizioni della giurisprudenza richiamata al precedente punto 79.

96      Tale conclusione è suffragata dal fatto che dalle prime due sezioni della decisione impugnata risulta quanto segue:

–        la BCE fa riferimento alle stesse disposizioni sul segreto professionale che le vietano di divulgare informazioni riservate, vale a dire l’articolo 27 del regolamento 1024/2013 e l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36, da un lato, per giustificare l’esistenza della presunzione generale di riservatezza, basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, applicata alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e agli altri documenti e, dall’altro, per affermare che tali documenti rivestivano natura riservata ai sensi dei due criteri enunciati nella sentenza Baumeister;

–        lo stesso argomento, vertente in sostanza sulla necessità di rafforzare la tutela delle informazioni riservate che gli enti creditizi vigilati dalla BCE sono tenuti a comunicarle, è addotto per giustificare, al contempo, l’esistenza di un rischio di pregiudizio al sistema bancario in generale, ai sensi del secondo criterio enunciato nella sentenza Baumeister, nonché l’applicazione della suddetta presunzione alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e agli altri documenti (v. precedente punto 89).

97      In tale contesto, la decisione impugnata deve essere intesa come fondata essenzialmente sull’applicazione della succitata presunzione generale di riservatezza, illustrata nella prima sezione di tale decisione, presunzione, questa, che gli approfondimenti contenuti nella seconda sezione di detta decisione si limitano soltanto a suffragare.

–       Sugli argomenti addotti dalla BCE successivamente alla decisione impugnata per quanto riguarda il rifiuto di accesso alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria

98      Nella sua opposizione e in udienza, la BCE ha fornito ulteriori spiegazioni, in maniera specifica, sul suo rifiuto di concedere l’accesso alla decisione di collocamento in amministrazione straordinaria, facendo riferimento alle speculazioni che sarebbero potute sorgere, in caso di divulgazione di detta decisione, a causa dei seguenti fattori:

–        la natura altamente sensibile delle informazioni e degli interessi in gioco, nonché degli obiettivi perseguiti dalla BCE nel contesto delle misure di intervento precoce, misure, queste, che mirano a prevenire o mitigare rischi molto gravi di ulteriore deterioramento della situazione dell’ente creditizio coinvolto;

–        la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria è stata adottata in un momento in cui i mercati finanziari prestavano particolare attenzione alle difficoltà incontrate da Banca Carige e dubitavano della sua capacità di proseguire le operazioni nel rispetto delle norme prudenziali applicabili; in tale periodo, la situazione di Banca Carige rimaneva estremamente fragile, i provvedimenti di collocamento in amministrazione straordinaria di tale banca erano quindi ancora in vigore e non era chiaro se tali provvedimenti sarebbero andati a buon fine;

–        la decisione di collocamento in amministrazione straordinaria descriveva dettagliatamente l’analisi della BCE; essa conteneva valutazioni negative della BCE sulla situazione finanziaria di Banca Carige, in particolare per quanto riguarda il suo piano di conservazione del capitale, la debolezza della sua governance, la sua situazione deteriorata per quanto riguarda la liquidità e i fondi propri; la divulgazione di tali informazioni avrebbe potuto fornire un quadro complessivo di Banca Carige idoneo a suscitare speculazioni del mercato sul carattere realistico e sull’efficacia delle misure che la banca doveva adottare per far fronte alla difficile situazione in cui versava nel gennaio 2019, il che rischiava di mettere in pericolo la riuscita di tali misure e di portare a un aggravamento della situazione della banca.

99      Tuttavia, la motivazione, in linea di principio, deve essere comunicata all’interessato contemporaneamente all’atto che gli arreca pregiudizio, motivazione la cui mancanza non può essere sanata dal fatto che l’interessato venga a conoscenza del ragionamento alla base dell’atto nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione [sentenze del 26 novembre 1981, Michel/Parlamento, 195/80, EU:C:1981:284, punto 22; del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punto 463, e del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T‑221/08, EU:T:2016:242, punto 101 (non pubblicata)].

100    Orbene, nessuno dei suddetti argomenti addotti dalla BCE è stato invocato nella decisione impugnata. La motivazione di tale decisione è formulata in modo troppo generico per poter essere validamente integrata in corso di causa. Essa non spiega in maniera sufficientemente concreta e precisa in che modo l’accesso ai documenti richiesti possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio agli interessi tutelati (v. sentenza del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non pubblicata, EU:T:2012:635, punto 42 e giurisprudenza ivi citata, nonché Aeris Invest, punto 181).

101    Inoltre, per quanto riguarda le ragioni indicate nei primi due trattini del precedente punto 98, si tratta di argomenti troppo generici per comprendere gli asseriti rischi di una divulgazione.

102    Quanto agli argomenti della BCE ricordati nel terzo trattino del precedente punto 98, è pur vero che essi forniscono spiegazioni sul tipo di informazioni la cui divulgazione avrebbe potuto, secondo la BCE, essere problematica e sull’utilità di mantenere la riservatezza delle stesse. Tuttavia, tali informazioni riguardavano una banca quotata in borsa che era, di conseguenza, soggetta a obblighi di pubblicità relativi alla sua posizione sul mercato.

103    In tale contesto, la BCE doveva, quantomeno, verificare che le informazioni che essa non intendeva rendere note, tramite la divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria, non fossero già state validamente rese pubbliche, in particolare da Banca Carige.

–       Conclusione sulla prima parte

104    Da quanto precede, si deve concludere che, non essendo applicabile alcuna presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, la decisione impugnata non contiene gli elementi che consentono di determinare la natura dei rischi che sarebbero derivati dalla divulgazione della decisione di collocamento in amministrazione straordinaria e degli altri documenti.

105    La prima parte deve pertanto essere accolta.

 Sulla seconda parte, relativa all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione 2004/258, invocato per gli altri documenti

106    Nella decisione impugnata, la BCE ha altresì motivato il rifiuto di esibire gli altri documenti basandosi sull’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione 2004/258, secondo il quale l’accesso può essere rifiutato in caso di pregiudizio a interessi commerciali, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

107    Tale punto della motivazione della decisione impugnata è contestato dalla ricorrente nella seconda parte, sulla base del rilievo che in tale decisione, a rigore, non è stata fornita alcuna spiegazione concreta alla luce della disposizione così richiamata, contrariamente alle prescrizioni derivanti dalla giurisprudenza pertinente.

108    A tal proposito, si deve rammentare che, secondo la disposizione così richiamata, «[l]a BCE rifiuta l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela [degli] interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresa la proprietà intellettuale, (…) a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».

109    Secondo la giurisprudenza concernente l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), redatto in termini identici all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione 2004/258, non tutte le informazioni relative a una società e alle sue relazioni commerciali ricadono sotto la tutela che deve essere garantita agli interessi commerciali, salvo vanificare l’applicazione del principio generale che consiste nel conferire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti detenuti dalle istituzioni (v. sentenza del 26 gennaio 2022, Kedrion/EMA, T‑570/20, non pubblicata, EU:T:2022:20, punto 84 e giurisprudenza ivi citata).

110    Per poter invocare validamente tale disposizione, la BCE deve dimostrare che i documenti richiesti contengono elementi idonei, per il fatto di essere divulgati, ad arrecare pregiudizio agli interessi commerciali di una persona giuridica. Ciò vale qualora, segnatamente, tali documenti contengano informazioni commerciali sensibili relative, in particolare, alle strategie commerciali delle imprese di cui trattasi o ai loro rapporti commerciali, oppure qualora essi contengano dati propri dell’impresa che rivelano la sua competenza (v., per analogia, sentenza del 13 gennaio 2017, Deza/ECHA, T‑189/14, EU:T:2017:4, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).

111    Nella decisione impugnata, la BCE ha giustificato il suo rifiuto di esibire i documenti richiesti nel modo seguente:

«L’accesso ai documenti ottenuti o preparati dalla BCE nell’ambito delle attività di vigilanza in corso potrebbe compromettere gli interessi commerciali dell’ente vigilato. Nel presente caso, i documenti individuati (…) contengono informazioni sulle attività di vigilanza in corso che non sono note al pubblico e che potrebbero quindi essere utilizzate da altre parti a danno degli interessi commerciali di Banca Carige. In quanto tali, le informazioni contenute nei documenti individuati costituiscono un elemento essenziale dell’attuale posizione commerciale di Banca Carige».

112    A tal proposito, occorre rilevare che, allorché viene invocata in riferimento al rischio che potrebbe derivare da un accesso per gli interessi commerciali di Banca Carige, una giustificazione del genere non può essere considerata sufficientemente corroborata alla luce della giurisprudenza di cui al precedente punto 110. Infatti, l’affermazione che le informazioni contenute nei documenti di cui trattasi, da un lato, «potrebbero essere utilizzate da altre parti a danno degli interessi commerciali di Banca Carige» e, dall’altro, costituiscono «un elemento essenziale dell’attuale posizione commerciale di Banca Carige» non è corredata da alcuna spiegazione. Il riferimento al fatto che i documenti in questione sono stati ottenuti o preparati dalla BCE nell’ambito della sua vigilanza continuata della banca non è sufficiente. Non è indicato, nemmeno con una descrizione generale, di quale tipo di informazioni si tratti.

113    Inoltre, non risulta che la BCE abbia eseguito una valutazione concreta ed effettiva della riservatezza di ciascuno dei documenti interessati. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, la mera circostanza che un documento riguardi un interesse tutelato da un’eccezione non basta a giustificare l’applicazione di quest’ultima. In linea di principio, tale applicazione può essere giustificata solo nel caso in cui l’istituzione abbia previamente valutato se l’accesso al documento possa, concretamente ed effettivamente, arrecare un pregiudizio all’interesse tutelato. Inoltre, perché il rischio di un pregiudizio ad un interesse tutelato possa essere invocato, occorre che esso sia ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Di conseguenza, l’esame al quale deve procedere, in linea di principio, l’istituzione per applicare un’eccezione deve essere effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione della decisione (v. sentenza del 12 settembre 2013, Besselink/Consiglio, T‑331/11, non pubblicata, EU:T:2013:419, punto 103 e giurisprudenza ivi citata).

114    In tali circostanze, la motivazione della decisione impugnata non dimostra in che modo la divulgazione degli altri documenti possa concretamente ed effettivamente arrecare pregiudizio agli interessi commerciali di Banca Carige.

115    Inoltre, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione 2004/258, l’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali non si applica qualora ciò sia imposto da un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti.

116    A tal proposito, si deve rammentare che la riserva relativa all’esistenza di un interesse prevalente si applica solo nel caso in cui sia stato dimostrato che il rifiuto di accesso poteva essere giustificato dalla necessità di tutelare interessi commerciali, occorrendo allora effettuare un bilanciamento degli interessi in gioco per stabilire se debba essere prevista una divulgazione, se del caso parziale. Orbene, la BCE non ha dimostrato che sussistessero le condizioni per ritenere che il rifiuto di accesso fosse giustificato, nel caso di specie, dalla tutela degli interessi commerciali dell’ente. Non è quindi necessario, allo stato, proseguire l’analisi per stabilire se, supponendo che sia accertata la loro esistenza, tali interessi debbano soccombere in nome di un interesse prevalente.

117    In ogni caso, occorre osservare che le indicazioni fornite dalla BCE per escludere l’applicazione di un eventuale interesse prevalente si limitano a esporre le norme applicabili senza spiegare concretamente in che modo la tutela degli interessi commerciali dell’ente, supponendo che siano accertati, debba avere la preponderanza sull’interesse prevalente invocato dalla ricorrente a garantire la trasparenza nei rapporti tra la BCE e tale ente.

118    Infatti, la decisione impugnata afferma, in relazione a tale interesse prevalente, solo quanto segue:

«Tale interesse deve essere oggettivo e generale e non deve essere indistinguibile dagli interessi individuali o privati, come quelli riferiti all’esercizio di un’azione legale, dal momento che tali interessi individuali o privati non sono rilevanti per il bilanciamento degli interessi previsto dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione BCE/2004/3. (…) Nel caso di specie, il principio di trasparenza non è impellente né in grado di prevalere sulle ragioni che giustificano il rifiuto di accesso ai documenti richiesti».

119    Una siffatta affermazione non è sufficiente alla luce della giurisprudenza, indicata ai precedenti punti 110 e 113, relativa alle spiegazioni che le istituzioni dell’Unione devono fornire in caso di rifiuto dell’accesso ai documenti loro richiesti.

120    Si deve pertanto accogliere la seconda parte e, in considerazione della risposta data a seguito dell’esame della prima parte, accogliere interamente il terzo motivo di ricorso.

 Conclusione

121    Poiché il primo e il terzo motivo di ricorso sono fondati, l’opposizione alla sentenza pronunciata in contumacia recante annullamento della decisione impugnata è respinta e, di conseguenza, l’annullamento di detta decisione è confermato, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi di ricorso.

 Sulle spese

122    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La BCE, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)

dichiara e statuisce:

1)      L’opposizione alla sentenza del 25 giugno 2020, Malacalza Investimenti/BCE, T552/19, EU:T:2020:294, pronunciata in contumacia, recante annullamento della decisione della BCE del 12 giugno 2019 che nega l’accesso alla sua decisione, del 1° gennaio 2019, di collocamento di Banca Carige SpA in amministrazione straordinaria e ad altri documenti ad essa relativi è respinta e, di conseguenza, l’annullamento della decisione della BCE del 12 giugno 2019, disposto con la sentenza pronunciata in contumacia, è confermato.

2)      La BCE è condannata alle spese.

Gervasoni

Madise

Nihoul

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 settembre 2022.

Il cancelliere

 

Il presidente

E. Coulon

 

S. Papasavvas


*      Lingua processuale: l’italiano.